Democracia participativa e políticas públicas no brasil
 
Democracia participativa e políticas públicas no brasil
 


 

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

 

 

 

(*) Bel. Manoel D. Fernandes Braga

 

 

 

INTRODUÇÃO


 

Não podemos de conceber que a Constituição Federal brasileira avançou da mera enunciação dos princípios da Democracia e do Estado de Direito, estabelecendo um conjunto de normas que respaldaram no desencadeamento de institutos participativos na Administração. Como exemplo citamos o direito da participação do povo na democracia promovendo a construção de um novo caminho para a gestão pública democrática participativa no Brasil. Em tempo, frisamos as as palavras ‘participação’, ‘democracia participativa’, ‘os novos direitos’ se apresentam hodiernamente no contexto contemporâneo..

 

A questão da Democracia Participativa ultrapassou a área acadêmica e criou força na concepção de sociedade organizada. Observa-se, a formalização do reconhecimento de que tanto os desafios contextuais do cenário da realidade brasileira quanto às condições de funcionamento gerencial e operacional dos Estados, principalmente aqueles em desenvolvimento, exigem ações no sentido de buscar-se um fortalecimento institucional.

 

 Em comento, o texto constitucional pátrio aprovado em 1988 foi resultante de processos de mobilização e das pressões exercidas por vários segmentos da sociedade. A Carta Magna de 1988 acentuou esse processo de forma decisiva, ao institucionalizar princípios pautados em conceitos como participação e controle social. O texto constitucional exerceu influência determinante no formato e conteúdo das políticas públicas que se seguiram no debate sobre participação e espaços público no Brasil.

 

 

 

 

 

A REDEMOCRATIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO: CONTROLE SOCIAL NAS POLÍTICAS PÚBLICAS

 

 

 

Como dito, o processo de redemocratização reforçou o entendimento de jusfundamentalidade da dignidade da pessoa humana. No Brasil, o fenômeno surgiu com a Constituição de 1988. Todo esse processo limitou a discricionariedade da Administração Pública, impondo-lhe um dever de atuação, não só pautado na obrigatoriedade, mas também na eficiência. Não basta fazer, deve realizar eficientemente.

 

MOREIRA NETO (2008), defende como paradigmas da “nova” Administração Pública: legitimidade, finalidade, eficiência e resultados. A legitimidade, fundamento de importância para o presente trabalho, foi desenvolvido pelo autor como princípio que deriva da “vontade democraticamente expressa”, positivada ou não. Harmoniza os interesses da sociedade e as expressões políticas.

 

Longe das submissões da Idade Média ou omissões em períodos ditatoriais, o povo aprendeu a demonstrar sua vontade, a fiscalizar seus representantes, a buscar seus direitos. Não se alcançou o ponto ótimo da democratização, mas avança significativamente.

 

SARMENTO (2009), ao tratar da “Constitucionalização do Direito”, defende que o exagero no processo de “judicialização de políticas públicas” demonstra um risco para a sociedade. Assim diz o autor: “Devemos atentar para o discurso perigoso de que voto e política não são tão importantes, pois relevante mesmo é a interpretação dos princípios constitucionais realizada pelo Supremo. Daí dizer que o povo não sabe votar é um pulo, e a ditadura da toga não pode ser muito melhor que a ditadura da farda”. De fato, o exagero em matéria de “judicialização” acaba por reprimir o controle social, que buscará sempre a atuação do Judiciário, como um poder supremo, livre de críticas. Contudo, lembra Vanice Lírio do Valle (2010), que a principal crítica à potencialidade do controle social como mecanismo de decisão em políticas públicas voltadas ao atendimento dos direitos fundamentais envolve, como dito anteriormente, ao desinteresse da massa.

 

Tal desinteresse popular surgiria a partir de dados históricos, sendo um deles a falta de informação entre a Administração Pública e seus administrados. Mesmo dessa forma, é muito fácil encontrar grandes tensões entre as demandas sociais e a priorização feita pelo Administrador Público. Essa é a proposta de que a participação popular torne-se verdadeira fonte de direito administrativo, seja com a tradução das demandas identificadas pela sociedade e dirigidas diretamente ao Estado, seja pela proposta de soluções ainda não descobertas pela dita ciência.

 

 

 

 

 

DEMOCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS

 

 

 

 

 

No Brasil a Administração Pública atualmente, passa a adotar novos métodos de atuação voltados para a cultura do diálogo, de favorecer o trabalho da sociedade sobre ela mesma. Percebe-se que a administração depende da vitalidade das intervenções sociais e da dinâmica dos atores sociais. Para Perez, “a administração assume hoje a função de harmonizar o comportamento dos atores sociais, procurando ser mais a transparente, distanciando-se dos modelos burocráticos puramente gerenciais e neoliberais”.(PEREZ 2004). 

 

Nos últimos anos observa-se a sociedade civil organizada brasileira sob a ótica de uma nova configuração social, política, econômica e ambiental no Brasil. Neste sentido, as políticas públicas sociais permitem romper com as barreiras que separam a Administração Pública da sociedade. Esta passa a participar da concepção, da decisão e da sua implementação. Pode-se citar as audiências públicas e as consultas públicas, como exemplos práticos da participação na elaboração das políticas públicas. Já o plebiscito administrativo, o referendo, as comissões de caráter deliberativo são exemplos da participação no processo de decisão. Exemplos de execução de políticas públicas são as comissões de usuários, a atuação de organizações sociais ou de entidades de utilidade pública e a expansão dos serviços públicos.

 

Entende-se que a relação entre o Estado, as classes sociais e a sociedade civil, proporciona o surgimento de agentes definidores das políticas públicas. A partir do contexto da produção econômica, cultura e interesses dos grupos dominantes são construídas as políticas públicas, sua elaboração e operacionalização, de acordo com as ações institucionais e, em particular.
Constata-se a predominância dos interesses das elites econômicas camuflados nas diversas políticas públicas, porém com objetivos de expansão do capitalismo internacional.

 

AHLERT define as políticas públicas como ações empreendidas pelo Estado para efetivar as prescrições constitucionais sobre as necessidades da sociedade em termos de distribuição e redistribuição das riquezas, dos bens e serviços sociais no âmbito federal, estadual e municipal. São políticas de economia, educação, saúde, meio ambiente, ciência e tecnologia, trabalho etc.

 

Para CUNHA, “As políticas públicas têm sido criadas como resposta do Estado às demandas que emergem da sociedade e do seu próprio interior, sendo a expressão do compromisso público de atuação numa determinada área a longo prazo”. Observa-se que sua construção obedece a um conjunto de prioridades, princípios, objetivos, normas e diretrizes bem definidos.

 

Para BONETI, as políticas públicas enquadram-se como o resultado do jogo de forças sociais que se formam das relações de poder de grupos econômicos e políticos, classes sociais e demais organizações da sociedade civil. Denomina-se as políticas públicas como “a ação que nasce de intervenção pública numa realidade social determinada, quer seja ela econômica ou social.”

 

Conforme APPIO, o grau de sucesso de uma política pública está na combinação dos modelos representativo e participativo de democracia, os quais devem funcionar de modo complementar, garantindo a legitimidade das decisões governamentais através de mecanismos que aproximem governantes e governados em torno do núcleo da Constituição, os direitos fundamentais. Para ele, existe uma combinação dos sistemas de democracia representativa e participativa permitindo uma ampliação de debate acerca da legitimidade das políticas públicas, especialmente quando seu conteúdo envolve as gerações presentes e futuras.

 

No Brasil, as políticas públicas muitas vezes beneficiam grupos sociais específicos, regiões, municípios, ou seja, são sempre beneficiados os segmentos sociais com maior força política no poder Legislativo e com maior força financeira nos meandros da sociedade civil. As pessoas que entram em contato com as políticas públicas no decorrer de suas longas trajetórias, não pensam de modo uniforme, não tem a mesma interpretação de intervenção na realidade, etc. As políticas públicas, ao longo de seus percursos, são contaminadas por interesses, inocências e sabedorias.

 

MODELOS DE GESTÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

 

Os modelos de gestão públicas estão correlacionados com o conceito de a elaboração, o pensar soluções viáveis para os problemas sociais assegurado em lei e as políticas administrativas, resumem-se na execução, o agir operacional das elaborações organizadas. A questão da Gestão Pública ultrapassou a área acadêmica e criou força na concepção de sociedade organizada, formalizando o reconhecimento indiscutível de que tanto os desafios contextuais do cenário da realidade brasileira quanto às condições de funcionamento gerencial e operacional dos Estados, exigem ações no sentido de buscar-se um fortalecimento institucional.

 

As transformações na gestão pública são necessárias para que se reduza o déficit institucional e seja ampliada a governança, alcançando-se mais eficiência, transparência, participação e um alto nível ético. A incapacidade do Estado em assegurar os direitos civis e sociais básicos tem, como conseqüência, a marcante e crescente desigualdade social, a exclusão e a insegurança que assolam a sociedade brasileira.

 

O quadro de desigualdades socioambientais clama por um Estado ativista, promotor da justiça social; capaz de diminuir a escassez de recursos. O cenário brasileiro grita por esforços de otimização; o quadro global competitivo requer um Estado regulador e uma gestão econômica consistente; capaz de garantir a democracia pautada no Estado de Direito.

 

O agravamento dos problemas sociais, que vem se tornando cada vez mais ostensivo em todo o país, por um lado e a insolvência generalizada, que tem caracterizado o Setor Público brasileiro, nos últimos anos, por outro, têm levado os pesquisadores da área a procura de formas alternativas de Gestão Pública, caracterizadas por uma acentuada descentralização dos serviços essenciais.

 

O Plano Gestão Pública para um Brasil mais justo deve constituir uma proposta ousada de revitalização da Administração Pública. Primeiramente, porque será o resultado de um processo singular, participativo, abrangente e metodologicamente adequado, estruturado em torno de problemas socioambientais.

 

Tratar-se de Gestão e políticas públicas é admitir que ambas compreendem as decisões de governo em diversas áreas que influenciam a vida de um conjunto de cidadãos. São os atos que o governo faz ou deixa de fazer e os efeitos que tais ações ou a ausência destas provocam na sociedade. É importante explicitar que Política Pública não é o mesmo que decisão política, pois Política Pública envolve mais que uma decisão política e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas, sobretudo no que concerne ao Estado de Direito.

 


NOVA GESTÃO PÚBLICA NA CONSTRUÇÃO DE ESPAÇOS PÚBLICOS DE PARTICIPAÇÃO 

 

O conceito de Administração Pública evoluiu significativamente no século XX. De acordo com TÂNIA FISCHER, a partir dos anos 30, a administração pública teve um enfoque teórico mecanicista, estabelecendo relações entre organização pública e privada. Desde esta época, o setor público brasileiro tem vivido vários ‘empuxos’ e iniciativas de transformação e modernização, mas ainda aparecem a manutenção de uma estrutura rígida, inflexível, que tem resistido à evolução e democratização da sociedade.

 

No tocante a administração de serviços públicos está diretamente ligada às rupturas e transformações sociais recentes. Com a desmobilização do Estado dos anos 80 e as frustrações com as várias reformas ocorridas até a virada do século, vários ‘atores sociais e políticos’ passam a buscar soluções para seus problemas de maneira ‘independentemente’ da ação do governo.

 

Antes de aprofundar os pontos que envolvem as mais recentes teorias na Administração Pública, verifica-se que após o Estado Novo a administração é identificada a partir de suas reformas. Conforme PETRUCCI e SCHWARZ , o Brasil passou por três grandes reformas. A primeira é a Reforma Burocrática de 1936, que buscou montar um corpo burocrático clássico, de funcionários do Estado. A segunda reforma, pode ser apresentada pelo Decreto-Lei 200 , de 1967, continha uma preocupação com o enrijecimento da burocracia. Sendo ambas implementadas em contextos de ditadura política e sem a participação da sociedade.

 

Já a terceira se caracteriza pela Reforma Gerencial, iniciada em 1995. É a primeira a pensar o setor público do país com uma visão mais democrática, onde o Estado deve estar voltado para o atendimento dos seus cidadãos, as instituições públicas devem ser eficientes e eficazes. Temos a ‘Reforma do Estado’ e mais especificamente a ‘Reforma do Aparelho do Estado’, ou seja, do conjunto teórico que vem alimentando as várias iniciativas de reforma ao redor do mundo, que costuma ser denominado da Nova Administração Pública.

 

Neste contexto, identificam-se três modelos que se sucederam na evolução do aparelho estatal brasileiro: o modelo patrimonialista, o burocrático e o gerencial. A administração patrimonialista é típica dos Estados que antecedem o avanço do capitalismo industrial. A administração burocrática é baseada em um serviço civil profissional, na dominação racional-legal observado na década de 30 no Brasil. Já a administração gerencial, é vista na década de 90, de forma mais expressiva, também pode ser denominada a ‘nova gestão pública’.

 

As técnicas consideradas mais gerenciais e mais eficientes eram aplicadas em órgãos da administração pública muito antes do decreto-lei nº.200/67, que buscou introduzir práticas gerenciais no setor público. Desta forma, apesar dos esforços de implantação de um modelo gerencial, as práticas patrimonialistas de se governar e administrar o Estado ainda são comuns no cotidiano da administração pública, em todos os três níveis de governo e poderes.

 

Para BENTO, no que toca a ‘governabilidade’, refere-se às condições do ambiente político onde se praticam as ações da administração, à base de legitimidade dos governos, credibilidade e imagem públicas da burocracia. Segundo o autor é importante perceber a diferença entre ‘governabilidade’ e ‘governança’, pois remete à distinção entre reforma do estado e reforma do aparelho do Estado, no sentido de aumentar a eficácia e eficiência.

 

A chamada reforma do Estado diz respeito a redefinição das funções do Estado, seu padrão de intervenção econômica e social, suas relações com o mercado e com a sociedade civil e entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. A reforma do aparelho do Estado diz respeito à reformulação da forma burocrática de administração e de prestação de serviços públicos, mediante a elaboração de novas ‘ferramentas gerenciais, jurídicas e técnicas, aprimorando assim a capacidade de implementação de políticas públicas que produzam resultados.

 

NOGUEIRA ressalta que a reforma do Estado ultrapassar os aspectos financeiros e administrativos. Ela implica na ‘democratização do Estado’, na ‘renovação de seus critérios de atuação’ e numa reforma dos padrões de ‘relacionamento entre Estado e sociedade’, ela depende de uma intervenção que, abrangendo toda a esfera pública, converta as ações estatais em ações efetivamente públicas, sendo que o controle por parte da sociedade se dá através do resgate da democratização e da política. A reforma do Estado deve ter como motor, de acordo com Nogueira, o aprofundamento da democratização, o retorno da política ao posto de comando, a iniciativa, a imaginação criadora e a disposição para negociar dos governantes, dos partidos, dos sindicatos, das diversas organizações sindicais.

 

O Novo Serviço Público busca “encontrar ‘valores compartilhados’ e ‘interesses comuns’ por meio de um diálogo generalizado e engajamento dos cidadãos.” E desta forma, o próprio ‘serviço público’ é visto como uma ‘extensão da cidadania’, sendo motivado por um desejo de servir aos outros e de atingir objetivos públicos. Sob este prisma, explica que diferentemente da Nova Gestão Pública, construída sobre conceitos econômicos como o auto-interesse, o Novo Serviço Público é formado sobre a idéia de administradores públicos a ‘serviço de cidadãos’, procurando envolvê-los totalmente com quem servem. Desta maneira, o Novo Serviço Público proclama uma nova visão, mais participativa para os administradores públicos da atualidade e do futuro.


CARTA MAGNA DE 1988 E A EVOLUÇÃO POLÍTICA-ADMINISTRATIVA NO BRASIL COM O ADVENTO DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

 

A Constituição de 1988 é o marco do denominado Estado Democrático de Direito. Trata-se da Lei Maior, garantidora dos direitos fundamentais e que organiza politicamente a nação. São as Constituições que estabelecem garantias fundamentais e organizam o Estado por meio de seus poderes. 

 

O texto constitucional, aponta para o exercício da soberania popular através da adoção de uma teoria democrática participativa. No art.14, ela prevê a utilização dos mecanismos diretos de participação popular, iniciativa popular, referendo e o plebiscito, na soberania popular. A partir da utilização desses instrumentos, possibilita-se a implementação inicial e gradual da democracia participativa, reestruturando o modelo de delegação de poderes, instaurado pelo Estado Liberal. 

 

Neste sentido, é importante destacar a construção de uma nova cidadania brasileira que inclui o processo de invenção e criação de ‘novos’ direitos, que surgem de lutas e práticas reais. São exemplos: o direito aos povos indígenas, direitos à diversidade cultural, a toda coletividade, a proteção a cultura, o direito à autonomia sobre o próprio corpo, o direito à proteção do meio ambiente, o direito à moradia, a construção da cidadania de baixo para cima, a adaptação dos próprios movimentos sociais à nova democracia, a formulação de um projeto para uma nova sociabilidade, que permitem construção da experiência democrático-participativa, no interior da própria sociedade. 

 

É cada vez mais consensual perceber a importância da atuação dos cidadãos no fortalecimento do processo democrático por meio da participação conforme a Constituição brasileira, afim de responder as demandas sociais, econômicas e também ambientais que lhe apresenta o século XXI. Pensa-se que muitos problemas ambientais afetam diretamente os cidadãos, porém no Brasil se tem a dificuldade de ‘enxergar’ isso. As questões ambientais e seus conflitos são na maioria das vezes designadas como assunto para as elites políticas e econômicas. Porém, observa-se que a resolução de questões ambientais solucionam junto problemas sociais. 

 

O que se constata, por fim o modelo de administração mais adequado para sociedade brasileira é a gestão pública democrática participativa, pois ela procura aproximar através da ‘participação’ a Sociedade e o Estado para enfrentar as adversidades que vivemos na atualidade. Nem o Estado, nem a Constituição se atuarem sozinhos podem resolver estas complexas questões. As políticas públicas exercem importante papel na construção desta gestão participativa, pois buscam ir mais além conquistando também a sustentabilidade social. 

 


CONSIDERAÇÕES FINAIS

 

Quanto a descentralização das políticas públicas, é importante destacar que a diversidade geopolítica dos municípios brasileiros tende a não ser considerada na implantação dos processos de descentralização das políticas setoriais. A descentralização de competências e responsabilidades para os municípios não estão sendo acompanhadas por uma correspondente descentralização de recursos que financiaria as políticas locais para a construção de propostas efetivamente pautadas nas características do território local. Essa situação tende a manter os municípios prisioneiros dos programas federais que, centralizados, se tornam os meios para acessarem os recursos financeiros existentes para a realização de ações setoriais.

 

Entende-se que a gestão pública modelada para o Estado no Brasil, conforme a Constituição de Federal em pauta, pode ser entendida como a “Gestão Pública Democrática Participativa”, pois considera a Administração Pública pautada por critérios de legitimação democrático-participativa.

 

Portanto, busca-se a ‘participação cidadã’ por meio dos novos atores coletivos, que faz a junção do ‘fazer ou tomar parte’ no processo político-social, por indivíduos, grupos ou organizações que tem interesses, valores que atuam num espaço de diversidade e ‘pluralidade’, com um segundo elemento a ‘cidadania’, enfatizando as dimensões da universalidade, generalidade, igualdade de direitos e responsabilidades, inclusive os que estão excluídos do exercício dos direitos, de até mesmo de ter direitos.

 

A Constituição Brasileira de 1988, representa um avanço no que tange ao modelo conceitual de estrutura Estatal, posto que também traça novos rumos à administração pública no país, de forma bem diferente das cartas magnas anteriores. A Gestão Pública Democrática e Participativa consagrado pela carta magna de 1988, vem, a reforçar a natureza coletiva dos novos direitos.

 

Neste diapasão, o modelo de administração mais adequado para sociedade brasileira é a gestão pública democrática participativa, pois ela procura aproximar através da ‘participação’ a Sociedade e o Estado para enfrentar as adversidades que vivemos na atualidade. As políticas públicas exercem importante papel na construção desta gestão participativa, pois buscam ir mais além conquistando também a sustentabilidade social. 

 

 

REFERÊNCIAS

 

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Sobre este autor(a)
Advogado. Mestrando em Estudos Urbanos e Regionais com ênfase em Estado, Sociedade e Políticas Públicas.Especialista em Direito Penal pela FARN. Especialista em Gestão Pública Municipal pela UFRN. Posgraduando em Democracia e Direitos Fundamentais pela UEPB.
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