A RELATIVIZAÇÃO DO ARTIGO 183 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL FRENTE À FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E A REGULAMENTAÇÃO FUNDIÁRIA DAS FAVELAS

A RELATIVIZAÇÃO DO ARTIGO 183 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL FRENTE À FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E A REGULAMENTAÇÃO FUNDIÁRIA DAS FAVELAS*

Marcus Vinicius Santos de Araújo**

Ronald de Assis soares***

SUMÁRIO: Introdução; 2 A Constitucionalização do direito a propriedade; 3 O instituto da usucapião; 4 Favelas: regularização fundiária legal e informal; Conclusão; Referências.

Resumo: O processo de formação sócio-política durante toda a história do Brasil refletiu evidentemente na distribuição de terras no país, na qual milhares de pessoas, ou não possuem ainda suas habitações, ou então às possuem irregularmente. Ao partir da ideia que se trata de um direito fundamental protegido constitucionalmente, a moradia e a propriedade ainda são alvos de lutas sociais para com o Estado, que não ampara a população de baixa renda, fazendo-as procurar soluções alternativas de habitação. Uma dessas soluções são as favelas que aglomeram uma coletividade de pessoas em situações precárias e informais, e em sua maioria ocupam lugares desabitados e esquecidos pelo governo, porém buscam a regularidade de sua condição. Surge então um conflito de caráter constitucional, entre a “impossibilidade” de se usucapir bens públicos e a função social desempenhada pelas favelas que amparam milhares de pessoas.

Palavras-chave: Moradia. Propriedade. Função Social. Usucapião. Favelas. Regularização Fundiária.

INTRODUÇÃO

É de conhecimento amplo que o processo de distribuição fundiária no Brasil é gerador de diversos embates sociais e palco de um grande problema político. Uma analise histórica diante a posse de terras no país, nos traz a tona o discurso do “muita terra nas mãos de poucos e pouca terra nas mãos de muitos”, sim, é visível que a garantia de propriedade e moradia prevista na Constituição pátria, não atende ou muito menos satisfaz o anseio da sociedade.

Esse é um dos direitos mais fundamentais do ser humano, principalmente o direito á moradia, pois fazem parte do que muitos intitulam como dignidade humana. E ao longo do tempo esteve presente nas Constituições, por conta de sua importância e do seu vasto âmbito normativo. Pois, dentro desse direito se encontram vários outros tão necessários quanto ao direito à moradia.

Acontece que, esse direito não pode ser exercido de qualquer forma, já que atrelou-se a ele uma função social, isto é, a coisa da qual foi suscetível a apropriação deve ter uma destinação, necessariamente, social. Saindo da ceara individual e alcançando a coletividade. Caso contrário, esse bem será desapropriado, pois não se está dando a ele a sua devida utilidade. Existem assim, várias formas de se adquirir a posse dessa propriedade “inutilizada”, e uma delas é a usucapião. Dentre as diversas espécies desse instituto, destaca-se a usucapião especial urbano coletivo.

Todavia, há uma vedação constitucional a esse instituto quanto aos bens públicos, disposto no art. 183. Ocorre que diante do fenômeno de favelização alarmante em todo o país, esta norma se torna passível de relativização, pois tem-se aqui princípios constitucionais conflitantes. Sendo, assim, um dos maiores empecilhos para a regularização das favelas.

Esse processo de favelização no Brasil é cada vez mais recorrente, porque há um descaso por parte do poder publico tanto em não regularizar essa moradias quanto em não oferecer a eles outra alternativa. Ou seja, acaba-se por contribuir com um total esvaziamento desse preceito fundamental que é tão importante para o homem como um ser digno. Então a única alternativa que resta a eles, é ocupação dessas áreas irregulares e de alto risco, pois em muitos casos, nas épocas de chuvosas, ocorrem diversos desabamentos.

2 A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO A PROPRIEDADE

A propriedade é um direito fundamental, previsto constitucionalmente, que tem por fim complementar o rol de direitos que garantem a dignidade humana. Contudo, de acordo com Gilmar Mendes (2012. p. 416) por ele ter um âmbito de abrangência amplo, somente no âmbito do art. 5º, é possível se notar diversas variações desse direito, como o direito de sucessão, o direito autoral e o direito de propriedade imaterial, dentre outros. E o direito à moradia é um deles, que está disposto no artigo 6º no rol de direitos sociais e vem sendo cada vez mais invocado quanto à reforma agraria e as moradias precárias das populações mais pobres. “Embora integre o conceito de propriedade a definição constante da legislação civil, é certo que a garantia constitucional da propriedade abrange não só os bens móveis ou imóveis, mas também outros valores patrimoniais.” (GILMAR. 2012. p. 419).

Todavia, foi positivado um limite intrínseco a este direito: a função social da propriedade. Essa função social, é em suma, fazer com que a terra produza bens e serviços que possam satisfazer as necessidades das pessoas. Portanto, se da à propriedade um caráter social, atendendo assim a justiça social e a produtividade. O que se busca, é assegurar que aquela terra seja utilizada de forma adequada.

Todavia, dada a inexistência de força absoluta de tal direito, o artigo 5º, XXIII, da nossa Constituição retira a noção individualista da propriedade (...). Compreendemos a propriedade, agora, como socializada, o que não significa, o que não significa a negação ou abolição de tal direito, mas antes a afirmação do mesmo como algo maior que a esfera privada do seu sujeito titular. A propriedade deve oferecer uma maior utilidade à coletividade. (FERNANDES. 2013. p. 410).

A propriedade está ligada à função social, isto é, essa propriedade não deve apenas atender a satisfação dos interesses do proprietário, ela deve também atender a coletividade. Para Mauricio Jorge Pereira (2009) a função social assume um papel, visto que dita as formas de utilização da propriedade que regem os valores fundamentais do ordenamento jurídico, porém isto não pode ser visto como uma limitação do direito a propriedade, mas sim como a razão pela qual foi atribuído ao sujeito este direito. Cada coisa, para ele, tem uma função naturalística no qual visa garantir ao ser humano uma vida digna e saudável. Essa função social, nada mais é que o poder de dar a coisa um destino determinado que seja seu por natureza e só há a necessidade do homem externalizar isto.

Como definido em Tomás de Aquino, a propriedade é propriedade segundo o uso e não segundo a substância mesma dos bens. Uma propriedade é legítima se está em conformidade com os limites impostos pelo bem comum, pela destinação universal, sempre anterior a qualquer uso particular. Deste modo, a função social existe, primeiramente, nos bens objeto do direito de propriedade, para depois se ver destacada e atingida plenamente com o exercício do direito de propriedade sobre eles. (MOTA, 2009, p. 28)

É valido ressaltar a propriedade se diferencia de posse. Segundo Nelson Rosenvald (2011) A posse nada mais é que uma relação do homem e a coisa no qual este age como se dono fosse, ou seja, é um proprietário aparentemente, pois pode exercer ou não alguns poderes inerentes à propriedade. A propriedade também é uma relação entre homem e a coisa, porém, além de exercer os poderes a propriedade, ele pode reavê-la quando lhe for retirada injustamente. Acontece que, em alguns casos essa função não é exercida de forma adequada e esta coisa será passível de desapropriação, então abre-se um embate “a propriedade sem função social versus a posse com função social”.

O ganho de propriedade nunca deve ser permitido se suficiente para tornar-se um fim em si mesmo. Deve-se manter a finalidade da vida virtuosa sempre em vista e, deste modo, à propriedade que não exerce sua função em confronto com a posse com função social não se deve dar tutela jurídica. (MOTA, 2009. p.33).

Então, o direito a propriedade não é absoluto, visto que além do limite imanente (a função social) essa propriedade se não exercer a sua função social, ela perde seu valor, perde a sua finalidade e poderá ser adquirida por outra pessoa, seja o proprietário ou não, caso esta queira dar atribuir a real função social da propriedade. E um dos meios de adquirir a posse é por meio do instituto da usucapião.

3 O INSTITUTO DA USUCAPIÃO

Dentre os modos de aquisição da propriedade se encontra a usucapião. Este instituto enseja a aquisição através de determinados requisitos, sendo três características essenciais a todas as espécies: a posse ser ininterrupta, ser mansa e pacífica, e exercida com ânimo de dono (animus domini). A usucapião denominada também de aquisição por prescrição, devido ao lapso de tempo em que o agente exerce a posse tranquila do bem. (COELHO. 2012).

Atrelado a esses fatores indispensáveis os demais requisitos variam de acordo com cada espécie, que são: extraordinária, ordinária, familiar, especial rural, especial urbano, especial coletivo.

No que toca, em particular, ao tempo de posse, desempenham-se essas modalidades de usucapião, pois esse tempo é: a) no ordinário, de dez anos entre presentes e quinze anos entre ausente (CC, art. 551); b) no extraordinário, de vinte anos (CC, art.550); c) no especial, de cinco anos (Lei n. 6.969/81).

Sob outro ângulo – que, todavia, em essência, não muda a questão -, poderíamos classificar o usucapião em: a) de bens móveis e semoventes (CC, arts. 618 e 619); b) de bens imóveis (CC, arts. 550 e 551); c) ordinário de bem imóvel (CC, art. 551) e ordinário de bem móvel (CC, art. 618); d) extraordinário de bem imóvel (CC, art. 550) e extraordinário de bem móvel (CC, art. 619); e especial ou pro labore (CF, art. 191, caput, e Lei n. 6.969/81); (TEIXEIRA. 2000. p. 24).

Como comentado essa aquisição se dá pela ação de usucapião (ad usucapionem), que se molda de acordo com o bem e com a espécie do instituto. Após citar os tipos existentes, destaca-se a usucapião especial coletivo urbano, que é o enfoque tratado no trabalho. Ele se adequa as características e condições encontradas nas favelas, bem como disposto no art. 10 da Lei n° 10.257/01 (Estatuto da Cidade): “As áreas urbanas com mais de 250 metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por 5 anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural”.

A inovação visa à regularização de áreas de favelas ou de aglomerados residenciais sem condições de legalização do domínio. Dentre as diretrizes da política urbana que têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana encontrasse a norma do inciso XIV do art. 2º do referido Estatuto: “regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais”. Essa modalidade veio, assim, possibilitar a regularização de áreas de favelas ou de aglomerados residenciais sem condições de legalização dominial. (GONÇALVES. 2012. p. 181)

Além desses aspectos, há a necessidade também de se comprovar a efetividade da função social, ao ponto que a aquela coletividade utiliza o espaço para moradia sua e/ou que tenha tornando-o produtivo pelo trabalho do possuidor. Não se exige justo título, nem boa-fé (tida como presumida), mas tem-se obrigatoriedade que a posse seja atual. (Lei n° 6.969/81).

Percebe-se então, que essa espécie abarca evidentemente a situação vivida nas favelas, sendo uma solução de regularização para as mesmas, que cada vez mais buscam amparo jurídico para se firmarem. Com um acordo entre Governo e comunidade, tal circunstância pode ser viabilizada legalmente.

De tal modo, observa-se uma relativização ao disposto no texto constitucional (art. 183, § 3º) proibindo a usucapião em bens públicos, pois com base nas palavras ditas por Carlos Gonçalves e os fins buscados pelo Plano Diretor (que possui embasamento tanto da CF e no EC), a possibilidade de adequação social.

4 FAVELAS: REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA LEGAL E INFORMAL

Cabe aqui para início de discussão sobre a regularização das favelas, um breve relato histórico para se compreender os motivos e as causas do crescimento alarmante dessa espécie de organização populacional. Apesar do grande enfoque destacado nos tempos atuais pela mídia, as favelas são moradias alternativas criadas há praticamente século atrás, que foram se desenvolvendo de acordo com os acontecimentos político-sociais decorrentes do processo de formação e estabilização territorial.

Esse processo social encontrado praticamente em toda parte do globo, porém com mais incidência nos países subdesenvolvidos (por motivos óbvios), é de fundamental importância para os índices de avaliação territorial, como por exemplo, o IDH (Índice de Desenvolvimento Humano). Então partindo de um ponto de vista nacional, dar-se-á destaque particular ao Brasil, o país conhecido por suas grandiosas ocupações precárias.

O termo favela tão popularizado atualmente, surgiu com o acontecimento da Guerra de Canudos, na qual os soldados subiam alguns morros na cidade de Canudos na Bahia, que eram encobertos por uma vegetação (com planta conhecida como favela), assim podendo se estabelecer temporariamente sem serem avistados, a partir desse momento o morro ficou conhecido como morro da favela, sendo um lugar sem grandes estruturas e comodidade, mas que permitiam a estádia segura dos combatentes. Com o passar do tempo, por meados da década de 20, as moradias constituídas pelo povo de baixa renda em determinados lugares (principalmente os morros), ficaram denominadas favelas. (ARAÚJO, 2010).

Fatores gerais como, a industrialização, o êxodo rural e outros específicos no caso do Brasil como, a má distribuição de terras, falta de politicas sociais e descaradamente a corrupta organização política, fizeram com que a população mais necessitada buscasse com as próprias mãos os seus direito ditos fundamentais e cerceados pelo Estado. Assim sendo, essa massa populacional instituíram habitações precárias nos centros urbanos, de forma mais incidente em lugares inabitados, porém de propriedade pública. E é nesse aspecto que há o conflito entre a regularização das favelas, concernente a permissão legal deliberada pelo Governo.

É necessário para tal analise, estudar algumas legislações especificas, assim como a Constituição Federal, o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor. Esses dispositivos regulam sobre a gestão organizacional das áreas urbanas, trazendo políticas e princípios norteadores, que estabelecem um planejamento indispensável para as cidades. Destaque aqui, logo para o ponto controverso no art. 183, § 3º, da CF: “Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião”, que a princípio descarta a possibilidade da ocupação de bens públicos serem usucapidos pelo povo de baixa renda. Entretanto no mesmo texto constitucional, encontra-se no art.182, caput e § 2°:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. [...] § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

O que se observa neste artigo, é a possibilidade da flexibilização do disposto no anteriormente citado, ou seja, realizando uma adequação social a partir de uma realidade encarada pelo governo municipal, sendo o mesmo capacitado para regularizar a ocupação da favela e propiciar melhores condições de acordo com pactos entre os moradores e a entidade pública.

O Plano Diretor é uma lei municipal que visa organizar o planejamento urbano-social de cada cidade, ele é orientado pelo Estatuto da Cidade que escabele diretrizes a serem tomadas para manter uma distribuição espacial sustentável e efetiva para a população, a exemplo do artigo 2°, inciso II, da Lei 10.257/01: “Gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano”.

Ao trazer para uma alternativa jurídica e legal para a regularização das favelas, em consonância aos aspectos apresentados acima, destaca-se a usucapião especial coletivo urbano. Como comentado por Teixeira Filho: “O usucapião regulado pelo Código Civil diz respeito, exclusivamente, a bens do domínio privado. Mais tarde, a Lei n. 6.969/81 permitiu a aquisição, por meio de usucapião, de terras públicas devolutas, com as exceções previstas nesse texto legal”. (TEIXEIRA. 2000. p. 30).

Na situação dessas terras devolutas, que são aquelas de domínio público, porém não estão sendo utilizadas para nenhum fim, a população ocupante estaria então realizando a função social pretendida, de moradia para si suas famílias. Deste modo, atendendo os requisitos dessa espécie especifica, nas quais se baseiam na coletividade baixa renda, sem serem possuidores de outros imóveis, inexigibilidade de Justo Título e presumindo-se a boa-fé, é claro dentre os outros aspectos gerais de tal instituto, que foi anteriormente destacado. (ROSENVALD. 2007).

É mister destacar que determinadas favelas no país já ganharam reconhecimento e assistência dos governos (em questões de estrutura: água, saneamento básico, eletricidade e etc.) devido a essa parceria entre sociedade e Governo, visto que as consequências seriam bem mais desastrosas se houvesse a retirada desse povo. Essa se mostra a resposta viável e segura para os habitantes das favelas e também para o próprio Estado sanar de alguma forma um problema decorrente de sua responsabilidade, atendendo assim, ao mínimo aos direitos desses cidadãos.

CONCLUSÃO

O presente trabalho tentou demonstrar o porquê do fenômeno da favelização não é tão ilícito quanto dizem. Ao contrario do que se pensa, essa popularização das favelas se da, principalmente, porque o Governo é omisso, ou seja, não ampara socialmente esses indivíduos e a única alternativa deles é a ocupação de áreas, em sua maioria, públicas, que apresar de ser constitucionalmente vedado as suas ocupações, essas “terras” são abandonas por falta de fundos e a obras no qual eram destinadas restaram inacabadas, e não exercendo, assim, a sua devida função social, o que a torna “inútil”. Mas para esses “desabrigados”, são uma forma de terem o “sonho da casa própria” realizado.

Ao revés do que se tinha antes dessas propriedades se tornarem habitadas, hoje, essas comunidades, sim, exercem a devida função social (saúde, moradia, trabalho e vizinhança) dessas áreas. Tomamos como exemplo, as grandes comunidades do Rio de Janeiro (Rocinha e Mangueira), pois já possuem um vasto sistema de água, saneamento básico, eletricidade, saúde, segurança entre outros.

Então a solução, vislumbrada, para tão dilema é a regularização de tais habitações por meio da ação de usucapião, na espécie, usucapião especial coletivo urbano. Sendo observada ainda, a inovação estabelecida pelo Estatuto da Cidade, em seu inciso XIV do art. 2º, no qual contribui com essa regularização de tais áreas usufruídas por populações de baixa renda. Corolário a isto se tem o Plano Diretor que é uma legislação Municipal que trata da gestão urbanística das cidades, onde questões de cunho social para se estabelecer uma organização podem ser dialogadas entre o Governo e as comunidades para uma melhoria na sua regularização, como: cobrança de impostos e criação de contratos. Tornando assim, esses aglomerados, uma parte indissociável da cidade no qual pertence.

REFERÊNCIAS

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COELHO, Fábio Ulhoa. Curso de direito civil, volume 4 : direito das coisas, direito autoral / Fábio Ulhoa Coelho. — 4. ed. — São Paulo : Saraiva, 2012.

COMPANS, Rose. A regularização fundiária de favelas no Estado do Rio de Janeiro. Disponível em : < http://www.forumrio.uerj.br/documentos/revista_9/009_041.pdf>. Acesso em: 31 de set. de 2013.

DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro: direito das coisas. v. 4. São Paulo: Saraiva, 2007.

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FARIAS, Cristiano Chaves de. / ROSENVALD, Nelson. Direitos reais – 7° ed. – Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.

FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 5° ed. Salvador: Juspodivim, 2013.

GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro, volume 5 : direito das coisas / Carlos Roberto Gonçalves. – 7. ed. – São Paulo : Saraiva, 2012.

MENDES, Gilmar Ferreira. BRANCO, Paulo Gustavo Gonel. Curso de Direito Constitucional. – 7° ed. – São Paulo: Saraiva, 2012.

MOTA, Maurício Jorge Pereira da. Fundamentos teóricos da função social da propriedade: a propriedade em Tomás de Aquino. Disponível em: < http://www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/MauricioMota_Rev92.pdf >. Acesso em: 19 de agosto de 2013.

NOVAES, Davis; SCHIAVONE, Perroni A cidade e o direito à moradia: o instituto do usucapião como alternativa de regularização jurídica de habitações precárias em favelas. Disponível em: < http://www.redbcm.com.br/arquivos/bibliografia/usucapiao%20em%20favelas%20%281%29.pdf >. Acesso em: 31 de set. de 2013.

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ROSENVALD, Nelson. Módulo de Direitos Reais. Disponível em: < http://pt.scribd.com/doc/52319054/Direitos-Reais-Rosenvald >. Acesso em: 20 de out. de 2013.

TEIXEIRA Filho, Manoel Antonio. Cadernos de processo civil: ação de nunciação de obra nova, ação de usucapiõ, 34 / Manuel Antonio Teixeira Filho. – São Paulo: LTr, 2000.

Vade Mecum / obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaboração de Luiz Roberto Curia, Livia Céspedes e Juliana Nicoletti. – 13. ed. atual. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 2012.