O presente artigo tem por escopo analisar o papel das Guardas Municipais frente ao atual modelo de Segurança Pública Brasileiro. 

A Constituição da República Federativa Do Brasil de 1988, em seu artigo 144, destinou um Capítulo exclusivo à Segurança Pública, preceituando que esta é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, incumbindo à polícia federal; rodoviária federal; ferroviária federal; civil; militar e corpos de bombeiros militares a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

Desse modo, nossa Carta Magna incumbiu ao Estado, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios o dever de gerir a Segurança Pública, definindo a missão constitucional de cada uma das forças supramencionadas.

Além das instituições em epígrafe, a redação do artigo 144 § 8º deu aos Municípios a faculdade de constituírem Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.

Assim, com base nos elevados índices de criminalidade e na falta de efetivo enfrentada pelas forças policiais de alguns Estados Brasileiros, as Guardas Municipais, instituições uniformizadas e com formação policial, presentes em grande parte dos espaços públicos, têm exercido cotidianamente, frente a situações de flagrante delito ou fundada suspeita, papel similar àquele executado pelas Polícias Militares.

Face ao exposto, em que pese o legislador não ter incluído as Guardas Municipais dentre as instituições responsáveis pela preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, estas se encontram no Capítulo destinado à Segurança Pública.

Ao longo dos anos, o contexto citado, aliado a ausência de regulamentação das atividades exercidas por estas instituições, fez com que elas fossem empregadas de forma distinta em grande parte das Cidades Brasileiras, exercendo, em alguns casos, apenas a função de guarda de prédios públicos e, em outros, o policiamento ostensivo/preventivo, além do cumprimento de mandados judiciais.

1.  PODER DE POLÍCIA

 1. 1 Evolução do Poder de Polícia  

 No Direito Brasileiro vemos, conforme ensina DI PIETRO, que o conceito moderno de Poder de Polícia consiste na “atividade do Estado que limita o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público”.[3]   

Assim, o Estado Brasileiro com o fulcro no bem estar-estar social disciplina por meio do PODER DE POLÍCIA, direitos e garantias individuais em prol da coletividade.[4] 

A lei nº 5.172, de 25 de Outubro de 1966 em seu art. 78 caracterizou o Poder de Polícia como:

 Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 28.12.1966).

Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.

  Analisando o artigo em epígrafe, vemos que a Atividade da Administração Pública, em sentido objetivo, conforme nos ensina DI PIETRO [5], “abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente as necessidades coletivas; corresponde à função administrativa, atribuída preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo.”.

Salienta-se que, o Estado disciplina direitos por meio de leis e limita seu exercício individual para que não haja prejuízo ao bem-estar coletivo, nesse sentido, temos como exemplo o direito de greve que apesar de previsto em lei, para ser exercido deve se garantir um efetivo mínimo de profissionais trabalhando para que serviços tidos como essenciais não sejam totalmente paralisados. [6]

Assim, ao regular a prática de ato a administração se utiliza de meios como licenças, ordens, notificações ou autorizações para controlar a aplicação da legislação vigente.[7]  

  Destarte, a administração pública se utiliza do poder de polícia para exercer o controle estatal sobre seus administrados com vistas a propiciar a tranquilidade pública, o respeito à propriedade, sua função social e aos direitos individuais e coletivos.[8]   

Nesse sentido, a administração pública no exercício do poder de polícia limita a atividade do particular o que gera a ideia de um conflito de interesses, pois, de um dado o cidadão deseja exercer seus direitos e de outro a administração os limita, contudo, tal limitação está restrita ao que é juridicamente aplicável e isto sim possui um limite que objetiva garantir direitos individuais e coletivos. Desta forma, o particular tem liberdade para exercer seus direitos em sua plenitude, desde que, estes estejam previstos e nos limites da lei.      

Destarte, o poder polícia emanado pelo Estado busca efetivar o tríplice aspecto do poder de polícia que se manifesta pela tranquilidade, segurança e salubridade pública, para tanto, são utilizadas medidas coercitivas, restritivas e limitativas para que o interesse coletivo sobreponha o individual.   

Assim, nosso estudo tem foco no Poder de Polícia de Segurança Pública que apresenta natureza dúplice, sendo esta, administrativa e judiciária, a primeira apresenta um caráter preventivo, que se apresenta como o mecanismo de prevenção à ocorrência de ações que atentem contra os preceitos legais e que consequentemente tragam prejuízo à saúde e segurança da coletividade.[9]

Sobre o tema, DI PIETRO[10], nos ensina que “o poder de polícia administrava compreende toda atividade de execução das chamadas limitações administrativas, que são restrições impostas por lei ao exercício de direitos individuais em benefício do interesse coletivo”.

A segunda natureza do poder de polícia apresenta um caráter repressivo, dessa forma, concretizado o desrespeito à legislação penal, será instaurado pela autoridade de polícia o procedimento para apuração da responsabilidade criminal do autor do ato deletério.[11]

Sobre o tema, Alvaro Lazzarini (in RJTJ-SP,V.98:20-25), ressalta que “A linha de diferenciação está na ocorrência ou não de ilícito penal. Com efeito, quando atua na área do ilícito puramente administrativo (preventivamente ou repressivamente), a polícia é administrativa. Quando o ilícito penal é praticado, é a polícia judiciária que age.”

Entretanto, os conceitos apresentados não são absolutos, pois, quando a polícia administrativa exerce seu papel, age preventivamente, impondo condições legais para o exercício de direito por parte do particular e atua repressivamente quando adota medidas de coação aos que deixam de cumprir ao que a lei preceitua, agindo desta maneira, a administração pública impede que aja lesão ao interesse coletivo.[12]

Doutro modo, configurada a prática de ato delituoso a polícia judiciária exerce suas atribuições de maneira repressiva, contudo, também age preventivamente quando demonstra a sociedade, por meio de sua atividade, que o descumprimento aos preceitos legais são retribuídos com sanções administrativas ou criminais.[13]         

Observamos que o poder de polícia admite dúplice interpretação, sendo uma ampla e outra restrita. Em sentido amplo, vemos que, por meio de atos emanados pelo Poder Executivo e Legislativo o Estado busca condicionar a liberdade e propriedade dos indivíduos em prol dos interesses coletivos.[14]

Em sentido restrito, o Estado atua especificamente por meio de intervenções diretas ou gerais com vistas a regular a atividade do particular, criando assim, regulamentos, concedendo autorizações, licenças para que os interesses particulares não sobreponham os coletivos.[15]

 2.2. Características e Atributos do Poder de Polícia

 

 A doutrina aponta como características ou atributos do poder de polícia a discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade. [16]

A discricionariedade se traduz na possibilidade atribuída à administração pública para que em alguns atos aja com liberdade pra escolher os meios que julgar adequados para o exercício do poder de polícia.[17]  

Cumpre salientar que, nesses casos, não há vinculação a uma conduta determinada e sim àquela mais apropriada, contudo, tal ato deve ser executado nos limites da lei, levando em consideração quesitos como conveniência e oportunidade, visando sempre à supremacia do interesse público sobre o particular.[18]

Contudo, em outros casos, a lei já estabelece os procedimentos a serem adotados pela administração pública, cabendo a esta somente o cumprimento daquilo que foi preceituado, tornando tal ato vinculado.[19]

Nesse sentido, BANDEIRA DE MELLO[20] se posiciona no sentido de que não há poder discricionário, esse não existe como poder de forma autônoma, a competência está de acordo com a lei, às vezes é discricionária, outras vezes é vinculada.

 Em rigor, no Estado de Direito inexiste um poder, propriamente dito, que seja discricionário fruível pela administração Pública. Há sim, atos em que a Administração Pública pode manifestar competência discricionária e atos a respeito dos quais a atuação administrativa é totalmente vinculada. Poder discricionário abrangendo toda uma classe ou ramo de atuação administrativa é coisa que não existe.

  Como sustentáculo de seu posicionamento, BANDEIRA DE MELLO[21], argumenta que “as autorizações, atos típicos da polícia administrativa, são expedidas no uso de competência exercitável discricionariamente, as licenças, igualmente expressões típicas dela, são atos vinculados”.

Nesse contexto, temos ainda o princípio da auto-executoriedade que para alguns autores pode ser desmembrado em exigibilidade e executoriedade.[22]

 Na auto-executoriedade, conforme ensina DI PIETRO[23], à administração pública tem a possibilidade de, com seus meios executar suas decisões sem que haja a necessidade de se recorrer ao poder judiciário.

No caso da exigibilidade, a administração pública tem a possibilidade de tomar medidas executórias sem que haja a necessidade de ordem judicial e, se por parte do administrado houver discordância quanto à decisão, este deverá discuti-la em juízo.[24]  

Na executoriedade, a administração pública tem a possibilidade de utilizar-se de Força Pública para o cumprimento de uma decisão executória de maneira forçada.[25]

BANDEIRA DE MELLO [26] ensina que:

 A executoriedade é o poder de compelir, constranger fisicamente, e a exigibilidade o poder de induzir à obediência. Porém, ambos com uma mesma característica central: o fato de se imporem sem a necessidade de a Administração ir a juízo.

 Nesse sentido, temos a coercibilidade que é indissociável da auto-executoriedade, pois, atua como instrumento de coação aos administrados, obrigando-os ao cumprimento do ato administrativo utilizando-se de força se for o caso.[27]

É importante ressaltar que existem limites atinentes ao exercício do poder de polícia, pois, ainda que discricionário, tal poder encontra algumas imposições legais no que tange a sua competência, forma, fins, motivos ou objeto.[28]

Por fim, cabe salientar que, a atribuição do poder de polícia é inerente ao Estado, exercido de acordo com a matéria pelos Governos Federal, Estadual e Municipal de acordo com o que preceitua a Constituição Federal.[29]

 3. O SISTEMA DE SEGURANÇA PÚBLICA BRASILEIRO

 

 Após cinco anos da promulgação da Constituição de 1998, motivado pelos desdobramentos da Conferência Mundial de Direitos Humanos de Viena ocorrida no ano de 1993, o Governo do então Presidente Fernando Henrique Cardoso resolve reorganizar o exercício da Segurança Pública no Brasil e por meio da Medida Provisória nº 813 de 1º de janeiro de 1995 cria a Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública (SEPLANSEG) que em 04 de Setembro de 1997 é transformada pelo decreto nº 2.315 em Secretaria Nacional de Segurança Pública.[30]

Norteada pelo Plano Nacional de Segurança Pública a SENASP tornou-se responsável por formular, articular e induzir uma Política Nacional de Segurança Pública junto aos Estados Federados com vistas a, dentre outros, redesenhar o Sistema Policial Brasileiro.[31]

Assim, incumbiu a SENASP à administração dos recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), a estruturação e implementação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP).[32]

Destarte, a SENASP utilizou o FNSP para estimular e financiar projetos com planejamento e metas que seriam utilizados para alicerçar a construção de um novo modelo de polícia.[33]

Com o SUSP foram criadas linhas para ação das policias, articulando-as junto às instituições Federais, Estaduais e Municipais no âmbito da segurança e justiça criminal.[34]

As principais ações adotadas pelo Sistema Único de Segurança Pública convergiram em sete eixos: gestão do conhecimento, reorganização institucional, formação e valorização profissional, prevenção, estruturação da perícia, controle externo, participação social e programas de redução da violência.[35]

Dentre as ações adotadas face ao SUSP junto aos órgãos de Segurança, a que mais obteve destaque foi à instituição do Gabinete de Gestão Integrada (GGI) que auxilia na integração das ações desenvolvidas pelas Secretarias Estaduais de Segurança Pública, Poder judiciário, Ministério Público, Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Civil, Polícia Militar e Guardas Municipais, que juntos decidem consensualmente a ações a serem desenvolvidas para o combate ao crime organizado.[36]

A instituição do SUSP trouxe ainda uma nova visão no que tange ao combate ao crime organizado, tratando a segurança pública de maneira universal sob a ótica de que todos devem estar envolvidos para a busca de novas políticas de enfrentamento.[37]  

Vale lembrar também que, no ano de 2007, partindo do princípio de que a Segurança Pública se desenvolveria com cidadania, foi instituído o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania.[38]

Considerado como um marco ao combate ao crime, o PRONASCI trouxe inovações acerca do pacto federativo, reconhecendo os municípios como parceiros indispensáveis na prevenção à criminalidade em seu território.[39]

Na busca por um diálogo acerca da Política Nacional de Segurança Pública (PNSP) foi realizada nos anos de 2008 e 2009 a 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública (CONSEG) que se desencadeou nas 27 unidades da Federação.[40]

Na ocasião, foram definidos 10 princípios e 40 diretrizes que iriam nortear do PNSP, dentre estes podemos destacar: [41]

Face às medidas adotadas, vemos que desde a Constituição de 1988, também conhecida como Constituição Cidadã, o Governo Brasileiro vem em parceria com a sociedade civil e instituições de segurança, implementando paulatinamente medidas que objetivam criar um novo paradigma para seu Sistema de Segurança Pública.

Muitos avanços foram alcançados, contudo, os índices de criminalidade ainda são elevados e a sociedade clama por ações mais incisivas no que tange ao combate a violência urbana.

 4. AS GUARDAS MUNICIPAIS NO BRASIL

 Apesar de pouco conhecida, a história das Guardas Municipais está intimamente ligada à gênese da Segurança Pública no Brasil.

Em 1549, após a crise instaurada nas Capitanias Hereditárias, Portugal envia ao Brasil Colônia, o então nomeado Governador Geral, Tomé de Souza, um militar e político Português que tinha, dentre outras, a missão de reorganizar a política e a economia nas colônias do território brasileiro.[42]

Na época, o Estado preocupado em fiscalizar as atividades desenvolvidas nessas colônias, organizou seu aparato policial com vistas a reprimir possíveis atos deletérios:[43]

Desde a chegada da Família Real Portuguesa no ano de 1808, até o ano de 1831, o Brasil viveu sob a égide da legislação e dos costumes dos colonizadores portugueses. Nesse período, a Coroa criou no país “a Intendência Geral da Polícia da Corte do Estado do Brasil, no Rio de Janeiro” [44], “a Divisão Militar da Guarda Real da Província do Rio de Janeiro” [45] e a “Guarda Real da Polícia no Rio de Janeiro”, que por seu caráter Militar é vista por historiadores como a percussora das atuais Polícias Militares Brasileiras:[46].

Buscando manter a ordem e a tranquilidade local, o então Regente Padre Diogo Antônio Feijó, cria por meio de decreto datado de 10 de Outubro de 1831 o Corpo de Guardas Municipais Voluntários que foi instituído inicialmente nas províncias do Rio de Janeiro e São Paulo e posteriormente em outras.[47]

No período republicano, outras Guardas surgiram, todas possuíam características militares e civis, contudo, aquela que mais se destacava tanto pelo efetivo, quanto pela qualidade na prestação dos serviços foi sem dúvida a Guarda Municipal de São Paulo criada em 1831. Desta surgiu a Força Pública do Estado de São Paulo que perdeu seu caráter de provedor da Segurança Pública local quando atuou como uma espécie de tropa regional utilizada no combate a diversos movimentos revolucionários.[48]

Assim, a ausência de segurança nas cidades leva o então Governo de São Paulo a criar nos moldes da Guarda de 1831, a Guarda Civil, órgão então intitulado como força “auxiliar da Força Pública, mas sem caráter militar”, que “tem por função, sobretudo, o policiamento da Capital e fiscalização das solenidades e divertimentos públicos”. “A superintendência da Guarda Civil cabe ao chefe de Polícia que se encarrega também da nomeação de seu pessoal”.[49]

Em 30 de dezembro de 1969, em meio ao regime ditatorial que se instalou no Brasil, o Presidente da República Gal. Emílio Garrastazu Médici cria o decreto lei nº 1075 que extingue a Guarda Civil incorporando seu efetivo aos quadros das Polícias Militares que passam a possuir exclusividade no policiamento ostensivo e alcançam o status de forças auxiliares do Exército Brasileiro.[50]

   Com o advento da Constituição da República Federativa Do Brasil de 1988, as Guardas Municipais foram reestruturadas, tendo em seu Capítulo III, o art. 144 que dispôs sobre, além de outros temas, que os Municípios poderiam constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.

Destarte, a lacuna criada pela ausência de regulamentação das atividades exercidas pelas Guardas Municipais fez com que houvesse diversas interpretações jurídicas acerca do limite de suas competências.

Nesse lapso temporal, a criminalidade nas cidades brasileiras aumentou e a incapacidade logística de algumas Polícias Militares para cumprir em sua plenitude o Policiamento Ostensivo, aliado a própria história das Guardas Municipais, fez com que esse órgão, em várias cidades, auxiliassem os Estados.

 Assim, o limite jurídico de atuação das Guardas Municipais é tema controverso, pois, a lei determina que o policiamento ostensivo seja atividade exclusiva das Polícias Militares. Contudo, a redação do § 8º do artigo 144 de nossa Carta Magna ao preceituar que Guardas Municipais fariam a proteção de bens, lhe permitiu a presença em locais públicos conforme preceitua o art. 99 inc. I do Código Civil, senão vejamos: [51]

 Art. 99. São bens públicos:

 I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

 Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

 Aliado a condição supracitada, as Guardas Municipais se caracterizam como Instituições uniformizadas e como tal, ao estarem presentes em locais de uso comum ao povo, executam o policiamento ostensivo, conforme descreve a própria definição de “Polícia Ostensiva” difundida pela Polícia Militar do Estado de Minas Gerais:

 Polícia Ostensiva é a polícia uniformizada, fardada e identificada, tanto para coibir o crime pela simples ação de presença, bem como reprimi-lo tão logo ele aconteça na atividade de policiamento.  Policiamento ostensivo é a modalidade de exercício da atividade policial desenvolvida intencionalmente à mostra, visível — em contraposição ao policiamento velado, secreto. Caracteriza-se pela evidência do trabalho da polícia à população, pelo uso de viaturas caracterizadas, uniformes, ou até mesmo distintivos capazes de tornar os agentes policiais identificáveis por todos. A atividade de policiar consiste resumidamente em fiscalizar comportamentos e atividades, regular, ou manter a ordem pública, reprimindo crimes, contravenções, infrações de trânsito etc., zelando pelo respeito à legislação pelos indivíduos.[52]        

 Ainda nesse viés, o Código de Processo Penal preceitua nos artigos 301 e 302, que:

 Art. 301.  Qualquer do povo poderá e as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.

Art. 302.  Considera-se em flagrante delito quem:

I - está cometendo a infração penal;

II - acaba de cometê-la;

III - é perseguido, logo após, pela autoridade, pelo ofendido ou por qualquer pessoa, em situação que faça presumir ser autor da infração;

IV - é encontrado, logo depois, com instrumentos, armas, objetos ou papéis que façam presumir ser ele autor da infração.[53]

 Acerca do tema, José Eduardo Cury[54], observa que:

 Não obstante ao entendimento de que as guardas são instituições criadas para cuidar e zelar pelo patrimônio há pareceres de juristas, opiniões de estudiosos e propostas de políticos que buscam dar aos guardas poder de polícia que vise prevenir e reprimir ações delituosos praticadas por cidadãos comuns. Este “poder” já é exercido de fato em muitas cidades, por conta de diversos fatores, dentre eles, inclusive, a ineficiência do serviço público prestado por quem deveria, ou seja, o Estado membro da Federação e a própria União (...) 

 Refutando, o professor Walber de Moura Agra[55], ensina que:

 [...] A guarda municipal tem a missão de proteger os bens, instalações e serviços do Município, não se imiscuindo nas atribuições da polícia civil, militar ou mesmo federal. Muitos municípios tem usado a guarda municipal como polícia repressiva, contudo, tal prática reveste-se de inconstitucionalidade crassa...

 Frente ao exposto, vale lembrar que em momento algum a Constituição Federal diz que as Guardas Municipais são destinadas a proteção do patrimônio, concepção esta advinda da hermenêutica de alguns juristas e estudiosos, o que levou parte da sociedade ao entendimento de que as atribuições destas instituições se restringiriam à apenas a guarda de prédios e monumentos públicos.

Na verdade, a Constituição Federal ao preceituar que: “Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei” [56], atribuiu as Guardas Municipais a missão de PROTEGER os bens públicos, os serviços públicos e as instalações públicas.

Ao consultarmos o significado da palavra proteger, vemos que esta consiste em: “Tomar a defesa de; Preservar do mal; Resguardar; Defender”.[57]  

Ademais, por meio do mencionado liame, a missão destas instituições consiste na prestação de um serviço público e, nesse viés, Bandeira de Mello ensina que:

 Serviço Público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de Direito Público - portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.   

 Destarte, vemos que além da missão de proteger as instalações públicas e garantir a execução dos serviços ali prestados, as Guardas Municipais, conforme já citamos, ao se depararem com a atribuição de proteger os bens públicos têm um conjunto de possibilidades de execução que são sustentados pela ausência de definição quanto ao limite constitucional de atuação destes órgãos.

Sendo assim, motivado pela complexidade jurídica que permeia o tema Guarda Municipal no ano de 2003, o Deputado Federal Arnaldo Faria de Sá, propõe junto a Câmara dos Deputados Federais o Projeto de Lei 1332, que “Dispõe sobre as atribuições e competências comuns das Guardas Municipais do Brasil, Regulamenta e disciplina a Constituição, atuação e manutenção das Guardas Civis Municipais como Órgãos de Segurança Pública em todo o Território Nacional e dá outras providências”, sendo esta votada e aprovada por essa casa legislativa em 23 abril de 2014 e encaminhada ao Senado Federal. [58]

Entre os anos de 2004 e 2005, o Governo Federal por meio da Secretaria Nacional de Segurança Pública - SENASP - reconhecendo a importância desses Órgãos instituiu a Matriz Curricular Nacional para a Formação das Guardas Municipais que “tem por objetivo enfatizar a atuação das Guardas Municipais na prevenção da criminalidade, destacando o papel dos Municípios no SUSP, assim como estabelecer diretrizes e princípios que norteiem a atuação das Guardas Municipais existentes nas diversas regiões do país, respeitando e considerando as especificidades regionais”.[59]  

Em 2009, ocorre a 1º Conferência Nacional de Segurança Pública que demonstrou, dentre outros, o clamor popular e a necessidade cristalina de atribuir aos Municípios e suas Guardas Municipais uma participação efetiva no que tange a diminuição dos índices de criminalidade.[60]

Dentre as políticas de inclusão dos Municípios no Novo Modelo de Segurança Pública Brasileiro, o PRONASCI preceituou que para o mencionado ente federativo aderir ao programa este deveria criar seu GABINETE DE GESTÃO INTEGRADA MUNICIPAL (GGIM).[61]

Como meta, o GGIM tem a atribuição de instituir ações sociais no âmbito do município a fim de contribuir para a prevenção da criminalidade, mudando de forma drástica o modelo outrora adotado, pois, o Estado atuava após haver o cometimento do ato deletério, tendo dessa forma, a função de criminalizar o ato não observando os fatores sociais e econômicos que contribuíram para sua efetivação. [62]

No ano de 2012, os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), apontaram que dos 5.565 municípios Brasileiros, distribuídos por regiões, somavam 993 Guardas Municipais.

Em virtude das características peculiares de cada um desses municípios, as Guardas Municipais exercem diversas atividades como: apoio à fiscalização de posturas, vigilância de prédios públicos, fiscalização de trânsito, policiamento ostensivo nas vias urbanas e, em alguns casos, possuem grupamentos especializados em antissequestros e de controle de distúrbio civil.

Em 22 de Dezembro de 2003, foi sancionada a lei 10.826 que instituiu o Estatuto do Desarmamento, em seu artigo 6º estabeleceu os critérios para que as Guardas Municipais armassem seus efetivos.

Nesse contexto, apesar dos elevados índices de violência em algumas cidades brasileiras, no ano de 2012, apenas 153 Guardas Municipais utilizavam armas de fogo.[63]

Apesar da previsão legal, a utilização de armas de fogo por parte dessas corporações também é assunto que divide opiniões, de um lado muitos defendem que o equipamento é necessário para o combate à criminalidade, outros, discordam entendendo que as Guardas Municipais teriam sido criadas para defender o patrimônio e sua função não seria a de enfrentamento ao crime.

Vale lembrar ainda que, na atualidade a maioria das Guardas Municipais do Brasil, por não estarem inseridas de fato na seara da segurança pública não podem, por exemplo, redigir o Boletim de Ocorrência (BO), assim, ao se depararem com um flagrante delito não podem conduzir seus detidos à autoridade policial.

O Estado de Minas Gerais é um exemplo, a Guarda Municipal da capital mineira, entre os anos de 2004 e 2013, registrou o atendimento a 22.004 ocorrências[64] de crimes contra a pessoa e em todos os casos a Policia Militar do Estado foi acionada para acompanhar os guardas e as vitimas até a presença da autoridade policial.

Nesses casos, vemos que há uma sobreposição de esforços, pois, para conduzir o criminoso e a vítima a delegacia. Em tese, são empenhadas no mínimo duas viaturas, uma da Polícia Militar e outra da Guarda Municipal. Se considerarmos que cada viatura é composta por um efetivo mínimo de dois servidores, teremos quatro servidores e duas viaturas empenhadas em uma ocorrência que poderia estar sendo conduzida somente pela força municipal, liberando assim a Policia Militar para atender outras ocorrências ou mesmo realizar o patrulhamento preventivo.

 5. CONCLUSÃO

 Ao concluirmos nosso estudo, vemos que em virtude do crescente índice de violência urbana no Brasil, as Guardas Municipais tem sido paulatinamente inseridas no Sistema de Segurança Pública Brasileiro, pois, se caracterizam como uma força pública que se faz presente e uniformizada em diversos espaços públicos onde há grande incidência do cometimento de atos deletérios. 

Contudo, o tema: “Guardas Municipais: Poder de Polícia e sua contribuição para o campo da Segurança Pública” é permeado por indefinições que se iniciam pela regulamentação das atividades exercidas por estes órgãos, passando pela reestruturação do modelo de Segurança Pública no Brasil, culminando na necessidade de readequação do pacto federativo no que se refere ao equilíbrio na distribuição dos recursos financeiros que hoje estão concentrados na União.

Nesse sentido, apesar das Guardas Municipais serem uma alternativa reconhecida pelo Governo Federal, pelas Casas Legislativas, por políticos, juristas, estudiosos e sociedade civil organizada, a atual distribuição de riquezas do país, encontra-se pautada no desequilíbrio entre os entes federativos, fazendo com que a maioria dos municípios encontre um entrave para prover uma estrutura de segurança pública em seus territórios, pois, somente com os recursos advindos de convênios com Governo Federal, tais entes não são capazes de manter essa estrutura em sua plenitude.

Outra celeuma sobre o tema se encontra pautada ainda na possibilidade dos municípios exercerem o poder de polícia de segurança pública e esta, conforme ressalta nosso estudo, está condicionada apenas a quebra de paradigma no que concerne a autonomia dos municípios, pois, a segurança pública é dever do Estado e responsabilidade de todos.

Vemos ainda que, as guardas municipais exercem o poder de polícia administrativa com vistas a propiciar o bem estar da coletividade e, apesar de não terem constitucionalmente a missão de realizar o policiamento ostensivo, o faz simplesmente pela presença que ostenta em locais públicos onde é requisitada a prestar auxilio imediato em situações de flagrante delito, o que a coloca em situação de concorrência as atividades exercidas pelas Polícias Militares.

A história das Guardas Municipais, sua previsão no capítulo destinado à segurança pública e o aumento da criminalidade fez com que a criação destas instituições fosse voltada para o desempenho da atividade de polícia de segurança pública. Destarte, vemos que de fato estes órgãos realizam a mencionada atividade, contudo, paira a dúvida sobre a questão de direito, pois, a ausência de uma regulamentação para sua atuação causa incerteza jurídica nos atos por ela praticados, além da limitação do atendimento a diversas demandas sociais.

Nesse viés, entendemos ainda que as Guardas Municipais se mostram como uma opção viável para atuar subsidiariamente aos Estados no provimento da Segurança Pública nos municípios, pois, são instituições próximas à comunidade local e exercem a atividade de policiamento preventivo.

Assim, percebemos que a Constituição Federal não restringiu a atuação das Guardas Municipais apenas à proteção dos bens públicos em sentido estrito, ou seja, a guarda de prédios ou monumentos, pois, o Poder de Polícia a ela inerente, aliado a amplitude do conceito de bens e a ausência do limite outrora citado, induz que as mencionadas instituições, mesmo que instintivamente, realizem o policiamento preventivo.    

Por fim, entendemos que a solução da problemática atinente ao papel das Guardas Municipais no sistema de segurança pública brasileiro, esta condicionada à definição dos projetos em trâmite nas Casas Legislativas, bem como, do julgamento da repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal para que assim possa ser delineado em definitivo o caminho que estas instituições irão trilhar na segurança pública brasileira.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AGRA, Walber de Moura. Curso de Direito Constitucional, 2ª edição. Editora Forense. Rio de Janeiro, 2007.

BRASIL. Constituicão Federal de 1988. Disponível em:<http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.> Acessado em 05 abr. 2013.

______. Lei nº 10.406, de 10 de Janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406.htm>. Acesso em 03 nov. 2013.

______. Decreto Lei nº 3.689, de 03 de Outubro de 1941. Código de Processo Penal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3689.htm>. Acesso em 14 jan. 2014.

______. Lei nº 11.530, de 24 de Outubro de 2007. Institui o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania - PRONASCI e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/Lei/ L11530.htm>. Acesso em 05 mai. 2013.

______. Senado Federal. Relatório Parcial da Comissão de Segurança Pública, 2014. Gabinete do Senador Humberto Costa. Senado Federal – Anexo II – Ala Senador Filinto Mulher, Gabinete 1 – Brasília-DF.  

______. Câmara dos Deputados Federais. Projeto de Lei 1.332/2003. Dispõe sobre as atribuições e competências comuns das Guardas Municipais do Brasil, Regulamenta e disciplina a Constituição, atuação e manutenção das Guardas Civis Municipais como Órgãos de Segurança Pública em todo o Território Nacional e dá outras providências. Disponível em <http://www.camara.gov.br/ proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=121411>. Acesso em 09 mar. 2014.

______. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Pesquisa de Informações Básicas Municipais. Disponível em:< http://teen.ibge.gov.br/en/noticias-teen/3623-pesquisa-de-informacoes-basicas-municipais> Acesso em 24 mar. 2014.

______. Ministério da Justiça. Relatório Final Grupo de Trabalho 1º Conferência Nacional de Segurança Pública, 2010. Disponível em http://portal.mj.gov.br/services/DocumentManagement/FileDownload.EZTSvc.asp?DocumentID=%7B4F683A54-1BB2-407A-9FF3-2271FB2EAB03%7D&ServiceInstUID=%7BB78EA6CB-3FB8-4814-AEF6-31787003C745%7D. Acesso em 04 mar. 2014.

______. Ministério da Justiça. Secretaria Nacional de Segurança Pública. A Secretaria Nacional de Segurança Pública – SENASP, criada pelo Decreto nº 2.315, de 4 de setembro de 1997, origina-se da transformação da antiga Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública – SEPLANSEG. Disponível em: <http://www.via6.com/empresa/54026/senasp-secretaria-nacional-de-seguranca-publica>. Acesso em 20 mai. 2013.

______. Ministério da Justiça. Secretaria Nacional de Segurança Pública. Relatório de Gestão, 2006. Disponível em: <http://portal.mj.gov.br/services/DocumentManagement/FileDownload.EZTSvc.asp?DocumentID=%7B62A3E054-22A4-4A30-B524-921EBCF316BA%7D&ServiceInstUID=%7BB78EA6CB-3FB8-4814-AEF6-31787003C745%7D.> Acesso em 09 abr. 2013.

______. Gabinete de Gestão Integrada Municipal – GGIM. Guia sobre o Gabinete de Gestão Integrada Municipal. Disponível em: <http://api.ning.com/files/ Xtqy1PL7tLxKEcaL0jIWZ6I8PMEvWL1368yz-3blGzI_/cartilha_GGIM.pdf>. Acesso em: 23 jun. 2013.

______. Secretaria Nacional de Segurança Pública. Noticias. Segurança Pública. Disponível em: <http://portal.mj.gov.br/ main.asp?ViewID=%7B4E0605ED%2DA 923%2D47D1%2D8313%2D91B5B639C26E%7D&params=itemID=%7BD659F8FF%2D9DA5%2D4A34%2DB5A1%2DF4EEF191D7A8%7D;&UIPartUID=%7B2218FAF9%2D5230%2D431C%2DA9E3%2DE780D3E67DFE%7D>. Acesso em: 10 abr. 2013.

______. Secretaria Nacional de Segurança Pública. Matriz Curricular Nacional para a Formação das Guardas Municipais. Disponível em: <http://portal.mj.gov.br/main.asp?View=%7B3F6F0588-07C1-4ABF-B307-9DC46DD0B7F6%7D&Team=&params=itemID=%7B8BD01097-20AA-4A35-A844-52377C9F1BE7%7D;&UIPartUID=%7B2868BA3C-1C72-4347-BE11-A26F70F4CB26%7D>. Acesso em 03 mai. 2013.

BRASIL ESCOLA. Tomé de Sousa. Disponível em: <http://www.brasilescola.com/ historiab/tome-sousa.htm>. Acesso em: 08 mar. 2014.

CARVALHO, Claudio Frederico de. O que você precisa saber sobre GUARDA MUNICIPAL e nunca teve a quem perguntar, 3º edição, Curitiba, 2011.

CURY, José Eduardo. O papel do gestor público municipal de segurança pública. Faculdade Anhanguera. Revista de Direito. Vol. XI, Nº 14. Ano 2008.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas, 17ª Edição. São Paulo, 2004.

______. Direito Administrativo. Editora Atlas 19ª Edição, São Paulo, 2006.

______. Pressupostos do Ato Administrativo – Vícios, Anulação, Revogação e Convalidação em face das leis de Processo Administrativo. In I Seminário de Direito Administrativo – TCMSP. Disponível em: <http://www.tcm.sp.gov.br/ legislacao/doutrina/29a03_10_03/4Maria_Silvia3.htm.> Acesso em 06 mar. 2014.

LINO, Heleni Barreiro Fernandes de Paiva. Gestão da Segurança Pública em Santo André: a percepção dos Agentes da Guarda Civil Municipal acerca da ampliação de suas atribuições. Tese de Mestrado. Universidade Municipal de São Caetano do Sul. São Caetano do Sul – SP, 2005. Disponível em: <http://www.uscs.edu.br/posstricto/administracao/dissertacoes/2005/heleni_barreiro_fernandes_de_paiva_lino/dissertacao_heleni.pdf>. Acesso em: 16 dez. 2013.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26ª Edição. São Paulo: ed. Malheiros, 2009.

MINAS GERAIS. Polícia Militar do Estado de Minas Gerais. O que é Polícia Ostensiva. Polícia Militar do Estado de Minas Gerais. Disponível em:<https://www.policiamilitar.mg.gov.br/portal-pm/4ciaesp/conteudo.action? conteudo=851&tipoConteudo=itemMenu >. Acesso em: 09 mar. 2014.

PRIBERAM DICIONÁRIO. Proteger. Disponível em: <http://www.priberam.pt/dlpo /proteger> Acesso em: 05 abr. 2014.

TAVARES, Genilton; Oliveira, Luiz Carlos de. Contribuição da Guarda Municipal do Natal para o Sistema de Segurança Pública da Capital. Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais, Natal, Academia Cel. Milton Freire de Andrade, 2008.