Suspensão dos direitos Políticos
Publicado em 09 de março de 2010 por Maria Tatiane Vasconcelos Curado
FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS DE ANICUNS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS
CURSO DE DIREITO
SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS: POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
ORIENTADOR: Professor Ricardo Aguiar Barros
ORIENTANDO: Maria Tatiane Vasconcelos Curado
ANICUNS - GOIÁS
2008
Maria Tatiane Vasconcelos Curado
SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS: POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Monografia Jurídica apresentada a Coordenação Geral do TCC da Faculdade de Educação e Ciências Humanas de Anicuns-FECHA, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Ricardo Aguiar Barros.
Anicuns
2008
Maria Tatiane Vasconcelos Curado
SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS: POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Monografia apresentada a Coordenação Geral do TCC da Faculdade de Educação e Ciências Humanas de Anicuns – FECHA, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito.
Data da provação: 27/06/2008
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Orientador: Prof. Ricardo Aguiar Barros
Examinadores
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A meu esposo Alaor pela confiança e compreensão, a meus filhos Alaor Neto e Ana Gabriella razão do meu esforço.
Primeiramente a Deus, alicerce e refúgio nas horas difíceis e presentes nas horas alegres.
Ao meu amado esposo Alaor que sempre incentivou me nessa luta.
Aos meus queridos filhos, Alaor Neto e Ana Gabriella, que mesmo com minha ausência torceram por meu sucesso.
Aos meus pais Ana e José Luiz, que sempre foram um exemplo de luta e conquista.
Aos meus irmãos, José dos Reis, Simone e Sueli meus exemplos.
A minha sogra Waldéia, que nunca mediu esforços para ajudar-me a cuidar de minha prole durante minha ausência.
Ao Professor e orientador Ricardo Aguiar Barros pela confiança e dedicação.
Ao Coordenador do Curso Clodoaldo pela credibilidade.
Ao Mestre Dr. Paulo Henrique pelas orientações e incentivo.
A amiga Aparecida Eliane, que sempre lutou por este mesmo objetivo.
Enfim, todos meus familiares e amigos que souberam entender e aceitar minha ausência contribuindo para o meu crescimento.
É fundamental que o estudante adquira uma compreensão e uma percepção nítida dos valores. Tem de aprender a ter um sentido bem definido do belo e do moralmente bom.
(Albert Einstein)
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.. 8
1.0. SURGIMENTO DO DIREITO ADMINISTRATIVO.. 10
1.1 DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL. 13
2.0. DESVIO DE PODER NO CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. 15
2.1. O DESVIO DE PODER DOS ATOS LEGISLATIVOS. 20
2.2. O DESVIO DE PODER DOS ATOS JURISDICIONAIS. 25
3.0. ASPECTOS GERAIS DA LEI Nº 8.429/1992. 30
3.1. NATUREZA JURÍDICA.. 34
3.2. SUJEITO ATIVO.. 35
3.3. SUJEITO PASSIVO.. 37
3.4. COMPETÊNCIA.. 38
3.5. CLASSIFICAÇÃO OS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.. 39
3.6. DAS PENAS. 40
3.7. DAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS E DO PROCESSO JUDICIAL. 44
4.0. DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO.. 46
4.1. PROPOSITURA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA.. 47
4.2. LEGITIMIDADE ATIVA.. 49
5.0. DA PRESCRIÇÃO.. 50
5.1. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. 51
CONCLUSÃO.. 54
BIBLIOGRAFIA.. 56
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem o objetivo de abordar a questão da improbidade administrativa, principalmente com relação à pena de suspensão dos direitos políticos por conta de sentença condenatória transitada em julgado.
Para se chegar à análise dessa questão, faz-se necessário saber sobre o surgimento do Direito Administrativo, seus princípios, os quais regem as legislações específicas desse tema, o Histórico do Direito Administrativo no Brasil, seus anseios, preocupações e objetivos.
Outrossim, necessário ainda, uma análise sobre seus agentes, seus atos contrários à Lei, quais sejam seus desvios, abusos, crimes, etc.
Justifica-se análise da "Suspensão dos Direitos Políticos por ato de Improbidade Administrativa" pelo que reza a legislação nacional sobre o assunto, notadamente o que se encontra disponível na alçada do Direito Administrativo e do Direito Penal. E deste modo estabelecer-se-á o que vem a ser Improbidade Administrativa, ao alcance da responsabilização dos entes que se praticam, as sanções penais, administrativas e civis a que estão sujeitos, bem como as principais conseqüências dos atos de improbidade para sociedade.
No estudo Direito Administrativo, no que tange à administração pública, é notório que o servidor público submete-se, no exercício do cargo ou função, a obrigações e deveres que são regidos pelo princípio da legalidade, o qual se vincula a outros princípios essenciais, estabelecidos na Constituição e nas Leis ou regulamentos, entre eles o da finalidade e o da moralidade administrativa.
Em decorrência desses princípios, o servidor público te, como forma substancial de sua atividade, o dever de boa administração e a prática da probidade administrativa, derivada do interesse público e o código de ética da relação jurídica entre o servidor público e a administração, no desempenho dos cargos e funções públicas.
Através desse trabalho tem-se um panorama do Direito Administrativo e dos desafios contemporâneos da Administração Pública, quais sejam, o combate a corrupção, a busca por maior efetividade, probidade, eficiência, em suma, a luta constante por JUSTIÇA.
CAPÍTULO I
1.0. SURGIMENTO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O direito administrativo surge por volta do século XVII a XVIII, quando está se concebendo o Estado moderno. O nascimento do direito administrativo tem fortes relações com a forma de como o Estado moderno se estruturou.
Montesquieu que escreveu "o espírito das leis", obra referência do Estado Moderno, dizia que:
"Todo homem que tem o poder, deve saber usá-lo. Dê poder a um homem e ele se beneficiará disso. "[1]
Nessa perspectiva o poder deve ser controlado para evitar abusos. Montesquieu dizia que a única forma de evitar que uma pessoa tenha poder único é dividir esse poder, para que assim as funções do Estado possam ser exercidas dentro de limites.
Segundo Maria Sylvia:
"O Direito Administrativo, como ramo autônomo, teve início, juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito público, a partir do momento em que começou a desenvolver-se- já na fase do Estado Moderno- o conceito do Estado de Direito , estruturado sobre o princípio da legalidade ( em decorrência do qual até mesmo os governantes se submetem à lei fundamental que é a Constituição) e sobre o princípio da separação de poderes, que tem como objetivo assegurar a proteção dos direitos individuais, não apenas nas relações entre os particulares, mas também entre estes e o Estado. Daí a afirmação de que o Direito Administrativo nasceu das Revoluções que acabaram com o velho regime absolutista que vinha da Idade Média."[2]
Os poderes exercem as funções para as quais foram criados, mas exercem também outras funções: as funções típicas ou próprias e as funções atípicas ou impróprias.
Os fatos acima elencados representaram o impulso inicial do direito administrativo e de sua ciência.
Originalmente, porém, remonta ao período após a Revolução Francesa e o fim do Segundo Império na França. O acontecido foi que lentamente o direito administrativo se esboçou com a afirmação de uma jurisdição administrativa especializada e que submetia a administração a regras distintas das do direito privado, ou seja, não simplesmente aplicava as regras do direito civil.
A criação do Conselho de Estado na França foi, entretanto, o que permitiu os maiores avanços para o direito administrativo.
O direito administrativo encontra-se vinculado à Revolução Francesa em questão de princípios e não foi responsável propriamente pela criação de um novo tipo de Estado. Pode-se apontar para o fato até de que o mesmo utilizou noções e práticas do Antigo Regime.
A partir da instalação da República, e o liberalismo tanto político como econômico, a administração francesa foi influenciada por idéias modernizadoras a respeito de organização, liberdade de imprensa e comunicação, além das novas relações entre os poderes legislativo e executivo. As decisões do Conselho de Estado francês firmaram os princípios fundamentais do direito administrativo, dentre as quais a do célebre caso Blanco – o Tribunal de Conflitos estabeleceu o princípio da responsabilidade do Estado, para a qual somente a jurisdição administrativa era competente.[3]
A responsabilidade do Estado foi aceita como distinta da dos seus funcionários. Os contratos administrativos ganharam teoria própria. Também os recursos por excesso de poder e crescimento dos meios de anulação dos últimos tornaram-se mais fáceis de serem aceitos. Foi a época dos comissários do governo como David, Romieu, Pichat ou Leo Blum, além de outros, os quais suas proferiram magistrais conclusões. No campo da doutrina temos autores como Laferrière e, posteriormente Hauriou, Duguit, Jèze.
A afirmação do princípio da divisão dos poderes e asujeição do poder executivo às normas criadas no poder legislativo tornou possível a própria eficácia das leis de organização e atividade dos órgãos da administração pública, além do surgimento de relações jurídicas entre o Estado e os cidadãos.
O conteúdo do Direito Administrativo varia no tempo e no espaço, conforme o tipo de Estado adotado e como ressalta Maria Sylvia:
" O Estado do bem- estar social é um Estado mais atuante, ele não se limita a manter a ordem pública, mas desenvolve inúmeras atividades na área da saúde, educação, assistência e previdência social, cultura, sempre com o objetivo de provocar o bem- estar coletivo, Nesse caso, o Direito Administrativo amplia o seu conteúdo, por que cresce a máquina estatal e o campo de incidência da burocracia administrativa."[4]
Um dos Estados que adotaram os princípios do Direito Administrativo foi o Império do Brasil, visto que a Constituição de 1824 foi influenciada verdadeiramente pelaDeclaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, questão que será tratada logo a seguir.
1.1 DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL
Como cita Maria Sylvia:
" À semelhança do que ocorreu na Europa Continental, o Direito Administrativo não nasceu no Brasil, como ramo autônomo, enquanto esteve sob o regime da monarquia absoluta.
No entanto, já no período colonial, criou-se a cadeira de Direito Administrativo nos cursos jurídicos, instalada em 1856, na Faculdade de Direito de São Paulo e regida por José Antônio Joaquim Ribas, no entanto, nessa época, foi pobre o trabalho doutrinário desenvolvido no âmbito do direito administrativo. A partir da Constituição de 1934, o Direito Administrativo experimentou grande evolução, em decorrência da própria previsão constitucional de extensão da atividade do Estado nos Âmbitos social e econômico.
Mas foi após a Constituição de 1988 que o Direito Administrativo sofreu grande transformação."[5]
Houve significativas mudanças, também, após a Emenda Constitucional nº 19/98, que modificou dispositivos da Constituição Federal de 1988, referentes à Administração Pública e ao servidor público, alterou o regime administrativo do Estado brasileiro, seus princípios e normas, além de propor o controle das despesas e finanças públicas, para influenciar o custeio de atividades a cargo do Distrito Federal.
A mudança formal à Magna Carta de 1988, em linhas gerais, interferiu na admissão de pessoal na política remuneratória, na estabilidade e na descentralização das funções das entidades administrativas.
Essa reforma administrativa foi importante e segundo Carlos Alberto Menezes Direito justificando sua necessidade:
"sem dúvida alguma, não é mais possível construir o Estado na sua dimensão econômica e empresarial em corporações poderosas. Essas corporações envolveram o aparelho do Estado de tal maneira que passaram a representar o seu perfil mais significativo, com uma exuberante prosperidade diante da pobreza da dimensão social. Veja-se, somente a título de exemplo, as empresas estatais e seus funcionários técnicos, com suas empresas de previdência privada dispondo de rico patrimônio, e os nossos hospitais e escolas, com baixíssima remuneração de médicos e professores, em uma sociedade que ainda tem analfabetos e doenças endêmicas que perduram até mesmo nos grandes centros urbanos, sem falar nos enormes espaços da Amazônia e do nordeste."[6]
A administração Pública passou a se preocupar com a eficiência de seus atos, e por eficiência Alexandre de Moraes vem dizer:
"é aquele que impõe à Administração direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social.[7]
CAPÍTULO II
2.0. DESVIO DE PODER NO CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Como bem diz Maria Sylvia:
"Tendo em vista os princípios que regem a administração, não pode a Administração Pública, através de ato administrativo, conceder direitos ou criar obrigações sem que haja permissão legal; dependerá sempre da lei , encontrando nela tanto seus fundamentos quanto seus limites, sendo vedado ao administrador público decidir fora dos limites por ela traçados, ainda que se trata de competência discricionária. Não há espaço para a autonomia da vontade.[8]
Logo, administrar significa atuar em conformidade com os preceitos legais. Ainda que se trate de atividade discricionária, onde a lei concede ao administrador uma margem de escolha, esta deverá estar em conformidade com a finalidade explícita ou implícita da lei. Vale dizer, consoante Diógenes Gasparini:
"...se a lei não dispuser, não pode a Administração Pública agir, salvo em situações excepcionais (grave perturbação da ordem e guerra quando irrompem inopinadamente)...".[9]
O atuar da administração, consoante Mello:
"deve estar estribado em pressupostos fáticos reconhecidos pela norma jurídica como aptos a autorizar ou impor determinada providência."[10]
Na lição de DI PIETRO:
"não se confunde motivo com motivação. Enquanto aquele corresponde à exigência de que o atuar da administração esteja amparada pela ocorrência concreta dos fatos relacionados pela norma jurídica como aptos a desencadear a atuação administrativa (fundamentos de fato e de direito), esta corresponde, na indicação pela Administração Pública dos fundamentos de fato e de direito de sua decisão, sendo obrigatória tanto para atos vinculados quanto para atos discricionários."[11]
Motivo e motivação são, portanto, elementos essenciais para que se possa aferir se o ato foi praticado conforme a lei, à vista dos pressupostos fáticos autorizadores da emissão do ato e com estrita observância da forma e da finalidade por ela preconizadas.
Conforme expõe Hely Lopes:
"Por buscar o interesse da coletividade, não se admite ato administrativo que não persiga o interesse público. A finalidade é elemento vinculado de todo ato administrativo, seja ele discricionário ou regrado, sendo nulo o ato administrativo que desvio de sua finalidade."[12]
Entretanto, como bem explica Mello:
"não basta que o administrador público busque a finalidade geral de todo ato administrativo, que é o interesse público. Ao manejar sua competência administrativa, deve ir além, buscando a finalidade específica abrigada na lei a que estiver dando execução, sob pena de, não obstante buscar o interesse público, desviar-se da finalidade específica preconizada pela norma de competência, tornando nulo o ato praticado por desvio de finalidade."[13]
Na lição do Ministro do STF, Bandeira de Mello:
"entende-se por desvio de poder a utilização de uma competência em desacordo com a finalidade que lhe preside a instituição ou há desvio de poder, e, portanto, invalidade, quando o agente se serve de um ato para satisfazer finalidade alheia à natureza do ato utilizado. O desvio de poder pode advir de uma conduta comissiva ou omissiva do agente. É que o agente público pode se omitir na prática de determinado ato necessário à satisfação do interesse público, animado por instinto de perseguição ou favoritismo, desvirtuando-se da finalidade eleita pela regra de competência."[14]
O desvio de poder ou de finalidade é vício que, via de regra, atinge os atos administrativos em que o agente exercita uma competência discricionária.
No ato vinculado não há espaço para avaliações subjetivas do agente público, posto que o caminho a ser percorrido, bem como os motivos que ensejam a emissão do ato, são previamente descritos na norma de competência. Com isso, a finalidade será atingida desde que a autoridade execute tudo que está previsto na lei.
Por outro lado, nos atos discricionários, os motivos são trazidos através de conceitos imprecisos, indeterminados, cabendo ao administrador avaliá-los e decidir se são aptos a ensejar a emissão do ato administrativo, sempre percorrendo o caminho previsto na lei.
Contribuem para provar, entre outras formas,o desvio de poder, na lição de Bandeira de Mello:
"A irrazoabilidade da medida, sua desconformidade com a conduta habitual da Administração em casos semelhantes, antecedentes do ato reveladores de animosidade ou, pelo contrário, de institutos de favoritismos e, até mesmo, o comportamento pregresso do agente público que revele tendência à prática de atos dessa natureza."[15]
2.1. O DESVIO DE PODER DOS ATOS LEGISLATIVOS
O desvio de poder é um fenômeno de grande incidência no Brasil. Pode-se dizer até que é um fenômeno mundial. Celso Antônio Bandeira de Mello é bastante claro quanto a esse aspecto:
"Sabe-se que infelizmente, no Brasil, casos de desvio de poder existem aos racismos, ao ponto de poder-se imaginar que sejamos expoentes nesta matéria. Sem embargo, estas manifestações patológicas do exercício da autoridade pública ocorrem em toda parte."[16]
Vê-se que os casos de desvio de poder são bastante comuns no Brasil. Esse vício normalmente ocorre em relação a atos do Poder Executivo, mas nada impede que ocorra em relação a atos praticados pelo Legislativo e pelo Judiciário. Caio Tácito afirma a esse respeito que:
"Tanto o desvio de poder legislativo, como o desvio de poder jurisdicional se podem caracterizar na medida em que o legislador ou o juiz destoem, de forma manifesta, do âmbito de seus poderes que, embora de reconhecida amplitude, não são ilimitados e atendem a fins que lhes são próprios e definidos."[17]
Celso Antônio Bandeira de Mello concorda com Caio Tácito quanto a esse aspecto:
"Vê-se, pois, que o desvio de poder é vício que pode afetar comportamento oriundo das funções típicas de quaisquer dos Poderes, já que, no Estado de Direito, as competências públicas não são "propriedade" de seus titulares, mas simples situações subjetivas ativas, compostas em vista da satisfação dos fins previstos nas normas superiores que lhe presidem a instituição."[18]
Sobre o tema, Celso Antônio Bandeira de Mello também afirma:
"Com efeito, cada caso expressivo de uma competência traz insculpido em si um destino correspondente àquela competência. Ora, cada competência só pode ser exercitada para alvejar os fins em vista dos quais foi normativamente instituída; donde, os atos consectários de uma competência não podem ser expedidos senão para atender às finalidades a ela inerentes. Daí serem viciados de desvio de poder os comportamentos administrativos que miram dado objetivo público por meio de atos cujos escopos, à luz do direito positivo, sejam os de servir outros objetivos públicos, distintos dos que foram colimados."[19]
Outro argumento utilizado pelos defensores da irresponsabilidade do poder legislativo ao editar as leis, sustenta-se no fato de que a lei é ato de caráter geral e abstrato destas (lei típica).
É certo que as leis são atos abstratos e genéricos emanados pelo Estado. Porém, existem leis de índole concreta e específica, similares a atos administrativos, que terminam por se revestir da forma de lei por imposição de norma superior na hierarquia constitucional.
Mais um fundamento utilizado pelos defensores da irresponsabilidade estatal, quanto à edição de atos legislativos, baseia-se na alegação de que são representantes escolhidos pelo povo através de voto direto, portanto, legitimados para editar leis. Idéia esta parecida com a teoria do poder absoluto que apresentava o rei como representante de Deus na Terra, cujos interesses estavam acima dos interesses particulares.
Nenhum destes fundamentos prosperam, e já é pacífico a possibilidade de indenização de quem for lesado por ato legislativo, outrossim,a ação que busca a indenização fundada na própria lei tem o escopo de tão-somente prestigiar a irresponsabilidade do Estado, vez que isentaria a responsabilidade em caso de não haver previsão expressa para tanto.
No desiderato de justificar a possibilidade de responsabilização do Estado por lei constitucional, vale-se da lição do mestre Cahali, abaixo transcrita:
"Mas a lei, produto da vontade soberana do órgão competente, perfeita constitucionalmente, pode causar um dano injusto aos administrados, ou pelo menos a uma certa categoria de administrados."[20]
Consoante os ensinamentos ministrados por José de Aguiar Dias:
"assim, podemos reconhecer a responsabilidade do Estado pelos danos causados pela lei nula, inconstitucional ou inválida, porque temos um regime que nos permite impugná-la", mais a frente complementando "isso [...] porque o ato da autoridade não pode contravir aos mandamentos constitucionais. Se o faz e do seu ao resulta danos ou lesão, o Estado é obrigado a repará-lo".[21]
Porém, a indenização só acontecerá após a declaração de inconstitucionalidade do diploma legal, para parte da doutrina, essa declaração deve acontecer seja por via concentrada ou até mesmo difusa, porém, como diz Cahali:
"para a ocorrência da responsabilização estatal por ato legislativo inconstitucional, deve a norma ser declarada inconstitucional no controle concentrado, em período anterior ou até incidental à ação indenizatória, pois somente nessa hipótese a decisão proferida pelo STF contém efeitos erga omnes, e, em regra, ex tunc."[22]
A responsabilidade do Estado nesses casos é objetiva, ou seja,bastará comprovar o dano e o nexo causal.
Como preconiza o art. 37, § 6ºda Constituição Federal:
"Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa."
Pelo explicitado, nenhum dos argumentos favoráveis à retrógrada teoria da irresponsabilidade têm base jurídica e lógica o suficiente para serem respeitados.
2.2. O DESVIO DE PODER DOS ATOS JURISDICIONAIS
A doutrina confere às pessoas físicas que atuam em nome do Estado a denominação de agentes públicos. José dos Santos Carvalho Filho assim os conceitua:
"A expressão agentes públicos tem sentido amplo. Significa o conjunto de pessoas, que a qualquer título, exercem uma função pública como prepostos do Estado. Essa função, é mister que se diga, pode ser remunerada ou gratuita, definitiva ou transitória, política ou jurídica. O que é certo é, quando atuam no mundo jurídico, tais agentes estão de alguma forma vinculados ao Poder Público. Com se sabe, o Estado só se faz presente através de pessoas físicas que em seu nome manifestam determinada vontade, e é por isso que essa manifestação volitiva acaba por ser imputada ao próprio Estado. São todas essas pessoas físicas que constituem os agentes públicos."[23]
Esse também é o conceito legal de agente público, de acordo com o art. 2° da lei 8.429/92 que dispõe:
"Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior."
Esse conceito é muito importante, tendo em vista que estes se submetem aoregime e a leis diferenciadas dos trabalhadores regidos pela CLT.
Os agentes públicos agem em nome da coletividade, são eleitos ou aprovados com a finalidade de atuar pelo interesse público. A esse respeito Celso Antônio Bandeira de Mello afirma o seguinte:
"Onde há função, pelo contrário, não há autonomia da vontade, nem a liberdade em que se expressa, nem a autodeterminação da finalidade a ser buscada, nem a procura de interesses próprios, pessoais. Há adscrição a uma finalidade previamente estabelecida e, no caso de função pública, há submissão da vontade ao escopo pré-traçado na Constituição ou na lei e há o dever de bem curar um interesse alheio que, no caso, é o interesse público; vale dizer, da coletividade como um todo e não da entidade governamental em si mesma considerada."[24]
Os agentes públicos recebem certos poderes para exercerem certos deveres e que são extremamente condicionados no exercício de suas atividades. Os magistrados não têm o direito de julgar, mas sim competência para fazê-lo e somente podem exercitar sua atividade obedecendo o princípio da legalidade na Administração Pública.
Como bem afirma Humberto Theodoro Júnior:
"a substituição da justiça privada por uma justiça oficial trouxe para o Estado o dever de definir o direito aplicável ao caso concreto e de aplicá-lo coativamente se necessário. Há um "um poder-dever de prestar a tutela jurisdicional a todo cidadão que tenha uma pretensão resistida por outrem, inclusive por parte de algum agente do próprio Poder Público."[25]
O modo de garantir o correto exercício desse poder-dever é assegurar a independência dos magistrados no exercício de suas funções, porém, existem vários obstáculos para que os juízes exerçam plenamente suas funções. Nesse sentido afirma Dallari:
"Entre os inimigos da independência da magistratura estão os próprios magistrados que, por ações e omissões, renunciam à sua independência. Isso tem ocorrido de muitas formas, de modo claro ou sob a invocação de argumentos aparentemente razoáveis, chegando em certos casos a adquirir conotações de verdadeira cumplicidade em iniciativas contra a magistratura." [26]
O art. 131 do CPC dispôs:
"Art. 131. O juiz apreciará livremente a prova, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não legados pelas partes; mas deverá indicar na, sentença, os motivos que lhe formaram o convencimento."
Porém, esta liberdade tem limites, todas decisões judiciais deverão ser fundamentada,sob pena de nulidade, pois, é o direito das pessoas que se está em jogo, e o desrespeito a eles ferirá o princípio fundamental de todo ordenamento jurídico: a dignidade da pessoa humana.
O desvio de poder nos atos judiciais consiste em um mau uso da competência. O agente público utiliza sua competência para atingir um fim diverso daquele para o qual ela foi atribuída.
A doutrina comumente menciona duas modalidades de desvio de poder, que assim são sintetizadas por Celso Antônio Bandeira de Mello:
"a) quando o agente busca uma finalidade alheia ao interesse público. Isto sucede ao pretender usar de seus poderes para prejudicar um inimigo ou para beneficiar a si próprio ou amigo.
b) quando o agente busca uma finalidade – ainda que de interesse público – alheia à "categoria" do ato que utilizou. Deveras, consoante advertiu o preclaro Seabra Fagundes: "Nada importa que a diferente finalidade com que tenha agido seja moralmente lícita. Mesmo moralizada e justa, o ato será inválido por divergir da orientação legal."[27]
Caio Tácito expõe a diferença entre o desvio de poder nos atos jurisdicionais e noslegislativos ao afirmar que:
"tanto o desvio de poder legislativo, como o desvio de poder jurisdicional, se podem caracterizar na medida em que o legislador ou o juiz destoem, de forma manifesta, do âmbito de seus poderes que, embora de reconhecida amplitude, não são ilimitados e atendem a fins que lhe são próprios e definidos."[28]
Isso significa dizer que sempre que o fim perseguido em uma decisão judicial for alheio ao interesse público de aplicar a lei ao caso concreto, o ato será viciado.
Humberto Theodoro vem falar:
"Sempre, pois, que estiverem em jogo as condições ou pressupostos da própria prestação jurisdicional, e não apenas o interesse particular da parte, a nulidade será absoluta, ainda que não prevista em lei".[29]
Citação interessante se faz a de Carlos Maximiliano fazendo um alerta em relação à subserviência dos magistrados:
"Aos magistrados que acham meritório não ter as suas sentenças reformadas (prova apenas de subserviência intelectual) e seguem, por isso, de modo absoluto e exclusivo, a orientação ministrada pelos acórdãos dos tribunais superiores, Pessina recorda o verso de Horácio: os demasiado cautos e temerosos da procela não se alteiam ao prestígio, nem à glória: arrastam-se pela terra, como serpentes – serpit humi tutus nimium timidusque procelloe."[30]
CAPÍTULO III
3.0. ASPECTOS GERAIS DA LEI Nº 8.429/1992
A preocupação do Poder Público em sancionar os casos de corrupção vêm de anos anteriores. Nesse sentido Marcelo Figueiredo fala:
"Na verdade, por força da democratização do país o tema assume novos desdobramentos, sobretudo em razão da tentativa de maior transparência no trato da coisa pública e, ainda, em virtude de novos instrumentos coletivos de participação do cidadão na vida do país. Assim, de um lado, a busca pela ética na política e, de outro lado, o fato de o Constituinte de 1988 ter inserido no pórtico do capítulo destinado à Administração Pública, no art. 37 da Constituição, como um dos princípios da Administração Pública o da moralidade administrativa"[31]
A modernização no tema, surge com a Constituição Federal de 1988, com os princípios constitucionais elencados no art. 37:
"A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência".
Com a inserção do princípio da moralidade em texto constitucional, fica evidente a preocupação com os atos praticados por agentes públicos, visando sempre, o interesse público como o bem maior da Administração Pública.
O bem social é um dos objetivos principais daquele que age em nome da Administração Pública, seja esta direta ou indireta, Celso Antonio Bandeira de Mello explica :
"Administração Direta é aquela que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios", e a Administração Indireta, é a que compreende as seguintes categorias de entidades dotadas de personalidade jurídica própria: Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia mista e Fundações Públicas, ou seja, a categoria em que a atividade administrativa é prestada por particulares."[32]
Celso Antonio Bandeira de Mello define o que exatamente é o interesse público:
"[...] o interesse público, o interesse do todo, do conjunto social, nada mais é que a dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, nada mais é que a dimensão dos interesses de cada indivíduo enquanto partícipe da Sociedade (entidade juridicamente no Estado) [...] a atividade administrativa é desempenho de função. Tem-se função apenas quando alguém está sujeitado ao dever de buscar, no interesse de outrem, o atendimento de certa finalidade. Para desincumbir-se de tal dever, o sujeito de função necessita manejar poderes , sem os quais não teria como atender à finalidade que deve perseguir para a satisfação do interesse alheio. Assim, ditos poderes são irrogados, única e exclusivamente, para propiciar o cumprimento do dever a que estão jungidos; ou seja: são conferidos como meios impostergáveis ao preenchimento da finalidade que o exercente de função deverá suprir. [...] Logo, aquele que desempenha função tem, na realidade, deveres-poderes. Não poderes, simplesmente."[33]
A Lei de Improbidade Administrativa é uma lei extravagante à codificação processual civil que prevê normas de direito material, definindo, em numerus clausus, o que venha a ser ato de improbidade administrativa, os sujeitos ativo e passivo do interesse juridicamente protegido, as penalidades cabíveis aos agentes infratores, regulando o procedimento administrativo e judicial para a investigação e punição dos mesmos.
As hipóteses de improbidade vêm expressas na Constituição Federal, no art. 37, § 4º e suas sanções serão aplicadas após o devido processo legal, pelo Poder Judiciário, garantindo da mesma forma o contraditório e a ampla defesa do acusado. E além da previsão constitucional, o conceito de agente público, na Lei de Improbidade abrange o terceiro, particular que venha a participar da prática do ato, induzindo o agente a comete-lo ou se beneficiando do ato de improbidade, e este não está sujeito ao processo disciplinar.
A Lei nº 8.429, de 1992, possui três categorias de atos de improbidade administrativa por ela sancionados:
"a) os que importem em enriquecimento ilícito (art. 9º); b) os que causem lesão ao erário (art. 10); e c) os que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11)."
3.1. NATUREZA JURÍDICA
A ação, nos casos de improbidade administrativa é civil, do tipo condenatória de reparação de dano ou de decretação de perdimento de bens havidos ilicitamente.
Maria Sylvia Zanella di Pietro nos explica:
"A natureza das medidas previstas no dispositivo constitucional está a indicar que a improbidade administrativa, embora possa ter conseqüências na esfera criminal, com a concomitante instauração de processo criminal e na esfera administrativa [...] caracteriza um ilícito de natureza civil e política, porque pode implicar a suspensão dos direitos políticos, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento dos danos causados ao erário."[34]
Para Luiz Alberto Ferracini:
"A responsabilidade pelo ato de improbidade deve ser dosada em função da gravidade da conduta, enquanto que a responsabilidade civil se gradua em função das dimensões do dano. [...] Não obstante a reparação do dano está prevista na Lei de Improbidade Administrativa ao lado das demais sanções, podendo-se, pois, afirmar que essa lei, ao lado de uma responsabilidade tipicamente administrativa, prevê também uma responsabilidade civil. Mas é oportuno salientar que a responsabilidade civil existe também fora dos atos de improbidade administrativa, sendo perfeitamente possível – e, mesmo, freqüentemente – que uma dada conduta dê ensejo à reparação civil, sem, contudo, se erigir em ato de improbidade administrativa".[35]
Quanto à natureza penal da improbidade administrativa, o autor José Armando da Costa expõe que:
"o ilícito penal é rigorosamente típico", devendo constar expressamente no Código Penal, para que sua conduta seja qualificada e devidamente sancionada, enquanto que nos casos de improbidade, apesar de estar expresso na Lei 8.429 de 1992, algumas hipóteses de atos que causem improbidade administrativa (enriquecimento ilícito, lesão ao erário e aqueles contrários aos princípios da Administração Pública), nem todas as possibilidades estão previstas na lei, devido à amplitude das hipóteses de cabimento que possam ocorrer e que não foram previstas pelo legislador.[36]
3.2. SUJEITO ATIVO
O cânon constitucional inscrito no "caput" do art. 37 da Carta Federal de 1988, abrange os agentes públicos de um modo geral, tanto aquele que exerce atividade pública como agente administrativo (servidor público stricto sensu), assim como, aquele que atua como agente político (servidor público lato sensu) no desempenho de mandato eletivo.
Também se inclui entre os sujeitos ativos, com base no art. 1º da Lei 8.429 os funcionários e/ ou empregados de empresas públicas. Estes sujeitos que na função pública, devem seguir o mandamento do interesse comum, atuando sempre a favor da coletividade e não com base no seu favorecimento pessoal, sob pena de serem responsabilizados pela prática de improbidade administrativa, incorrendo em uma das sanções previstas na lei e na Constituição Federal.
Os agentes públicos estão divididos em três espécies: o agente político, servidores públicos e os particulares em colaboração. Os agentes políticos para o autor Celso Antonio Bandeira de Mello são:
"ocupantes de cargos estruturais à organização política do País: o Presidente da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes do Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores, Deputados Federais e Estaduais e os Vereadores".[37]
3.3. SUJEITO PASSIVO
Os sujeitos, ativo e passivo, do direito material, previstos na Lei são, respectivamente, o agente público – servidor ou não –, e a Administração Pública ou entidade criada ou custeada pelo erário com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual; sujeitos esses que se invertem no direito processual passando a ser, no conflito de interesses regulado por essa norma: a Administração Pública ou entidade criada e custeada pelo erário com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual como o sujeito ativo (aquele que tem o interesse protegido), e o agente público – servidor ou não – como sujeito passivo (ou do interesse subordinado), aquele que é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa em virtude da lei, como visto inicialmente neste trabalho.
Os sujeitos passivos da improbidade administrativa estão enunciados no art. 1º da Lei 8.429 de 1992, conforme segue:
"Art. 1°. Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos."
Pelo entendimento de Mario Pazzaglini Filho:
"sujeito passivo da improbidade administrativa é qualquer entidade pública ou particular que tenha participação de dinheiro público em seu patrimônio ou receita anual".[38]
3.4. COMPETÊNCIA
Assim, entendemos que na ação de improbidade administrativa, se a pessoa jurídica de direito público (Administração) que tiver o seu interesse jurídico protegido for de âmbito federal (União, autarquias ou empresa pública federal) o foro competente é o Juízo de 1º grau federal, induvidosamente; se a pessoa jurídica de direito público for de âmbito estadual ou municipal, o foro competente é o do juízo de 1º grau estadual – juízo comum –, ou aquele que a organização judiciária vier a estabelecer.
3.5. CLASSIFICAÇÃO OS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Como já foi citado por Celso Antônio, existem três formas de atos de improbidade administrativa:
" a) os que importem em enriquecimento ilícito (art. 9º); b) os que causem lesão ao erário (art. 10); e c) os que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11)."[39]
Na modalidade de improbidade administrativa, constante no caput e incisos do artigo 9º, o agente público obtém vantagem econômica indevida, seja para sua própria satisfação ou para outra pessoa, em razão do exercício ímprobo de cargo, função, emprego ou atividade pública. Para que seja configurado o enriquecimento ilícito do agente público, a lei não exige o real prejuízo ao erário.
No artigo 10 da Lei refere-se a modalidade de improbidade administrativa configurada pela lesão ao erário. Para que seja configurado este tipo de improbidade, a conduta do agente deve ter acarretado prejuízo financeiro, ou economicamente apreciável a Administração Pública.
E ainda, conforme expresso no dispositivo legal, sempre que a lesão se dê por ação ou omissão, dolosa ou culposa.
O artigo 11 explicita os atos de improbidade decorrentes da ofensa aos princípios da Administração Pública.
Ao ferir princípios constitucionais, o agente público cometidor do ato de improbidade administrativa atua divergindo da principal finalidade da Administração Pública, atender o interesse público.
O artigo 11 da Lei pode ser considerado como uma "regra de reserva", para aqueles casos de improbidade administrativa que não se configurem entre lesão ao erário ou enriquecimento ilícito.
3.6. DAS PENAS
Conforme se depreende do § 4º do art. 37 da CF as penas consistem na suspensão dos direitos políticos, na perda da função publica, na indisponibilidade dos bens e no ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Segundo Waldo Fazzio, em síntese:
" se o prefeito se enriquecer indevidamente ( art. 9º e seus incisos), enfrentará as sanções previstas no artigo 12, inciso I. Isso significará que poderá:
* perder os bensou valores que, indevidamente, incorporou a seu patrimônio;
* perder o cargo;
* ter os direitos políticos suspensos por prazo não inferior a oito anos, nem superior a dez;
* pagar multa civil de até três vezes o valor do enriquecimento ilícito;
* ficar proibido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios públicos por dez anos; e
* ressarcir danos que eventualmente produzir;
Se gerar lesão ao erário, para favorecer terceiro ( artigo 10 e seus incisos), sem enriquecer – se ilegalmente por isso, merecerá o regime sancionatório do artigo 12 inciso II. Poderá, portanto:
·ser compelido a ressarcir danos;
·perder o cargo;
·ter suspensos seus direitos políticos por prazo não inferior a cinco e não superior a oito anos;
·pagar multa civil de até duas vezes o valor do dano que causou; e
·ficar proibido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios públicos por cinco anos;
Se atentar contra os princípios administrativos, sem enriquecer-se indevidamentee sem causar lesão ao erário ( artigo 11 e seus incisos) poderá receber as sanções do artigo 12, inciso III:
·perder o cargo;
·ter suspensos os seus direitos políticos por prazo inferior a três e não superior a cinco anos;
·pagar multa civil de até cem vezes o valor de seus subsídios; e
·ficar proibido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios público por até três anos;"[40]
Em relação à suspensão dos direitos políticos, no mesmo sentido que deste presente trabalho, Fazzio vem falar:
" Argumenta-se que o texto constitucional é imperativo, quando utiliza no artigo 37, § 4º, a expressão os atos de improbidade administrativa importarão ( grifo nosso ). Ora, a aceitar-se referido entendimento, nenhuma outra sanção salvo aquelas estipuladas na Constituição Federal poderia incidir. O mandamento aludido não menciona nenhuma outra ( multa civil, perda de bens, proibições de contratar) e, no entanto, nenhuma dúvida pode haver sobre sua compatibilidade constitucional. Aliás, o que se infere daquele ditame maior é que relaciona quais são algumas das sanções suscetíveis de ser aplicadas em casos de improbidade administrativa. Não que todas devam ser aplicadas cumulativamente, mas que poderão sê-lo.
Predito argumento remete à conclusão de que sanções determinadas na Carta Magna não podem ser relegadas pelo órgão do poder judiciário, sendo de incidência compulsória nos casos de improbidade administrativa, em qualquer uma de suas modalidades. No entanto, a multa civil e as proibições de contratar não estão cobertas pelo mesmo imperativo. Logo, seria facultado ao magistrado, ainda que com esteio apenas na extensão do dano causado e no proveito obtido pelo ímprobo, deixar de impor a multa civil e as interdições contratuais, conforme o caso.
Contudo, nessa linha de entendimento, ad argumentandum, a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos, previstas na Constituição Federal incidiriam também sobre o minúsculo agente público que se entregou à infeliz praxe da irregularidade administrativa de pequena monta. Não pagaria multa civil e nem sofreria interdições contratuais, mas perderia a função pública e ficaria privado temporariamente dos direitos políticos. A improbidade administrativa de bagatela continuaria alvo de sanções de extrema gravidade, desproporcionais ao ilícito irrisório. Tornar-se um não cidadão em virtude mera irregularidade elevada à condição de improbidade não se entremostra uma solução justa."[41]
Outrossim, não ocorrerá a perda dos direitos políticos( pois não existe, no Brasil, pena de caráter perpétuo), mas apenas a suspensão desses direitos.
Existe, pois, uma desproporcionalidade na pena imposta àqueles que praticam atos graves de improbidade administrativa e os que praticam pequenos atos irregulares exercendo sua função, tendo em vista que é sanção comum a todas as modalidadesdestes atos a suspensão dos direitos políticos, os quais foram conseguidos através de muita luta e que representamexercício de cidadania.
È importante ter-se em mente o significado de direitos políticos, os quais na visão deMarcelo Caetano são:
" aqueles que permitem a participação no estabelecimento e no exercício do poder público, nomeadamente os de eleger, de ser eleito, de exercer funções públicas e de fazer parte de partidos políticos."[42]
Trata-se, portanto de sanção política que consiste em privação temporária da cidadania e resulta de sentença condenatória transitada em julgado.
3.7. DAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS E DO PROCESSO JUDICIAL
Qualquer pessoa tem legitimidade para representar a autoridade administrativa competente, visando a instauração de procedimento administrativo, para investigar a pratica de atos de improbidade, ou mesmo mover ação popular contra o agente público causador.
A comissão designada para apurar a prática do ato de improbidade dará conhecimento de sua instauração ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas, que poderão designar representantes para acompanharem o referido procedimento administrativo .
A competência para o processo ejulgamento dos atos de improbidade é do juízo singular de 1º grau, seja federal ou estadual. Por conseguinte a atribuição de interpor medidas judiciais é do Promotor de Justiça ou do Procurador Geral de Justiça.
CAPÍTULO IV
4.0. DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
A Constituição Federal trás em seu artigo 127:
" Art. 127- o Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbido-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis".
Segundo o conceito apresentado pela Constituição Federal, é possível observar algumas características peculiares do Ministério Público, alguns princípios que norteiam a sua atuação no mundo jurídico. Como por exemplo, sua independência funcional, unidade e indivisibilidade, e assim lhes é assegurado autonomia funcional e administrativa.
O Ministério Público tem atuação essencial em ações de interesses sociais ou individuais indisponíveis, de grande relevância para a sociedade.
As atribuições do Ministério Público são estabelecidas através de Leis Complementares da União e dos Estados, sendo de iniciativa dos respectivos procuradores-gerais.
Sendo a Lei nº 8.625 de 12 de fevereiro de 1993, a denominada Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (LONMP) e a Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993, corresponde à Lei Orgânica do Ministério Publico da União (LOMPU). Para organização dos Ministérios Públicos locais, cada Estado terá suas próprias leis complementares.
4.1. PROPOSITURA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Ao Ministério Público foi delegada a missão de proteger os direitos dos indivíduos e de toda a coletividade, fazendo com que o Estado atue a fim de assegurar esta proteção.
Conforme demonstra Pedro da Silva Dinamarco:
"O Ministério Público não está obrigado a ajuizar a ação civil pública, devendo sempre analisar se há interesse público envolvido."[43]
A propositura da ação civil pública é uma das funções institucionais do Ministério Público, conforme descrito nos artigos 58, § 3º e 129, III da Constituição da República, "promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos".
O art. 1º da Lei trás expressamente as hipóteses de cabimento da Ação Civil Pública, que não têm como finalidade à proteção de direitos afetados individualmente, mas de toda uma coletividade, de acordo com o autor Hugo Nigro Mazzilli:
"[...] mesmo no caso dos individuais homogêneos, sempre estará sendo tratado em sua dimensão coletiva, de outro lado, é lícito supor que sempre há de preexistir à relevância do interesse para a sociedade civil [...]"[44]
Claramente demonstra Hugo Nigro Mazzilli que ao Ministério Público é permitido resguardar interesses individuais homogêneos, desde que estes possam interessar a toda uma coletividade.
Segundo entendimento de Marçal Justen Filho:
"A ação civil pública não se orienta a obter procedimento de natureza declaratória ou constitutiva, mas sim a uma sentença de condenação do réu ao pagamento de indenização em dinheiro, que reverterá para um Conselho (art. 13), e (ou) a executar obrigações de fazer ou não fazer."[45]
Nos casos de improbidade, o agente que praticou o ato estará sujeito às penas já citadas anteriormente, por conta de se estar em jogo o interesse público e não o individual. Como um dos princípios que regem a Administração Pública, temos o da supremacia do interesse público sobre o particular, ademais, a sociedade tem direito a ter representantes probos, que visam o bem comum.
Para Hugo Nigro Mazzilli:
"[...] Nos interesses individuais homogêneos titulares determinados ou determináveis, e o dano ou a responsabilidade se caracterizam por sua extensão divisível ou individualmente variável entre os integrantes do grupo. Como exemplo de interesses individuais homogêneos, suponhamos os compradores de veículos produzidos com o mesmo defeito de serie.
Sem duvida, há uma relação jurídica comum subjacente entre os consumidores, mas o que os liga no prejuízo sofrido não é a relação jurídica em si (como ocorre quando se trate de interesses coletivos, como numa ação que vise a combater uma clausula abusiva em contrato de adesão), mas sim é antes o fato de que compraram carros do mesmo lote produzido com o defeito em série (interesses individuais homogêneos), sendo que cada integrante do grupo tem direito divisível à reparação devida". [46]
4.2. LEGITIMIDADE ATIVA
A legitimidade ativa vem descrita no art. 5º da Lei 7.347 de 1985, trazendo um rol taxativo:
"Art. 5º. A ação principal e a cautelar poderão ser propostas pelo Ministério Publico, pela União, pelos Estados e Municípios. Poderão também ser propostas por autarquia, empresa pública, fundação, sociedade de econômica mista ou por associação."
No caso da Lei de improbidade administrativa, possuem legitimidade ativa para propor tal ação, segundo o senso comum teórico, o Ministério Público e a pessoa jurídica de direito público contra a qual foi praticado o ato de improbidade administrativa, sendo que as associações não possuem legitimidade nesse caso.
CAPÍTUILO V
5.0. DA PRESCRIÇÃO
Por derradeiro, a ação para aplicação das penalidades previstas na Lei nº8429/92 poderão ser propostas até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança. Nos casos de exercício de cargo efetivo ou de emprego, a ação poderá ser proposta dentro do prazo prescricional previsto para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público.
Esse prazo de 05 ( cinco ) anos é extremamente curto levando-se em consideração a burocracia e a ineficiência (neste aspecto, demora em se prestar a tutela jurisdicional) nainvestigação penal e administrativa que o Brasil possui.
Tal prazo, tem sido um dos principais fatores para a impunidade dos agentes que causam prejuízo ao erário público.
Assevere-se que nos casos de ressarcimento de danos, elas são imprescritíveis, como determina o artigo 37, § 5º da Constituição Federal.
5.1. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS
Assunto de grande discussão é a pena de suspensão dos direitos políticos por conta de pequenas infrações, irregularidades, que não geram danos à Administração Pública.
A inelegibidade para os agentes políticos é de vital importância, posto que não poderão se candidatar sem tal direito. Porém, para os funcionários públicos que praticaram irregularidades, perder seus direitos significa estar excluído da cidadania, tornando-se tal medida injusta.
A noção de agente público abrange, de um modo geral, tanto aquele que exerce atividade pública como agente administrativo (servidor público stricto sensu), assim como, aquele que atua como agente político (servidor público lato sensu) no desempenho de mandato eletivo. Por conta disso, há uma desproporcionalidade na pena de suspensão de direitos políticos por atos de improbidade.
Conforme entendimento de Waldo Fazzio:
A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos, previstas na Constituição Federal incidiriam também sobre o minúsculo agente público que se entregou à infeliz praxe da irregularidade administrativa de pequena monta. Não pagaria multa civil e nem sofreria interdições contratuais, mas perderia a função pública e ficaria privado temporariamente dos direitos políticos. A improbidade administrativa de bagatela continuaria alvo de sanções de extrema gravidade, desproporcionais ao ilícito irrisório. Tornar-se um não cidadão em virtude mera irregularidade elevada à condição de improbidade não se entremostra uma solução justa."[47]
CONCLUSÃO
Por todo o exposto chega-se a conclusão que o Legislativo está cada vez mais preocupada com os atos praticados pelos agentes da Administração pública.
Importante ressaltar que estes assumiram cargos, funções para atuar em nome do interesse público e não do individual, porém, por vezes este se sobrepõe àquele.
Conclui-se, que há desvios de finalidade em todos os três poderes, e estes são passíveis de indenização à vítima. O estado é responsável objetivamente por dano causados aos administrados, tendo direito a ação regressiva contra o agente causador do dano.
Nota-se, a desproporcionalidade da Lei, que impõe praticamente as mesmas sanções àqueles que praticaram gravíssimos atos de improbidade lesando várias pessoa, até milhares e os que praticaram pequenos ilícitos, bagatelas na seara administrativa.
O prazo deprescrição destes crimes é pequeno, facilitando a impunidade, concluindo-se que tal prazo devia ser aumentado.
Em suma, esta Lei merece algumas revisões para que efetivamente cumpra seu objetivo.
BIBLIOGRAFIA
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DECLARAÇÃO E AUTORIZAÇÃO
Eu, Maria Tatiane Vasconcelos Curado, RG, 3873262, DGPC-GO, inscrito no CPF: 694.642.191-49, residente e domiciliado à Travessa Vila Rica n° 05 Centro, Cidade de Goiás, declaro para os devida os fins e sob pena de Lei, que o Trabalho monográfico sob o título "Improbidade Administrativa Como Requisito Para Perda De Mandato", é de minha única e exclusiva autoria.
Autorizo a Faculdade de Educação e Ciências Humanas de Anicuns – FECHA a disponibilização do texto integral deste trabalho na biblioteca (consulta e empréstimo) e divulgação pela Internet ou Impressão, gratuitamente, sem ressarcimento dos direitos autorais.
Anicuns, 11 de junho de 2008
Maria Tatiane Vasconcelos Curado
[1] Montesquieu, Do Espírito das Leis, São Paulo, Edições e Publicações Brasil Editora S-A, 1960.
[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. SP: Atlas, 2002.
[3] MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. História do Direito Administrativo: idéias para um debate. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, 20, 28/02/2005.
[4] MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. História do Direito Administrativo: idéias para um debate. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, 20, 28/02/2005.
[5] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. SP: Atlas, 2002.
[6] MENEZES,Carlos Alberto. Direito, Reforma Administrativa : A Emenda nº 19/98, p. 134, Revista de Direito Administrativo, v. 213, julho/setembro 1998.
[7] MORAES,Alexandre.Reforma Administrativa : Emenda Constitucional. nº 19/98,
[8] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2006.
[9] GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 11. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.
[10]BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
[11] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2006.
[12] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29. ed. Malheiros: São Paulo, 2004,
[13]BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005
[14] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005
[15] Celso Antônio Bandeira de Mello (1992) Discricionariedade e controle jurisdicional. p. 67.
[17] Caio Tácito (1997) Temas de Direito Público: estudos e pareceres. 1º vol., p. 341.
[18] Celso Antônio Bandeira de Mello (1992) Discricionariedade e controle jurisdicional. p. 67.
[19] Celso Antônio Bandeira de Mello (1992) Discricionariedade e controle jurisdicional. p. 67.
[20] CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 2ª Ed. rever. e atual. São Paulo: Malheiros, 1995.
[21] DIAS, José de Aguiar. Da responsabilidade civil. Tomo II. 4ª ed. Forense: Rio de Janeiro, 1960.
[22] CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 2ª Ed. rever. e atual. São Paulo: Malheiros, 1995.
[23] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 8. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris.
Lei nº 8428/92.
[24] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Malheiros, vol. I, 2003.
[25] JÚNIOR, Humberto Theodoro. Curso de Direito Processual Civil. 39.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
[26] DALLARI, Dalmo de Abreu. O poder dos juízes. São Paulo: Saraiva, 1996. Código de Processo Civil Brasileiro.
[27] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Malheiros, vol. I, 2003.
[28] TÁCITO, Caio. Temas de direito público (estudos e pareceres). Rio de Janeiro: Renovar, vol. I, 1997.
[29] JÚNIOR, Humberto Theodoro. Curso de Direito Processual Civil. 39.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
[30]MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999.
[31] FIGUEIREDO, Marcelo. Ações de Improbidade Administrativa, suas peculiaridades e inovações. SP: Malheiros, 2003.
[32] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
[33] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
[34] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. SP: Atlas, 2002.
[35] FERRACINI, Luiz Alberto. Improbidade Administrativa. SP: Agá Júris, 1999.
[36] COSTA,José Armando,. Contorno Jurídico da Improbidade Administrativa , Brasília Jurídica, 2008.
[37] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
[38] PAZZAGLINI FILHO, Mário; ELIAS ROSA, Márcio Fernando e FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa. São Paulo : Atlas, 1996
[39] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
[40] FAZZIO, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos,Ed. Jurídica Atlas, São Paulo, 2000.
[41] FAZZIO, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos,Ed. Jurídica Atlas, São Paulo, 2000.
[42] Caetano, Marcelo. Direito Constitucional, Ed. Forense, Rio de Janeiro, 1978.
[43] DINAMARCO, Pedro da Silva, Ação civil pública. SP: Saraiva, 2001. p. 208.
[44] MAZZILLI, Hugo Nigro. Introdução ao Ministério Público. SP: Saraiva, 1997.
[45] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. SP: Saraiva, 2005.
[46] MAZZILLI, Hugo Nigro. Introdução ao Ministério Público. SP: Saraiva, 1997. p. 01.
[47] FAZZIO, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos,Ed. Jurídica Atlas, São Paulo, 2000.
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS
CURSO DE DIREITO
SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS: POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
ORIENTADOR: Professor Ricardo Aguiar Barros
ORIENTANDO: Maria Tatiane Vasconcelos Curado
ANICUNS - GOIÁS
2008
Maria Tatiane Vasconcelos Curado
SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS: POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Monografia Jurídica apresentada a Coordenação Geral do TCC da Faculdade de Educação e Ciências Humanas de Anicuns-FECHA, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Ricardo Aguiar Barros.
Anicuns
2008
Maria Tatiane Vasconcelos Curado
SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS: POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Monografia apresentada a Coordenação Geral do TCC da Faculdade de Educação e Ciências Humanas de Anicuns – FECHA, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito.
Data da provação: 27/06/2008
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Orientador: Prof. Ricardo Aguiar Barros
Examinadores
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A meu esposo Alaor pela confiança e compreensão, a meus filhos Alaor Neto e Ana Gabriella razão do meu esforço.
Primeiramente a Deus, alicerce e refúgio nas horas difíceis e presentes nas horas alegres.
Ao meu amado esposo Alaor que sempre incentivou me nessa luta.
Aos meus queridos filhos, Alaor Neto e Ana Gabriella, que mesmo com minha ausência torceram por meu sucesso.
Aos meus pais Ana e José Luiz, que sempre foram um exemplo de luta e conquista.
Aos meus irmãos, José dos Reis, Simone e Sueli meus exemplos.
A minha sogra Waldéia, que nunca mediu esforços para ajudar-me a cuidar de minha prole durante minha ausência.
Ao Professor e orientador Ricardo Aguiar Barros pela confiança e dedicação.
Ao Coordenador do Curso Clodoaldo pela credibilidade.
Ao Mestre Dr. Paulo Henrique pelas orientações e incentivo.
A amiga Aparecida Eliane, que sempre lutou por este mesmo objetivo.
Enfim, todos meus familiares e amigos que souberam entender e aceitar minha ausência contribuindo para o meu crescimento.
É fundamental que o estudante adquira uma compreensão e uma percepção nítida dos valores. Tem de aprender a ter um sentido bem definido do belo e do moralmente bom.
(Albert Einstein)
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.. 8
1.0. SURGIMENTO DO DIREITO ADMINISTRATIVO.. 10
1.1 DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL. 13
2.0. DESVIO DE PODER NO CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. 15
2.1. O DESVIO DE PODER DOS ATOS LEGISLATIVOS. 20
2.2. O DESVIO DE PODER DOS ATOS JURISDICIONAIS. 25
3.0. ASPECTOS GERAIS DA LEI Nº 8.429/1992. 30
3.1. NATUREZA JURÍDICA.. 34
3.2. SUJEITO ATIVO.. 35
3.3. SUJEITO PASSIVO.. 37
3.4. COMPETÊNCIA.. 38
3.5. CLASSIFICAÇÃO OS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.. 39
3.6. DAS PENAS. 40
3.7. DAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS E DO PROCESSO JUDICIAL. 44
4.0. DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO.. 46
4.1. PROPOSITURA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA.. 47
4.2. LEGITIMIDADE ATIVA.. 49
5.0. DA PRESCRIÇÃO.. 50
5.1. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. 51
CONCLUSÃO.. 54
BIBLIOGRAFIA.. 56
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem o objetivo de abordar a questão da improbidade administrativa, principalmente com relação à pena de suspensão dos direitos políticos por conta de sentença condenatória transitada em julgado.
Para se chegar à análise dessa questão, faz-se necessário saber sobre o surgimento do Direito Administrativo, seus princípios, os quais regem as legislações específicas desse tema, o Histórico do Direito Administrativo no Brasil, seus anseios, preocupações e objetivos.
Outrossim, necessário ainda, uma análise sobre seus agentes, seus atos contrários à Lei, quais sejam seus desvios, abusos, crimes, etc.
Justifica-se análise da "Suspensão dos Direitos Políticos por ato de Improbidade Administrativa" pelo que reza a legislação nacional sobre o assunto, notadamente o que se encontra disponível na alçada do Direito Administrativo e do Direito Penal. E deste modo estabelecer-se-á o que vem a ser Improbidade Administrativa, ao alcance da responsabilização dos entes que se praticam, as sanções penais, administrativas e civis a que estão sujeitos, bem como as principais conseqüências dos atos de improbidade para sociedade.
No estudo Direito Administrativo, no que tange à administração pública, é notório que o servidor público submete-se, no exercício do cargo ou função, a obrigações e deveres que são regidos pelo princípio da legalidade, o qual se vincula a outros princípios essenciais, estabelecidos na Constituição e nas Leis ou regulamentos, entre eles o da finalidade e o da moralidade administrativa.
Em decorrência desses princípios, o servidor público te, como forma substancial de sua atividade, o dever de boa administração e a prática da probidade administrativa, derivada do interesse público e o código de ética da relação jurídica entre o servidor público e a administração, no desempenho dos cargos e funções públicas.
Através desse trabalho tem-se um panorama do Direito Administrativo e dos desafios contemporâneos da Administração Pública, quais sejam, o combate a corrupção, a busca por maior efetividade, probidade, eficiência, em suma, a luta constante por JUSTIÇA.
CAPÍTULO I
1.0. SURGIMENTO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O direito administrativo surge por volta do século XVII a XVIII, quando está se concebendo o Estado moderno. O nascimento do direito administrativo tem fortes relações com a forma de como o Estado moderno se estruturou.
Montesquieu que escreveu "o espírito das leis", obra referência do Estado Moderno, dizia que:
"Todo homem que tem o poder, deve saber usá-lo. Dê poder a um homem e ele se beneficiará disso. "[1]
Nessa perspectiva o poder deve ser controlado para evitar abusos. Montesquieu dizia que a única forma de evitar que uma pessoa tenha poder único é dividir esse poder, para que assim as funções do Estado possam ser exercidas dentro de limites.
Segundo Maria Sylvia:
"O Direito Administrativo, como ramo autônomo, teve início, juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito público, a partir do momento em que começou a desenvolver-se- já na fase do Estado Moderno- o conceito do Estado de Direito , estruturado sobre o princípio da legalidade ( em decorrência do qual até mesmo os governantes se submetem à lei fundamental que é a Constituição) e sobre o princípio da separação de poderes, que tem como objetivo assegurar a proteção dos direitos individuais, não apenas nas relações entre os particulares, mas também entre estes e o Estado. Daí a afirmação de que o Direito Administrativo nasceu das Revoluções que acabaram com o velho regime absolutista que vinha da Idade Média."[2]
Os poderes exercem as funções para as quais foram criados, mas exercem também outras funções: as funções típicas ou próprias e as funções atípicas ou impróprias.
Os fatos acima elencados representaram o impulso inicial do direito administrativo e de sua ciência.
Originalmente, porém, remonta ao período após a Revolução Francesa e o fim do Segundo Império na França. O acontecido foi que lentamente o direito administrativo se esboçou com a afirmação de uma jurisdição administrativa especializada e que submetia a administração a regras distintas das do direito privado, ou seja, não simplesmente aplicava as regras do direito civil.
A criação do Conselho de Estado na França foi, entretanto, o que permitiu os maiores avanços para o direito administrativo.
O direito administrativo encontra-se vinculado à Revolução Francesa em questão de princípios e não foi responsável propriamente pela criação de um novo tipo de Estado. Pode-se apontar para o fato até de que o mesmo utilizou noções e práticas do Antigo Regime.
A partir da instalação da República, e o liberalismo tanto político como econômico, a administração francesa foi influenciada por idéias modernizadoras a respeito de organização, liberdade de imprensa e comunicação, além das novas relações entre os poderes legislativo e executivo. As decisões do Conselho de Estado francês firmaram os princípios fundamentais do direito administrativo, dentre as quais a do célebre caso Blanco – o Tribunal de Conflitos estabeleceu o princípio da responsabilidade do Estado, para a qual somente a jurisdição administrativa era competente.[3]
A responsabilidade do Estado foi aceita como distinta da dos seus funcionários. Os contratos administrativos ganharam teoria própria. Também os recursos por excesso de poder e crescimento dos meios de anulação dos últimos tornaram-se mais fáceis de serem aceitos. Foi a época dos comissários do governo como David, Romieu, Pichat ou Leo Blum, além de outros, os quais suas proferiram magistrais conclusões. No campo da doutrina temos autores como Laferrière e, posteriormente Hauriou, Duguit, Jèze.
A afirmação do princípio da divisão dos poderes e asujeição do poder executivo às normas criadas no poder legislativo tornou possível a própria eficácia das leis de organização e atividade dos órgãos da administração pública, além do surgimento de relações jurídicas entre o Estado e os cidadãos.
O conteúdo do Direito Administrativo varia no tempo e no espaço, conforme o tipo de Estado adotado e como ressalta Maria Sylvia:
" O Estado do bem- estar social é um Estado mais atuante, ele não se limita a manter a ordem pública, mas desenvolve inúmeras atividades na área da saúde, educação, assistência e previdência social, cultura, sempre com o objetivo de provocar o bem- estar coletivo, Nesse caso, o Direito Administrativo amplia o seu conteúdo, por que cresce a máquina estatal e o campo de incidência da burocracia administrativa."[4]
Um dos Estados que adotaram os princípios do Direito Administrativo foi o Império do Brasil, visto que a Constituição de 1824 foi influenciada verdadeiramente pelaDeclaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, questão que será tratada logo a seguir.
1.1 DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL
Como cita Maria Sylvia:
" À semelhança do que ocorreu na Europa Continental, o Direito Administrativo não nasceu no Brasil, como ramo autônomo, enquanto esteve sob o regime da monarquia absoluta.
No entanto, já no período colonial, criou-se a cadeira de Direito Administrativo nos cursos jurídicos, instalada em 1856, na Faculdade de Direito de São Paulo e regida por José Antônio Joaquim Ribas, no entanto, nessa época, foi pobre o trabalho doutrinário desenvolvido no âmbito do direito administrativo. A partir da Constituição de 1934, o Direito Administrativo experimentou grande evolução, em decorrência da própria previsão constitucional de extensão da atividade do Estado nos Âmbitos social e econômico.
Mas foi após a Constituição de 1988 que o Direito Administrativo sofreu grande transformação."[5]
Houve significativas mudanças, também, após a Emenda Constitucional nº 19/98, que modificou dispositivos da Constituição Federal de 1988, referentes à Administração Pública e ao servidor público, alterou o regime administrativo do Estado brasileiro, seus princípios e normas, além de propor o controle das despesas e finanças públicas, para influenciar o custeio de atividades a cargo do Distrito Federal.
A mudança formal à Magna Carta de 1988, em linhas gerais, interferiu na admissão de pessoal na política remuneratória, na estabilidade e na descentralização das funções das entidades administrativas.
Essa reforma administrativa foi importante e segundo Carlos Alberto Menezes Direito justificando sua necessidade:
"sem dúvida alguma, não é mais possível construir o Estado na sua dimensão econômica e empresarial em corporações poderosas. Essas corporações envolveram o aparelho do Estado de tal maneira que passaram a representar o seu perfil mais significativo, com uma exuberante prosperidade diante da pobreza da dimensão social. Veja-se, somente a título de exemplo, as empresas estatais e seus funcionários técnicos, com suas empresas de previdência privada dispondo de rico patrimônio, e os nossos hospitais e escolas, com baixíssima remuneração de médicos e professores, em uma sociedade que ainda tem analfabetos e doenças endêmicas que perduram até mesmo nos grandes centros urbanos, sem falar nos enormes espaços da Amazônia e do nordeste."[6]
A administração Pública passou a se preocupar com a eficiência de seus atos, e por eficiência Alexandre de Moraes vem dizer:
"é aquele que impõe à Administração direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social.[7]
CAPÍTULO II
2.0. DESVIO DE PODER NO CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Como bem diz Maria Sylvia:
"Tendo em vista os princípios que regem a administração, não pode a Administração Pública, através de ato administrativo, conceder direitos ou criar obrigações sem que haja permissão legal; dependerá sempre da lei , encontrando nela tanto seus fundamentos quanto seus limites, sendo vedado ao administrador público decidir fora dos limites por ela traçados, ainda que se trata de competência discricionária. Não há espaço para a autonomia da vontade.[8]
Logo, administrar significa atuar em conformidade com os preceitos legais. Ainda que se trate de atividade discricionária, onde a lei concede ao administrador uma margem de escolha, esta deverá estar em conformidade com a finalidade explícita ou implícita da lei. Vale dizer, consoante Diógenes Gasparini:
"...se a lei não dispuser, não pode a Administração Pública agir, salvo em situações excepcionais (grave perturbação da ordem e guerra quando irrompem inopinadamente)...".[9]
O atuar da administração, consoante Mello:
"deve estar estribado em pressupostos fáticos reconhecidos pela norma jurídica como aptos a autorizar ou impor determinada providência."[10]
Na lição de DI PIETRO:
"não se confunde motivo com motivação. Enquanto aquele corresponde à exigência de que o atuar da administração esteja amparada pela ocorrência concreta dos fatos relacionados pela norma jurídica como aptos a desencadear a atuação administrativa (fundamentos de fato e de direito), esta corresponde, na indicação pela Administração Pública dos fundamentos de fato e de direito de sua decisão, sendo obrigatória tanto para atos vinculados quanto para atos discricionários."[11]
Motivo e motivação são, portanto, elementos essenciais para que se possa aferir se o ato foi praticado conforme a lei, à vista dos pressupostos fáticos autorizadores da emissão do ato e com estrita observância da forma e da finalidade por ela preconizadas.
Conforme expõe Hely Lopes:
"Por buscar o interesse da coletividade, não se admite ato administrativo que não persiga o interesse público. A finalidade é elemento vinculado de todo ato administrativo, seja ele discricionário ou regrado, sendo nulo o ato administrativo que desvio de sua finalidade."[12]
Entretanto, como bem explica Mello:
"não basta que o administrador público busque a finalidade geral de todo ato administrativo, que é o interesse público. Ao manejar sua competência administrativa, deve ir além, buscando a finalidade específica abrigada na lei a que estiver dando execução, sob pena de, não obstante buscar o interesse público, desviar-se da finalidade específica preconizada pela norma de competência, tornando nulo o ato praticado por desvio de finalidade."[13]
Na lição do Ministro do STF, Bandeira de Mello:
"entende-se por desvio de poder a utilização de uma competência em desacordo com a finalidade que lhe preside a instituição ou há desvio de poder, e, portanto, invalidade, quando o agente se serve de um ato para satisfazer finalidade alheia à natureza do ato utilizado. O desvio de poder pode advir de uma conduta comissiva ou omissiva do agente. É que o agente público pode se omitir na prática de determinado ato necessário à satisfação do interesse público, animado por instinto de perseguição ou favoritismo, desvirtuando-se da finalidade eleita pela regra de competência."[14]
O desvio de poder ou de finalidade é vício que, via de regra, atinge os atos administrativos em que o agente exercita uma competência discricionária.
No ato vinculado não há espaço para avaliações subjetivas do agente público, posto que o caminho a ser percorrido, bem como os motivos que ensejam a emissão do ato, são previamente descritos na norma de competência. Com isso, a finalidade será atingida desde que a autoridade execute tudo que está previsto na lei.
Por outro lado, nos atos discricionários, os motivos são trazidos através de conceitos imprecisos, indeterminados, cabendo ao administrador avaliá-los e decidir se são aptos a ensejar a emissão do ato administrativo, sempre percorrendo o caminho previsto na lei.
Contribuem para provar, entre outras formas,o desvio de poder, na lição de Bandeira de Mello:
"A irrazoabilidade da medida, sua desconformidade com a conduta habitual da Administração em casos semelhantes, antecedentes do ato reveladores de animosidade ou, pelo contrário, de institutos de favoritismos e, até mesmo, o comportamento pregresso do agente público que revele tendência à prática de atos dessa natureza."[15]
2.1. O DESVIO DE PODER DOS ATOS LEGISLATIVOS
O desvio de poder é um fenômeno de grande incidência no Brasil. Pode-se dizer até que é um fenômeno mundial. Celso Antônio Bandeira de Mello é bastante claro quanto a esse aspecto:
"Sabe-se que infelizmente, no Brasil, casos de desvio de poder existem aos racismos, ao ponto de poder-se imaginar que sejamos expoentes nesta matéria. Sem embargo, estas manifestações patológicas do exercício da autoridade pública ocorrem em toda parte."[16]
Vê-se que os casos de desvio de poder são bastante comuns no Brasil. Esse vício normalmente ocorre em relação a atos do Poder Executivo, mas nada impede que ocorra em relação a atos praticados pelo Legislativo e pelo Judiciário. Caio Tácito afirma a esse respeito que:
"Tanto o desvio de poder legislativo, como o desvio de poder jurisdicional se podem caracterizar na medida em que o legislador ou o juiz destoem, de forma manifesta, do âmbito de seus poderes que, embora de reconhecida amplitude, não são ilimitados e atendem a fins que lhes são próprios e definidos."[17]
Celso Antônio Bandeira de Mello concorda com Caio Tácito quanto a esse aspecto:
"Vê-se, pois, que o desvio de poder é vício que pode afetar comportamento oriundo das funções típicas de quaisquer dos Poderes, já que, no Estado de Direito, as competências públicas não são "propriedade" de seus titulares, mas simples situações subjetivas ativas, compostas em vista da satisfação dos fins previstos nas normas superiores que lhe presidem a instituição."[18]
Sobre o tema, Celso Antônio Bandeira de Mello também afirma:
"Com efeito, cada caso expressivo de uma competência traz insculpido em si um destino correspondente àquela competência. Ora, cada competência só pode ser exercitada para alvejar os fins em vista dos quais foi normativamente instituída; donde, os atos consectários de uma competência não podem ser expedidos senão para atender às finalidades a ela inerentes. Daí serem viciados de desvio de poder os comportamentos administrativos que miram dado objetivo público por meio de atos cujos escopos, à luz do direito positivo, sejam os de servir outros objetivos públicos, distintos dos que foram colimados."[19]
Outro argumento utilizado pelos defensores da irresponsabilidade do poder legislativo ao editar as leis, sustenta-se no fato de que a lei é ato de caráter geral e abstrato destas (lei típica).
É certo que as leis são atos abstratos e genéricos emanados pelo Estado. Porém, existem leis de índole concreta e específica, similares a atos administrativos, que terminam por se revestir da forma de lei por imposição de norma superior na hierarquia constitucional.
Mais um fundamento utilizado pelos defensores da irresponsabilidade estatal, quanto à edição de atos legislativos, baseia-se na alegação de que são representantes escolhidos pelo povo através de voto direto, portanto, legitimados para editar leis. Idéia esta parecida com a teoria do poder absoluto que apresentava o rei como representante de Deus na Terra, cujos interesses estavam acima dos interesses particulares.
Nenhum destes fundamentos prosperam, e já é pacífico a possibilidade de indenização de quem for lesado por ato legislativo, outrossim,a ação que busca a indenização fundada na própria lei tem o escopo de tão-somente prestigiar a irresponsabilidade do Estado, vez que isentaria a responsabilidade em caso de não haver previsão expressa para tanto.
No desiderato de justificar a possibilidade de responsabilização do Estado por lei constitucional, vale-se da lição do mestre Cahali, abaixo transcrita:
"Mas a lei, produto da vontade soberana do órgão competente, perfeita constitucionalmente, pode causar um dano injusto aos administrados, ou pelo menos a uma certa categoria de administrados."[20]
Consoante os ensinamentos ministrados por José de Aguiar Dias:
"assim, podemos reconhecer a responsabilidade do Estado pelos danos causados pela lei nula, inconstitucional ou inválida, porque temos um regime que nos permite impugná-la", mais a frente complementando "isso [...] porque o ato da autoridade não pode contravir aos mandamentos constitucionais. Se o faz e do seu ao resulta danos ou lesão, o Estado é obrigado a repará-lo".[21]
Porém, a indenização só acontecerá após a declaração de inconstitucionalidade do diploma legal, para parte da doutrina, essa declaração deve acontecer seja por via concentrada ou até mesmo difusa, porém, como diz Cahali:
"para a ocorrência da responsabilização estatal por ato legislativo inconstitucional, deve a norma ser declarada inconstitucional no controle concentrado, em período anterior ou até incidental à ação indenizatória, pois somente nessa hipótese a decisão proferida pelo STF contém efeitos erga omnes, e, em regra, ex tunc."[22]
A responsabilidade do Estado nesses casos é objetiva, ou seja,bastará comprovar o dano e o nexo causal.
Como preconiza o art. 37, § 6ºda Constituição Federal:
"Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa."
Pelo explicitado, nenhum dos argumentos favoráveis à retrógrada teoria da irresponsabilidade têm base jurídica e lógica o suficiente para serem respeitados.
2.2. O DESVIO DE PODER DOS ATOS JURISDICIONAIS
A doutrina confere às pessoas físicas que atuam em nome do Estado a denominação de agentes públicos. José dos Santos Carvalho Filho assim os conceitua:
"A expressão agentes públicos tem sentido amplo. Significa o conjunto de pessoas, que a qualquer título, exercem uma função pública como prepostos do Estado. Essa função, é mister que se diga, pode ser remunerada ou gratuita, definitiva ou transitória, política ou jurídica. O que é certo é, quando atuam no mundo jurídico, tais agentes estão de alguma forma vinculados ao Poder Público. Com se sabe, o Estado só se faz presente através de pessoas físicas que em seu nome manifestam determinada vontade, e é por isso que essa manifestação volitiva acaba por ser imputada ao próprio Estado. São todas essas pessoas físicas que constituem os agentes públicos."[23]
Esse também é o conceito legal de agente público, de acordo com o art. 2° da lei 8.429/92 que dispõe:
"Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior."
Esse conceito é muito importante, tendo em vista que estes se submetem aoregime e a leis diferenciadas dos trabalhadores regidos pela CLT.
Os agentes públicos agem em nome da coletividade, são eleitos ou aprovados com a finalidade de atuar pelo interesse público. A esse respeito Celso Antônio Bandeira de Mello afirma o seguinte:
"Onde há função, pelo contrário, não há autonomia da vontade, nem a liberdade em que se expressa, nem a autodeterminação da finalidade a ser buscada, nem a procura de interesses próprios, pessoais. Há adscrição a uma finalidade previamente estabelecida e, no caso de função pública, há submissão da vontade ao escopo pré-traçado na Constituição ou na lei e há o dever de bem curar um interesse alheio que, no caso, é o interesse público; vale dizer, da coletividade como um todo e não da entidade governamental em si mesma considerada."[24]
Os agentes públicos recebem certos poderes para exercerem certos deveres e que são extremamente condicionados no exercício de suas atividades. Os magistrados não têm o direito de julgar, mas sim competência para fazê-lo e somente podem exercitar sua atividade obedecendo o princípio da legalidade na Administração Pública.
Como bem afirma Humberto Theodoro Júnior:
"a substituição da justiça privada por uma justiça oficial trouxe para o Estado o dever de definir o direito aplicável ao caso concreto e de aplicá-lo coativamente se necessário. Há um "um poder-dever de prestar a tutela jurisdicional a todo cidadão que tenha uma pretensão resistida por outrem, inclusive por parte de algum agente do próprio Poder Público."[25]
O modo de garantir o correto exercício desse poder-dever é assegurar a independência dos magistrados no exercício de suas funções, porém, existem vários obstáculos para que os juízes exerçam plenamente suas funções. Nesse sentido afirma Dallari:
"Entre os inimigos da independência da magistratura estão os próprios magistrados que, por ações e omissões, renunciam à sua independência. Isso tem ocorrido de muitas formas, de modo claro ou sob a invocação de argumentos aparentemente razoáveis, chegando em certos casos a adquirir conotações de verdadeira cumplicidade em iniciativas contra a magistratura." [26]
O art. 131 do CPC dispôs:
"Art. 131. O juiz apreciará livremente a prova, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não legados pelas partes; mas deverá indicar na, sentença, os motivos que lhe formaram o convencimento."
Porém, esta liberdade tem limites, todas decisões judiciais deverão ser fundamentada,sob pena de nulidade, pois, é o direito das pessoas que se está em jogo, e o desrespeito a eles ferirá o princípio fundamental de todo ordenamento jurídico: a dignidade da pessoa humana.
O desvio de poder nos atos judiciais consiste em um mau uso da competência. O agente público utiliza sua competência para atingir um fim diverso daquele para o qual ela foi atribuída.
A doutrina comumente menciona duas modalidades de desvio de poder, que assim são sintetizadas por Celso Antônio Bandeira de Mello:
"a) quando o agente busca uma finalidade alheia ao interesse público. Isto sucede ao pretender usar de seus poderes para prejudicar um inimigo ou para beneficiar a si próprio ou amigo.
b) quando o agente busca uma finalidade – ainda que de interesse público – alheia à "categoria" do ato que utilizou. Deveras, consoante advertiu o preclaro Seabra Fagundes: "Nada importa que a diferente finalidade com que tenha agido seja moralmente lícita. Mesmo moralizada e justa, o ato será inválido por divergir da orientação legal."[27]
Caio Tácito expõe a diferença entre o desvio de poder nos atos jurisdicionais e noslegislativos ao afirmar que:
"tanto o desvio de poder legislativo, como o desvio de poder jurisdicional, se podem caracterizar na medida em que o legislador ou o juiz destoem, de forma manifesta, do âmbito de seus poderes que, embora de reconhecida amplitude, não são ilimitados e atendem a fins que lhe são próprios e definidos."[28]
Isso significa dizer que sempre que o fim perseguido em uma decisão judicial for alheio ao interesse público de aplicar a lei ao caso concreto, o ato será viciado.
Humberto Theodoro vem falar:
"Sempre, pois, que estiverem em jogo as condições ou pressupostos da própria prestação jurisdicional, e não apenas o interesse particular da parte, a nulidade será absoluta, ainda que não prevista em lei".[29]
Citação interessante se faz a de Carlos Maximiliano fazendo um alerta em relação à subserviência dos magistrados:
"Aos magistrados que acham meritório não ter as suas sentenças reformadas (prova apenas de subserviência intelectual) e seguem, por isso, de modo absoluto e exclusivo, a orientação ministrada pelos acórdãos dos tribunais superiores, Pessina recorda o verso de Horácio: os demasiado cautos e temerosos da procela não se alteiam ao prestígio, nem à glória: arrastam-se pela terra, como serpentes – serpit humi tutus nimium timidusque procelloe."[30]
CAPÍTULO III
3.0. ASPECTOS GERAIS DA LEI Nº 8.429/1992
A preocupação do Poder Público em sancionar os casos de corrupção vêm de anos anteriores. Nesse sentido Marcelo Figueiredo fala:
"Na verdade, por força da democratização do país o tema assume novos desdobramentos, sobretudo em razão da tentativa de maior transparência no trato da coisa pública e, ainda, em virtude de novos instrumentos coletivos de participação do cidadão na vida do país. Assim, de um lado, a busca pela ética na política e, de outro lado, o fato de o Constituinte de 1988 ter inserido no pórtico do capítulo destinado à Administração Pública, no art. 37 da Constituição, como um dos princípios da Administração Pública o da moralidade administrativa"[31]
A modernização no tema, surge com a Constituição Federal de 1988, com os princípios constitucionais elencados no art. 37:
"A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência".
Com a inserção do princípio da moralidade em texto constitucional, fica evidente a preocupação com os atos praticados por agentes públicos, visando sempre, o interesse público como o bem maior da Administração Pública.
O bem social é um dos objetivos principais daquele que age em nome da Administração Pública, seja esta direta ou indireta, Celso Antonio Bandeira de Mello explica :
"Administração Direta é aquela que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios", e a Administração Indireta, é a que compreende as seguintes categorias de entidades dotadas de personalidade jurídica própria: Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia mista e Fundações Públicas, ou seja, a categoria em que a atividade administrativa é prestada por particulares."[32]
Celso Antonio Bandeira de Mello define o que exatamente é o interesse público:
"[...] o interesse público, o interesse do todo, do conjunto social, nada mais é que a dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, nada mais é que a dimensão dos interesses de cada indivíduo enquanto partícipe da Sociedade (entidade juridicamente no Estado) [...] a atividade administrativa é desempenho de função. Tem-se função apenas quando alguém está sujeitado ao dever de buscar, no interesse de outrem, o atendimento de certa finalidade. Para desincumbir-se de tal dever, o sujeito de função necessita manejar poderes , sem os quais não teria como atender à finalidade que deve perseguir para a satisfação do interesse alheio. Assim, ditos poderes são irrogados, única e exclusivamente, para propiciar o cumprimento do dever a que estão jungidos; ou seja: são conferidos como meios impostergáveis ao preenchimento da finalidade que o exercente de função deverá suprir. [...] Logo, aquele que desempenha função tem, na realidade, deveres-poderes. Não poderes, simplesmente."[33]
A Lei de Improbidade Administrativa é uma lei extravagante à codificação processual civil que prevê normas de direito material, definindo, em numerus clausus, o que venha a ser ato de improbidade administrativa, os sujeitos ativo e passivo do interesse juridicamente protegido, as penalidades cabíveis aos agentes infratores, regulando o procedimento administrativo e judicial para a investigação e punição dos mesmos.
As hipóteses de improbidade vêm expressas na Constituição Federal, no art. 37, § 4º e suas sanções serão aplicadas após o devido processo legal, pelo Poder Judiciário, garantindo da mesma forma o contraditório e a ampla defesa do acusado. E além da previsão constitucional, o conceito de agente público, na Lei de Improbidade abrange o terceiro, particular que venha a participar da prática do ato, induzindo o agente a comete-lo ou se beneficiando do ato de improbidade, e este não está sujeito ao processo disciplinar.
A Lei nº 8.429, de 1992, possui três categorias de atos de improbidade administrativa por ela sancionados:
"a) os que importem em enriquecimento ilícito (art. 9º); b) os que causem lesão ao erário (art. 10); e c) os que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11)."
3.1. NATUREZA JURÍDICA
A ação, nos casos de improbidade administrativa é civil, do tipo condenatória de reparação de dano ou de decretação de perdimento de bens havidos ilicitamente.
Maria Sylvia Zanella di Pietro nos explica:
"A natureza das medidas previstas no dispositivo constitucional está a indicar que a improbidade administrativa, embora possa ter conseqüências na esfera criminal, com a concomitante instauração de processo criminal e na esfera administrativa [...] caracteriza um ilícito de natureza civil e política, porque pode implicar a suspensão dos direitos políticos, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento dos danos causados ao erário."[34]
Para Luiz Alberto Ferracini:
"A responsabilidade pelo ato de improbidade deve ser dosada em função da gravidade da conduta, enquanto que a responsabilidade civil se gradua em função das dimensões do dano. [...] Não obstante a reparação do dano está prevista na Lei de Improbidade Administrativa ao lado das demais sanções, podendo-se, pois, afirmar que essa lei, ao lado de uma responsabilidade tipicamente administrativa, prevê também uma responsabilidade civil. Mas é oportuno salientar que a responsabilidade civil existe também fora dos atos de improbidade administrativa, sendo perfeitamente possível – e, mesmo, freqüentemente – que uma dada conduta dê ensejo à reparação civil, sem, contudo, se erigir em ato de improbidade administrativa".[35]
Quanto à natureza penal da improbidade administrativa, o autor José Armando da Costa expõe que:
"o ilícito penal é rigorosamente típico", devendo constar expressamente no Código Penal, para que sua conduta seja qualificada e devidamente sancionada, enquanto que nos casos de improbidade, apesar de estar expresso na Lei 8.429 de 1992, algumas hipóteses de atos que causem improbidade administrativa (enriquecimento ilícito, lesão ao erário e aqueles contrários aos princípios da Administração Pública), nem todas as possibilidades estão previstas na lei, devido à amplitude das hipóteses de cabimento que possam ocorrer e que não foram previstas pelo legislador.[36]
3.2. SUJEITO ATIVO
O cânon constitucional inscrito no "caput" do art. 37 da Carta Federal de 1988, abrange os agentes públicos de um modo geral, tanto aquele que exerce atividade pública como agente administrativo (servidor público stricto sensu), assim como, aquele que atua como agente político (servidor público lato sensu) no desempenho de mandato eletivo.
Também se inclui entre os sujeitos ativos, com base no art. 1º da Lei 8.429 os funcionários e/ ou empregados de empresas públicas. Estes sujeitos que na função pública, devem seguir o mandamento do interesse comum, atuando sempre a favor da coletividade e não com base no seu favorecimento pessoal, sob pena de serem responsabilizados pela prática de improbidade administrativa, incorrendo em uma das sanções previstas na lei e na Constituição Federal.
Os agentes públicos estão divididos em três espécies: o agente político, servidores públicos e os particulares em colaboração. Os agentes políticos para o autor Celso Antonio Bandeira de Mello são:
"ocupantes de cargos estruturais à organização política do País: o Presidente da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes do Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores, Deputados Federais e Estaduais e os Vereadores".[37]
3.3. SUJEITO PASSIVO
Os sujeitos, ativo e passivo, do direito material, previstos na Lei são, respectivamente, o agente público – servidor ou não –, e a Administração Pública ou entidade criada ou custeada pelo erário com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual; sujeitos esses que se invertem no direito processual passando a ser, no conflito de interesses regulado por essa norma: a Administração Pública ou entidade criada e custeada pelo erário com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual como o sujeito ativo (aquele que tem o interesse protegido), e o agente público – servidor ou não – como sujeito passivo (ou do interesse subordinado), aquele que é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa em virtude da lei, como visto inicialmente neste trabalho.
Os sujeitos passivos da improbidade administrativa estão enunciados no art. 1º da Lei 8.429 de 1992, conforme segue:
"Art. 1°. Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos."
Pelo entendimento de Mario Pazzaglini Filho:
"sujeito passivo da improbidade administrativa é qualquer entidade pública ou particular que tenha participação de dinheiro público em seu patrimônio ou receita anual".[38]
3.4. COMPETÊNCIA
Assim, entendemos que na ação de improbidade administrativa, se a pessoa jurídica de direito público (Administração) que tiver o seu interesse jurídico protegido for de âmbito federal (União, autarquias ou empresa pública federal) o foro competente é o Juízo de 1º grau federal, induvidosamente; se a pessoa jurídica de direito público for de âmbito estadual ou municipal, o foro competente é o do juízo de 1º grau estadual – juízo comum –, ou aquele que a organização judiciária vier a estabelecer.
3.5. CLASSIFICAÇÃO OS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Como já foi citado por Celso Antônio, existem três formas de atos de improbidade administrativa:
" a) os que importem em enriquecimento ilícito (art. 9º); b) os que causem lesão ao erário (art. 10); e c) os que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11)."[39]
Na modalidade de improbidade administrativa, constante no caput e incisos do artigo 9º, o agente público obtém vantagem econômica indevida, seja para sua própria satisfação ou para outra pessoa, em razão do exercício ímprobo de cargo, função, emprego ou atividade pública. Para que seja configurado o enriquecimento ilícito do agente público, a lei não exige o real prejuízo ao erário.
No artigo 10 da Lei refere-se a modalidade de improbidade administrativa configurada pela lesão ao erário. Para que seja configurado este tipo de improbidade, a conduta do agente deve ter acarretado prejuízo financeiro, ou economicamente apreciável a Administração Pública.
E ainda, conforme expresso no dispositivo legal, sempre que a lesão se dê por ação ou omissão, dolosa ou culposa.
O artigo 11 explicita os atos de improbidade decorrentes da ofensa aos princípios da Administração Pública.
Ao ferir princípios constitucionais, o agente público cometidor do ato de improbidade administrativa atua divergindo da principal finalidade da Administração Pública, atender o interesse público.
O artigo 11 da Lei pode ser considerado como uma "regra de reserva", para aqueles casos de improbidade administrativa que não se configurem entre lesão ao erário ou enriquecimento ilícito.
3.6. DAS PENAS
Conforme se depreende do § 4º do art. 37 da CF as penas consistem na suspensão dos direitos políticos, na perda da função publica, na indisponibilidade dos bens e no ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Segundo Waldo Fazzio, em síntese:
" se o prefeito se enriquecer indevidamente ( art. 9º e seus incisos), enfrentará as sanções previstas no artigo 12, inciso I. Isso significará que poderá:
* perder os bensou valores que, indevidamente, incorporou a seu patrimônio;
* perder o cargo;
* ter os direitos políticos suspensos por prazo não inferior a oito anos, nem superior a dez;
* pagar multa civil de até três vezes o valor do enriquecimento ilícito;
* ficar proibido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios públicos por dez anos; e
* ressarcir danos que eventualmente produzir;
Se gerar lesão ao erário, para favorecer terceiro ( artigo 10 e seus incisos), sem enriquecer – se ilegalmente por isso, merecerá o regime sancionatório do artigo 12 inciso II. Poderá, portanto:
·ser compelido a ressarcir danos;
·perder o cargo;
·ter suspensos seus direitos políticos por prazo não inferior a cinco e não superior a oito anos;
·pagar multa civil de até duas vezes o valor do dano que causou; e
·ficar proibido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios públicos por cinco anos;
Se atentar contra os princípios administrativos, sem enriquecer-se indevidamentee sem causar lesão ao erário ( artigo 11 e seus incisos) poderá receber as sanções do artigo 12, inciso III:
·perder o cargo;
·ter suspensos os seus direitos políticos por prazo inferior a três e não superior a cinco anos;
·pagar multa civil de até cem vezes o valor de seus subsídios; e
·ficar proibido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios público por até três anos;"[40]
Em relação à suspensão dos direitos políticos, no mesmo sentido que deste presente trabalho, Fazzio vem falar:
" Argumenta-se que o texto constitucional é imperativo, quando utiliza no artigo 37, § 4º, a expressão os atos de improbidade administrativa importarão ( grifo nosso ). Ora, a aceitar-se referido entendimento, nenhuma outra sanção salvo aquelas estipuladas na Constituição Federal poderia incidir. O mandamento aludido não menciona nenhuma outra ( multa civil, perda de bens, proibições de contratar) e, no entanto, nenhuma dúvida pode haver sobre sua compatibilidade constitucional. Aliás, o que se infere daquele ditame maior é que relaciona quais são algumas das sanções suscetíveis de ser aplicadas em casos de improbidade administrativa. Não que todas devam ser aplicadas cumulativamente, mas que poderão sê-lo.
Predito argumento remete à conclusão de que sanções determinadas na Carta Magna não podem ser relegadas pelo órgão do poder judiciário, sendo de incidência compulsória nos casos de improbidade administrativa, em qualquer uma de suas modalidades. No entanto, a multa civil e as proibições de contratar não estão cobertas pelo mesmo imperativo. Logo, seria facultado ao magistrado, ainda que com esteio apenas na extensão do dano causado e no proveito obtido pelo ímprobo, deixar de impor a multa civil e as interdições contratuais, conforme o caso.
Contudo, nessa linha de entendimento, ad argumentandum, a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos, previstas na Constituição Federal incidiriam também sobre o minúsculo agente público que se entregou à infeliz praxe da irregularidade administrativa de pequena monta. Não pagaria multa civil e nem sofreria interdições contratuais, mas perderia a função pública e ficaria privado temporariamente dos direitos políticos. A improbidade administrativa de bagatela continuaria alvo de sanções de extrema gravidade, desproporcionais ao ilícito irrisório. Tornar-se um não cidadão em virtude mera irregularidade elevada à condição de improbidade não se entremostra uma solução justa."[41]
Outrossim, não ocorrerá a perda dos direitos políticos( pois não existe, no Brasil, pena de caráter perpétuo), mas apenas a suspensão desses direitos.
Existe, pois, uma desproporcionalidade na pena imposta àqueles que praticam atos graves de improbidade administrativa e os que praticam pequenos atos irregulares exercendo sua função, tendo em vista que é sanção comum a todas as modalidadesdestes atos a suspensão dos direitos políticos, os quais foram conseguidos através de muita luta e que representamexercício de cidadania.
È importante ter-se em mente o significado de direitos políticos, os quais na visão deMarcelo Caetano são:
" aqueles que permitem a participação no estabelecimento e no exercício do poder público, nomeadamente os de eleger, de ser eleito, de exercer funções públicas e de fazer parte de partidos políticos."[42]
Trata-se, portanto de sanção política que consiste em privação temporária da cidadania e resulta de sentença condenatória transitada em julgado.
3.7. DAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS E DO PROCESSO JUDICIAL
Qualquer pessoa tem legitimidade para representar a autoridade administrativa competente, visando a instauração de procedimento administrativo, para investigar a pratica de atos de improbidade, ou mesmo mover ação popular contra o agente público causador.
A comissão designada para apurar a prática do ato de improbidade dará conhecimento de sua instauração ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas, que poderão designar representantes para acompanharem o referido procedimento administrativo .
A competência para o processo ejulgamento dos atos de improbidade é do juízo singular de 1º grau, seja federal ou estadual. Por conseguinte a atribuição de interpor medidas judiciais é do Promotor de Justiça ou do Procurador Geral de Justiça.
CAPÍTULO IV
4.0. DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
A Constituição Federal trás em seu artigo 127:
" Art. 127- o Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbido-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis".
Segundo o conceito apresentado pela Constituição Federal, é possível observar algumas características peculiares do Ministério Público, alguns princípios que norteiam a sua atuação no mundo jurídico. Como por exemplo, sua independência funcional, unidade e indivisibilidade, e assim lhes é assegurado autonomia funcional e administrativa.
O Ministério Público tem atuação essencial em ações de interesses sociais ou individuais indisponíveis, de grande relevância para a sociedade.
As atribuições do Ministério Público são estabelecidas através de Leis Complementares da União e dos Estados, sendo de iniciativa dos respectivos procuradores-gerais.
Sendo a Lei nº 8.625 de 12 de fevereiro de 1993, a denominada Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (LONMP) e a Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993, corresponde à Lei Orgânica do Ministério Publico da União (LOMPU). Para organização dos Ministérios Públicos locais, cada Estado terá suas próprias leis complementares.
4.1. PROPOSITURA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Ao Ministério Público foi delegada a missão de proteger os direitos dos indivíduos e de toda a coletividade, fazendo com que o Estado atue a fim de assegurar esta proteção.
Conforme demonstra Pedro da Silva Dinamarco:
"O Ministério Público não está obrigado a ajuizar a ação civil pública, devendo sempre analisar se há interesse público envolvido."[43]
A propositura da ação civil pública é uma das funções institucionais do Ministério Público, conforme descrito nos artigos 58, § 3º e 129, III da Constituição da República, "promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos".
O art. 1º da Lei trás expressamente as hipóteses de cabimento da Ação Civil Pública, que não têm como finalidade à proteção de direitos afetados individualmente, mas de toda uma coletividade, de acordo com o autor Hugo Nigro Mazzilli:
"[...] mesmo no caso dos individuais homogêneos, sempre estará sendo tratado em sua dimensão coletiva, de outro lado, é lícito supor que sempre há de preexistir à relevância do interesse para a sociedade civil [...]"[44]
Claramente demonstra Hugo Nigro Mazzilli que ao Ministério Público é permitido resguardar interesses individuais homogêneos, desde que estes possam interessar a toda uma coletividade.
Segundo entendimento de Marçal Justen Filho:
"A ação civil pública não se orienta a obter procedimento de natureza declaratória ou constitutiva, mas sim a uma sentença de condenação do réu ao pagamento de indenização em dinheiro, que reverterá para um Conselho (art. 13), e (ou) a executar obrigações de fazer ou não fazer."[45]
Nos casos de improbidade, o agente que praticou o ato estará sujeito às penas já citadas anteriormente, por conta de se estar em jogo o interesse público e não o individual. Como um dos princípios que regem a Administração Pública, temos o da supremacia do interesse público sobre o particular, ademais, a sociedade tem direito a ter representantes probos, que visam o bem comum.
Para Hugo Nigro Mazzilli:
"[...] Nos interesses individuais homogêneos titulares determinados ou determináveis, e o dano ou a responsabilidade se caracterizam por sua extensão divisível ou individualmente variável entre os integrantes do grupo. Como exemplo de interesses individuais homogêneos, suponhamos os compradores de veículos produzidos com o mesmo defeito de serie.
Sem duvida, há uma relação jurídica comum subjacente entre os consumidores, mas o que os liga no prejuízo sofrido não é a relação jurídica em si (como ocorre quando se trate de interesses coletivos, como numa ação que vise a combater uma clausula abusiva em contrato de adesão), mas sim é antes o fato de que compraram carros do mesmo lote produzido com o defeito em série (interesses individuais homogêneos), sendo que cada integrante do grupo tem direito divisível à reparação devida". [46]
4.2. LEGITIMIDADE ATIVA
A legitimidade ativa vem descrita no art. 5º da Lei 7.347 de 1985, trazendo um rol taxativo:
"Art. 5º. A ação principal e a cautelar poderão ser propostas pelo Ministério Publico, pela União, pelos Estados e Municípios. Poderão também ser propostas por autarquia, empresa pública, fundação, sociedade de econômica mista ou por associação."
No caso da Lei de improbidade administrativa, possuem legitimidade ativa para propor tal ação, segundo o senso comum teórico, o Ministério Público e a pessoa jurídica de direito público contra a qual foi praticado o ato de improbidade administrativa, sendo que as associações não possuem legitimidade nesse caso.
CAPÍTUILO V
5.0. DA PRESCRIÇÃO
Por derradeiro, a ação para aplicação das penalidades previstas na Lei nº8429/92 poderão ser propostas até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança. Nos casos de exercício de cargo efetivo ou de emprego, a ação poderá ser proposta dentro do prazo prescricional previsto para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público.
Esse prazo de 05 ( cinco ) anos é extremamente curto levando-se em consideração a burocracia e a ineficiência (neste aspecto, demora em se prestar a tutela jurisdicional) nainvestigação penal e administrativa que o Brasil possui.
Tal prazo, tem sido um dos principais fatores para a impunidade dos agentes que causam prejuízo ao erário público.
Assevere-se que nos casos de ressarcimento de danos, elas são imprescritíveis, como determina o artigo 37, § 5º da Constituição Federal.
5.1. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS
Assunto de grande discussão é a pena de suspensão dos direitos políticos por conta de pequenas infrações, irregularidades, que não geram danos à Administração Pública.
A inelegibidade para os agentes políticos é de vital importância, posto que não poderão se candidatar sem tal direito. Porém, para os funcionários públicos que praticaram irregularidades, perder seus direitos significa estar excluído da cidadania, tornando-se tal medida injusta.
A noção de agente público abrange, de um modo geral, tanto aquele que exerce atividade pública como agente administrativo (servidor público stricto sensu), assim como, aquele que atua como agente político (servidor público lato sensu) no desempenho de mandato eletivo. Por conta disso, há uma desproporcionalidade na pena de suspensão de direitos políticos por atos de improbidade.
Conforme entendimento de Waldo Fazzio:
A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos, previstas na Constituição Federal incidiriam também sobre o minúsculo agente público que se entregou à infeliz praxe da irregularidade administrativa de pequena monta. Não pagaria multa civil e nem sofreria interdições contratuais, mas perderia a função pública e ficaria privado temporariamente dos direitos políticos. A improbidade administrativa de bagatela continuaria alvo de sanções de extrema gravidade, desproporcionais ao ilícito irrisório. Tornar-se um não cidadão em virtude mera irregularidade elevada à condição de improbidade não se entremostra uma solução justa."[47]
CONCLUSÃO
Por todo o exposto chega-se a conclusão que o Legislativo está cada vez mais preocupada com os atos praticados pelos agentes da Administração pública.
Importante ressaltar que estes assumiram cargos, funções para atuar em nome do interesse público e não do individual, porém, por vezes este se sobrepõe àquele.
Conclui-se, que há desvios de finalidade em todos os três poderes, e estes são passíveis de indenização à vítima. O estado é responsável objetivamente por dano causados aos administrados, tendo direito a ação regressiva contra o agente causador do dano.
Nota-se, a desproporcionalidade da Lei, que impõe praticamente as mesmas sanções àqueles que praticaram gravíssimos atos de improbidade lesando várias pessoa, até milhares e os que praticaram pequenos ilícitos, bagatelas na seara administrativa.
O prazo deprescrição destes crimes é pequeno, facilitando a impunidade, concluindo-se que tal prazo devia ser aumentado.
Em suma, esta Lei merece algumas revisões para que efetivamente cumpra seu objetivo.
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DECLARAÇÃO E AUTORIZAÇÃO
Eu, Maria Tatiane Vasconcelos Curado, RG, 3873262, DGPC-GO, inscrito no CPF: 694.642.191-49, residente e domiciliado à Travessa Vila Rica n° 05 Centro, Cidade de Goiás, declaro para os devida os fins e sob pena de Lei, que o Trabalho monográfico sob o título "Improbidade Administrativa Como Requisito Para Perda De Mandato", é de minha única e exclusiva autoria.
Autorizo a Faculdade de Educação e Ciências Humanas de Anicuns – FECHA a disponibilização do texto integral deste trabalho na biblioteca (consulta e empréstimo) e divulgação pela Internet ou Impressão, gratuitamente, sem ressarcimento dos direitos autorais.
Anicuns, 11 de junho de 2008
Maria Tatiane Vasconcelos Curado
[1] Montesquieu, Do Espírito das Leis, São Paulo, Edições e Publicações Brasil Editora S-A, 1960.
[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. SP: Atlas, 2002.
[3] MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. História do Direito Administrativo: idéias para um debate. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, 20, 28/02/2005.
[4] MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. História do Direito Administrativo: idéias para um debate. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, 20, 28/02/2005.
[5] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. SP: Atlas, 2002.
[6] MENEZES,Carlos Alberto. Direito, Reforma Administrativa : A Emenda nº 19/98, p. 134, Revista de Direito Administrativo, v. 213, julho/setembro 1998.
[7] MORAES,Alexandre.Reforma Administrativa : Emenda Constitucional. nº 19/98,
[8] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2006.
[9] GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 11. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.
[10]BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
[11] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2006.
[12] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29. ed. Malheiros: São Paulo, 2004,
[13]BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005
[14] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005
[15] Celso Antônio Bandeira de Mello (1992) Discricionariedade e controle jurisdicional. p. 67.
[17] Caio Tácito (1997) Temas de Direito Público: estudos e pareceres. 1º vol., p. 341.
[18] Celso Antônio Bandeira de Mello (1992) Discricionariedade e controle jurisdicional. p. 67.
[19] Celso Antônio Bandeira de Mello (1992) Discricionariedade e controle jurisdicional. p. 67.
[20] CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 2ª Ed. rever. e atual. São Paulo: Malheiros, 1995.
[21] DIAS, José de Aguiar. Da responsabilidade civil. Tomo II. 4ª ed. Forense: Rio de Janeiro, 1960.
[22] CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 2ª Ed. rever. e atual. São Paulo: Malheiros, 1995.
[23] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 8. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris.
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[24] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Malheiros, vol. I, 2003.
[25] JÚNIOR, Humberto Theodoro. Curso de Direito Processual Civil. 39.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
[26] DALLARI, Dalmo de Abreu. O poder dos juízes. São Paulo: Saraiva, 1996. Código de Processo Civil Brasileiro.
[27] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Malheiros, vol. I, 2003.
[28] TÁCITO, Caio. Temas de direito público (estudos e pareceres). Rio de Janeiro: Renovar, vol. I, 1997.
[29] JÚNIOR, Humberto Theodoro. Curso de Direito Processual Civil. 39.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
[30]MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999.
[31] FIGUEIREDO, Marcelo. Ações de Improbidade Administrativa, suas peculiaridades e inovações. SP: Malheiros, 2003.
[32] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
[33] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
[34] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. SP: Atlas, 2002.
[35] FERRACINI, Luiz Alberto. Improbidade Administrativa. SP: Agá Júris, 1999.
[36] COSTA,José Armando,. Contorno Jurídico da Improbidade Administrativa , Brasília Jurídica, 2008.
[37] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
[38] PAZZAGLINI FILHO, Mário; ELIAS ROSA, Márcio Fernando e FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa. São Paulo : Atlas, 1996
[39] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
[40] FAZZIO, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos,Ed. Jurídica Atlas, São Paulo, 2000.
[41] FAZZIO, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos,Ed. Jurídica Atlas, São Paulo, 2000.
[42] Caetano, Marcelo. Direito Constitucional, Ed. Forense, Rio de Janeiro, 1978.
[43] DINAMARCO, Pedro da Silva, Ação civil pública. SP: Saraiva, 2001. p. 208.
[44] MAZZILLI, Hugo Nigro. Introdução ao Ministério Público. SP: Saraiva, 1997.
[45] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. SP: Saraiva, 2005.
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[47] FAZZIO, Waldo. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos,Ed. Jurídica Atlas, São Paulo, 2000.