FEDERALISMO COOPERATIVO: Uma visão de cidadania e políticas públicas com base no PAC do Rio anil

FEDERALISMO COOPERATIVO:

Uma visão de cidadania e políticas públicas com base no PAC do Rio anil[1]

                                                                 Jilgerson Aguiar Barros[2]

                                                                               Marynelle Leite

                                                                              Viviane Zeitouni 

RESUMO 

Realiza-se um estudo sobre o federalismo observando origens, conceito e relação com a democracia assim como algumas considerações sobre o Estado Federal brasileiro. Apresenta-se uma discussão sobre o federalismo cooperativo que irá ensejar a abordagem sobre o PAC do Rio Anil em São Luís do Maranhão. Ressalve-se por fim, uma relação de tal política pública com a visão de cidadania.

PALAVRAS-CHAVE

Federalismo. Políticas Públicas. PAC. Cidadania. 

INTRODUÇÃO

Este artigo abre uma discussão sobre o federalismo observando suas diversas características, em que é dado ênfase ao federalismo cooperativo brasileiro; especificamente no âmbito da política pública chamada Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) realizada por um acordo feito entre Governo do Estado do Maranhão e a União.

Além disso, analisa-se a política pública do Projeto do Rio Anil mostrando seus vários aspectos em relação aos seus gastos, seu objetivo e por fim, uma perspectiva sociológica sobre de que forma o PAC colabora para a cidadania no Brasil.

2 FEDERALISMO: ORIGENS, CONCEITO E RELAÇÃO COM A DEMOCRACIA

O federalismo, significando qualquer aliança de Autonomias, remonta às cidades da Itália e da Grécia antiga. No entanto, considerando que, por exigência da religião cada cidade deveria ser absolutamente independente, a cooperação entre elas só era possível quando seus respectivos deuses fossem amigos. Assim, os agrupamentos de cidades, que formaram uma espécie de federação, tinham propósito mais religioso (possuíam seus deuses, suas cerimônias, seus jogos sagrados) do que político.

Sobre as origens do federalismo enquanto sistema federal, conceituado por Soares (1998) como “uma forma de organização do Estado nacional caracterizada pela dupla autonomia territorial do poder político”, Dallari ressalta o seguinte: 

Alguns autores entendem que o primeiro exemplo dessa união total e permanente foi a Confederação Helvética, surgida em 1291, quando três cantões celebraram um pacto de amizade e de aliança. Na verdade, porém, essa união, que se ampliou pela adesão de outros cantões, permaneceu restrita quanto aos objetivos e ao relacionamento entre os participantes até o ano de 1848, quando se organizou a Suíça como Estado Federal. (DALLARI, 1986, p. 10)

Entretanto, para a maioria da doutrina, sistematicamente, ou seja, como fórmula capaz de resolver o impasse entre forças centralizadoras e locais, o Estado Federal surgiu nos Estados Unidos da América, em 1787.

Regis Fernandes de Oliveira apresenta uma síntese dos fatos históricos relacionados á formação do Estado Americano. Como se observa:

Havia, até 1773, 13 colônias, vinculadas à Inglaterra, todas localizadas na costa leste do que seriam os Estados Unidos. A metrópole impôs uma série de ruinosos e impopulares impostos, o que levou a inúmeras manifestações de resistência. Em 4 de julho de 1776 um Congresso proclamou a independência dos Estados Unidos. Na seqüência reuniram-se e adotaram “artigos de uma Confederação e União perpétua” (1778). Houve conflito, que foi resolvido pelo tratado de Paz de Paris em 1783. Inicialmente, as colônias formaram-se sob forma confederativa e, posteriormente, antes da guerra de Secessão (1861-1865), passou a federação (1787) (OLIVEIRA, 2008, p. 25).

A passagem do sistema confederado[3] para o federal foi marcada por duas correntes de opinião entre os representantes dos Estados. O seguinte as resumiu com as seguintes palavras:

De um lado estavam os que pretendiam que se fizesse apenas a revisão dos Artigos de Confederação, tornando mais precisas as obrigações dos Estados, mas sem afetar sua soberania. De outro lado estavam os adeptos da Transformação da Confederação em Federação, propondo que todos os Estados adotassem uma Constituição comum e se submetessem, para determinados assuntos, a um governo central, que teria suas atribuições definidas na própria Constituição e, para desempenhá-las, teria suas próprias fontes de recursos financeiros, sem depender de requisições ou de contribuições voluntárias dos Estados (DALLARI, 1986, p. 12).

Márcia Miranda Soares nos apresenta os interesses dos defensores de uma e de outra tese. Segundo ela:

O que temos então no período que vai de 1778 a 1787 nos EUA é o confronto das forças centrípetas – cujos principais interesses eram: 1) fortalecimento militar através da união contra ameaças externas, 2) interesses econômicos num mercado amplo e 3) a pacificação entre as treze colônias  independentes – com as forças centrífugas, cujo interesse primordial era a manutenção do status quo das ex-colônias, o que em linhas gerais significa a manutenção daquele aparato regional (legislação, identidade, estrutura de poder, etc) que só a autonomia poderia propiciar (SOARES, 1998, p. 139)

A posição federal acabou prevalecendo, criando-se o Estado Federal “preso a uma série de princípios e a um mecanismo de governo que sintetizavam as aspirações fundamentais das diferentes correntes de opinião” (DALLARI, 1986, p. 13). Soares assinala que:

O gênio do sistema foi criar uma engenharia institucional que não só promoveu a divisão do poder, como garantiu a autonomia das duas esferas federais através de um mecanismo de cheks and balances, no qual as instituições políticas se limitavam umas às outras, propiciando o equilíbrio federativo (SOARES, 1998, p. 140).

A federação, conforme se observou no caso americano, serve para acomodar interesses heterogêneos dentro do território nacional. Sendo assim, somente com a democracia, entendida como “o regime que busca dar expressão à pluralidade de interesses presentes na sociedade através da participação política” (SOARES, 1998, p. 141), pode o sistema federal emergir ou se sustentar.

2 CONSIDERAÇÕES SOBRE O ESTADO FEDERAL BRASILEIRO

Para Celso Furtado (MERLIN, 2004 apud FURTADO, 1999), citado por Merlin (2004), “a luta pelo federalismo no Brasil está ligada às aspirações de desenvolvimento das distintas áreas do imenso território nacional.”

Oliveira ressaltando que os movimentos para o federalismo dos Estados Unidos e do Brasil ocorreram em sentidos contrários, dos lados para o centro e do centro para a descentralização respectivamente, apresenta a seguinte síntese da formação histórica do Estado Federal brasileiro:

Éramos colônia, ao início, passando a Reino Unido ao de Portugal e Algarves (1815 – 1822) e, depois, para sede imperial. As tentativas de colonização passaram pelas Capitanias Hereditárias, pelo Governo Geral (1548) e pelo Vice-Reinaldo, sempre mantendo o unitarismo das ordens. Posteriormente, com a independência, passamos a ser Estado unitário e, num gesto de mágica, com o advento da República dos Estados Unidos do Brasil (15.11.1889), fomos convertidos ao federalismo (OLIVEIRA, 2008, p. 27).

Sobre a evolução do nosso federalismo, delineado primeiramente na Constituição de 1891, Soares explica que:

A ausência de democracia consolidada no Brasil foi o que impossibilitou a consolidação do sistema federalista. As oscilações entre períodos de centralização e descentralização territorial do poder político corresponderam às oscilações entre autoritarismo e democracia. Em síntese, podemos dizer que a federação não foi uma constante na história do Brasil República porque a democracia não o foi (SOARES, 1998, p. 161).

A Constituição de 1988 restaurou a democracia e o federalismo no Brasil. Durante o regime anterior, o Estado brasileiro disfarçava seu perfil autoritário e centralizador com “roupagem federalista”: certa descentralização administrativa e fiscal. Mas a partir daquele ano, passamos a ter no Brasil um federalismo caracterizado por cooperação jurídica, posto que “há amarras na Constituição Federal prendendo as competências para um trabalho conjunto e harmonioso dos entes federativos” (MERLIN, 2004, p. 224).

3 FEDERALISMO COOPERATIVO

O isolamento entre União e Estados federados é característico do federalismo dual[4]. Mas a cooperação intensa, conforme ocorreu nos Estados Unidos, quando a União e Estados deram-se as mão para a proteção dos afetados pela crise de 1929, caracteriza o federalismo cooperativo.

No Brasil, o federalismo cooperativo está expressamente previsto no parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal, não sendo, portanto, construção exclusiva da doutrina. Sobre mencionado dispositivo, Merlin profere:

Ele estabelece que, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional, as normas para a cooperação entre os entes serão fixadas por lei complementar. A falta dessa lei complementar não impede o exercício das competências arroladas no caput do artigo. Ao contrário, a Lei complementar não é condição da cooperação, mas, uma vez editada, torna-se fator de equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar dos cidadãos, em âmbito nacional (MERLIN, 2004, p.232).

Outra norma que consagra esse tipo de federalismo é a do art. 241 que determina disciplinamento por lei dos consórcios públicos e dos convênios de cooperação entre os entes federados. Para Miragem (2000), um dos fins dessa disposição é o de fomentar as relações de cooperação como meio de assegurar a eficiência administrativa.

O Projeto Rio Anil cujos pontos principais serão apresentados abaixo, representa uma prática do federalismo cooperativo.

4 POLÍTICAS PÚBLICAS

            As políticas públicas são ações sociais que visam a consolidação de direitos e a garantia do acesso aos direitos humanos, sejam eles por evocação pública ou por disposição estatal, a fim de concretizar anseios coletivos e difusos da sociedade, bem como define Telmo Adams dizendo que:

São ações públicas assumidas pelos governos, instituições públicas estatais com ou sem participação da sociedade que concretizam direitos humanos coletivos ou direitos sociais garantidos em lei. Não se pode falar em política pública fora da relação entre estado e sociedade. Ela compreende tudo o que o Estado faz ou deixa de fazer: o investimento, os segmentos beneficiados ou excluídos pelos serviços (ADAMS, 2006).

            Desse modo, assim como as políticas públicas podem auxiliar na redistribuição de renda e na melhoria social, pode ter função contrária no que toca à possibilidade de ser utilizada como meio de favorecimento de camadas privilegiadas da sociedade, tendo a funcionalidade principal das políticas públicas certa deturpação quando utilizada de forma corrupta e errônea.

            Entretanto, não é objetivo do presente trabalho discutir os possíveis desvios que podem ocorrer na aplicação das políticas públicas, mas sim voltar o estudo às políticas públicas voltadas à habitação, tendo-se como base o projeto do governo federal denominado Projeto de Aceleração do Crescimento (PAC), como forma de auxílio na construção e reconhecimento de cidadania.

            Como foi mencionado, essas políticas públicas podem ser dispostas pelo poder estatal ou por demandas sociais de determinados grupos da sociedade, que buscam o reconhecimento e a consolidação de direitos a determinada coletividade. As políticas públicas são, portanto:

As políticas públicas são consideradas espaço de lutas sociais e conquista de cidadania, cidadania no sentido pleno do termo. Constituída por direitos universais que garantam estatuto civil, político e social a todos os cidadãos de um determinado país. Ou seja, refiro-me à cidadania sem adjetivação, por dever ser plena e universal e contribuir para a igualdade entre os povos (SILVA, 2009)

            Nesse âmbito, o PAC também é uma ação de política pública, que visa a garantia do direito constitucional inalienável disposto no Art. 5º da Constituição Federal, que reza a igualdade entre os cidadãos e a inviolabilidade do direito à propriedade e, considerando-se a moradia como forma de garantia à integridade, é, também, parte de um princípio constitucional, que é o Princípio da Dignidade Humana.

5 O PROJETO RIO ANIL

Em 2007, o Governo do Estado do Maranhão e a União celebraram, no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento, o contrato de n° 0222.913-22 pelo qual firmaram uma cooperação financeira para a construção de infraestrutura social e urbana para atender às pessoas que moram na margem esquerda do Rio Anil. O investimento foi orçado em R$ 310.714.819,08, participando a União com R$ 191. 632.805, 45, provenientes do Orçamento Geral de União, e o Governo Estadual com R$ 119.082.013,63 do Tesouro do Estado.

A seguir, a descrição das etapas desse Projeto.

Descrição	Início	Conclusão	Valor$ R$
Melhorias Habitacionais e Trabalho Social – 6000 melhorias	24/03/08	30/12/10	35.099.988,38
Conj Habitacional 07 – Fé em Deus – 160  UH	03/01/11	30/09/11	6.661.324,80
Conj Habitacional 08 – Fé em Deus 02 – 112 UH	03/01/11	30/09/11	5.102.855,31
Conj. Habitacional 09 – ABDALLA – 320 UH	25/01/10	17/12/10	12.687.590,04
Conj.Habitacional 11 – UNIVIMA – 98 UH	16/11/10	11/02/11	3.996.794,88
Equip.Comunitários, Regularização Fundiária, Indenização de benfeit.  Benfffff	16/11/10	11/02/11	41.995.799,95
Equipamento Cultural – Teatro Padre Haroldo	16/11/10	01/02/11	445.050,00
Construção de UH Horizontais nos Bairros Camboa, Liberdade e Alemanha	01/11/10	30/0911	5.000.000,00
Conjunto Habit. 01-Bairro Camboa-Residencial Camboa – 288 UH	14/04/08	10/12/09	10.210.923,25
Conj. Habit. 02-Alemanha/Zildeni Falcão-320 UH	26/11/10	17/12/10	13.322.649,60
Residencial Rio Anil-Monte Castelo 224 UH	18/12/08	26/11/10	8.849.962,16
Conjunto Habit. 03-Diamente – 128 UB	16/11/10	11/02/11	5.860.745,96
Sistema Viário-Av. Rio Anil, Indenizações e Desapropriações	14/04/08	17/12/10	116.350.258,59
Conj. Habit. 04-Bairro Camboa/Mangue Seco-320 UH	03/01/11	30/09/11	13.322.649,60
Conj. Habitacional 05-Bairro Camboa/Vila Verde – 384 UH	03/01/11	30/0911	15.987.179,52
Conj. Habitacional 06-Camboa/Maruim-368 UH	03/01/11	30/09/11	15.321.047,04

De Acordo com o Relatório de n° 80520 da Caixa Econômica Federal, atualizado até o dia 28/10/2010, 34,26% dessas obras foram concluídas.

6 CIDADANIA

            A cidadania, por muito tempo, fora confundida com nacionalidade. Outra confusão que se pode perceber é no que diz respeito ao seu sentido amplo e estrito. Em seu sentido amplo, o conceito de cidadania diz respeito à prática da busca por direitos individuais fundamentais. Em seu sentido estrito, a cidadania pode ser compreendida como o direito de escolher seus representantes, puramente o direito de votar.

            Esses dois sentidos de cidadania confundem o entendimento geral de seu significado, sendo principalmente disseminado o sentido estrito de cidadania. É importante ressaltar que o indivíduo é cidadão, ainda que não cumpra plenamente o exercício dos direitos políticos, bem como cita Amorim:

Para praticar ato de exercício da cidadania e, portanto, ser considerado cidadão, não é necessário estar no gozo dos direitos políticos, pois, do contrário, poder-se-ia pensar que os condenados criminalmente não podem peticionar em defesa de seus direitos individuais ou requerer informações a órgão público (AMORIM, 2007).

            T. H. Marshall, que estudou a formação do conceito de cidadania inglês, propôs sua construção a partir da ampliação de direitos, tendo-se na base os Direitos Civis, ampliando-se, posteriormente, aos Direitos Políticos e, por fim, os Direitos sociais. Ao estudar a formação da sociedade brasileira, José Murilo de Carvalho vai propor a inversão dessa pirâmide, considerando que, no Brasil, os Direitos Sociais são a base da pirâmide e, ainda, que essa construção de cidadania brasileira, na verdade, foi uma construção estatal, pois ocorreu controlada a mãos de ferro pelo Estado e não por reivindicação popular. Ocorre aí a chamada “cidadania de cima para baixo”, pois não é resultado de lutas sociais e busca cidadã, mas sim imposta por força estatal.

            Essa forma de cidadania imposta fortalece a ideia de “Estado fornecedor de cidadania”, isto é, não são lutas por direitos que ensejam políticas públicas, mas sim a imposição estatal de direito e a consolidação de uma visão do Estado como benfeitor. A “bondade” do Estado em “dar” direitos aos cidadãos. A Vera da Silva Telles (2001) aponta os direitos sociais como “libertadores” de um poder patronal brasileiro, mas, em contrapartida, este libertador se torna um “aprisionador” dos cidadãos na tutela do Estado. Desse modo, os direitos sociais acabam obstruindo a igualdade, pois se perde o sentido de individualidade entre os cidadãos, sendo substituído pela “posse de direitos e é através dele que o trabalhador reconhecido pelo seu vínculo legal à corporação profissional pode ter acesso aos benefícios sociais garantidos pelo Estado” (TELLES, 2001).

            Ou seja, perde-se a individualidade dos cidadãos e o documento que o atesta como cidadão se torna a carteira de trabalho. Perde-se o sentido de individualidade em detrimento da busca coletiva. Não são buscas sociais, lutas por direitos difusos, as políticas públicas são impostas por um Estado, que consolida, cada vez mais, uma visão social benevolente e bondoso, escondendo sua verdadeira função, que é oferecer os direitos natos de cada cidadão.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Sobre o federalismo brasileiro destacou-se o federalismo cooperativo que assunta sobre a parceria do governo de um estado da federação e da União para a realização do Projeto do Rio Anil.

A política pública do PAC no projeto do Rio Anil visa a concretização de um direito que fala sobre a dignidade da pessoa humana no qual se diz que é um programa voltado para cidadania.

 Contudo, observou-se a concepção de cidadania em uma breve analise em que pode se constatar com a opinião de autores que a construção da cidadania brasileira foi uma construção atinada pelo Estado. Deste modo sendo, a cidadania que se observa no Brasil é a cidadania imposta “de cima para baixo”, e não uma cidadania que foi conquistada por lutas sociais.

REFERÊNCIAS

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