RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: responsabilização do Estado no âmbito dos estabelecimentos hospitalares à luz da jurisprudência atual[1]

Anna Jéssica Barros Correia*

Thamires de Mesquita Botentuit

 

 

Sumário: 1 Introdução; 2 Responsabilidade Extracontratual do Estado; 3 A Saúde como Serviço Público: A Efetivação do Direito; 4A responsabilidade do Estado no âmbito dos estabelecimentos hospitalares; 5 Considerações Finais; Referências.

RESUMO

Abordar-se-á no presente trabalho a responsabilidade extracontratual do Estado no caso de danos causados dentro de estabelecimentos de saúde públicos e far-se-á uma análise da posição da jurisprudência atual sobre a obrigação dessa reparação do dano causado a particulares.

 

PALAVRAS-CHAVE

Responsabilidade Objetiva. Hospitais Públicos. Jurisprudência.

 

1 INTRODUÇÃO

A responsabilidade extracontratual do Estado vem ser a sua obrigação de reparação/indenização a um particular que tenha sofrido danos causados pela Administração Pública. Tal responsabilidade passou por fases distintas, a exemplo da teoria da irresponsabilidade do Estado, responsabilidade com culpa civil comum do Estado, teoria da culpa administrativa, teoria do risco administrativo e teoria do risco integral.

A saúde é um direito social fundamental e garantido no próprio texto da Carta Magna brasileira e o Estado tem o dever de oferecê-la com qualidade, de maneira positiva para que se atinja uma efetivação de tal direito. Sendo uma garantia constitucional, é razoável que o irregular funcionamento do Estado ao prestar serviços de saúde seja punível, de maneira que seja obrigado a reparar o dano causado.

No âmbito dos hospitais públicos utiliza-se a responsabilização objetiva do Estado, bastando que se tenha um dano e que este tenha sido provocado por ato da própria Administração Pública, mas sempre com a observância da regularidade da prestação do serviço. Se a conduta foi regular e o dano causado ocorreu em detrimento das condições naturais que o paciente se encontrava, não há o que se falar em responsabilização do Estado, sendo esta eximida.

 

2 RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO

A chamada responsabilidade extracontratual do Estado compreende-se na obrigação do Estado de reparar os danos patrimoniais ou morais decorrentes da atuação do agente público ou particulares que possuem qualquer vinculação jurídica com a Administração Pública e que estão sujeitos ao poder disciplinar (ALEXANDRINO; PAULO, 2012, p. 774).

A responsabilidade do Estado passou por fases e teorias distintas. A primeira delas perdurou a priori em todos os Estados e foi também notabilizada nos absolutistas, é a chamada teoria da não responsabilidade ou irresponsabilidade civil do Estado. É depreendida do próprio nome da teoria a sua principal característica, na qual nega-se à Administração Pública a obrigação de indenizar os danos causados por seus agentes, de maneira que o Estado jamais causaria qualquer dano às pessoas, com fundamento nas expressões “o rei não erra” ou “o rei não pode fazer mal”(GASPARINI, 2008, p. 1028).

Posteriormente, vigorou a responsabilidade com culpa civil comum do Estado, em que se pretendia equiparar o Estado ao indivíduo, por influência do individualismo característico do liberalismo. Aqui, a Administração Pública era obrigada a reparar os danos causados pelos seus agentes com culpa ou dolo aos indivíduos particulares nas hipóteses em que existia tal obrigação para os civis, cabendo ao particular prejudicado o ônus de demonstrar a culpa ou o dolo (ALEXANDRINO; PAULO, 2012, p. 775).

Outra teoria adotada foi a chamada teoria da culpa do serviço, onde a obrigação de reparação do dano ao particular só existe se comprovada a falta na prestação do serviço por parte do agente. É o que aduz Marcelo Alexandrino e Vicente de Paulo:

Somente o dano decorrente de irregularidade na execução da atividade administrativa ensejaria indenização ao particular, ou seja, exige-se também uma espécie de culpa, mas não culpa subjetiva do agente, e sim uma culpa especial da Administração à qual convencionou-se chamar culpa administrativa ou culpa anônima. A culpa administrativa pode decorrer de uma das três formas possíveis de falta do serviço: inexistência do serviço, mau funcionamento do serviço ou retardamento do serviço. Cabe sempre ao particular prejudicado pela falta comprovar sua ocorrência para fazer jus à indenização (2012, p. 775).

Ressalta-se, ainda, a teoria do risco administrativo, em que a obrigação de indenização do dano surge simplesmente com a existência do ato lesivo ter sido causado pelo Estado. Não se exige nem a culpa do agente público, nem a culpa do serviço, basta que se comprove a lesão e que esta tenha sido ocasionada pelo Estado. Essa culpa poderá ser amenizada se a própria administração pública comprovar que a vítima contribuiu de maneira total ou parcial para a ocorrência do dano (GASPARINI, 2008, p. 1031).

Existe, por fim, a teoria do risco integral, em que obriga o Estado a reparar todo e qualquer dano, bastando que para isso tenha algum envolvimento com o evento danoso. Não há qualquer indagação sobre culpa ou não da vítima e nem há abertura para que se prove tal envolvimento, o que a difere da teoria do risco administrativo (GASPARINI, 2008, p. 1031).

A teoria do risco integral é considerada absurda pela maioria da doutrina, não foi adotada em país algum e é vista por muitos doutrinadores como sinônimo da teoria do risco administrativo, uma vez que mesmos os autores que falam dessa teoria do risco integral acabam por admitir as excludentes da responsabilidade (o que divergia da teoria do risco administrativo), como também se observa nas lições de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo:

Admitir as causas excludentes da responsabilidade na teoria do risco integral significa equipará-la, em todos os aspectos, à teoria do risco administrativo, ou melhor, resulta na absoluta inexistência de distinção entre as duas teorias de responsabilização objetiva do Estado (2012, p. 778)

Ruy Rosado de Aguiar Júnior, considera irrelevante o dissídio que existiu na doutrina sobre prevalência da teoria de risco administrativo ou a teoria do risco integral, tendo em vista que tal discussão não merece relevância por se tratarem correntes que aceitam a possibilidade de exclusão ou atenuação da responsabilidade do Estado sempre que comprovada atuação de fatores alheios ao Estado, a exemplo da culpa exclusiva ou concorrente da vítima (AGUIAR JR., 2010, p. 525).

Assim, o ordenamento jurídico pátrio estabelece no artigo 37, § 6º, da CF/88, que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa, regulando dessa forma a responsabilidade objetiva ou do risco administrativo.

Para configuração da responsabilidade objetiva faz-se necessário que haja um vínculo entre o agente e pessoa jurídica que irá responder pelo dano. Não há o que se falar em incidência do supramencionado artigo constitucional quando o dano é causado por uma pessoa que não tenha vínculo algum com a Administração Pública, pois não se trata aqui de imputação, mas inexistência de vínculo, uma vez que não há uma atuação da próprio do Estado(ALEXANDRINO; PAULO, 2012, p. 780 - 781).

Não haverá ainda a responsabilização ao Estado quando o agente público causador do dano não estiver no exercício de suas funções. No caso de um policial que não esteja fardado agir em nome de um interesse pessoal e atirar em alguém por questões subjetivas, por exemplo (ALEXANDRINO, PAULO, 2012, p.782).

De modo que, a responsabilidade objetiva é aplicada a todas as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, incluindo empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos (mas não as que exploram atividades econômicas), aplica-se também às pessoas delegatárias de serviços públicos, como concessionárias, permissionárias e autorizadas e também aos terceiros não usuários do serviço público, se de alguma forma sofrerem danos (ALEXANDRINO; PAULO, 2012, p. 778 -779).

Nesse diapasão, afirma Alexandrino e Vicente Paulo:

É irrelevante perquirir se a vítima de dano causado por prestador de serviço público é, ou não, usuária do serviço, bastando que o dano seja produzido pelo sujeito na qualidade de prestador de serviço público (2012, p.779)

Há também a responsabilização objetiva nos casos em que pessoas ou coisas estiverem sob custódia do Estado, este cria a situação de perigo, está na posição de garante, tem o dever legal de assegurar a integridade de pessoas ou coisas, que estejam sob sua proteção, guarda ou custódia, a exemplo de alunos de escolas públicas ou enfermos internos em hospitais públicos (ALEXANDRINO; PAULO, 2012, p. 783).

Nas lições de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo é um equívoco afirmar que em todas as situações a responsabilidade da Administração pública seja objetiva, há casos também em que se configura a responsabilidade subjetiva do Estado, que ocorre nas circunstâncias em que o dano é causado por atos de terceiros ou de fenômenos da natureza, tais como atos causados por multidões ou vendavais, respectivamente (ALEXANDRINO, PAULO, 2012, págs.782 - 783).

Assim, analisadas a responsabilidade do Estado, incluse no que diz respeito ao serviço público prestado por este ou por quem faça as vezes deste, passamos a expor considerações relevantes a cerca de um serviço público específico essencial a todos os cidadãos: o serviço público de saúde.

2. A SAÚDE COMO SERVIÇO PÚBLICO: A EFETIVAÇÃO DO DIREITO

O senso comum e a vida em sociedade nos permite afirmar que a saúde corresponde ao bem-estar físico, psiquico e mental do indivíduo, tratando-se de direito fundamental que vai além de doenças e enfermidades.

Nesse sentido, trata-se ainda de direito correlacionado ao bem-estar dos cidadãos, consagrado no art. 3º da Carta Magna de 1988, que define como os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais, bem como a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Ainda, no tocante especificamente ao direito à saúde, a Constituição Federal de 1988, no seu art. 6º, reconhece a saúde como direito social fundamental, o qual a Administração Pública não pode se subtrair, de modo que a égide constitucional “exige do Estado prestações positivas no sentido de efetivá-la, sob pena de ineficácia de seu exercício, pois a saúde precisa de implementação por meios de políticas públicas sociais e econômicas” (ABUJAMRA; BAHIA, 2010, p. 93).

Assim, a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação, da forma como preleciona o art. 196 da CF/88.

Dessa forma, o artigo supra, configura a saúde como direito fundamental, e ainda, vincula a Administração Pública na promoção das políticas sociais e econômicas para prestação de tal direito.

Portanto, o direito à saúde é direito e também dever do Estado, fundamentalmente positiva no texto constitucional, sendo inquestionável a sua relevância social e jurídica e, assim, tem que ser tomado como norma que de ser rigorosamente cumprida, pois a concretização dos seus efeitos conduz a plenitude da justiça social que legitima o Estado Democrático de Direito.

A compreensão do direito à saúde como prestação de responsabilidade do Estado tem que se dar de modo que viabilize a existência digna do indivíduo, não podemos o Estado se exibir de tal responsabilidade sob a alegações de escassez de recursos financeiros.

O Estado deve atuar, positivamente, na consecução de políticas de saúde que visem à efetivação desse direito, priorizando dentro do princípio da reserva do possível, as ações e serviços de saúde que o mínimo existencial impõe para a sobrevivência humana (ABUJAMRA; BAHIA, 2010, p. 105).

Desse modo, a responsabilidade do Estado consiste em fornecer atendimento médico capaz de assistir a seus cidadãos, de modo a garantir, pelo menos, o mínimo necessário a vida digna. Para tanto, a proteção Estatal deve oferecer serviço médico hospitalar que atenda as necessidades básicas  de cada indivíduo.

E, se a Administração Pública é a responsável pela implementação de hospitais equipados para o atendimento às necessidades básicas e essenciais dos cidadãos, é dela também a responsabilidade de reparar o dano sofrido pelos particulares quando tal prestação se mostrar deficiente.

3. A RESPONSABILIDADE DO ESTADO NO ÂMBITO DOS ESTABELECIMENTOS HOSPITALARES

No âmbito dos hospitais públicos, em que o Estado se posiciona como garantidor e que a responsabilidade é objetiva, caberá ao Estado o dever de reparação do dano sempre que comprovada a existência de um fato praticado por agente público causador do dano (AGUIAR JR., 2010, p. 526).

Conforme as exposições aduzidas em capítulo anterior, podemos caracterizar a responsabilidade do Estado como aquela que persiste em meio a atos administrativos lícitos, e ainda, como aquela que surge devido ao risco.

Em se tratando especificamente da responsabilidade da Administração Pública por risco, entre tantos outros casos, esta é inerente aos hospitais públicos por se tratar de um risco que o próprio Estado cria ou tem o dever legal de manuseá-lo satisfatoriamente.

Assim, levando em consideração que a saúde é um direito constitucionalmente garantido, o Estado tem o dever de oferecê-la aos indivíduos de maneira regular, sendo o que se depreende dos artigos 196, já analisado no presente artigo, bem como no art. 197 da CF/88, in verbis:

 

Art.197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.

Indaga-se ainda se o Estado irá responder objetivamente por todos os danos sofridos pelo paciente, sem observância da regularidade do serviço prestado. Portanto, para uma responsabilização justa busca-se não se eximir do que está disposto no texto constitucional no art.37, §6º, devendo-se observar a priori o requisito da causa do dano. No caso em que houver fato danoso e regular prestação do serviço por parte dos agentes públicos, elimina-se a responsabilidade do Estado se a causa do dano for um fato da natureza, ou seja, das condições próprias que o paciente se encontra (AGUIAR JR., 2012, p. 527).

A jurisprudência vem entendendo que a priori, a Administração Pública responderá pelos danos sofridos em conseqüência do anormal funcionamento dos serviços públicos, sendo eliminada tal responsabilidade se houver prova da perfeita regularidade do atendimento médico-hospitalar, mas o resultado foi uma conseqüência das condições naturais do paciente (AGUIAR JR., 2010, p. 528).

Tais considerações são corroboradas pela jurisprudência dominante nos Tribunais, de modo que para a responsabilização do Estado diante dos serviços públicos hospitalares estará configurada desde que existente a relação causal entre o evento e a atuação do ente público, ou seja, ante a comprovação de falha na prestação de serviços médicos-hospitalares e do nexo de causalidade entre tal fato e o dano sofrido pelo paciente.

Eis os entendimentos dos Tribunais, colacionados:

DANOS MORAIS. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. FALHA NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO MÉDICO-HOSPITALAR. DANOS MORAIS CONFIGURADOS.

1. A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS DE SEUS AGENTES É OBJETIVA.

2. "(...) O ÔNUS DA PROVA INCUMBE: (...) II - AO RÉU, QUANTO À EXISTÊNCIA DE FATO IMPEDITIVO, MODIFICATIVO OU EXTINTIVO DO DIREITO DO AUTOR. (...)" (CPC, 333, II). ANTE A COMPROVAÇÃO DE FALHA NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS-HOSPITALARES E DO NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE TAL FATO E O FALECIMENTO DE RECÉM NASCIDO APÓS O PARTO, E AUSÊNCIA DE FATO IMPEDITIVO, MODIFICATIVO OU EXTINTIVO DO DIREITO DO AUTOR, MOSTRA-SE CABÍVEL A INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS HAJA VISTA O GRANDE ABALO PSÍQUICO EXPERIMENTADO PELOS PAIS DA CRIANÇA.CPC

3. QUANDO DA FIXAÇÃO DA INDENIZAÇÃO, O JUIZ DEVERÁ ARBITRAR O QUANTUM COM RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE, EM FACE DO SEU CARÁTER COMPENSATÓRIO E INIBIDOR, MEDIANTE EXAME DO CASO CONCRETO E DAS CONDIÇÕES PESSOAIS E ECONÔMICAS DOS ENVOLVIDOS.

4. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA.

(189495920078070001 DF 0018949-59.2007.807.0001, Relator: GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA, Data de Julgamento: 09/05/2012, 4ª Turma Cível, Data de Publicação: 30/05/2012, DJ-e Pág. 87)

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO. SUICÍDIO DE PACIENTE EM HOSPITAL PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO CAUSAL ENTRE O EVENTO E A ATUAÇÃO DO ENTE PÚBLICO.

1. A discussão relativa à responsabilidade extracontratual do Estado, referente ao suicídio de paciente internado em hospital público, no caso, foi excluída pela culpa exclusiva da vítima, sem possibilidade de interferência do ente público.

2. Agravo regimental improvido.

(318725 RJ , Relator: ELLEN GRACIE, Data de Julgamento: 16/12/2008, Segunda Turma, Data de Publicação: DJe-038 DIVULG 26-02-2009 PUBLIC 27-02-2009 EMENT VOL-02350-02 PP-00391)

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. HOSPITAL PÚBLICO. ERRO MÉDICO. ÓBITO.

1. A responsabilidade civil do Estado na hipótese em que o paciente é atendido e operado em hospital público, vindo a falecer, é subjetiva. Não há a figura do terceiro, sendo inaplicável o art. 37, § 6º, da Constituição.

2. Para restar caracterizado o dano moral devem ser comprovados no caso concreto todos os elementos da responsabilidade civil, o que se verificou no caso em tela, tendo em vista os documentos apresentados nos autos e o laudo pericial.

3. Definida a obrigação de indenizar os danos morais por parte do Estado, deve-se aferir o quantum. Tendo em vista a gravidade da conduta, que culminou no óbito do marido da recorrente, é inegável a agressão ao aspecto imaterial da apelante, sendo razoável o montante de R$100.000,00 (cem mil reais), em conformidade com a jurisprudência desta Corte (dentre outros, AC 2005.51.01.023122-1), efetivamente conciliando a pretensão compensatória com o princípio do não enriquecimento ilícito.

4. O pedido de pensionamento mensal não foi fundamentado na inicial ou mesmo apresentada qualquer prova apta a embasar o pedido. A inicial trata do tema de forma genérica, não informando se a apelante já recebe algum benefício previdenciário em razão de mesmo fato, nem mesmo mencionando a concreta situação familiar, sendo, portanto, insuficiente para se reconhecer o direito à pensão pleiteada.

5. Apelação parcialmente provida.

(199951010176438 RJ 1999.51.01.017643-8, Relator: Desembargador Federal LUIZ PAULO S. ARAUJO FILHO, Data de Julgamento: 20/07/2011, QUINTA TURMA ESPECIALIZADA)

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A chamada responsabilidade extracontratual do Estado obriga o Estado a reparar os danos patrimoniais ou morais decorrentes da atuação do agente público ou particulares que possuem qualquer vinculação jurídica com a Administração Pública e que estão sujeitos ao poder disciplinar.

No âmbito dos hospitais públicos não há o que se discutir em relação a qual teoria utilizar-se, vez que é pacífico na jurisprudência a utilização da responsabilidade objetiva, pelo risco administrativo como demonstrado nos julgados supracitados.

Responsabilizar o Estado por uma atuação irregular é uma maneira de se efetivar o direito à saúde, vez que é uma punição positiva no sentido de induzir o Estado a exigir dos seus agentes públicos uma atuação regular.

 

REFERÊNCIAS

 

ABUJAMRA, ANA Carolina Peduti; BAHIA, Claudio José Amaral. A justiciabilidade o direito fundamental à saúde: concretização o princípio constitucional da dignidade da pessoa humana. In: NERY JR., Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade (coord.). Responsabilidade Civil: Direito fundamental à saúde. Vol. V. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. – 20. ed. rev. E atual. – Rio de Janeiro:  Forense; São Paulo: Método, 2012.

GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. – 13. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2008.

AGUIAR JR, Ruy Rosado de. Responsabilidade Civil do Médico. In: NERY JR., Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade (coord.). Responsabilidade Civil: Direito fundamental à saúde. Vol. V. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.

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