A edição de Medidas Provisórias pelo Poder Executivo Estadual: uma análise consequencialista da competência atribuída pelo artigo 42, § 1º da Constituição do Estado do Maranhão.

A edição de Medidas Provisórias pelo Poder Executivo Estadual: uma análise consequencialista da competência atribuída pelo artigo 42, § 1º da Constituição do Estado do Maranhão.

 

Inconstitucionalidades das Medidas Provisórias do Estado do Maranhão em face dos elementos constitucionais de urgência e relevância.

 

Jéssica Cristina Pereira B. Pinheiro e Júlio Heleno Silva Castro[1]

Amanda Thomé[2]

 

Sumário: 1 Introdução 2 Pressupostos constitucionais para a edição de medidas provisórias 2.1 Relevância 2.2 Urgência 3 Edição de medida provisória no Estado do Maranhão 3.1 Incentivo à cultura e esporte 3.2 Transformação do PROCON em gerência 3.3 Prorrogação da FUMACOP 4PEC11/11 e as possíveis mudanças; Conclusão; Referências

 

RESUMO

Segundo o artigo 42 §1º da Constituição Estadual do Maranhão, o processo legislativo de competência do Executivo compreende a elaboração de Medidas Provisórias. Estas normas são de caráter excepcional uma vez que estabelece a possibilidade do Poder Executivo legislar, devendo, sobretudo a devida obediência aos padrões de constitucionalidade. Não obstante, observa-se que na prática a utilização de Medidas Provisórias, especialmente no Estado do Maranhão, tem caráter desmedido no sentido de não versar assuntos de natureza relevante e urgente. O objetivo principal deste paper é analisar a finalidade de algumas Medidas Provisórias elaboradas pelo Chefe do Poder Executivo do Estado do Maranhão através da exposição de casos concretos e fundamentação teórica. Constatada as inconstitucionalidades das Medidas Provisórias que versam assuntos na questão econômica, social e administrativa do referido Estado, verifica-se o posicionamento dos parlamentares locais e também da Federação Brasileira diante da problemática.

Palavras-chave: Medida Provisória. Estado do Maranhão. Poder Executivo.

1 INTRODUÇÃO

As medidas provisórias são espécies normativas que surgiram no contexto da Constituição de 1988, para substituir o decreto-lei criado pela Constituição Federal de 1937. Representa um fato peculiar, pois na redação final da CF de 22 de setembro de 1988, os constituintes não integravam as medidas provisórias no art. 59 da Constituição. Contudo, ao encaminhar o texto para o Diário Oficial, resolverem ainda de madrugada, acrescentá-la. Os motivos para a existência condensam-se pela característica de ser mais eficiente na formação legislativa em relação aos decretos de lei, e permitir a extinção do arbítrio e despotismo, embora analisados dessa forma em último tempo.

 

No entanto observa-se em diversos casos, o uso abusivo das medidas provisórias, tanto pelo Presidente, como pelos governadores e prefeitos. Esse uso abusivo ocasiona diversas anomalias aos poderes Executivo e Legislativo prejudicando as liberdades públicas e grandes efeitos ao sistema de freio e contrapeso utilizados pelos Estados Democráticos de Direito, pois é essencial o equilíbrio entre os poderes para o controle e harmonização das instituições.

Segundo os artigos 40, inciso IV e 42 §1º da Constituição Estadual do Maranhão, o processo legislativo de competência do Executivo compreende a elaboração de medidas provisórias. Estas normas possuem o caráter excepcional, efêmeras, precárias e agem de acordo com o condicionamento determinado pela relevância e urgência. Este artigo determina a competência para o governador do Estado do Maranhão, prerrogativa do Poder Executivo, para editar as medidas provisórias, desde que respeite os pressupostos constitucionais de edição.

Entretanto as diversas medidas provisórias produzidas e aplicadas no referido Estado não possuem os pré-requisitos de relevância e urgência para a sua elaboração, como determina taxativamente a Constituição Federal. Esta observação relevante foi suscitada por meio da análise de algumas medidas provisórias as quais convertidas em lei posteriormente, que possuem características inconstitucionais, ou seja, não seguem os princípios de controle de constitucionalidade.

Outro aspecto importante, sendo tema transversal da análise, que deve ser considerado para a o entendimento acerca das medidas provisórias no Maranhão é a questão da dissonância e eficácia do processo de votação da medida provisória no âmbito federal e estadual. Diversas dessas medidas são analisadas de forma superficial sem nenhum controle ou requisitos rígidos pelas Assembléias Legislativas. Sendo assim são imprevisíveis os possíveis efeitos que essa medida irá alcançar ou os verdadeiros objetivos que cada medida tenta demonstrar. Essas deficiências serão analisadas a partir das algumas medidas provisórias que repercutem assuntos desde a questão administrativa, financeira até a questão cultural.

 

2 PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS PARA A EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS

 

O art. 62 CF limita a atuação do chefe do Poder Executivo em editar medidas provisórias, pois somente podem ser criadas quando retratam assuntos urgentes e relevantes simultaneamente. Estes pressupostos são, na verdade, o que caracteriza o dispositivo legal uma vez que difere da lei delegada. Contudo, há grande dificuldade em determinar o que identifica assuntos relevantes e urgentes, tendo em vista a imprecisão dos termos que poderá variar mediante o contexto social, econômico e cultural, variando no espaço e no tempo. Talvez esta seja a razão de o Poder Executivo, tanto no âmbito federal quanto no estadual optarem por utilizar sua prerrogativa em legislar, utilizando as medidas provisórias.

Mesmo que os termos “relevância” e “urgência” citados no caput do referido artigo não apresentem uma definição expressa, ou não sejam pormenorizados em outro dispositivo, é possível identificar através do bom senso situações em caso concreto que se enquadrem nesse contexto de excepcionalidade ou não. Este é o entendimento do STF depreendido diante das Ações Diretas de Inconstitucionalidades, por exemplo a ADI 2213. Nesta decisão, o ministro Celso de Mello afirma que “eventuais dificuldades de ordem política, exceto quando verdadeiramente presentes razões constitucionais de urgência, necessidade e relevância material não podem justificar a edição de medida provisórias”[3]. 

Analisando essa decisão do STF, ainda sim, não há uma definição clara acerca dos termos “relevância” e “urgência”, uma vez que ao tentar conceituá-los, o ministro relator acaba desenvolvendo um ciclo vicioso. Os termos “necessidade” e “relevância material” também são imprecisos e não esclarecedores por outros dispositivos constitucionais. Segundo Canotilho[4], as normas constitucionais devem ser elevadas a uma investigação do conteúdo semântico, ou seja, uma operação de determinação, de mediação semântica a qual não é fácil tendo em vista o fato de alguns enunciados lingüísticos serem vagos. Contudo, isso não implica a falência de densidade significativa, como assegura Maia[5]. 

 

2.1 Relevância

O termo “relevante” é utilizado comumente em situações cujos assuntos são essenciais, proeminentes, exigíveis. Em se tratando de um pressuposto constitucional para a edição de medidas provisórias, o referido termo deve estar ligado ao interesse exclusivo da sociedade. Por isso, “a relevância de que trata a Constituição não é, apenas, da matéria tratada, devendo qualificar, também, a situação ensejadora (estado de necessidade) da medida provisória”[6].  E ainda, o contexto deverá configurar a excepcionalidade, a imprevisibilidade, pois são características basilares da existência desta espécie normativa.

Partindo da concepção de que todo interesse público é em um fato relevante, não é qualquer intenção da sociedade que obriga o chefe do Poder Executivo a editar uma medida provisória. Sendo assim, o autor Celso Bandeira de Mello reafirma esta observação ao atribuir uma qualificação especial nesta espécie normativa, uma vez que “nem a lei nem a Constituição tem palavras inúteis e há de se entender que a menção do art. 62 à ‘relevância’ implicou atribuir uma especial qualificação à natureza do interesse”[7].  

 

2.2 Urgência

O termo “urgência” expresso no art. 62 da Constituição Federal, releva qualificação de um momento e a necessidade de atuação legislativa. Contudo, sem sempre uma situação que pressupõe uma necessária intervenção naquele momento se valida da prerrogativa legiferante. Para Clèmerson Clève, o conceito de urgência é relacional tendo em vista que “uma ação é urgente quando é inadiável para alcançar determinado fim”[8], devendo ser motivada pelo chefe do Poder Executivo, assim como a existência do pressuposto “relevante” diante do caso concreto (§5º do referido artigo). 

A majoritária doutrina entende que a definição do termo é obtida por exclusão, em caso de não viabilidade de editar lei ordinária, deve ser adotada a medida provisória a qual produz efeitos imediatos, inclusive susta ás leis contrárias no ordenamento jurídico. Ou seja, se a situação não puder ser resolvida dentro do prazo de 45 dias para a aprovação de uma lei ordinária, a edição da medida provisória é cabível. Sob esse parâmetro, tanto no âmbito federal quanto no estadual, os chefes do Poder Executivos tem a motivação consistente ou não diante o controle de constitucionalidade que é submetida a medida provisória.

 

3 EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA NO ESTADO DO MARANHÃO

3.1 Incentivo à cultura e esporte

A governadora do estado do Maranhão elaborou uma medida provisória visando o incentivo a cultura e ao esporte. Essas MPs visam o recolhimento dos impostos sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) para serem utilizados para incentivar esses projetos.

De acordo com a governadora, com essa medida espera-se  desenvolver mais essas áreas. "Sabemos que o esporte tira as crianças das ruas e com os projetos que surgirão, a partir dessa Lei, vamos preparar melhor os atletas maranhenses para concorrer às Olimpíadas no Brasil", observou a governadora Roseana Sarney. "Na cultura temos inúmeras riquezas que podem ser exploradas em projetos em área como cinema e teatro", completou.[9]

Portanto ainda há um erro ao tratar a medida provisória como Lei, pois primeiramente a medida provisória é uma espécie normativa de caráter infraconstitucional e não são leis, mas apresentam força de lei e eficácia legal. Outro aspecto a ser levantado é se essa MP está obedecendo, o condicionamento de relevância e urgência determinado pela CF, art. 62, caput.

E a partir da análise de suas características essenciais, observa-se que essa MP não apresenta as características de algo irremediável e de situações excepcionais em que necessitam ser solucionadas em determinado instante, pelo fato de ser algo imprevisível.

 Essa MP apresenta as características de relevância e importância social, pelo fato de tratar de situações que irá proporcionar uma mudança social para combater a criminalização e exclusão de crianças carentes. Entretanto em se tratando de imprevisibilidade e urgência, essa MP não apresenta essas propriedades. E a partir disso, essa MP não apresenta os pressupostos de admissibilidade apresentados na Constituição Federal e Estadual de relevância e urgência.[10]

 

3.2 Transformação do PROCON em Gerência

Essa medida provisória visa à transformação do PROCON em gerência para melhorar o atendimento ao consumidor e conseqüentemente aperfeiçoar a fiscalização. Essa medida proporcionará uma maior qualidade e celeridade ao processo que são solucionadas de acordo com o fundo de defesa do consumidor. Esse projeto ainda irá melhorar o funcionamento desse órgão por meio da parceria com outros órgãos e o fortalecimento da sua autonomia. [11]

Entretanto esse projeto normativo com força de lei criada pela governadora do Estado do Maranhão não apresenta os pressupostos constitucionais de admissibilidade estabelecido no Art. 62 da Constituição Federal em que coloca a edição de medida provisória pelo Poder Executivo apenas nos casos de relevância e urgência.

Embora a concepção de relevância e urgência seja indeterminada e relativa, observa-se que essa medida possui um caráter de importância, mas não se observa situações excepcionais ou de inteira urgência em que a sociedade se encontra em riscos e necessitam de uma extrema mudança para que haja um reequilíbrio social.

No entanto a partir da falta dessa qualificação, analisa-se que apesar da necessidade da população maranhense de haver essa transformação para melhorar a sua qualidade de vida, não é observado os requisitos essenciais para a edição dessas medidas, pois é necessário a existência do condicionamento de dois pressuposto que devem agir de forma simultânea e não alternadamente que é a relevância e urgência.

E nesse caso previsto o único pressuposto respeitado foi à relevância. Mas a urgência ou a imprevisibilidade não foi obedecida e para haver uma espécie normativa do tipo medida provisória é necessária a conjectura de forma simultânea desses dois requisitos.

Portanto nos casos em que as situações não obedeçam a esses pressupostos, a solução séria não utilizar esse tipo de espécie normativa para a solução do caso. Pois as M.P são espécies normativas excepcionais e em caso de seus usos abusivos, poderá haver um descompasso com os poderes e princípios constitucionais.[12]

 

 

3.3 Prorrogação da FUMACOP

A FUMACOP é um projeto de medida provisória que visa melhorar as condições dos indivíduos menos favorecidos no Estado do Maranhão combatendo a pobreza e possibilitando uma vida mais digna a população.

Essa medida provisória determina o aumento dos impostos estaduais no preço da gasolina, energia elétrica e telefonia. Entretanto diversos deputados assim como o deputado do PSB Marcelo Tavares, questiona para onde todo esse dinheiro recolhido esta se destinando, pois observa-se que o efeito social que essa medida provisória produz é totalmente ineficaz, pois não auxiliou na melhoria de vida da população maranhense e a governadora está tentando prorrogar os empréstimos ate 2021, sendo que o ultimo  ano de incidência do FUMACOP foi em 2010. [13]

Essa medida provisória apresenta caráter de relevância na sociedade apesar de não esta sendo observado os seus efeitos, pelo fato de apresentar programas para auxiliar o bem estar da população pobre. No entanto esse tipo de edição de MP é inviável, na medida em que é necessário haver uma urgência para a edição desse tipo normativo,ou seja, a urgência se caracteriza por algo irremediável e que seja imprevisível.            No entanto há previsibilidade nos problemas relacionados a falta de recursos públicos para toda a população pobre do Maranhão e essa característica não se assemelha a produção dessa espécie normativa.

Outra característica relevante da produção é que as medidas provisórias são efêmeras, passageiras apresentando uma prazo máximo de cento e vinte dias (CF,art. 62, § 3º) e observa-se que essa medida provisória foram de três anos, o seu tempo de vigência, não obedecendo o seu prazo limite de 120 dias para depois ser convertida em lei.

Portanto se observa a utilização excessiva e desregulada da MP no Estado do Maranhão. Como foram apresentados logo acima os pré-requisitos para a edição de MP não foram obedecidos, quebrando o prazo de 120 dias de duração e urgência não possuindo nenhum resultado na população. [14]

Então a edição dessa medida provisória apresenta caráter inconstitucional, por não obedecer todos os princípios relevantes para a construção dessa espécie normativa, pois não seguiu os pressupostos de controle de constitucionalidade baseado na excepcionalidade, efemeridade, precariedade e condicionamento. 

 

4 PEC 11/11 E AS POSSÍVEIS MUDANÇAS

A proposta de emenda constitucional nº 11 de 2011 de autoria do presidente do Senado foi aprovada no mês de agosto desse mesmo ano. O objetivo dessa emenda é alterar o art. 62 CF no que se refere ao procedimento das Medidas Provisórias. As necessárias mudanças consistem na falta de harmonia entre as Casas Legislativas tendo em vista o prazo para a votação, a proibição do “contrabando” inserido na matéria e a necessidade de outra instância que verifique os pressupostos constitucionais de relevância e urgência. 

Segundo o senador Aécio Neves, quando a referida espécie normativa chega ao Senado não há prazo suficiente para realizar a votação ou até mesmo, chega com o prazo concluído. Quanto ao uso desmedido das Medidas Provisórias, estas perdem seu caráter original por não apresentarem conteúdo relevante e urgente. Por conseguinte, atravancam a pauta do Congresso sendo que ainda podem ter seu conteúdo adulterado enquanto segue o procedimento para a aprovação, “algumas vezes, parlamentares adicionam ao documento parágrafos inteiros que tratam de assuntos sem nenhuma relação com o texto original”[15].

Por isso, de acordo com a nova emenda, a Câmara dos Deputados tem 80 dias para analisar as Medidas Provisórias, enquanto o Senado, 30 dias. Os dias restantes, totalizando, portanto, 120 dias, será para a Casa iniciadora avaliar as possíveis emendas propostas pela Casa Revisora. Outra modificação relevante foi a substituição da comissão mista pelas Comissões de Constituição e Justiça da Câmara e do Senado para julgar a admissibilidade da espécie normativa de acordo com os pressupostos constitucionais, sobretudo, de relevância e urgência.

Tendo em vista o equilíbrio entre os Poderes Executivo e Legislativo em face da edição de Medidas Provisórias, a emenda constitucional preliminarmente resolve os problemas que acarretam essa espécie normativa no âmbito federal. No âmbito estatal, como não há o bicameralismo, as alterações no texto constitucional (art. 62 CF) não são aplicáveis da forma como expõe. Não obstante, através do princípio da simetria, os Estados, poderão adotar maior rigor de constitucionalidade na avaliação realizada pelas Assembléias Legislativas. E apesar do Poder Legislativo do Maranhão ainda não se pronunciar diante da emenda constitucional, esta já configura um bom começo para evitar o uso desmedido.

 

CONCLUSÃO

Entende-se que as medidas provisórias são espécies normativas de caráter infraconstitucional e que apresentam força de lei e eficácia legal. As MP podem ser editadas pelo presidente da Republica e pelos governadores dos estados através do seguimento estabelecido pelo principio da simetria. Essas espécies normativas necessitam obedecer pressupostos de admissibilidade para que possam ser determinadas como MP e esses pressupostos estão estabelecidos no nosso texto Constitucional.

Todavia, com base nas idéias que foram elencadas ao longo do presente trabalho, chega-se a conclusão que muitas das MP produzidas pelo presidente da republica e pelos governadores, não apresentam os requisitos para a sua edição, pois muitas MPs são editadas nos estados brasileiros de forma abusiva sem nenhum controle.

Esses usos abusivos das medidas acarretam um descompasso entre os poderes Executivo e Legislativo, principalmente quando ausente os requisitos matérias de relevância e urgência. Portanto, entende-se que é necessário haver primeiramente um controle de constitucionalidade mais restrito e mais eficaz no procedimento para a edição de MPs, para que possa diminuir esses abusos e distorções entre os poderes.

A PEC11/11 que fora aprovada recentemente para alterar o texto constitucional referente à medida provisória, consiste em um início de possíveis mudanças basilares no controle de constitucionalidade no Estado do Maranhão. Por fim, conclui-se que é essencial e necessário haver um controle mais eficaz, para que possa amenizar todos esses problemas analisados anteriormente, advindos do uso abusivo da referida espécie normativa. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 REFERÊNCIAS

 

 

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discursoid=5923>. Acesso em: 5 out. 2011.

 

 

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