Acesso a Justiça no Brasil por Meio dos Juizados Especiais

1 INTRODUÇÃO

Direito e Justiça são conceitos que refletem diretamente nas relações sociais, quer regulando a conduta humana, individual ou coletiva, quer servindo de delimitador para essa interferência no comportamento do homem.

Outrora considerados sinônimos, hodiernamente Direito e Justiça constituem conceitos distintos de indissociável conexidade e interdependência, mantendo correlação dinâmica, o que permite afirmar que a subsistência daquele depende diretamente da consolidação desta, ou seja, o Direito, se não instituído e aplicado sob a égide da Justiça, esvazia-se de sentido.

Assim, sem impor qualquer tipo de hierarquia entre ambos, podemos dizer que o Direito é elemento instituidor e distribuidor de Justiça, consistindo esta na satisfação das necessidades humanas mínimas para o bem-estar da coletividade.

Torna-se, então, essencial a garantia do efetivo acesso à Justiça, como forma de consecução da paz social almejada pelo Direito.

Dessa forma, o acesso à Justiça, em seu sentido mais amplo, vem se firmando como um dos direitos básicos essenciais à existência humana, e, portanto, requisito imprescindível a qualquer sistema jurídico estabelecido sobre as bases dos direitos humanos, individuais ou, principalmente, sociais.

No entanto, a efetivação desse acesso constitui tarefa de difícil realização, cujo grau de dificuldade varia com o grau de desenvolvimento do país.

Nesse sentido, o acesso à Justiça tem sido tema de estudos, onde doutrinadores buscam identificar e apontar soluções para os obstáculos à sua efetivação.

Dentre outros, destaca-se o estudo realizado por MAURO CAPPELLETTI e BRYANT GARTH (1988, p. 15-29), donde extraímos como principais obstáculos ao efetivo acesso à Justiça: o elevado custo do processo, a falta de condições econômicas e culturais das partes, a falta de instrumentos para defesa de interesses difusos, o rigor processual, o formalismo dos tribunais etc.

No Brasil, ainda que timidamente, tem-se buscado dar maior efetividade ao direito de acesso à Justiça, principalmente, aos milhões de brasileiros colocados à margem do exercício de sua cidadania, reflexo de uma sociedade formada, em sua maioria, de pessoas desprovidas de condições culturais e/ou econômicas que lhes permitam identificar e exercitar seus direitos em toda sua plenitude.

Em termos de legislação, temos observado avanços significativos na tentativa de garantir o acesso à Justiça, quer através do próprio texto constitucional (1934, 1946, 1967 e 1988), querem por meio de normas infraconstitucionais, como as Leis n. 1.060/50 (Lei da Assistência Judiciária), 7.244/84 (Lei dos Juizados de Pequenas Causas), 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública), 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor), 9.099/95 (Lei dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais), 10.259/2001 (Lei dos Juizados Especiais Federais) etc.

Nesse ponto, vale distinguir acesso à Justiça de acesso ao Judiciário, eis que este constitui apenas um dos requisitos elementares para a efetivação daquele.

Foi essa preocupação crescente de consolidação do acesso à Justiça como direito fundamental, o que perpassa pela garantia de efetivo acesso ao Judiciário, este, em nosso país, apresentando-se, ainda, elitista e excessivamente formal, principalmente na esfera federal, que nos levou à elaboração deste estudo acerca dos Juizados Especiais Federais.

O presente trabalho, que não tem por objetivo aprofundar-se nas especificidades da Lei n. 10.259/2001 (Anexo A), tampouco tecer comentários a cada um de seus artigos, buscará, de forma sucinta, apresentar os Juizados Especiais Federais - instituto que visa efetivar o acesso à Justiça Federal através da universalização e racionalização dos serviços judiciais -, seus princípios orientadores e inovações, destacando alguns aspectos polêmicos apontados pela doutrina e jurisprudência, com vistas a identificar eventuais avanços ou retrocessos em relação a outros dispositivos legais.

2. Acesso à Justiça e juizados especiais, juizados federais.

Preliminarmente, convém tecermos algumas considerações acerca do acesso à Justiça, eis que os Juizados Especiais, e, assim, os Federais, constituem uma das tentativas de sua efetivação, propiciando que também aquelas pessoas desprovidas de recursos culturais ou financeiros disponham de meios que lhes permitam o efetivo exercício de seus direitos e, assim, o pleno exercício da cidadania.

Como dito na parte introdutória, Direito e Justiça constituem conceitos distintos que guardam indissociável interdependência, haja vista que o Direito esvazia-se de sentido se não instituído e aplicado sob a égide da Justiça.

A Justiça, em seu sentido mais amplo, é tema multidisciplinar que constitui objeto de interesse e estudo de outras áreas do conhecimento que não o Direito, sofrendo, assim, a influência de conceitos filosóficos, antropológicos, sociológicos, éticos, morais etc., que, no entanto, converge para um mesmo objetivo, qual seja, a satisfação de necessidades humanas mínimas que permitam o bem-estar da coletividade. Entretanto, esse bem-estar da coletividade, requisito essencial para a própria existência do homem, enquanto ser social por natureza, impõe a necessidade de delimitação das atividades individuais, ou seja, a contenção de interesses individuais em proveito de interesses comuns a todos.

Aparece, então, o Direito como instrumento de pacificação social, como elemento delimitador da conduta humana, visando tornar possível a convivência e, assim, permitir a harmonia de relações mantidas no seio da sociedade, por diversas vezes envolvendo interesses antagônicos, utilizando-se, para tanto, das denominadas normas jurídicas.

Contudo, diante do dinamismo e da complexidade das relações sociais, e tendo em vista a infinidade de interesses que tais relações envolvem, conflitos são inevitáveis, tornando-se necessário que as normas jurídicas sejam produzidas e aplicadas para a satisfação dos interesses da coletividade, por meio da adequação ou da supressão de interesses individuais. Daí a essencial necessidade de o Direito dever pautar-se na efetivação da Justiça, sob pena de não conseguir realizar seu desiderato de obter a paz social.

Essa efetividade da Justiça somente pode ser atingida com a garantia de sua acessibilidade a todos os cidadãos, quer enquanto indivíduo quer enquanto classe, isto é, que a todos seja dada à oportunidade de se reconhecerem como sujeitos de direito, capazes de identificarem e exercitarem os direitos que lhes são tutelados, como forma de consagração de sua dignidade e de sua cidadania, independentemente de suas condições sociais, culturais ou econômicas.

É por isso que o acesso à Justiça evoluiu ao longo do tempo, desde um ato de "bondade" do monarca ou da Igreja, passando por sua utilização como mero instrumento de formalidade processual para garantia dos direitos individuais (igualdade, legalidade etc.) preconizados pelo ideal liberal do Iluminismo, até a sua conceituação atual como um dos direitos humanos fundamentais.

Nesse sentido, o acesso à Justiça vem merecendo guarida nos sistemas jurídicos fundados nos direitos humanos, colocando-o como requisito essencial à efetivação dos direitos (individuais, sociais e/ou difusos) disponibilizados aos cidadãos. É dizer: sem o efetivo acesso à Justiça, ineficaz é formalização de tais direitos.

Não obstante essa tutela legal, o efetivo acesso à Justiça é matéria de difícil consecução, eis que suas elementares - acesso à informação e acesso ao Judiciário - ainda não estão colocadas em sua plenitude à disposição de todos.

Um estudo revela que, nos países ocidentais estudados, para superação de tais obstáculos, três soluções práticas foram apresentadas, ao que convencionou denominar de movimento das três ondas.

A primeira "onda" - a assistência judiciária aos pobres - corresponde a disponibilizarão de serviços jurídicos àqueles que não disponham de condições financeiras de arcar com os custos de uma demanda judicial para reivindicação de seu direito. Num primeiro momento, essa assistência fora implementada de forma totalmente inadequada, através da indicação de advogados particulares para atuarem na defesa dos pobres sem qualquer tipo de retribuição pelo trabalho exercido (trabalho gratuito), o que, por motivos óbvios, tornou tal modelo ineficaz. Assim, como forma de garantir-lhe eficácia, a assistência judiciária aos pobres evoluiu para um modelo remunerado, que pode orientar-se conforme três sistemas: a) o sistema judicare, em que os honorários dos advogados particulares são pagos pelo Estado, conforme tabela de preços dos serviços jurídicos ofertados; b) o sistema do advogado remunerado pelo Estado, em que o Estado cria escritórios de advogados em comunidades carentes, buscando, mais que a simples defesa de interesses individuais dos pobres, a conscientização jurídica destes enquanto classe; e c) o sistema combinado, em que o Estado oferece os dois modelos anteriores, facultando ao beneficiário escolher entre um e outro.

A segunda "onda" - representação dos interesses difusos - não se prende aos interesses dos pobres, mas em dar efetividade à tutela dos novos direitos - difusos coletivos ou homogêneos -, garantindo assistência às pessoas enquanto consumidores, preservacionistas, deficientes físicos, enfim, enquanto cidadãos.

A terceira "onda" - novo enfoque de acesso à Justiça - tem objetivo mais amplo que simplesmente solucionar conflitos de interesses individuais ou coletivos, sob a esfera judicial ou extrajudicial, com a assistência de advogados particulares ou públicos. Esse novo enfoque, percebendo não ser suficiente ao efetivo acesso à Justiça apenas a garantia de igualitária representação judicial, centra seu objetivo na reformulação de todo o sistema, através da adequação ou criação de instituições e mecanismos, para a real tutela de direitos, individuais ou não, traspassando da simples solução para a prevenção do litígio, oferecendo os instrumentos necessários para que eventuais conflitos de interesses sejam resolvidos pelas próprias pessoas/grupos envolvidos, ou que disponham de um acesso rápido e eficiente na tutela jurisdicional que buscarem no Estado.

3. JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS

3.1 Juizados Especiais Federais como Instrumento de Acesso à Justiça

A base da adequação do Poder Judiciário diante da sua nova função social foi traçada na Constituição vigente, que colocou à disposição dos cidadãos, principalmente dos mais necessitados, vários mecanismos para que possam exercitar seus direitos, merecendo destaque a criação dos Juizados Especiais (CF/88 98 I), num primeiro momento limitados à esfera dos Estados, Distrito Federal e Territórios, estendidos, através da EC n. 22/99, que acrescentou o parágrafo único àquele artigo, à esfera da União.

Cria-se com esse dispositivo constitucional uma nova forma de prestação jurisdicional pelo Estado, conforme ensinam TOURINHO NETO e FIGUEIRA JÚNIOR (2002, p. 44-45):

[...] [com] esta nova forma diferenciada de prestação de tutela jurisdicional... Ancorada no princípio da oralidade [e, também, da celeridade]... Introduziu-se no mundo jurídico um novo sistema, ou, ainda melhor, um micro sistema de natureza instrumental de criação constitucional obrigatória... Destinado à rápida e efetiva atuação do direito voltado à satisfação dos jurisdicionados e à pacificação social... Buscou-se, desde então, concretizar o oferecimento de uma nova forma de justiça... De maneira a equacionar o acesso à jurisdição federal com a instrumentalidade e a efetivação do processo... Mediante a redução da litigiosidade contida [demanda reprimida sem um canal institucional para sua solução diante dos obstáculos de acesso anteriormente mencionados], diminuindo-se... a carga de demandas da Justiça Federal comum e solucionando-se as lides criminais envolvendo delitos... De 'menor potencial ofensivo'[...]

Verifica-se, destas palavras, que os Juizados Especiais não constituem uma justiça especializada, mas um processo especial de rito sumaríssimo, que tem por objetivo principal a universalização do acesso ao sistema judicial, e, assim, à Justiça, com a eliminação da denominada litigiosidade contida de forma rápida e segura, com o conseqüente desafogamento da Justiça Federal comum, para que também aí se tenha a eficiente solução dos litígios.

Não imaginemos, entretanto, de forma utópica, que basta edição de uma, ou de algumas leis, para resolvermos as mazelas que assolam o acesso à Justiça no Brasil, visto que essa questão tem conotação sistêmica, abrangendo Estado e demais setores da sociedade. Ou seja, mais que edição de leis é necessário mudança de postura, do Estado enquanto legislador, administrador ou juiz, e da sociedade enquanto conjunto de cidadãos.

A ampliação do sistema dos Juizados Especiais à esfera federal constitui mais uma semente que começa a germinar, mas que, se não encontrar as condições conjunturais adequadas, pode implicar num agravamento da crise por que passa o Estado brasileiro.

4. Da Criação e Instituição dos Juizados Especiais Federais

Até o advento da EC n. 22/99, havia grande discussão, doutrinária e jurisprudencial, acerca da possibilidade de utilização da Lei n. 9.099/95 (Anexo B), que instituiu os Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito dos Estados, Distrito Federal e Territórios, na esfera da Justiça Federal.

Com a inclusão do parágrafo único ao art. 98 da CF/88 restou rechaçada qualquer dúvida nesse sentido, eis que restou determinado que lei federal disporia sobre a criação daquele instituto na seara da Justiça Federal.

A partir de então, vários setores, em especial aqueles ligados ao judiciário federal, passaram a promover debates e organizar comissões de estudo, visando elaborar propostas de legislação ordinária para criação dos Juizados Especiais Federais, merecendo destaque as propostas formuladas pela AJUFE, que subsidiou o anteprojeto elaborado por comissão instituída pelo STJ, órgão com competência privativa para iniciativa de leis para criação e extinção de cargos e alteração da organização e da divisão judiciárias (CF/88 61 'caput' c/c 96 II 'a' e 'd').

Recebendo o anteprojeto do STJ, o Executivo constituiu uma comissão de trabalho, através da Portaria Interministerial n. 5, objetivando estudar a sua viabilidade, a qual propôs alterações para mantê-lo consoante com as diretrizes da Lei n. 9.099/95 e propiciar-lhe rápida implementação.

Apreciadas as alterações pela comissão do Superior Tribunal de Justiça e pelo Conselho da Justiça Federal, esta, procedendo a algumas modificações, encaminhou novamente o anteprojeto à Presidência da República que, por sua vez, o remeteu ao Congresso Nacional sob a forma do Projeto de Lei n. 3.999/01, tendo sido o mesmo aprovado com mínimas mudanças, na forma da Lei n. 10.259/2001 que instituiu os Juizados Especiais Federais.

5. CONCLUSÃO

Verificamos que constitui grande preocupação, hoje, a questão do efetivo acesso à Justiça, questão esta que tem sido objeto de reflexão de vários estudiosos, não só do Direito, mas também de outras áreas do conhecimento.

A efetividade do acesso à Justiça passa, necessariamente, pelo Poder Judiciário, que, no entanto, ainda é inacessível a considerável parcela da sociedade brasileira, mormente àqueles desprovidos de condições culturais ou financeiras, ante os mais variados obstáculos, tais como: alto custo do processo; excesso de formalismo e de meios de impugnação de decisões, ocasionando demora na solução da lide; falta de informação aos indivíduos acerca de seus direitos e deveres enquanto cidadãos; excessivo número de normas jurídicas, muitas vezes conflitantes entre si, ou em relação à Constituição, e que, por vezes, não refletem o interesse da grande maioria da sociedade, refletindo senão interesses lobísticos (setoriais); falta de consciência social de muitos operadores do Direito (magistrados, advogados etc.); falta de interesse do Estado, como maior infrator da lei, em dotar o Poder Judiciário de recursos materiais e humanos, para que possa prestar jurisdição de forma barata, rápida e segura etc.

Ressalte-se, aqui, que a mesma Constituição Cidadã, que tantos avanços conquistou no que concerne à tutela de novos direitos, individuais e coletivos, paradoxalmente, é a mesma que trouxe o agravamento da crise do Estado e, assim, do Judiciário, em virtude da não adequação de suas instituições e institutos para dar vazão à grande litigiosidade contida que se verificava, e ainda se verifica.

Não obstante esse paradoxo, a Constituição Federal de 1988, como forma de garantir efetivo acesso à Justiça e solução jurisdicional daquela litigiosidade reprimida, criou (art. 98 I) os juizados especiais, limitados, num primeiro momento aos Estados, Distrito Federal e Territórios, orientados pelos princípios da oralidade, simplicidade, informalidade, celeridade e economia processual, instituindo, assim, um procedimento de rito sumaríssimo, com possibilidade recursal reduzida, limitada a turmas formadas por juízes de primeiro grau (turmas recursais), com o objetivo de proporcionar a justa tutela dos direitos daqueles outrora marginalizados, através de um processo informal, com custo modesto e célere.

Mas uma parte do Poder Judiciário continuava inalterado, a Justiça Federal, aquela responsável pelas lides envolvendo os interesses da União (sentido amplo), e que permanecia elitista, longe do povão, excluído diante de um procedimento extremamente formal, caro e lento, e que confere aos entes estatais privilégios que de há muito não mais se sustentam.

Para efetivar o acesso também no âmbito dessa "justiça elitista" é que o microssistema dos juizados especiais foi estendido à esfera federal, através da EC n. 22/99, regulamentada pela Lei n. 10.259, de 12/07/2001 (D.O.U. de 13/07/2001).

No entanto, a Lei n. 10.259/2001, apesar de expressar a subsidiariedade direta da Lei n. 9.099/95 (Juizados Especiais Estaduais), trouxe inovações em relação a este e a outros dispositivos legais.

Algumas dessas inovações constituem avanços, como o novo conceito de infração de menor potencial ofensivo, apesar da falta de clareza em sua redação; da possibilidade expressa de medidas de urgência, cautelares ou antecipatórias; a possibilidade de as micro e pequenas empresas poderem demandar em face da União e de suas autarquias, fundações e empresas públicas, através dessa nova sistemática processual; a extinção do privilégio de prazo e do reexame necessário; a simplicidade na execução dos julgados em que o valor não ultrapasse o correspondente a 60 salários mínimos; possibilidade de otimização do processo, através da utilização dos meios eletrônicos etc. Outras, porém, são verdadeiros retrocessos, como a vinculação de competência absoluta ao valor da causa; a falta de regulamentação no que refere ao recurso cabível contra a decisão que concede, ou nega, medida de urgência; a excessiva ampliação do sistema recursal, com possibilidade de interposição de agravo de instrumento e a criação do pedido de uniformização, este último extrapolando à competência das Turmas Recursais; a falta de estruturação (física e humana) dos Juizados Especiais Federais; a gratuidade dos serviços de conciliador e a não previsão da figura do juiz-leigo etc.; valendo observar que algumas dessas inovações afrontam dispositivos constitucionais, viciando o procedimento.

Em resumo, aplaudimos a criação e instalação dos Juizados Especiais Federais, demonstrando, entretanto, preocupação pela forma atabalhoada como foi feita, através de uma lei mal redigida, que se afasta dos princípios e objetivos traçados para os juizados especiais no parágrafo único I do art. 98 da CF/88, com dispositivos inconstitucionais, e que, desta forma, mantém o Judiciário Federal inacessível para grande parcela da sociedade mais necessitada. Em outras palavras, uma lei que, se não alterada, ensejará o descrédito e a inviabilidade dos Juizados Especiais Federais, fazendo com que a Justiça Federal continue a ser uma justiça elitista, lenta e morosa.

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