Plano diretor: instrumento de intervenção estatal na ordem econômica à luz do princípio da função social da propriedade privada
Publicado em 27 de maio de 2012 por Daniella Fonseca
1. Introdução
As cidades brasileiras sofreram diversas transformações em razão da urbanização dos municípios. Nas últimas décadas a população urbana aumentou sensivelmente e em decorrência deste grande movimento em direção aos centros urbanos diversos conflitos e novas demandas surgiram.
Paralelamente a esse movimento, o papel do Estado soberano também se modificou. Se antes imperavam as idéias liberalistas que defendiam a regulação do mercado pelas leis naturais de oferta e demanda, atualmente já se sabe que a intervenção do Estado é imprescindível para a prosperidade econômica e bem-estar da coletividade. O mercado, quando não regulamentado devidamente, leva a distorções e problemas sociais e econômicos de proporções mundiais, como ocorreu em 1929 nos Estados Unidos, época na qual houve a quebra da bolsa de valores de Nova York.
Tendo em vista tal panorama, o presente estudo visa a produzir uma breve análise sobre a importância da implementação do Plano Diretor pelas cidades.
A relevância deste estudo se justifica em razão da moderna visão econômica e jurídica do mundo capitalista que ao poucos desperta para a importância de se conceder ao Estado instrumentos hábeis a garantir o uso adequado da propriedade privada como forma de estabilização da economia e bem estar social.
2. Intervenção do Estado no Domínio Econômico
O mundo passou por diversas transformações durante o transcorrer da história da humanidade. Todavia, nos últimos dois séculos, tivemos visíveis metamorfoses, principalmente no que tange ao papel do Estado frente à economia.
O Brasil, que até o início do século passado possuía uma população eminentemente rural, presenciou o grande fluxo de pessoas para os centros urbanos em busca de melhores condições de vida.
Tal mudança deve-se principalmente a industrialização das cidades que despertou na população rural o sonho de empregos em abundância e melhor infra-estrutura para constituir família, com escolas de fácil acesso, alimentação de melhor qualidade, saneamento básico etc.
Paralelamente, houve uma mudança de concepção em relação ao papel que deve desempenhar o Estado.
Se no início do século XX o Estado Social se mostrou ineficiente, aos poucos, o modelo de Estado liberal, foi ganhando força, impulsionado pelas idéias de Adam Smith e de outros economistas. “Na opinião desses estudiosos, novos neoliberais, o Estado deveria retornar às suas missões clássicas de emitir moeda, prover a segurança, manter a justiça e não mais se intrometer na normatização da vida econômica”. (CLARK, p.16, 2001)
Ainda observa o autor:
O recente Estado Liberal tinha como premissas básicas a liberdade de iniciativa e concorrência, juntamente com a primazia da propriedade privada e da garantia dos direitos individuais do homem. Consumidores, fornecedores, comerciantes e produtores, teriam forças suficientes para regular a vida econômica, abstendo-se o Estado dessa órbita, o que significa que o livre jogo do mercado seria o fator de regulação. (CLARK, 2001, p.19).
Entretanto, a crise de 1929 mudou o rumo dos acontecimentos. Nesta época o mundo, e principalmente a economia norte-americana, vivia uma época de grande prosperidade. Todavia, após a grande euforia, o número de exportações diminuiu, o que gerou um aumento de estoque dos produtos produzidos. As empresas viram seus rendimentos caírem e suas ações desvalorizarem na bolsa de valores. Os investidores, temerosos com a situação começaram a vender suas ações, acarrentando a crise que atingiu todo o mundo, e ficou conhecida como a Grande Depressão.
Frente a constatação de que a economia não pode ficar ao arbítrio das leis naturais (oferta e procura), os países perceberam a importância da regulação estatal para evitar que a crise de 1929 se repetisse.
Assim, modernamente, a intervenção estatal surgiu como instrumento necessário para a manutenção de uma certa porção de estabilidade à economia.
No Brasil, a Constituição de 1988 rompeu com a idéia liberalista de mínima intervenção estatal e passou a conceber o papel regulador do Estado.
Conforme preceitua o artigo 174 da Constituição, o Estado deve desempenhar o papel de agente normativo e regulador da atividade econômica, exercendo funções de fiscalização, incentivo e planejamento. “A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento”. (BRASIL, 1988).
Segundo Clark, são diversas as causas que fundamentam a intervenção do Estado na propriedade:
A compatibilização do desenvolvimento econômico com a preservação dos bens da natureza; o desemprego estrutural; a evolução tecnológica; o incentivo ou o controle das concentrações econômicas por parte do capital nacional e/ou internacional; o combate às disparidades regionais; o incremento as pequenas e microempresas etc.
A Constituição Federal trouxe em seu bojo dois postulados básicos nos quais se pauta a ordem econômica brasileira: a livre iniciativa e a valorização do trabalho humano. E trouxe também alguns princípios como a soberania nacional, defesa da propriedade privada, a busca do pleno emprego etc.
Assim, com tais previsões o constituinte de 88 buscou harmonizar o desenvolvimento econômico através da livre iniciativa com a busca do bem comum e da justiça social.
3. A intervenção do Estado na propriedade privada
A nova ordem constitucional brasileira, inaugurada após a promulgação da Constituição Federal de 1988 consagrou, em seu artigo 5°, inciso XXII, a propriedade privada como direito fundamental e no inciso XXIII a função social da propriedade como princípio basilar do Estado Brasileiro.
O fundamento desta previsão se encontra no dever do Estado em garantir que a propriedade seja explorada em benefício de todos, conforme preceitua o artigo 170 da Constituição Federal:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
Desta forma, a Carta Magna elevou o direito de propriedade à condição de direito fundamental, mas não absoluto, podendo sofrer limitações em prol do interesse público, do desenvolvimento econômico nacional e o bem-estar da coletividade.
Segundo Carvalho Filho (2012, p. 772), “[...] o Constituinte mais uma vez reconhece a propriedade como fator econômico, mas a condiciona ao atendimento da função social, tornando esse elemento superior àquele”.
O Estado edita normas para que o proprietário exerça as faculdades de usar, gozar, fruir e dispor da sua propriedade de forma a afastar as condutas anti-sociais e maléficas à sociedade.
À respeito, Giovani Clark:
A nossa Constituição Econômica de 1988 adotou uma ideologia constitucional neoliberal, ou seja, a economia de mercado; mas os seus pressupostos priorizam o capital nacional e sujeitam aquela à intervenção direta e indireta do Estado, no intuito de buscar os seus fins (art. 170 caput, da CF). (2001, p. 108).
Com tal regulação visa-se garantir o patamar mínimo de existência digna da população e ao mesmo tempo otimizar o aproveitamento econômico da propriedade de forma a possibilitar maior contribuição de cada um para prosperidade econômica do país.
A função social pode ser definida como:
[...] imposições positivas à propriedade pelo ordenamento jurídico, para que esta seja explorada de forma a trazer o bem comum à sociedade e não atenda apenas aos interesses egoísticos dos proprietários. ( CLARK, 2001, p. 124).
Assim, a propriedade deve ser explorada de modo a beneficiar não só o proprietário, como também toda a sociedade.
Neste sentido André Luiz Ortiz Minichiello:
Fundando-se a função social da propriedade na intervenção do Estado na Economia, de modo a garantir sua a utilização desta propriedade individual guiada pelo interesse geral, a noção de propriedade perdeu seu caráter absoluto, ou seja, aquele em que o proprietário pode agir como desejar dentro dos limites da propriedade, passando então, a ter-se uma nova visão que se preocupa também com a sociedade de modo geral, ou seja, a propriedade deve gerar frutos tanto ao seu proprietário quanto à coletividade. (MINICHIELLO, 2006 p. 37)
Portanto, a função social não objetiva suprimir o direito de propriedade, mas sim garantir melhora na qualidade de vida da população em geral através de um melhor aproveitamento econômico.
Por se tratar de um direito resguardado constitucionalmente, a intervenção do Estado na propriedade privada somente pode ocorrer dentro dos limites delineados pela Constituição.
Sendo assim, a Carta Magna elenca dois fundamentos para que a restrição ou supressão do direito de propriedade se concretize: a supremacia do interesse público e a função social da propriedade.
Carvalho Filho define intervenção estatal na propriedade como:
[...] toda e qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajustá-la aos inúmeros fatores exigidos pela função social a que está condicionada. Extrai-se dessa noção que qualquer ataque à propriedade, que não tenha esse objetivo, estará contaminado de irretorquível ilegalidade. Trata-se, pois, de pressuposto constitucional do qual não pode afastar-se a administração. (2012, p. 769).
4. Competência municipal para intervir na propriedade privada
A Constituição Federal definiu em seu artigo 22 que a competência para legislar sobre direito de propriedade, desapropriação e requisição é privativa da União Federal.
Todavia, outorgou competência para todos os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) legislarem relativamente às restrições e condicionamentos ao uso da propriedade.
Assim, ao distribuir a competência aos entes federativos, a Constituição primou pelo princípio Federativo, descentralizando o poder estatal com vistas a garantir maior eficiência na tomada de decisões.
Dentro do capítulo que se refere à política urbana, a Carta Magna outorgou competência ao município para a elaboração e execução da política de planejamento urbano.
Para tanto, o artigo 182, § 2º definiu o instrumento legal de competência legislativa municipal que delimitará o conceito de função social da propriedade urbana.
Art 182 [...]
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
À respeito observa Giovani Clark:
A Carta Magna, em seu artigo 182, impõe com todas as letras a competência do município para a política de desenvolvimento urbano em seu território, com vistas a “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade e garantir o bem-estar social”, sendo o plano diretor uma das formas de conquistar esses objetivos. A política de desenvolvimento urbano dos municípios deve, por sua vez, obedecer às “diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive de habitação, saneamento básico e transportes urbanos”, estabelecidas pela União (art. 21, XX, CF). (CLARK, 2001, p. 155).
Conforme se observa do texto constitucional, a política de desenvolvimento urbano visa o bem-estar da coletividade. E, no Brasil, o planejamento urbano é de suma importância devido à rápida urbanização dos centros urbanos o que acarretou diversos problemas sociais e econômicos.
Sendo assim, conforme explica este autor:
[...] o município, ao intervir no domínio econômico para atingir os fins da Constituição Econômica, tem o poder/dever de realizar políticas econômicas que imponham à propriedade privada dos meios de produção uma exploração dentro de parâmetros que atendam às carências sociais, econômicas e culturais, que respeite valores históricos e bens ambientais e não seja apenas objeto de lucro e riqueza. (CLARK, 2001, p. 122).
Verifica-se que o legislador constitucional foi sensível a necessidade de criação de mecanismos locais que possibilitem um aproveitamento adequado e desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras. Sem dúvida, o município é o ente mais capacitado para tal, pois devido a sua maior proximidade com a realidade de sua população, detêm melhor condição de detectar as prioridades locais e criar meios para garantir a sua prosperidade econômica.
Neste sentido Daniel Fernades Claro:
Assim, inquestionavelmente, é o Município, e somente ele, quem tem condições de elaborar uma legislação adequada a sua realidade e necessidades, bem como plenamente eficaz, na aplicação do princípio da função social da propriedade urbana. ( CLARO, 2007, p. 20).
5- Plano diretor: instrumento de planejamento urbano e desenvolvimento econômico
Em 10 de julho de 2001 foi publicada a lei 10.257, conhecida como Estatuto da Cidade, com o fim de regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição.
O objetivo primordial dessa lei foi estabelecer políticas de planejamento com vistas ao uso adequado da propriedade urbana, de forma a garantir um melhor aproveitamento econômico e o bem estar social.
Para atingir sua finalidade foram elencados diversos instrumentos em seu artigo 4°, dentre os quais se encontra o plano diretor.
Conforme observa Giovani Clark:
O referido plano diretor afirma-se como norma jurídica básica de planejamento do desenvolvimento e expansão urbana e como orientador das ações do Estado e do setor privado em seu território. Enfim, é um plano eminentemente urbanístico. (CLARK, 2001, p.156).
A Constituição Federal, em seu artigo 182, § 1°, prevê que o plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, sendo obrigatório para cidades que possuam mais de 20 mil habitantes.
Todavia, a lei 10257 elenca em seu artigo 41 outras hipóteses nas quais o Plano diretor também é obrigatório:
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
Através das diretrizes traçadas pelo plano diretor a função social da propriedade é delimitada, o que possibilita a definição de instrumentos que são indispensáveis para a efetivação da intervenção do município na propriedade privada a fim de garantir que a sua exploração econômica possa beneficiar a todos.
O plano diretor é aprovado por lei municipal e sua elaboração deverá contar com a participação da população local através de audiências públicas e debates. Durante a sua elaboração a publicidade dos documentos e informações produzidas é requisito essencial, imposto pelo Estatuto das Cidades, sendo que todo o conteúdo discutido deverá ser acessível a qualquer pessoa.
Relativamente ao seu conteúdo, o artigo 1° da Resolução 034/2005 do Conselho das Cidades dispõe:
Art.1º O Plano Diretor deve prever, no mínimo:
I – as ações e medidas para assegurar o cumprimento das funções sociais da cidade, considerando o território rural e urbano;
II- as ações e medidas para assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana, tanto privada como pública;
III- os objetivos, temas prioritários e estratégias para o desenvolvimento da cidade e para a reorganização territorial do município, considerando sua adequação aos espaços territoriais adjacentes;
IV- os instrumentos da política urbana previstos pelo art. 42 do Estatuto da Cidade,vinculando -os aos objetivos e estratégias estabelecidos no Plano Diretor;
Desta forma, o conteúdo básico de um plano diretor municipal é o previsto no artigo 1°, todavia a Resolução 034 elenca diversas outros assuntos, em seus artigos subseqüentes, que devem ser abordados, como o uso do solo urbano, expansão urbana, parcelamento do solo urbano, transportes públicos, habitação e saneamento básico.
Importante salientar que tal instrumento de planejamento constitui-se de normas programáticas, ou seja, somente traça as diretrizes gerais da política urbana. As especificidades deverão ser abordadas por leis posteriores que o complemente, como a de parcelamento do solo, zoneamento, de proteção ambiental, dentre outras.
Isoladamente não garante de modo completo o desenvolvimento social da cidade nem o bem-estar dos munícipes e visitantes. Para tais fins, o município depende de sua complementação com um conjunto de leis próprias, tais como: os códigos de obras e de posturas municipais; as leis de uso e ocupação do solo e ambientais, e principalmente dos planos de desenvolvimento econômico e social do poder local. (CLARK, 2001, p.156).
Cada Plano diretor deverá conter diretrizes relacionadas às características econômicas, sociais e geográficas de cada município, devendo ser revisto, no mínimo, a cada dez anos a fim de que esteja sempre em consonância com as necessidades de cada época.
Conforme observa Carvalho:
a elaboração do plano diretor, como etapa do processo de planejamento urbano, pressupõe definições, escolha de instrumentos e estabelecimento de fases. É preciso, portanto, atentar para o significado do plano diretor como instrumento de intervenção pública. Num esforço para sua decodificação, pode-se entender por plano a definição de objetivos a serem alcançados e de prazos a serem cumpridos, a indicação de atividades, programas ou projetos correspondentes ou necessários à realização dos objetivos definidos, bem como a identificação dos recursos financeiros, técnicos, administrativos e políticos necessários; e por diretor, as diretrizes estabelecidas em conformidade com a proposta social que se pretende alcançar, que constituem uma referência para as ações do poder público municipal e dos agentes privados. (CARVALHO, 2001).
Sendo assim, a função social que os municípios devem cumprir está relacionada a adoção de medidas que possibilitem o desenvolvimento sustentável das cidades, iniciando-se pelas necessidades básicas de qualquer ser humano, como a alimentação, moradia, transporte, saneamento básico e lazer.
A propriedade privada deve ser encarada como fator econômico de suma importância para o desenvolvimento sustentável das cidades. E por ser ponto estratégico da economia de uma nação, os municípios devem assumir o seu papel de agente regulador da economia local através da implementação do plano diretor como instrumento para garantir que essa riqueza seja explorada de forma a beneficiar a sociedade de modo geral.
6 Conclusão
O Brasil vem sofrendo diversas transformações ao longo de sua história. De um país eminentemente rural, nas últimas décadas passou a possuir a maioria de sua população vivendo na zona urbana.
Esta migração do campo para a cidade trouxe diversos problemas e novas demandas. A infra-estrutura, a necessidade de criação de novos empregos e moradias, escolas etc.
Paralelamente a este movimento, o mundo e também o Brasil, percebeu que o mercado não é capaz de se auto-regular através da lei da oferta e procura. Sendo assim, o Estado deve assumir o seu papel de garantidor do bem-estar da coletividade e criar instrumentos que possibilitem sua intervenção reguladora, mas sempre respeitando a livre iniciativa.
O constituinte de 1988 se viu diante deste novo contexto que emergia no cenário brasileiro. E, com vistas a solucionar tais questões inseriu no texto constitucional diversas disposições objetivando alcançar o fim do Estado Brasileiro, qual seja, garantir o bem-estar da coletividade e o desenvolvimento nacional.
Consagrando o princípio federativo, outorgou competência à União, Estados, Distrito Federal e Municípios para legislarem relativamente às restrições e condicionamentos ao uso da propriedade privada.
Assim, a despeito de a Constituição elevar o direito de propriedade ao status de direito fundamental, não o consagrou como absoluto e ilimitado. Ao, contrário, o condicionou ao atendimento da função social, que em última análise pode ser definida como uma imposição ao proprietário para que mantenha sua propriedade sempre produtiva e a use para o seu bem e de toda a coletividade.
Um dos mecanismos criados pela Carta Magna para possibilitar a fiscalização e intervenção do município na propriedade privada foi o plano diretor, instrumento básico de planejamento urbano.
Acertada tal decisão legislativa, pois o ente municipal é o que possui maior capacidade para detectar as necessidades de sua população e traçar programas para supri-las.
Sendo assim, o Plano Diretor se mostra como instrumento de suma importância para o desenvolvimento social e econômico, pois se presta a ordenar as atividades e potenciais econômicos de cada município e estabelecer metas para concretizar seu pleno desenvolvimento. E principalmente, para garantir que a propriedade privada seja explorada em toda potencialidade, mas de forma a beneficiar toda a coletividade.
Em pleno século vinte e um não há como se conceber o desenvolvimento econômico de um país, e nem de uma região, sem que o Estado assuma seu papel de regulador da economia, freando os excessos egoítas dos particulares.
Referências
CARVALHO, Sonia Nahas de. Estatuto da Cidade: aspectos políticos e técnicos do plano diretor. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102-88392001000400014&script=sci_arttext. Acesso em: 09 mai. 2012.
CLARO, Daniel Fernandes. A função social da propriedade urbana na Constituição Federal- instrumentos coercitivos de efetivação. Disponível em: http://www.fadisp.com.br/download/5_A_Funcao_Social_da_Propriedade.pdf. Acesso em: 01 mai 2012.
CLARK, Giovani. O Município em Face do Direito Econômico. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
CARVALHO, José dos Santos Filho. Manual de Direito Administrativo. 25 ed. São Paulo: Atlas, 2012.
MINICHIELLO, André Luiz Ortiz. Do Planejamento Municipal na Ordem Econômica e Social do Município. Disponível em: http://www.unimar.br/pos/trabalhos/arquivos/77c3e54d4163372ba2beef7824365c28.pdf. Acesso em 1 mai 2012.