Direito Fundamental ao Acesso a Informação Pública

Direito Fundamental ao acesso a informação pública: primeiro passo para melhoria da qualidade dos gastos públicos. 

Guilherme Rocha Araújo[1]

Thalissa Fernanda Matos Viana[2] 

RESUMO 

O presente artigo cuida de fazer uma analise geral no que tange aos direitos universais/ direitos humanos de acesso à informação pública em âmbito nacional e internacional, verificando, no Brasil, os obstáculos rompidos para sua edição e publicação, e, por conseguinte, uma exposição da importância do acesso à informação pública para a melhoria das alocações de verbas públicas,  para o combate à corrupção e para a avaliação das políticas públicas,visando à melhoria da qualidade dos gastos públicos.

 

PALAVRAS-CHAVE

 

Acesso à Informação pública; direitos humanos; gastos públicos.

 

 

INTRODUÇÃO

           

Insculpido no art. 5º, inciso XXXIII, da Carta Magna, o direito de acesso à informação publica é hoje objeto de discussão, ante a premissa de que o mesmo consiste em um grande passo para a consolidação do regime democrático, ampliando a participação cidadã e fortalecendo os instrumentos de controle da gestão pública.

A legislação nacional por um grande lapso temporal fora falha no que se refere à normatização acerca do tema. Somente em 18 de novembro de 2011 fora sancionada a Lei. nº 12.527, a qual passou a vigorar em maio deste ano, 180 dias após a data de sua publicação, regulamentando o acesso à informação pública. A aprovação da mencionada lei, além de garantir ao cidadão brasileiro o direito de acesso à informação, honrar um dos princípios basilares para formação do Estado Democrático de Direito, fez valer compromissos assumidos frente à comunidade internacional. E mais, representa mudança de paradigma no que se refere à transparência pública, haja vista que estabelece que o acesso é a regra, e o sigilo a exceção.

A aprovação e implantação da mencionada lei procederam da quebra de paradigmas culturais e políticos, e corresponde ao mais novo desafio da administração publica no que tange ao controle popular dos gastos públicos. Ora, se o intuito primordial do Estado Democratico de Direito é construir um Estado que gaste melhor, trazendo, maior benefício social com o investimento dos recursos obtidos por meio dos impostos pagos pelo cidadão, cabe ao próprio cidadão, em exercício do seu direito fundamental, fiscaliza-lo e ter amplo controle da real finalidade dos tributos arrecadados, no intuito de estabelecer  melhorias nas alocações de verbas públicas, no combate a corrupção, alcançando a qualidade dos gastos públicos.

Nesse ínterim, a analise da lei nº 12.527/2011 será objeto de estudo, na busca de se obter o direito em questão como direito humano, em âmbito internacional e nacional, de analisar os anteriores e atuais desafios para efetividade das normas, assim como analisar o direito ao acesso à informação como um primeiro passo para melhoria da qualidade dos gastos públicos.

 

1. Acesso a Informações Públicas: garantia democrática do direito à informação

 

Ao se trabalhar com o conceito de Administração Pública, antes mesmo de se tentar encontrar uma definição para o termo, necessário se faz delinear o sentido daquilo que é considerado “público”. Considerando-se esta esfera, duas concepções básicas emergem: na primeira, conforme assinala Maria Odila Fonseca (1996, p. 2), público significa “aquilo que é comum a todos, aquilo que afeta a todos, à esfera do poder público ou estatal, em oposição ao privado”; na segunda acepção, público seria aquilo que é acessível a todos, aquilo que é manifesto. Seja numa perspectiva, seja noutra, a noção de “poder público” abrange, necessariamente, a ideia daquilo que é aberto ao público.

A própria noção de publicidade tem sua delimitação mais precisa, segundo Norberto Bobbio, a partir da filosofia política kantiana, através da qual aquela seria conditio sine qua non para o pleno exercício dos direitos em um Estado Democrático. Dessa forma, “todas as ações relativas ao direito de outros homens cuja máxima não é conciliável com a publicidade são injustas” (KANT apud BOBBIO, 1990, p. 28).

Essa vertente histórica dos direitos do homem vem se contrapor justamente à ideia do poder absoluto do Leviatã – sintetizada na obra de um dos seus maiores teóricos, Thomas Hobbes. Entre esses direitos se estabelece o de acesso à informação, afirmando-se enquanto direito fundamental do indivíduo em face do poder soberano do Estado absoluto.

Celso Lafer (1991, p. 241), analisando a cronologia do direito à informação, assevera que “a Declaração Francesa de 1789 já antecipara este direito, ao afirmar não apenas a liberdade de opinião – artigo 10 –, mas também a livre comunicação das ideias e opiniões, que é considerada, no artigo 11, um dos mais preciosos direitos do homem”. René Dotti (1980, p. 165), complementando esse raciocínio, afirma que “o direito à informação é um direito universal, inviolável e inalterável do homem moderno, posto que está fundado na natureza humana. Ele se movimenta na forma ativa e passiva: de uma parte, a procura de informação e, de outra, a possibilidade em favor de todos de a receber”.

Na Declaração Universal dos Direitos do Homem, o direito à informação está contemplado no art. 19, nos seguintes termos:

 

Todo o indivíduo tem direito à liberdade de opinião e de expressão, o que implica o direito de não ser inquietado pelas suas opiniões e o de procurar, receber e difundir, sem consideração de fronteiras, informações e ideias por qualquer meio de expressão.

 

Referido direito encontra-se reconhecido e consagrado por outros instrumentos internacionais, a saber: o artigo 19 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, o artigo 13 da Convenção Interamericana sobre Direitos Humanos, o artigo 9 da Carta Africana sobre os Direitos Humanos e dos Povos e o artigo 10 da Convenção Europeia sobre Direitos Humanos, o que denota o caráter imperativo de norma de Direito Internacional.

Dessa forma, em face do conjunto de diretrizes do Direito Internacional que se comprometera a cumprir, e em vista dos tratados e convenções internacionais dos quais é signatário, ao Estado brasileiro impõe-se reconhecer o acesso a informações públicas como direito humano fundamental.

A noção de democracia, consagrada pela Constituição Federal brasileira, está intrinsecamente relacionada à capacidade dos indivíduos de participarem efetivamente do processo de tomada de decisões que afetam suas vidas. Não existe, portanto, democracia plena se a informação está concentrada nas mãos de poucos (CANELA e NASCIMENTO, 2009, p. 5).

Destarte, na aplicação das normas constitucionais, a exegese deve partir dos princípios fundamentais, para os princípios setoriais. “A Constituição Federal não é ornamental, não se resume a um museu de princípios, não é meramente um ideário; reclama efetividade real de suas normas” (STJ, REsp 699.495/RS, Relator Min. Luiz Fux, DJ 05.09.2005).

De fato, o processo de consolidação e aprofundamento da democracia passa, necessariamente, pela ideia de difusão do conhecimento e compartilhamento de informações públicas, ou seja, informações em poder do Estado ou que sejam de interesse público. Institucionalizar instrumentos para o acesso a informações é a forma encontrada pelas democracias para se evitar o abuso de poder e o desrespeito a um direito fundamental de todos os indivíduos.

Além de ser um direito de todo e qualquer indivíduo, o acesso à informação é um direito difuso, ou seja, que pertence à coletividade. Isso porque o acesso amplo a informações públicas resulta em ganhos para a comunidade de maneira geral (CANELA e NASCIMENTO, 2009, p. 12). Isso implica dizer que o governo tem a obrigação de ser transparente e o cidadão tem o direito de solicitar informações da Administração Pública.

Malgrado estar previsto de forma expressa no texto constitucional (CF, art. 5º, XXXIII), a nova legislação pátria sobre o assunto somente foi sancionada em 18 de novembro de 2011, ensejando na Lei n. 12.527, que busca efetivar o direito de acesso no Brasil. A relevância do acesso à informação sob a ótica brasileira passará a ser analisada adiante.

 

2. Acesso à informação pública no Brasil

Durante décadas o acesso à informação fora cerceado em razão do contexto político-cultural da gestão publica, marcado pela cultura do segredo, na qual a circulação de informações representa riscos. O que favorece a criação de obstáculos e premissas negatórias de direitos para que as informações sejam disponibilizadas, quais sejam: o cidadão só pode solicitar informações que lhe digam respeito direto; os dados podem ser utilizados indevidamente por grupos de interesse; a demanda do cidadão é um problema: sobrecarrega os servidores e compromete outras atividades; cabe sempre à chefia decidir pela liberação ou não da informação; os cidadãos não estão preparados para exercer o direito de acesso à informação (CGU,2011).

Ocorre que, com a Carta Magna de 1988, houve um grande avanço no que tange ao rol  de direitos fundamentais do individuo expostos no arts. 5º, 37 e 216, projetando para  sociedade uma cultura de acesso, na qual os agentes públicos têm consciência de que a informação pública pertence ao cidadão e que cabe ao Estado provê-la de forma tempestiva e compreensível e atender eficazmente às demandas da sociedade. Nesse contexto, a demanda do cidadão é vista como legítima; o cidadão pode solicitar a informação pública sem necessidade de justificativa; são criados canais eficientes de comunicação entre governo e sociedade e são estabelecidas regras claras e procedimentos para a gestão das informações (CGU,2011).

A legislação brasileira, espelhando-se nesses critérios deu seus primeiros passos com a Lei nº 8.159, de 1991, a qual assegurou a todos o direito de acesso pleno a quaisquer documentos públicos; a Lei Complementar nº 101/2000; a própria Lei nº 11.111, de 2005, a qual determina o prazo improrrogável de quinze dias para a expedição de certidões para a defesa de direitos e esclarecimentos de situações requeridas aos órgãos públicos.Entretanto, não obtiveram êxito na finalidade almejada. E, somente com a Lei. nº 12.527/2011 projeta-se uma efetivação da transparência publica em prol do interesse publico.

 

2.1  Informação, transparência e o interesse publico

Segundo Valente (2004), a transparência e o acesso à informação pública por si só não garantirão o funcionamento da maquina publica, entretanto, sem eles será impossível a movimentação desta de forma razoável.

O que se percebeu durante décadas quando da relação entre o agente público e o cidadão fora, exatamente, a assimetria no que tange ao conhecimento das ações governamentais, procurando-se manter a cultura do sigilo, já mencionada. E nesse sentido, afirma Stiglitz ( Stiglitz apud LOPES,2007, p.8 ):

Assim como as assimetrias de informação dão aos controladores o poder de perseguir objetivos que são mais de seu próprio interesse do que dos acionistas, o mesmo ocorre com as autoridades públicas tomadoras de decisões, que podem impor políticas que são mais de seu interesse do que dos cidadãos (tradução). (grifo nosso)

 

O grande impasse dessa assimetria consiste em constatar se os agentes públicos estão atuando conforme o interesse público, garantindo a alocação de recursos públicos em prol da sociedade, atuando com transparência e limpidez no setor público. A sociedade de acesso à informação publica e a participação ativa do cidadão na tomada de decisões e na formulação de políticas, são as atuais tendências do país, de modo que aquela possa saber quais foram as premissas adotadas para a elaboração e para a implementação da política pública.

Nesse sentido, quebra-se um modelo de assimetria de informações e cria-se, com a Lei nº 12.527/2011, a cultura do acesso, da transparência e da informação. A mencionada lei abrange os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, as Cortes de Contas e o Ministério Público, bem como entidades da administração indireta ou direta controladas pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. As disposições são aplicadas, também, no que for possível, às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante, contrato de gestão, convênios, termo de parceria, subvenções sociais, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres.

Prevê o art. 3º da mencionada lei o principio da publicidade máxima, segundo o qual quando não for possível o acesso total á informação, ficará assegurado o direito à parte não sigilosa. Prevê, ainda, o inciso I do mencionado artigo que é direito de todo cidadão ser orientado sobre os procedimentos de consecução do acesso, bem como o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação. Prevê, ainda, o art. 8º, §3º, incisos II e III outro principio norteador no que tange a efetividade do acesso á informação pública, o principio da abertura de dados, segundo o qual caberá ao poder público, órgãos e entidades, promover independentemente de requerimento, divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral.

É nesse contexto que está inserida a transparência publica, conforme os ensinamentos de Juarez Freitas (1999,p.70):

No que concerne ao princípio da publicidade ou da máxima  transparência,  quer  este  significar  que  a Administração há de agir de sorte a nada ocultar e, para  além  disso,  suscitando  a  participação fiscalizatória da cidadania, na certeza de que nada há, com raras exceções constitucionais, que não deva vir a público. O contrário soaria como negação da essência do Poder em sua feição pública. De fato e no plano concreto,  o  Poder  somente  se  legitima  apto  a  se justificar em face de seus legítimos detentores, mais do que destinatários.

 

A Escola de Direito do Instituto de Brasiliense de Direito Publico ao falar sobre transparência, conclui, á luz dos artigos outrora mencionados (art.3º e art.8º), que são asseguradas pela lei, a transparência ativa e a passiva. A primeira é de competência do próprio ente público, ao qual cabe disponibilizar conteúdos mínimos, como estrutura organizacional, endereços, horários e locais de atendimento ao público, despesas, repasses e transferências de recursos financeiros, procedimentos licitatórios, contratos celebrados, dados sobre programas, ações, projetos, obras, e respostas às perguntas mais frequentes da sociedade.  Já a segunda, é de inteira atuação do cidadão, ao qual cabe a iniciativa de pedir informações sem a necessidade de justificar (IDP).

Desse modo, verifica-se a construção de uma nova conjuntura política e cultural no que se refere ao acesso a informação e a participação ativa do cidadão tanto nos aspectos políticos, sociais, como na própria economia, tendo em vista que caberá ao novo “conhecedor” cidadão brasileiro a fiscalização das contas públicas e dos atos dos governantes.

 

3. Acesso à informação e transparência como forma de fiscalizar as contas públicas

A interação entre a transparência e o controle social é um dos temas discutidos  na agenda dos órgãos de controles. Em 2003, o presidente do TCU, Valmir Campelo defendeu a adoção de medidas que possibilitassem uma ampla participação da sociedade na fiscalização dos recursos públicos e alertou que o princípio da transparência era fundamental para a modernização da gestão pública em substituição a controles meramente burocráticos por controles sociais. Nesse sentido, afirma , Lira e demais (2003, pág. 68) que:

A atuação conjunta entre governo e sociedade pode resultar em valiosos ganhos econômicos, sociais e culturais. Os ganhos econômicos são os advindos dos recursos que o controle social pode evitar que sejam escoados pela corrupção. Os ganhos sociais advêm da elevação da qualidade dos serviços prestados à população pela  administração pública e da melhora dos indicadores sociais relativos à saúde e à educação. Os ganhos culturais advêm do fortalecimento de valores importantes para a cidadania, como a responsabilidade sobre a coisa pública.(grifo nosso).

 

Apesar dos valiosos ganhos mencionados pelo autor, é necessário que o novo cidadão saiba lhe dar e entender a quantidade de informações que lhes são dadas, haja vista que o linguajar tecnicista da administração publica impede o entendimento de muitos. Nesse sentido o próprio autor adverte que “para o exercício do controle social é importante não só a quantidade de informações, mas também sua disponibilidade em linguagem de simples entendimento para o cidadão que dela fará uso” (LIRA, 2003)

Assim, será possível que haja uma linha de transparência técnica e substancial para o controle social da qualidade das contas publicas.

Calha ressaltar que conhecer as informações que estão em poder do Estado permite o monitoramento da tomada de decisões pelos gestores públicos – decisões que afetam a vida em sociedade. A disseminação do conhecimento e da informação dificulta o abuso de poder e a implementação de políticas baseadas em motivações privadas, caracterizando desvio de finalidade.

Um dos obstáculos à garantia do acesso à informação é a assimetria observada entre as partes que compõem a relação da gestão democrática, gerando riscos para a tomada de decisões. Nesse sentido, Guilherme Canela e Solano Nascimento (2009, p. 13) afirmam que “os atores que são beneficiados com a assimetria de informações se dão conta dos ganhos que podem obter com a manutenção de um status quo assimétrico. Isso vale para o prefeito que pode usar o dinheiro para outros fins, o professor que pode ser preguiçoso”, dentre outras situações cotidianas.

O Prêmio Nobel, J. Stiglitz, também dá especial atenção à problemática da assimetria de informações existente entre aqueles que governam e aqueles a quem o governo deve servir. Embora seu estudo, inicialmente, fosse voltado para a assimetria de informação no âmbito das relações entre os controladores de companhias de capital aberto e seus acionistas, Stiglitz concluiu que boa parte do que vale para o mundo corporativo vale também para as relações políticas, aduzindo, ipsis litteris:

 

Assim como as assimetrias de informação dão aos controladores o poder de perseguir objetivos que são mais de seu próprio interesse do que dos acionistas, o mesmo ocorre com as autoridades públicas tomadoras de decisões, que podem impor políticas que são mais de seu interesse do que dos cidadãos (STIGLITZ, 2001, p. 27-28).

 

Imagine o exemplo de um prefeito municipal eleito com a plataforma de construir três novas escolas. Ao assumir o cargo, o gestor vem a público afirmar que, embora sua equipe não tenha poupado esforços, os recursos da prefeitura são insuficientes para cumprir a promessa. No entanto, o eleitorado não dispõe das mesmas informações que o chefe do Executivo para verificar a validade e veracidade de tal informação.

A partir daí, emergem duas possibilidades de reduzir os riscos e custos decorrentes da assimetria de informações, que caracterizam as relações entre governante e governados: o aprofundamento das relações de confiança, ou o estabelecimento de mecanismos institucionais de acesso às informações detidas pelos agentes políticos. Porém, devido a uma série de razões, a confiança, in casu, não é suficiente para garantir a qualidade dessas informações prestadas. É preciso, portanto, que o direito de acesso à informação seja institucionalizado e seja eficaz na prática.

Uma forma bastante simples de fiscalizar as contas públicas a partir de casa foi encontrada por Eduardo Ribeiro Gomes El Hage, procurador da República em Minas Gerais. O membro do Ministério Público Federal mantém um blog[3], através do qual elabora tutoriais de como capacitar a sociedade civil a fiscalizar a Administração Pública de maneira muito cômoda.

O objetivo é demonstrar, de forma didática, aos cidadãos, órgãos de imprensa e demais interessados, como se pode fiscalizar a aplicação de recursos públicos, através da internet. O blog ensina, por exemplo, como fiscalizar emendas parlamentares até o seu destino, bem como a qual convênio deram origem. Depois de descobrir uma fraude existente em um convênio, é possível fazer o “caminho de volta”, à procura de qual parlamentar deu origem àquela transferência de verbas. De posse desses dados, pode-se investigar se ele teve algum envolvimento em obras superfaturadas ou em desvios de verbas.

É possível, ainda, utilizar o Google Earth para fiscalizar crimes ambientais, elencar as fraudes encontradas pelos órgãos de controle nos Municípios e Estados, saber quem são os membros dos Conselhos que fiscalizam a merenda escolar e o dinheiro do FUNDEB, entre outras informações privilegiadas que, acessíveis aos cidadãos, tornam a fiscalização da gestão governamental muito mais eficaz.

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

 

Neste trabalho, buscou-se ressaltar a relevância do acesso à informação, a partir de uma perspectiva coletiva. Para tanto, fez-se uma análise do direito fundamental à informação desde sua concepção histórica, salientando que o processo de consolidação e aprofundamento da democracia passa, necessariamente, pela ideia de difusão do conhecimento e compartilhamento de informações públicas.

O direito à informação é o direito de todo indivíduo de acessar informações públicas, ou seja, informações em poder do Estado ou que sejam de interesse público. Embora a Constituição Federal brasileira proteja a liberdade de informação, e exista agora legislação específica para a matéria, o exercício deste direito no Brasil ainda esbarra em determinados óbices que, espera-se, possam ser superados com a regulamentação do dispositivo constitucional.

Um país que deseja fazer gastos elevados com os recursos públicos deve, obrigatoriamente, estar disposto a ter suas políticas públicas avaliadas da maneira mais isenta possível, de modo que ao cidadão seja possível o monitoramento da atuação do Estado, a fim de promover-lhe eficiência e propiciar o combate à corrupção, ensejando, consequentemente, em uma maior participação da sociedade no processo de tomada de decisões.

 

REFERÊNCIAS

 

 

BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1990.

 

BRASIL. Congresso Nacional. Lei nº 12.527, de 18 de Novembro de 2011. Disponível em: http://www.planalto .gov.br/cciv il_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm.

 

CANELA, Guilherme; NASCIMENTO, Solano (Coord.). Acesso à informação e controle social das políticas públicas. Brasília, DF: ANDI; Artigo 19, 2009. 132 p. Disponível em: <http://www.acessoainformacao.gov.br/acessoainformacaogov/publicacoes/Acesso-a-informa ção-e-controle-social-das-politicas-publicas.pdf>. Acesso em: 3 nov. 2012.

 

DOTTI, René A. Proteção da vida privada e liberdade de informação. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1980.

 

FONSECA, Maria Odila. Informação e direitos humanos: acesso às informações arquivísticas. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/ci/v28n2/28n2a07.pdf>. Acesso em: 3 nov. 2012.

 

IDP.  Direito Fundamental de Acesso A Informações Públicas: Análise Do Direito Comparado e da Lei Nº 12.527/2011. Disponivel em: << http://www.portaldeperiodicos. idp.edu.br/index.php/cadernovirtual/article/viewFile/700/478>>. Acessado em: 05.11.2012.

 

LAFER, Celso. A reconstrução dos direitos humanos. Rio de Janeiro: Cia das Letras, 1991.

 

LIRA, Ana Magda de Azevedo; ROSA Antônio Quintino; FILHO, Ary Braga Pacheco; GOMES,Beatriz Pinheiro de Melo; SANTOS, Denise Curcio; MORAES, Evelise Quadrado de. A Educação Corporativa Aplicada ao Tribunal de Contas da União como Estímulo ao Controle Social. 2003. Disponível em <www.tcu.gov.br>.

 

LOPES, Cristiano Aguiar. Acesso à informação pública para a melhoria da qualidade dos gastos públicos – literatura, evidências empíricas e o caso brasileiro. Caderno de Finanças Públicas. Brasília, n. 8, p. 5-40, dez. 2007.

 

ONU, Organização das Nações Unidas. Declaração Universal dos Direitos Humanos. Assembleia Geral das Nações Unidas, promulgada em 10 de dezembro de 1948 (A/RES/217). Disponível em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001394/139423por.pdf>. Acesso em: 3 nov. 2012.

 

STIGLITZ, J. Transparency in government, in the right to tell: the role of mass mediain economic development. Washington: World Bank, 2001.

 

VALENTE, A. P. M. A. Transparência e opacidade : o SIAFI no acesso à informação orçamentária. São Paulo : Annablume, 2004.