RESPONSABILIZAÇÃO POR INEFICÊNCIA DOS SERVIDORE PÚBLICOS: um estudo sobre a responsabilização administrativa ambiental

RESPONSABILIZAÇÃO POR INEFICÊNCIA DOS SERVIDORE PÚBLICOS: um estudo sobre a responsabilização administrativa ambiental[1]

Taisa Moura

Vitória Colvara[2]

 

Hugo Assis Passos[3]

Sumário: Introdução; 1 Princípio da Eficiência e Responsabilidade do servidor público; 2 Processo Administrativo Disciplinar; 3 O poder de polícia ambiental à luz do princípio da eficiência; Considerações Finais.

RESUMO

Estudo teórico sobre o princípio constitucional da eficiência na administração pública. Tratar-se-á das discussões doutrinária acerca da aplicação do referido principio e da possibilidade de responsabilizar o servidor público ineficaz. Objetiva analisar como se dá o processo administrativo disciplinar e quais os pressupostos para sua aplicação. Far-se-á um estudo especifico do poder de polícia ambiental e das conseqüências da ineficiência do servidor público que esteja inserido nesse poder. Por fim, serão analisados julgados jurisprudências sobre o tema em questão.

PALAVRAS-CHAVE

 Princípio da Eficiência. Responsabilidade do servidor. Tutela administrativa ambiental.

 

 

INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem como objetivo um estudo teórico acerca do princípio da eficiência elencado no art. 37 da Constituição Federal e da possível responsabilização do servidor público pela não observância deste princípio, ou seja, por ser um servidor ineficiente. No primeiro tópico, será discorrido acerca do princípio da eficiência os motivos e fundamentos para a inserção do mesmo na Constituição, a quem ele se refere, qual o seu objetivo e, por último, analisaremos a responsabilidade do servidor ineficiente.

Na segunda parte do trabalho, será analisado o instrumento capaz de responsabilizar o servidor, qual seja o processo administrativo disciplinar. No terceiro tópico do trabalho, será feito um estudo de caso acerca do técnico do IBAMA e sua possível responsabilização por ineficiência.

O avanço dos estudos ambientais é notório em todas as áreas de conhecimento, o Direito como fruto das constantes mudanças da sociedade, vem aos poucos se adequando a essa nova demanda mundial, qual seja, a criação de mecanismos jurídicos eficazes na proteção do meio ambiente. A Constituição de 1988 elenca como atores responsáveis pela garantia do direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, tanto o poder público quanto a sociedade. Desse modo, será investigada a atuação do poder de polícia ambiental e seus servidores com o objetivo de verificar a possibilidade de aplicação de processo administrativo disciplinar nos funcionários ineficientes.

1 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E RESPONSABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO

A Constituição Federal em seu art. 37 dispõe que a administração pública direta e indireta será regida pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Tais princípios serão o embasamento para a atividade administrativa, seja referente às ações dos órgãos públicos ou ações dos administradores e dos servidores (MARTINS, S/D). O princípio da eficiência, objeto desse trabalho, foi o último a ser inserido no rol de princípios constitucionais dispostos expressamente pela Emenda Constitucional n° 19/98.

Como bem observa Michel Pinheiro, “mesmo sem estar explícito anteriormente, o princípio da eficiência estava presente na ordem político-jurídica, por ser consequência lógica do Estado de Direito organizado”, todavia com a inserção do princípio da eficiência expressamente na Constituição findou a divergência doutrinária e jurisprudencial sobre a sua existência implicitamente, além do que lhe garantiu aplicabilidade integral (MORAES, 2002).

O princípio da eficiência foi incluído na Constituição devido a uma Reforma Administrativa realizada no Brasil que teve como fundamento o neoliberalismo, a inserção do referido princípio tinha como objetivos transformar o modelo de administração burocrática em administração gerencial e garantir que a gestão da coisa pública seja feita com menos burocracia a fim de atingir os serviços públicos, vez que

a máquina estatal brasileira por ser tradicionalmente burocrática não acompanhava a dinâmica dos países desenvolvidos, mas com a globalização e o interesse do Estado brasileiro em se aproximar das grandes nações, surgiu a necessidade de modernizar suas ações e torná-las mais eficiente (MARTINS, S/D, p. 3).

Referido princípio trata-se, portanto, de norma imperativa material (MUNIZ, 2007), de modo que todos os poderes do Estado devem pautar-se com observância a este princípio, assim como os administradores devem agir dentro dos parâmetros nele inseridos (PINHEIRO, S/D). O melhor conceito de princípio da eficiência estabelecido pela doutrina foi exposto pelo constitucionalista Alexandre de Moraes, a saber:

princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social (2002, p. 317).

No que concerne ao seu conceito existe uma divergência doutrinária que questiona se a eficiência relaciona-se com os meios, sendo eles eficientes porque são menos onerosos (MARTINS, S/D), ou com o resultado, o qual seria o resultado mais eficiente aquele que obtivesse o maior número de benefícios. Todavia, a melhor interpretação seria que o conceito do dito princípio englobasse tanto os meios como o resultado, pois “meio e resultado compõe atualmente, o núcleo da noção de eficiência no mundo jurídico” (MUNIZ, 2007, p. 97).

Segundo Maria Sylvia Di Pietro (2006, p. 98), o princípio da eficiência tem dois aspectos a serem considerados, o primeiro diz respeito ao “modo de atuação do agente público” e o segundo relaciona-se com o “modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública”. Nessa oportunidade, será examinado mais especificamente o princípio da eficiência e sua relação com as ações do servidor público, uma vez tratar-se de uma análise aprofundada da inobservância desse principio pelos servidores da administração pública ambiental.

Um dos maiores objetivos da regulamentação da eficiência enquanto um princípio constitucional está relacionado com a atuação do servidor público, já que se espera do servidor uma verdadeira preocupação com o exercício de sua função levando em consideração na tomada de cada atitude a supremacia do bem comum.

A acomodação dos servidores públicos é um dos principais fatores para a morosidade e ineficiência dos serviços públicos (MARTINS, S/D) motivo pelo qual é possível afirmar que o princípio da eficiência enquanto norteador da administração pública almeja justamente uma mudança de mentalidade do servidor tornando claro que

O agente público tem o dever jurídico de agir com eficácia real ou concreta. A sua conduta administrativa deve se modelar pelo dever da boa administração, o que não quer dizer apenas obediência à lei e honestidade, mas, também, produtividade, profissionalismo e adequação técnica do exercício funcional à satisfaço do interesse público. (PAZZAGLINI FILHO, 2000, p. 114) (grifo nosso)

Dessa forma deve ser combatido, com base no princípio da eficiência, o mau atendimento dos servidores e a preponderância de seus interesses particulares sobre os interesses públicos (PAGANELLA, 2004). Tal princípio engendrou ainda mais o dever de eficiência do servidor público que conforme preceitua Marcelo Paganella, “o princípio da eficiência é uma forma de buscar o melhoramento dos servidores públicos, vinculando-os aos seus exercícios com presteza e perfeição, constituindo uma organização funcional administrativa” (2004, p. 28).

Diante disso, as condutas e ações dos servidores devem estar atreladas à presteza, perfeição e rendimento funcional. A presteza está relacionada com a agilidade e rapidez das atribuições realizadas pelo servidor, a perfeição com a qualidade de suas ações e o rendimento funcional com obtenção de resultados satisfatórios para a sociedade (PAGANELLA, 2004).

Como o princípio da eficiência corresponde a um dever de eficiência também por parte do servidor público, assim toda conduta contrária ao dever de eficiência gerará uma responsabilidade. Alexandre de Moraes ressalta que tal princípio “veio reforçado pela possibilidade de perda do cargo pelo servidor público mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma da lei complementar, assegurada ampla defesa” (2002, p. 322). O Decreto Lei n° 200/67 em seu art. 100 expõe sobre a demissão ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente.

 O problema em relação à responsabilidade do servidor público por ineficiência verifica-se na utilização de parâmetros para a comprovação desta ineficiência. Todavia, a técnica seria uma forma de comprovação da eficiência, já que esta é essencial nas atividades administrativas, assim

convém assinalar que a técnica é, hoje, inseparável da administração e se impõe como fator vinculante em todos os serviços públicos especializados, sem admitir discricionarismos ou opções burocráticas no setores em que a segurança, a funcionalidade e o rendimento dependam de norma e métodos científicos de comprovada eficiência ( MEIRELLES, 2003 apudPAGANELLA, 2004, p. 52)

Considera-se, portanto, que o servidor público pode sim ser responsabilizado pela sua ineficiência, desde que tal ineficiência tenha a ver com algum requisito anteriormente fixado pela Administração Pública como essencial para a sua função. Porém, a comprovação desta ineficiência e, posteriormente, da responsabilização do servidor deve transcorrer através do processo administrativo disciplinar assegurando todas as garantias do contraditório e da ampla defesa.

2 PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

O art. 100 do Decreto Lei n°200/67 exige que a demissão ou dispensa do servidor por ineficiência deve ser efetuada através do processo administrativo disciplinar (DI PIETRO, 2006). O processo administrativo disciplinar é o meio de apuração dos comportamentos reprováveis ou ilícitos realizados pelos seus servidores, também pode ser denominado de processo administrativo punitivo interno (FORTINI, 2011).

De acordo com o art. 47 da Constituição Federal, o processo administrativo disciplinar é obrigatório quando da responsabilização do servidor ensejar pena de perda do cargo, como é o caso do servidor público ineficiente. O processo disciplinar é constituído por comissões disciplinares e seus integrantes serão funcionários estáveis e não interino, como tem entendido a jurisprudência, a fim de garantir a imparcialidade, pois tal comissão é estranha ao relacionamento entre o servidor e o seu superior hierárquico. O processo tem as seguintes fases: instauração, instrução, defesa, relatório e decisão (DI PEITRO, 2006).

Há uma discussão na doutrina acerca da defesa técnica do advogado no processo administrativo e a Súmula Vinculante n° 5 do Supremo Tribunal Federal, já que a referida súmula dispõe que “a falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição”. Parte da doutrina afirma ser tal súmula um verdadeiro retrocesso, uma vez que a presença do advogado acarretará numa real defesa por parte do servidor, além do que nivelaria os instrumentos utilizados por ambas as partes, pois

não há com desconhecer que a administração pública não atua de forma equidistante, em sede do processo disciplinar, visto que exerce dupla posição, além de ser destinatária de prerrogativas que a colocam em situação privilegiada. A inexistência da defesa técnica pode dar enseja a decisões que emergem não pelo diálogo real, mas pela ausência de um confronto efetivo entre as versões e argumentos colacionados aos autos pelas partes (MUNIZ, 2007, p. 14).

Destarte, uma vez comprovada a atuação ineficiente do servidor público ambiental, torna-se possível a instauração de processo administrativo disciplinar que cumprirá não só o seu objetivo precípuo de punir o servidor ineficaz bem como seu objetivo secundário de mobilizar os demais servidores para atuarem em consonância com os princípios administrativos ambientais.

 

3 O PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL A LUZ DO PRINCIPIO DA EFICIÊNCIA

O Meio Ambiente, enquanto bem de uso comum, e titularidade difusa, é de domínio público, portanto, enquanto um direito a ser salvaguardado carece de verdadeira tutela administrativa.

Nas palavras de Édis Milaré:

A tutela administrativa do ambiente, partindo de um sistema jurídico e de um corpo de instrumentos legais, conduzirá a ação do Poder Público a um sistema de gestão ambiental, consoante estabelece o art. 225 da Constituição, complementado pelos dispositivos das Constituições estaduais e das Leis Orgânicas dos Municipios no que interessa ao meio ambiente. O Poder Público, nas três esferas de entes federados, não poderá eximir-se desse princípio constitucional. (2011, p. 363)

 

Garantir uma tutela administrativa eficaz para o meio ambiente, no entanto, tem sido tarefa árdua uma vez que,

Na vida política nacional brasileira, a ausência de propósitos e vontade de política dos níveis mais altos de poder, ora na União, ora nos demais entes federados, é fator que ocorre com freqüência, não permitindo a arrancada ou a continuidade de projetos e políticas governamentais em prol do desenvolvimento e do ambiente. (MILARÉ, 2011, p. 365)

Além do entrave político, são muitos os desafios enfrentados pela administração pública ambiental. Tendo como base o princípio da eficiência e a responsabilidade do servidor público pela sua inobservância, conforme fora amplamente abordado nos itens anteriores, será analisado aqui, de maneira especifica o poder de polícia ambiental e os resultados práticos de uma atuação ineficiente do servidor.

Em termos gerais, Paulo Afonso Leme Machado (2010, p. 350) conceitua o poder de polícia ambiental enquanto uma “atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, etc.”

Ao contrário do que possa parecer, o poder de polícia administrativa ambiental não abrange as ações incisivas voltadas para garantia da ordem pública, objetiva na realidade garantir a defesa e a preservação do meio ambiente. “É exercido mais comumente por meio de ações fiscalizadoras, uma vez que a tutela administrativa do meio ambiente contempla medidas corretivas e inspectivas, entre outras.” (MILARÉ, 2011, p. 1133)

A importância do correto exercício desse poder reflete-se tanto na prevenção de atividades lesivas ao meio ambiente, através do controle dos administrados, como em sua repressão, quando as autoridades noticiam formalmente a ocorrência de uma infração às normas e aos princípios de Direito Ambiental, ensejando o desencadeamento dos procedimentos para a tutela civil, administrativa e penal dos recursos ambientais agredidos ou colocados em situação de risco. (MILARÉ, 2011, p. 1133)

Conforme exposto anteriormente, a acomodação do servidor público resulta na ineficiência do serviço, o que em outras áreas da administração pública pode gerar um prejuízo meramente oneroso, na administração pública ambiental pode ser responsável por um dano irreversível cujas conseqüências serão suportadas a médio e longo prazo por toda a população.

Ressalvando a importância do principio da eficiência, em 2011 José Renato Nalini julgou como relator a seguinte apelação

APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA ATO DE PARALISAÇÃO DE EXTRAÇÃO DE ARGILA IMPETRANTE ESTAVA COM A LICENÇA DE OPERAÇÃO VENCIDA CABIMENTO PARALISAÇÃO DE ATIVIDADES COMO ALTERNATIVA ÚNICA OFERECIDA À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ENQUANTO NÃO FOR CONFERIDA A LICENÇA AMBIENTAL PELO ÓRGÃO COMPETENTE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ATUOU NO SEU LEGÍTIMO PODER DE POLÍCIA CONSUBUSTANCIADO NO DEVER DE FAZER CESSAR ATIVIDADE AMBIENTALMENTE NOCIVA APELO DESPROVIDO A atividade poluidora ou causadora de danos ambientais deve merecer pronta atuação da Administração Pública, a quem incumbe a obrigação de propiciar à população a efetividade do direito ao meio ambiente saudável, essencial à garantia de subsistência da vida humana neste planeta. O princípio da obrigatoriedade da intervenção estatal não reserva a mínima discricionariedade à Administração Pública, mas impõe o dever inquestionável de atuar na tutela ambiental para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Por isso é que os agentes públicos, diante do comando específico das normas ambientais e do princípio da eficiência, têm o dever jurídico de adotar e executar as medidas mais eficazes para a satisfação desse bem da vida. (grifo nosso)

O referido relator da apelação, José Renato Nalini (2010, p. 16)  a respeito da supremacia constitucional afirma:

Em termos de meio ambiente, o tratamento conferido à matéria foi avançado e cientificamente correto. Já não se justifica a continuidade do maltrato à natureza, às vezes perpetrado pelo próprio Estado – em suas várias configurações – outras vezes com sua conivência ou passividade. Nesse caso, à cidadania incumbe reclamar do Judiciário a correção da ordem vulnerada. Não apenas mediante o coibir de práticas abusivas, mas, sobretudo, pela reparação do dano causado e pela efetiva punição dos infratores, sob a tríplice esfera administrativa, civil e criminal.

Para corroborar esse entendimento traz-se a tona acórdão julgado no Tribunal de Justiça do Maranhão pelo relator desmebargador Jorge Rachid Mubárack Maluf em 2009:

 

MANDADO DE SEGURANÇA. ATO OMISSIVO. LICENÇA AMBIENTAL. APROVEITAMENTO DE RESÍDUO LENHOSO JÁ EXTRAÍDO. I - Em mandado de segurança, a parte legítima para figurar no pólo passivo da demanda é a autoridade que detém atribuição para a adoção das medidas necessárias a executar ou corrigir o ato atacado. II - Ofende o princípio da eficiência a conduta omissiva da autoridade competente, que deixa transcorrer longo lapso temporal sem apreciar o pedido de licença ambiental para aproveitamento de resíduo vegetal já extraído. (grifo nosso)

A partir da análise do acórdão e de todo o exposto acerca do princípio da eficiência é possível constatar que o servidor público integrante do poder de polícia administrativa ambiental não pode se esquivar de suas obrigações ou ser omisso deixando transcorrer lapso temporal que se torne prejudicial tanto para o interesse de pessoas determinadas quanto para o meio ambiente e toda a coletividade. “Por isso mesmo, o Estado, como entidade tutelar, pode (ele próprio) ser responsabilizado por ações e omissões lesivaas ao meio ambiente.” (MILARÉ, 2011, p. 353)

Ainda de acordo com Édis Milaré (2011, p. 1133)

Dentre os atos de polícia em meio ambiente, o licenciamento também ocupa lugar de relevo, uma vez que as licenças são requeridas como condicionantes para a prática de atos que, não observadas as respectivas cláusulas, podem gerar ilícitos ou efeitos imputáveis. O licenciamento ambiental visa a preservar de riscos potenciais ou efetivos a qualidade do meio e a saúde da população, riscos esses oriundos de qualquer empreendimento ou intervenção que altere ou possa alterar de modo desfavorável as condições do ambiente.

Diante disso, entende-se enquanto poder de polícia ambiental um conjunto de atos praticados pelos servidores público que estejam de qualquer modo ligados às questões da tutela administrativa do meio ambiente, seja na seara da prevenção, seja na seara de atuação. Assim fazem parte do poder de polícia os atos de autorização, fiscalização e autuação do órgão público, sendo, portanto, responsabilizados aqueles agentes que não atuarem em consonância com o princípio da eficiência.

 

 

 

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ante o exposto cumpre ressaltar a importância do princípio da eficiência na garantia de uma administração pública eficaz. No que tangue especificamente a questão da responsabilização do servidor público por ineficiência, constatou-se ser esta plenamente possível uma vez que a ineficiência e a acomodação são fatores extremamente prejudiciais e que não estão de acordo o pilar do Direito Administrativo, a supremacia do interesse público.

Na seara ambiental a questão apresenta-se ainda mais preocupante, uma vez que um ato omissivo por parte do servidor público integrante do poder de polícia ambiental pode gerar conseqüências irreversíveis e prejudiciais para toda a sociedade. Entender os pressupostos capazes de caracterizar a ineficiência com o objetivo de comprová-la, torna-se crucial para a instauração de processo administrativo disciplinar.

O material jurisprudencial ainda é muito escasso o que reflete verdadeira falta de interesse em denunciar os servidores públicos ineficientes. Este é um trabalho contínuo que almeja não a mera punição do funcionário, mas sim uma verdadeira mudança de mentalidade para que eles passem a executar com eficiência o seu trabalho.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

REFERÊNCIAS

BRASIL. Tribunal de Justiça de São Paulo. Apelação n° 35561920108260306 SP 0003556-19.2010.8.26.0306, data do julgamento em 25/08/2011. Relator: Des. Renato Nalini. Disponível em: <<http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/20334046/apelacao-apl-35561920108260306-sp-0003556-1920108260306-tjsp>>. Acesso em: 8 de novembro de 2012.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2006.

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MARTINS, Cristiane Fortes Nunes. O princípio da eficiência na administração pública. Disponível em: <<http://www.faete.edu.br/revista/artigocristiane.pdf>>. Acesso em: 8 de novembro de 2012.

MILARÉ, Édis. Direito Do Ambiente: A gestão ambiental em foco. 7. ed. rev. atual. e reform. São Paulo: Editora dos Tribunais, 2011.

MORAES, Alexandre De. Direito Constitucional. 11 ed. São Paulo: Atlas, 2002.

MUNIZ, Cibele Cristina Baldassa. O princípio da eficiência na administração pública brasileira. Disponível em: <<http://www.uninove.br/PDFs/Publicacoes/prisma_juridico/pjuridico_v6/prisma_v6_3d10.pdf>>. Acesso em: 8 de novembro de 2012.

NALINI, José Renato. Ética Ambiental. 3. ed. Campinas, SP: Millenium Editora, 2010.

PAGANELLA, Marcelo Antonio. O servidor público frente ao princípio da eficiência. Disponível em: <<http://siaibib01.univali.br/pdf/Marcelo%20Paganella.pdf>>. Acesso em: 8 de novembro de 2012.

PAZZAGLINI FILHO, Marino. Princípios Constitucionais e Improbidade Administrativa. Ambiental, Revista de Direito Ambiental, n. 17, São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2000. p. 113, 114.

PINHEIRO, Michel. O princípio da eficiência na administração pública e o cidadão. Disponível em: <<http://www.pgj.ce.gov.br/servicos/artigos/artigos.asp?iCodigo=31>>. Acesso em: 8 de novembro de 2012.