SISTEMA DE GASTOS PÚBLICOS COM ÊNFASE EM CONVÊNIOS
Publicado em 02 de dezembro de 2010 por ELIANE MARCIA DE SOUZA
SISTEMA DE GASTOS PÚBLICOS COM ÊNFASE EM CONVÊNIOS
Eliane Márcia de Souza
Carlos Antonio Silva
RESUMO
As instituições públicas em relação a convênios, por apresentarem atividades complexas e variadas, necessitam estabelecer mecanismos de controle a fim de evitar ações lesivas ao seu patrimônio e coibir atos ilícitos, os quais deverão abranger, sobretudo, as áreas administrativas, financeiras e patrimoniais, consideradas pelos estudiosos como as mais suscetíveis a fraudes.O objetivo desse estudo é analisar as irregularidades encontradas no decorrer da gestão dos recursos provenientes dos convênios municipais e os motivos da rejeição na prestação de contas dos mesmos. Para tanto a metodologia aplicada na presente pesquisa será baseada e fundamentada através de recursos bibliográficos, considerando o objeto de estudo a pesquisa se qualifica como explicativa e tem caráter qualitativo. Podendo-se comprovar, após consultas a diferentes autores, que o sistema de gastos com convênios se constitui do fato que para que tudo ande bem se forem utilizados de forma correta os recursos repassados, para assim que a administração dos gestores seja de forma transparente e que a população não sofra com a má administração dos gestores fazendo assim uma ferramenta de controle das ações administrativas dos gestores públicos municipais.
Palavras chave: Convênios, Gastos Públicos, Transparência.
1. INTRODUÇÃO
No setor público a questão dos Convênios sempre está presente nos trabalhos e nas preocupações de uma entidade, porque ela tem que tomar conta e prestar contas. O tema Convênios tem duplo fator de importância, pois a maioria das entidades públicas libera ou recebe recurso através de convênios, ambos envolvendo prestação de contas.
Além disso, o convênio é um dos instrumentos que mais aparece nas estatísticas da TCU - Tribunal de Contas da União, relativas ás multas por ações irregulares, alcançado até 63% das aplicadas anualmente. Os convênios representam 70% das irregularidades apontadas nos julgamento anuais do TCU.
O convenio nasce a partir de um projeto de interesse de duas ou mais entidades que buscam uma solução para um problema comum entre elas. O convenio é a materialização jurídica de um interesse de parceiros, logo a prestação de contas deve ser vista em um contexto mais amplo, começando pelo objetivo definido entre os seus integrantes.
Para a classe acadêmica e demais que procurem conhecimento do processo de gestão de convênios públicos, o trabalho será de grande contribuição tendo vista que são poucas as obras literárias que tratam do assunto.
Para facilitar o entendimento do processo de gestão convênios públicos, o estudo tratará inicialmente da conceituação de convênios públicos, bem como os procedimentos necessários a sua formalização para em seguida analisar desenvolvimento das etapas dos convênios entre entidades públicas, solicitação, celebração, execução, prestação de contas e tomada de conta especial e por fim identificar as irregularidades nos gastos em relação à execução dos convênios.
O maior problema encontrado é o desvio de recursos e o atraso na apresentação da prestação de contas sem devida justificativa, o que acarreta outro motivo negativo quanto á devolução dos valores que não foram gastos e a apresentação de justificativas a respeito. Independente da existência expressa, obrigando a convenente a prestar contas conta ao final da vigência, a mesma estará obrigada a fazê-la. A entidade, quando assim não o faz, é considerada como em situação de inadimplência das obrigações assumidas, este é o ponto chave.
2. CONVÊNIOS PÚBLICOS
2.1. DEFINIÇÃO DE CONVÊNIOS
Existe várias conceituação para convênios, autores, órgão públicos, legislação que procuram de varias formas explicar o que é convênios. Na Instrução Normativa nº 01/1997-STN art. 1 (p. 01) convênios são definidos como um
Instrumento, qualquer que discipline a transferência de recursos públicos e que tenha como participe órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando á execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.
Castro (2008 p. 264) define convênios como: "Instrumento utilizado no setor público para executar ações que envolvam outras entidades públicas ou entidades privadas, para a realização de objetivos de interesse comum, um regime de mútua cooperação".
Dos conceitos apresentados, pode-se dizer que convênios são acordos firmados entre entidades públicas com intuito de se atingir um objetivo comum aos participes.
A prática de convênios entre entidades públicas tem possibilitado a descentralização da execução de programas federais e auxiliado o cumprimento de finalidades da administração pública. Para sua formalização, a Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000 no cap. V das transferências Voluntarias, art.25, dispõe:
1º São exigências para a realização de transferência voluntaria, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
Que se acha que dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamento devidos ao ente transferidor, bem como á prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; Cumprimento dos limites constitucionais relativos á educação á saúde; Observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em restos a pagar e de despesa total com pessoal; Previsão orçamentária de contrapartida.
2º É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
3º Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntarias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
Quanto à disposição dos participes no processo de gestão de convênios, a CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Secretaria Federal de Controle Interno, Gestão de Recursos Federais (2005 p.90) ressalta que:
A característica básica do convênio é a ausência de remuneração de qualquer de seus signatários. Como se trata de um acordo, de uma soma de esforços para se atingir um objetivo comum, convenciona que um dos lados se incumbe de fazer a transferência de uma soma de recursos financeiros destinados a custear despesas relacionadas com o objeto pretendido, enquanto ao outro se atribuem outras tarefas, com a execução propriamente dita do objeto do convênio ou outra que venha a ser convencionada, além de uma parcela de recursos,economicamente mensuráveis, chamada contrapartida.
Percebe-se que em caso específico do convênio entre Governo Federal e Municipal, o primeiro, também concedente, repassará recursos monetários e fiscalizará sua execução; o segundo,chamado convenente, receberá os recursos e executará o objeto firmado no convênio, contribuindo com parte dos recursos próprios acordada em termo de convênio ou contrato de repasse. (2005 p.90)
Os autores, Ramidoff Et al (1998, p.16) destacam que, para solicitar recursos mediante convênio deve-se:
1º) Estabelecer as áreas prioritárias para atendimento, fazendo uma avaliação prévia de necessidades;
2º) Verificar as atividades projetos ou eventos passiveis de desenvolvimento e implementação pelo estado, município ou distrito federal;
3º) Identificar órgão federal que dispõe, em seu orçamento anual, de dotação compatível com o objeto a ser proposto no plano de trabalho;
4º) Abrir uma conta especifica para movimentar os recursos do convênio.
5º) Elaborar o plano de trabalho o qual deverá ser proposto ao titular do io, Órgão responsável pelo programa;
6º) Preparar a documentação necessária á habilitação ao convênio (regularidade fiscal); e
7º) Elaborar declaração de Atendimento á Lei de Diretrizes Orçamentárias;
8º) Confeccionar os demais documentos que devem acompanhar o Plano de Trabalho.
2.2. PLANO DE TRABALHO
É Imprescindível, que o plano de trabalho seja corretamente confeccionado, pois este é a base para o estabelecimento das cláusulas do Convênio, caso a proposição seja aprovada, bem como para sua execução, controle, fiscalização e prestação de contas. Foi criado o programa SISCON onde os municípios cadastrar seu plano de trabalho e pode acompanhar pelo programa como está a situação.
Percebe-se que a elaboração do Plano de trabalho é processo indispensável, uma vez que nele estão contidas todas as informações e procedimentos necessários ao atendimento do objeto de convênio.
É preciso salientar que como parte fundamental para a realização do convênio um plano de trabalho deve constar dados cadastrais, descrição do projeto, cronograma de execução, plano de aplicação, cronograma de desembolso, declaração e por fim aprovação pela concedente. Em suma, para compor a celebração de convênio, o convenente deve atentar para as medidas:
? Elaborar o plano de trabalho (planejamento) de forma bem detalhada e completa;
? Estruturar orçamento realista do objeto programado;
? Verificar a existência dos recursos para a contrapartida;
? Detalhar as fases do projeto e do prazo necessário para sua conclusão;
? Somente propor a celebração de convênio quando já dispuser do projeto básico do seu objeto.
2.3 LICITAÇÃO
Depois de aprovado o plano de trabalho o convenente tem que fazer o processo licitatório onde se inicia com a solicitação formal do responsável pelo setor, encaminhado ao Gestor do Órgão (exemplo: do Secretário ao Prefeito, no caso de município).
No encaminhamento o solicitante prestará todas as informações necessárias ao andamento do Processo. É necessário informar, principalmente, o que se pretende comprar, prazo, local e condições de entrega, condições de pagamento, fonte de recursos e o orçamento estimado. Estas informações serão fundamentais na elaboração do Edital, e é através do Edital que a população em geral tomará conhecimento da licitação.
Quando da promulgação da Lei de Licitações, o Legislador estabeleceu modalidades de licitações em função dos valores do que se pretendia licitar. De posse da solicitação para se adquirir e/ou contratar serviços, o Gestor verificará se há disponibilidade orçamentária para fazer face às despesas. Havendo disponibilidade orçamentária, será elaborado o Edital informando o que se pretende adquirir e todas as condições para tal. No Edital estará constando dia e hora para entrega das Propostas de Preços e Documentos de Habilitação.
Devem-se levar em conta os princípios básicos que norteiam os procedimentos licitatórios devem ser observados dentre outros:
a) Principio da Legalidade - Nos procedimentos de licitação, esse principio, vincula os licitantes e a Administração Pública ás regras estabelecidas nas normas e princípios em vigor.
b) Principio da isonomia - Significa dar tratamento igual a todos os interessados. É condição essencial para garantir competição em todas as fases da licitação.
c) Principio da Impessoalidade ? Esse princípio obriga a Administração a observar nas suas decisões critérios e objetivos previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na condição dos procedimentos da licitação.
d) Principio da moralidade e da probidade administrativa - A conduta dos licitantes e dos agentes políticos tem de ser, além de lícita, compatível com a moral, e a ética, os bons costumes e as regras da boa administração.
e) Principio da publicidade - Qualquer interessado deve ter acesso ás licitações públicas e seu controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos administradores em todas as fases das licitações.
2.3.1. Modalidades de licitação
a) Concorrência - Obras, compras e serviços cujos valores totais se encontrem acima do limite máximo para Tomada de Preços, Alienação de imóveis;
b) Tomada de preços - entre o limite máximo para Convite e o mínimo para Concorrência;
c) Convite - entre o limite máximo para dispensas, e o mínimo para Tomada de Preços;
d) Concurso - trabalho técnico, científico ou artístico;
e) Leilão - alienação de bens móveis, alienação de imóveis se adquiridos em razão de procedimentos judiciais ou mediante dação em pagamento.
f) Pregão Presencial ? É a licitação modalidade Pregão realizada em Sessão Pública com a presença dos licitantes.
g) Pregão Eletrônico ? É a licitação modalidade Pregão realizado em via Internet. Os Editais são divulgados em jornais e também na Internet, as empresas se cadastram na Internet, e no dia e horários marcados abrem-se as etapas de lances, que são feitos via Internet. Tal como se realiza na Sessão presencial é realizado via Internet. O número de participantes via Internet é muito maior, a concorrência e a competitividade são acirradas. A tendência do preço é cair até a última instância. Todas as "gorduras" embutidas nos preços são "queimadas".
2.4. GASTOS PÚBLICOS
Os gastos públicos caracterizam-se por serem a peça principal de atuação do governo. Através dele é que se consegue apurar as prioridades do governo no que se refere aos investimentos públicos e às prestações de serviços.
Eles representam o custo da quantidade e da qualidade dos serviços e bens oferecidos através do governo. A interpretação mais usual dos gastos públicos considera o custo da provisão dos bens e serviços pelo setor público que aparece nas contas orçamentárias do governo.
Existem várias metodologias a serem usadas que permitem melhor avaliação do crescimento e da extensão dos gastos públicos. A alternativa usada neste estudo será medida do crescimento absoluto dos gastos pelos seus totais em reais.
De acordo com o Banco Mundial, houve algumas alterações na própria estrutura desses gastos. Uma dessas alterações refere-se à inversão na participação de alguns setores no gasto total, e mais recentemente tem havido predominância dos gastos nos setores basicamente em saúde, educação e seguro social.
Através da Tabela III, em anexo, pode-se observar que o município de Barreiras sofreu algumas alterações nesses setores. Os gastos com educação, cultura, saúde e saneamento aumentaram a cada ano. Quanto à assistência e previdência social houve um aumento significativo entre 1997 e 1998, decrescendo a partir de 1999.
2.4.1. Modelos dos Gastos Públicos
Os gastos públicos têm recebido pouca atenção nos estudos das finanças do setor público devido à grande complexidade que o envolve, principalmente no que se refere às decisões sobre os dispêndios nas suas várias funções e atividades. Isto porque muitas dessas decisões são tomadas não de acordo com uma racionalidade econômica e social, mas de acordo com as conveniências políticas.
Alguns trabalhos sobre os gastos públicos têm tentado explicar a sua evolução através da análise do bem-estar ou algumas teorias do crescimento econômico.
2.4.1.1. Modelos macroeconômicos dos gastos públicos
Os modelos macroeconômicos procuram analisar o comportamento dos gastos públicos durante o tempo. Apresentamos três modelos básicos que são:
* Lei de Wagner sobre a expansão das atividades do governo como conseqüência natural do progresso social;
* O estudo clássico de Peacock-Wiseman que relacionava o crescimento dos gastos públicos com os períodos de guerra;
* Modelo de Desenvolvimento da Musgrave & Musgrave que associa o crescimento dos gastos públicos com os estágios de crescimento do país (crescimento da renda per capita, mudanças tecnológicas, mudanças populacionais etc.).
2.4.1.2. Modelos Microeconômicos dos gastos públicos
Os modelos microeconômicos dos gastos públicos tentam mostrar os fatores que determinam e influenciam a produção e a oferta dos serviços públicos. Assim, esses modelos procuram analisar as variações nas demandas pelos vários serviços prestados pelo setor público. Os modelos apresentados são:
a) A determinação do nível de produção;
b) Aumento dos gastos em razão da deterioração dos serviços;
c) Crescimento dos gastos em função das variações demográficas;
d) Os custos dos fatores do setor público relacionados aos gastos.
As tentativas de explicar o comportamento através dos modelos desenvolvidos contribuem para esclarecer parte das razões do crescimento dos gastos públicos. Deve-se destacar, ainda, que fatores como a renda nacional, a capacidade do governo em obter receitas, problemas sociais, mudanças políticas, desenvolvimento tecnológico, gastos públicos em períodos anteriores etc., afetam direta ou indiretamente o comportamento e o nível dos gastos do governo.
2.4.2. Estrutura dos gastos públicos
Os gastos municipais são distribuídos conforme suas categorias econômicas e com as funções por eles exercidas. Podendo, porém ser observado uma elevação significativa das despesas com capital, que se deve basicamente aos gastos com convênios que têm nos últimos anos sidos os mais preocupantes as formas de se empregar os convênios.
Deve-se ressaltar ainda que essa elevação dos índices de inadimplência por parte dos gestores. A conseqüência dessa inadimplência é atribuída a má aplicação dos recursos.
Vale lembrar, que o Orçamento público quando elaborado também pregava a obrigação de transparência, que obviamente não vem acontecendo.
2.5. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Para que o orçamento seja espelho do programa de um governo, bem como um elemento para a solução dos problemas da comunidade é indispensável que obedeça a determinados princípios básicos que objetivam assegurar o cumprimento dos fins a que se propõe o orçamento.
O art. 2.º da Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964, ao tratar da Lei de Orçamento, determina obediência aos princípios de Unidade, Universalidade e Anualidade. A Constituição Federal de 1988, em seu parágrafo 8.º do art. 165 acrescentou o princípio da universalidade, os quais são Principio da unidade, Principio da universalidade, Princípio da anualidade ou periodicidade e Princípio da exclusividade
2.6. APLICAÇÃO FINANCEIRA DOS CONVÊNIOS
Quando o recurso entra nos cofres públicos de imediato tem que ser aplicado, porque não pode ficar parado mais de 30 (trinta) dias,isso pode acarretar que órgão faça a restituição para o concedente, A aplicação e execução dos recursos financeiros destinados ao convênio devem ocorrer como previsto no instrumento de convênio, obedecendo ás suas cláusulas e prazos. O manual de Convênios e outros Repasses - TCU, (2003, p.31),afirma que:
Falhas e irregularidades cometidas nessa fase podem comprometer, irremediavelmente, as contas serão apresentadas ao órgão repassador dos recursos. Na fase de execução é que são normalmente firmados por entidades,onde as ações de fiscalização dos órgãos federais de controle, embora estas também sejam realizadas após o término do convênio. As conclusões das fiscalizações servem de respaldo á avaliação das contas.
As receitas auferidas em decorrência de aplicação de recursos no mercado financeiro devem empregadas na execução dos convênios, caso estas não sejam utilizadas deverão ser desenvolvidas á conta da concedente.
2.6.1. Execução
A aprovação nesta fase do convênio depende essencialmente de dois fatores: o planejamento do convênio no plano de trabalho e ao cumprimento das normas de administração orçamentária e financeira da administração pública federal. De inicio, deve ser aberta conta corrente em instituição bancaria, para movimentação de recursos do convênio. Sendo informado ao órgão concedente o respectivo número. O recurso não pode ser movimentado em outra conta, após 30 dias que o recurso estiver sem movimentação tem que ser aplicado, quando for utilizá-lo e estiver na conta aplicação tem que transferir para a conta corrente.
As despesas devem seguir todos os estágios na administração pública: empenho, liquidação e pagamento.
? Registre o número do convênio em todos os documentos que comprovam as despesas (empenhos, notas fiscais, medições e recibos),
? Bater o carimbo e assinar nas notas fiscais declarando que os serviços foram prestados, executados etc.
? Recolha os impostos
A execução do objeto do convênio constitui várias fases e compreende diversos procedimentos. Deverá existir perfeita harmonia com a execução financeira, evitando surgimento de dúvidas quanto á legalidade e á lisura dos atos praticados.
2.6.2. Prestação de Contas
Terminada a execução, cabe ao convenente elaborar a prestação de contas, indispensável para a finalização do convênio, sendo requisito básico para a realização de novos convênios.
É válido ressaltar aqui a conceituação apresentada para prestação de contas. Ramidoff, et al (1998, p. 47), afirmam que prestar contas "é dar ciência a alguém sobre o cumprimento de determinada tarefa que lhe foi atribuída. No caso de Convênio é a comprovação, pela convenente, da aplicação dos recursos recebidos e o cumprimento do objeto".
A Prestação de contas pode ser parcial ou Final. A controladoria da União. Secretaria Federal de controle Interno, Gestão de Recursos Federais,(2005 p.107) define prestação de contas:
Parcial: referente a cada parcela de recursos repassados,quando o convênio for celebrado para liberação em 3 (três) ou mais parcelas, sendo que a prestação de contas parcial referente á 1º parcela liberada será feita antes e para que seja liberada a 3º parcela e assim sucessivamente; Final: referente ao montante total dos recursos recebidos, englobando todas as parcelas, além dos rendimentos de aplicações financeiras e da contrapartida. Será apresentada até o final da vigência do instrumento.
Ao ser apresentada, a prestação de contas geralmente passa primeiramente pelo crivo do sistema de controle interno dos órgãos públicos, entretanto após a verificação, nem todas as pequenas falhas são percebidas. Por exemplo, é comum a entidade receber o recurso numa certa quantia e prestar contas de valor inferior, alegando que o valor (mesmo de centavos) que faltaram débitos de despesas de CPMF, o que é vedado pela Instrução Normativa 01/97 em seu art. 8°, inciso VII, mesmo com o caráter compulsório dessa cobrança.
Além disso, vê sempre que a documentação apresentada não é compatível com o título de crédito exigido para a comprovação de seus pagamentos, in casu, cheques individuais e nominativos para cada despesa realizada, tampouco a relação, não identificando a destinação do recurso àquele documento fiscal correspondente. A Instrução em comento é veemente quando se refere à movimentação dos recursos, devendo estes serem "sempre através de cheques nominativos e individualizados por credor, comprovado pela utilização de cópia de cheque ou de documento ou controle equivalente por ocasião da emissão dos cheques".
Ademais, o art. 22 da Instrução Normativa nº 01/97 define que Convênio deverá ser executado fielmente pelas partes, será a revelia de acordo com as cláusulas estabelecidas e a legislação pertinente, respondendo cada uma delas pelas conseqüências de sua inexecução total ou parcial. Ao transcrever o caput do art. 28 c/c art. 31, §§ 4º e 5º não fica dúvida que a entidade ficará sujeita a apresentar a prestação de contas dos recursos repassados. O mesmo artigo 37, em seu § 7º, prevê a dualidade de opções. Caberá ao órgão público decidir se vai conceder novo prazo ao convenente para a apresentação de nova documentação ou exigir que a entidade recebedora dos recursos públicos recolha o montante recebido, devidamente atualizado, no prazo máximo de 30 (trinta) dias.
2.6.3. Fiscalização
A fiscalização é necessária ao bom funcionamento do convenio, pois obriga o convenente a utilizar corretamente os recursos de modo a não sofrer sanções ou punições. A população informada e os órgãos interessados também devem fiscalizar a execução do convenio garantindo o seu bom e regular desenvolvimento. Assim, se o controle interno já era necessário como suporte à boa e regular gestão, com a LRF passou a ser de fundamental importância no sentido de evitar riscos e condenações aos seus gestores (CASTRO, 2008). Os tribunais de contas também são instituições importantes e fundamentais no processo de sustenção da democracia, agindo na defesa e boa e regular aplicação de recursos públicos. O tribunal tem uma longa tradição em quase todas as democracias consolidadas, reunindo um arcabouço institucional bem definido. Exagerando um pouco para facilitar o entendimento, poderíamos dizer que existem três tipos de tribunais de contas: aqueles que têm como cliente principal o administrador, cuja característica se percebe na comunicação diária que mantêm como administrador, tentando convencê-lo a melhorar a administração. O segundo modelo é aqueles que têm como principal cliente o Legislativo e produzem o material seguindo a solicitação ou para orientação ao próprio Legislativo. O terceiro é o que tem função judicante, que atua como um tribunal administrativo ou última instância de decisão sobre a responsabilidade ou a inocência de administradores, em relação a atos administrativos.
Apesar dessa necessidade de customização, o fato de a LRF uniformizar o tipo de objetivos fiscais que os governos devem buscar (equilíbrio, metas, limites) torna possível a construção de um modelo aplicável genericamente. Isso não significa que os objetivos dos diferentes governos serão exatamente iguais, mas sim que esses objetivos respeitarão certos padrões que possibilitarão uniformizar o modelo de avaliação dos resultados. O sistema de avaliação será o mesmo, desde que sejam respeitadas as especificidades de cada caso e situação.
Thomé e Tinoco (2005) colocam como uma das principais funções dos controles internos o fornecimento de informações aos gestores, técnicos e demais servidores internos, além dos usuários externos como Tribunais de Contas, Poder Legislativo, Ministério Público e a sociedade em geral, sendo esta uma forma de accountability e governança .
A Controladoria Geral da União. Secretaria Federal de Controle interno, Gestão de Recursos Federais, (2005 p. 102), ressalta que:
mesmo que não esteja expressamente colocado no convenio, as partes ficam sujeitas á observância das normas legais aplicáveis ás transferências da união, no que diz respeito á execução orçamentária, financeira e patrimonial, além de outras, inclusive devendo o convenente, ainda que entidade privada, sujeitar-se a processo licitatório, quando da execução de despesas com os recursos transferidos-admitida a modalidade de pregão, nos casos em que a lei dispuser.
Os autores, Ribeiro e Pires, (2005, p.214) apresentam que, o processo fiscalizatório que deve ser:
A fiscalização pode se revestir de duas formas: pelo poder de policia, e como simples exercício rotineiro que pessoas e instituições tem no cotidiano. O primeiro-poder de policia-confere á administração o deve de fiscalizar, ao exigir o cumprimento da lei, como acentua Celso Bastos. Dessa tipologia não se cuidará. Interessa, na espécie, aquele procedimento comum que todos têm em acompanhar, verificar a regularidade do desempenho de coisas pessoas ou decorrente de negócios.
Outro problema é o atraso na apresentação da prestação de contas sem a devida justificativa, ocasionando outro motivo para a devolução do que não foi gasto e apresentação de justificativas a respeito. Independentemente da existência expressa de cláusula, obrigando o convenente a prestar contas ao final da vigência, A entidade, quando assim não o faz, é considerada como "situação de inadimplência" em quebra das obrigações assumidas, nos termos do art. 5º, inciso I, § 1º da IN 01/97:
Art. 5 é vedado:
I - celebrar convênio, efetuar transferência, ou no caso conceder benefícios sob qualquer modalidade, destinado a órgão ou entidade da Administração Pública Federal, estadual, municipal, do Distrito Federal, ou para qualquer órgão ou entidade, de direito público ou privado, que esteja em mora, inadimplente com outros convênios ou não esteja em situação irregular com a União ou com entidade da Administração Pública Federal Indireta;
§ 1º Para os efeitos do item I, deste artigo, considera-se em situação de inadimplência, devendo o órgão concedente proceder à inscrição no cadastro de inadimplentes do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI e Cadastro Informativo - CADIN, o convenente que:
I - não apresentar a prestação de contas, final ou parcial, dos recursos recebidos, nos prazos estipulados por essa Instrução Normativa;
Irregularidades e Falhas que não podem acontecer na execução do convênio são:
? Saque total dos recursos do convênio sem levar em conta o cronograma físico-financeiro de execução do objeto;
? Realização de despesas fora de vigência do convênio;
? Saque dos recursos para pagamento em dinheiro de despesas;
? Destinação de recursos para finalidade diferente daquela prevista no convênio;
? Utilização de recursos para pagamento de despesas outras do convenente;
? Pagamento anterior a formalização dos convênios a fornecedores de bens e serviços;
? Transferências de recursos da conta corrente para outras contas;
? Desvio do objeto de recursos para outras finalidades com posterior ressarcimento;
? Aceitação de documentação inidônea para comprovação de despesas (notas fiscais falsas, por exemplo);
? Falta de conciliação entre débitos em conta e os pagamentos efetuados;
? Não aplicação ou não-comprovação de contrapartida;
? A não aplicação de recursos do convênio no mercado financeiro, quando o prazo estabelecido de utilização for superior a 30 dias;
? Uso dos rendimentos resultados de aplicação financeira para finalidade diferente da prevista no convênio;
2.6.4. Tomada de Contas especial
A tomada de contas ocorre quando uma pessoa física, órgão ou entidade der causa de perda, extravio ou outra irregularidade que resulte em dano aos recursos financeiros do poder público. Também acontece nos casos em que a legislação específica não obrigar o responsável a prestar contas, ou quando o exigir e o mesmo não a fizerem.
É inimaginável acreditar que a inexecução parcial ou total do convênio possa ser ignorada pelas autoridades públicas e o causador do rompimento do pacto fique imune a qualquer sanção. A falta de aplicação dos recursos transferidos por convênios pode se dar parcialmente ou de forma total. No primeiro passo, implica na utilização da verba em desacordo com o estabelecido no instrumento firmado pelas partes. No segundo, é fato ensejador da inexecução total do objeto, provocando tomada de contas especial (art. 38, caput, e inciso II alínea a, da IN/STN/nº 1/97).
A tomada de contas especial é um processo administrativo, instaurado com o objetivo de apurar os erros ocorridos, identificar os responsáveis e quantificar o débito daqueles que derem causa a perda, desvio de recursos ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário. Em se tratando de convênio e contrato de repasse, a tomada de contas poderá ser instaurada em ocorrência de:
? Omissão no dever de prestar contas;
? Rejeição parcial ou total das contas pelo órgão repassador dos recursos;
? Irregularidades encontradas por ação dos órgãos fiscalizadores;
? Denúncias de irregularidades encontradas em convênios ou repasses e notícias divulgadas em veículos de comunicação, as quais, apuradas, sejam comprovadas.
Durante a tramitação da tomada de contas especial, desde sua instauração até o julgamento pelo tribunal de contas da união, o responsável (pessoa que gastou os recursos do convênio ou do contrato de repasse) tem amplo direito a defesa e ao contraditório, podendo produzir provas e se defender que se julgar necessárias em seu favor.
Os responsáveis pela aplicação de recursos transferidos pela união que tiverem suas contas julgadas irregulares pelo tribunal de contas da União sofrerão várias sanções, tais como:
? Devolução dos valores, conforme atualização monetária e juros de mora;
? Multa que pode chegar até 100% do valor do dano causado ao Erário;
? Inscrição no cadastro de créditos não Quitados do setor Público Federal-CADIN, o que dificulta impossibilidade de realizar transações bancárias;
? Declaração, pela Justiça Eleitoral, de inelegibilidade para cargos eletivos;
? Inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública Federal, por um período de cinco a oito anos;
? Ajuizamento de ação penal pelo Ministério Público Federal.
Além dessas sanções, o órgão convenente poderá receber a chancela de inadimplente no Sistema Integrado de Administração Financeira da União - SIAFI, impedindo-o de receber novas transferências.
3. CONVÊNIOS PÚBLICOS MUNICIPAIS
Os controles de gastos de convênios são exigências cada vez mais da sociedade. A atividade de controlar, exercida pela Administração da entidade governamental, é da maior relevância.
Uma entidade somente precisa de um sistema de controle porque os interessados, internos e externos, da organização precisam assegurar-se que os convênios estão sendo realizadas com eficiência, eficácia e efetividade, garantindo o cumprimento das finalidades da instituição.
Do texto constitucional, verifica-se primeiramente o conceito amplo e profundo do controle, que não se limita à verificação dos atos formais, ou seja, dos aspectos de legalidade. Os Artigos 70 e 71 da Constituição Federal de 1988 ressaltam a obrigação que a Administração Pública deve ter com a eficiência de suas ações, evitando-se prejuízo ao erário público por perda, extravio, ou quaisquer outras irregularidades.
Os gestores, que antes gerenciavam orçamentos inflados, às vezes sem dinheiro para cobrir as despesas ou alternativas para obtê-lo, hoje se defrontam com a realidade de acompanhamento e equilíbrio entre o repasse pelos órgãos estadual ou federal, o executado e a programação financeira.
Hoje, o desafio das organizações governamentais é, nesse sentido, de fazer mais com menos. Para isso, é preciso gerir (planejar, organizar, dirigir e controlar) o seu sistema de controle e de informações de forma mais eficiente, mas também eficaz. Daí a necessidade de a Administração Pública preocupar-se em medir o seu trabalho, os seus resultados, compara-los com parâmetros por meio de mecanismos gerenciais, para que possam ser melhorados.
Assim, há um consenso sobre a necessidade de criar mecanismos de gestão capazes de controlar a eficiência dos gastos e da arrecadação, o cumprimento ou não de objetivos sociais reconhecidamente prioritários, a concentração de renda e outros que envolvem a sociedade brasileira como um todo. Basta uma leitura nos manuais atuais de auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU) para perceber esse novo contexto. O cenário institucional que se desenha no País pressupõe mudanças de fundo no modelo de administração de prestação de contas de convênios.
No que se refere à análise do controle dos gastos com convênios em obras públicas e, tomando-se por base os municípios da Bahia, seria possível constatar que alguma das obras em andamento, desvia de recursos para outras finalidades.
Vale ressaltar, que observei os municípios, mas em praticamente todos. O que é fácil comprovar. Afinal é comum, ouvirem-se termos como "obras com qualidade dos serviços comprometida", "superfaturadas", "com despesas indevidas", "inexistentes" e "obras paralisadas" no contexto da administração pública. Situações que comprometem a qualidade e economicidade dos recursos públicos.
Deve, ainda, analisar os materiais colocados na obra e os serviços executados, bem como exigir a realização dos ensaios previstos em normas da ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas) acionando as empresas contratadas para que os serviços de baixa qualidade sejam refeitos, caso necessário, sem ônus para o Município.
Em caso de irregularidades em obras públicas, o controle interno deverá identificá-las, informando o gestor quanto a sua relevância para que este venha a tomar as medidas cabíveis para coibi-las, sob pena de prestar contas no futuro à sociedade.
Entre as irregularidades mais comuns, observadas na administração pública, contra o patrimônio, podem ser citadas: obras superfaturadas, com despesas indevidas, inexistentes e obras paralisadas, conforme disposto nos itens a seguir.
3.1. OBRAS SUPERFATURADAS
Uma obra superfaturada o seu valor global unitário ou global acima do preço de mercado, manifestamente exeqüíveis, ou seja, não apresentem coerência nos custos em relação aos praticados no mercado, com base no art. 48 da Lei 8.666/93 (Lei das Licitações).
O disposto no artigo mencionado da Lei de Licitações exige análise detalhada por item os preços propostos pelos licitantes para que a Administração contrate e chegue a melhor proposta para uma obra, com custos compatíveis com os praticados no mercado, desclassificando propostas superfaturadas.
Para se avaliar os preços de uma obra, faz-se necessário avaliar os quantitativos de serviços a serem prestados na mesma e os preços praticados no mercado para cada serviço apropriado. Para isto, o gestor público, na pessoa do profissional responsável por esta função deve ter um orçamento de referência e definir critérios de aceitabilidade de preços nos editais de licitação, para assim poder julgar as propostas apresentadas com os preços de mercado, conforme Art. 43 incisos IV e V .
3.2. OBRAS COM DESPESAS INDEVIDAS
Conforme Art. 40, da Lei de Licitações, o edital deverá especificar as condições de pagamento da obra que deverá ocorrer até 30 dias após a execução dos serviços na obra.
Segundo a Lei de Licitações não pode fazer adiantamento de pagamentos nem tampouco a Lei nº. 4.320/64, que trata, nos Artigos 62 e 63, do pagamento da despesa após sua liquidação. No caso de obras, o documento apresentado que comprova a realização dos serviços é o Boletim de Medições. Nesse documento são relatados todos os serviços executados com suas respectivas quantidades e preços unitários e preço total assinado pelo fiscal da obra, habilitado para tal, perante o CREA.
Quanto a existência de obras com despesas indevidas, o que não significa afirmar que não existam. Sabe-se, porém, que neste tipo de irregularidade os Boletins de Medição atestam a realização de serviços não executados, afirmando, portanto despesas indevidas. Configurando-se assim o adiantamento dos pagamentos sem a devida contraprestação de serviços.
No caso de obras com despesas indevidas, também há situações em que os pagamentos são executados sem a emissão de Boletim de Medição, ou seja, sem documento comprobatório de liquidação de despesa, contrariando os Arts. 62 e 63 da Lei nº. 4.320/64.
3.3. OBRAS INEXISTENTES
As obras inexistentes são aquelas que foram contratadas e cujos o pagamento foi efetuado sem que tivessem sido executado a obra. Trata-se na realidade de despesa indevida numa situação de extrema gravidade, pois a obra não existe e os recursos públicos foram gastos indevidamente, contrariando o Art.66 da Lei 8666/93. Ficando assim configurada a improbidade administrativa uma vez que a Administração pagou por serviços inexistentes, causando assim prejuízo ao patrimônio público.
3.4. OBRAS PARALISADAS
A execução de uma obra deve ser bem estruturada e arquitetada para que se atinjam os resultados que se esperam da Administração Pública, com o menor custo possível e qualidade desejada. No Art. 8º da Lei de Licitações fica clara a preocupação do legislador com a conclusão das obras públicas.
Obras paralisadas no decorrer de sua construção ficam sujeitas a deterioração causada pelas intempéries e a ocorrência de depredações, e ainda pode levam à desmobilização das empresas construtoras.
Esta, porém, é uma situação comum, observada normalmente no final de uma gestão na qual o sucessor é opositor político do gestor que está concluindo o seu mandato. Não se sabe, porém, se existirão obras que serão relegadas ao esquecimento, mesmo porque não se tem conhecimento de obras inacabadas pelo atual gestor.
Para minimizar esses descasos, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2000) trouxe importantes contribuições, mas que ainda não foram suficientes para diminuir a paralisação de obras no último ano da gestão.
No seu Art. 42, vedou à Administração Pública de contrair despesas em obras ou outras negociações, nos últimos oito meses antes do final do mandato, sem que haja disponibilidade financeira para tal. Contudo, o que se observa é que na maioria dos casos essa regra não tem sido obedecida. Com isso, ocorrências desse tipo resultam no aumento financeiro para retomada e conclusão da obra.
Uma obra paralisada penaliza a população duplamente: pela ausência do beneficio e pelos recursos já aplicados, sem falar na riqueza em que se deixa de produzir, em prejuízo do desenvolvimento econômico e social do país.
São vários os motivos que levam à paralisação de uma obra pública: deficiência no planejamento, falta de recursos, fator político, rescisão do contrato e, principalmente, falta de controle das obras.
Porém, é inegável que em situações como essa de obras paralisadas, quem é verdadeiramente prejudicada é a população. Pois além de não atenderem às suas expectativas, causam muitos transtornos à comunidade.
O que leva à pensar sobre a precariedade no planejamento das obras que não deixam claro os serviços efetivamente necessários à sua execução, ou seja, apresentam os projetos básicos de má qualidade e orçamentos estimativos precários, que resultam em alterações contratuais com aumento abusivo do custo da obra, tornando-as inviáveis em face às disponibilidades financeiras e orçamentárias dos municípios. Portanto, a cumplicidade nos controles internos pode ser uma das causas que implicam nas obras inacabadas.
Diante do exposto, constata-se a importância de mais fiscalização na a administração pública municipal a respeito de convênios, pois os gestores estão ainda desrespeitados o dinheiro público. Sendo, porém necessário que sejam respeitadas princípios e regras indispensáveis à sua organização e população.
4. CONCLUSÃO
É inegável o fato de que os gestores públicos têm convivido com a crescente busca pela otimização dos seus recursos e a evidenciação dos métodos empreendidos para essa finalidade. No entanto, esse estudo em sua elaboração revelou que, independentemente do tamanho da estrutura municipal, ainda existem lacunas a serem preenchidas quanto aos controles necessários à transparência, à responsabilização e à formalização de regras que venham minimizar riscos, erros e fraudes nas instituições públicas.
A gestão de recursos públicos requer mecanismos que estimulem o controle na extensão de suas atividades básicas, voltadas para os resultados otimizados e a proteção do patrimônio público.
Dado esse contexto, realizou-se este estudo com o objetivo de se conhecer e avaliar a contribuição de mecanismos de gastos públicos na administração pública municipal, fornecendo aos gestores as informações necessárias para que se suas ações se realizem com responsabilidade e transparência, pautadas nos princípios constitucionais e nos dispositivos das leis 4.320/64, 8.666/93, lei complementar 101/2000 e IN/STN/nº 01/97.
Verificou-se uma expressiva melhora nos procedimentos dos municípios, já se tornou uma prática comum a divulgação das despesas receitas públicas de convênios como uma forma de prestação de contas à sociedade. O que confirma a existência de uma maior transparência na entidade pública municipal. Entretanto, na administração pública, a LRF tem sido a tônica ao determinar que sejam adotados procedimentos de controle com o mesmo objetivo, tornando mais eficiente e eficaz a gestão dos recursos públicos referente a repasses de convênios, considerando que o gestor público atual, tem declarado publicamente o seu cuidado em não deixar de seguir com as normas estabelecidas que não estejam de acordo com os princípios constitucionais, para o seu sucessor.
Aliás, vale destacar, que a transição das gestões atuais e futuras vem ocorrendo de forma democrática e transparente, ou seja, as questões pendentes estão sendo transmitido ao próximo gestor de forma explicitada o que certamente só beneficiará a comunidade.
Considera-se, portanto atingidos os objetivos propostos, no que se referem à avaliação da importância de se gastar corretamente os convênios na administração pública municipal como garantia de transparência e eficácia à gestão pública, tendo em vista que, a partir do levantamento de informações na literatura existente, sobre Administração Pública Municipal, foram abordados os principais aspectos sobre a dificuldade dos gestores em gastar os recursos dos convênios e considerados relevantes para compreensão desse estudo.
Também, fica confirmada a hipótese levantada de que o novo ambiente de negócios é uma condição atual que impõe desafios variados às administrações públicas municipais comprometidas com sua eficiência, continuidade e crescimento para os municípios e é um aspecto fundamental nesse novo cenário e que não pode ser negligenciado pelos administradores e instituições públicas. Sua importância é atestada como forma de garantir ao gestor público a realização de suas atividades em condições ideais de transparência e segurança.
No que se refere a sucessão, cabe ao próximo gestor aperfeiçoar constantemente e dar continuidade ao objetivo dos convênios deixado pelo seu antecessor sob sua responsabilidade no intuito de tornar mais confiáveis as ações empreendidas pelos níveis de comando em cada unidade gestora e seus subordinados.
5. REFERÊNCIAS
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CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Gestão de Recursos Federais: Manuel para Agentes Municipais. Brasília ? DF, 2005.
BRASIL. Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providencias.
__________. Instrução Normativa STN Nº 01 de 15 de janeiro de 1997. Disciplina a celebração de Convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de convênios e dá outras providencias.
__________. Lei 4320 de 17 de Março de 1964. Disponível no site www.planalto.gov.br. Acessado em 03 de maio de 2010.
___________. Lei 8666/93 de 21 de junho de 1993. Disponível no site www.planalto.gov.br. Acessado em 25 de abril de 2010.
RAMIDOFF, C. I. Rocha, D. A. O. Gestão de convênios. Brasília: Caligráfica, 1998.
RIBEIRO, J. M. Convênios da união: temas polêmicos, doutrina jurisprudência do TCU e poder judiciário, recomendações. Brasília: Brasília Jurídica, 2005.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO ? TCU. Secretaria Geral de Controle Externo. Convênios e outros Repasses. Brasília-DF, 2003.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO ? TCU, Secretaria-Geral de Controle Externo. Convênios: Principais Informações para Estados e Municípios. Brasília-DF, 2000
SLOMSKI, V. Manual de contabilidade pública: um enfoque na contabilidade municipal. São Paulo: Atlas, 2003.
MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro, 20. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1995. P. 83.
GOMES, J. S.; SALLAS, J. M. A. Controle de gestão: uma abordagem contextual e organizacional. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2001.
PAGLIARUSSI, M. S.; LOPES, V. A. Lei de Responsabilidade Fiscal e eficácia dos instrumentos orçamentários: um estudo exploratório na Prefeitura de Vitória. 6º Congresso USP Controladoria e Contabilidade, 2006.
Eliane Márcia de Souza
Carlos Antonio Silva
RESUMO
As instituições públicas em relação a convênios, por apresentarem atividades complexas e variadas, necessitam estabelecer mecanismos de controle a fim de evitar ações lesivas ao seu patrimônio e coibir atos ilícitos, os quais deverão abranger, sobretudo, as áreas administrativas, financeiras e patrimoniais, consideradas pelos estudiosos como as mais suscetíveis a fraudes.O objetivo desse estudo é analisar as irregularidades encontradas no decorrer da gestão dos recursos provenientes dos convênios municipais e os motivos da rejeição na prestação de contas dos mesmos. Para tanto a metodologia aplicada na presente pesquisa será baseada e fundamentada através de recursos bibliográficos, considerando o objeto de estudo a pesquisa se qualifica como explicativa e tem caráter qualitativo. Podendo-se comprovar, após consultas a diferentes autores, que o sistema de gastos com convênios se constitui do fato que para que tudo ande bem se forem utilizados de forma correta os recursos repassados, para assim que a administração dos gestores seja de forma transparente e que a população não sofra com a má administração dos gestores fazendo assim uma ferramenta de controle das ações administrativas dos gestores públicos municipais.
Palavras chave: Convênios, Gastos Públicos, Transparência.
1. INTRODUÇÃO
No setor público a questão dos Convênios sempre está presente nos trabalhos e nas preocupações de uma entidade, porque ela tem que tomar conta e prestar contas. O tema Convênios tem duplo fator de importância, pois a maioria das entidades públicas libera ou recebe recurso através de convênios, ambos envolvendo prestação de contas.
Além disso, o convênio é um dos instrumentos que mais aparece nas estatísticas da TCU - Tribunal de Contas da União, relativas ás multas por ações irregulares, alcançado até 63% das aplicadas anualmente. Os convênios representam 70% das irregularidades apontadas nos julgamento anuais do TCU.
O convenio nasce a partir de um projeto de interesse de duas ou mais entidades que buscam uma solução para um problema comum entre elas. O convenio é a materialização jurídica de um interesse de parceiros, logo a prestação de contas deve ser vista em um contexto mais amplo, começando pelo objetivo definido entre os seus integrantes.
Para a classe acadêmica e demais que procurem conhecimento do processo de gestão de convênios públicos, o trabalho será de grande contribuição tendo vista que são poucas as obras literárias que tratam do assunto.
Para facilitar o entendimento do processo de gestão convênios públicos, o estudo tratará inicialmente da conceituação de convênios públicos, bem como os procedimentos necessários a sua formalização para em seguida analisar desenvolvimento das etapas dos convênios entre entidades públicas, solicitação, celebração, execução, prestação de contas e tomada de conta especial e por fim identificar as irregularidades nos gastos em relação à execução dos convênios.
O maior problema encontrado é o desvio de recursos e o atraso na apresentação da prestação de contas sem devida justificativa, o que acarreta outro motivo negativo quanto á devolução dos valores que não foram gastos e a apresentação de justificativas a respeito. Independente da existência expressa, obrigando a convenente a prestar contas conta ao final da vigência, a mesma estará obrigada a fazê-la. A entidade, quando assim não o faz, é considerada como em situação de inadimplência das obrigações assumidas, este é o ponto chave.
2. CONVÊNIOS PÚBLICOS
2.1. DEFINIÇÃO DE CONVÊNIOS
Existe várias conceituação para convênios, autores, órgão públicos, legislação que procuram de varias formas explicar o que é convênios. Na Instrução Normativa nº 01/1997-STN art. 1 (p. 01) convênios são definidos como um
Instrumento, qualquer que discipline a transferência de recursos públicos e que tenha como participe órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando á execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.
Castro (2008 p. 264) define convênios como: "Instrumento utilizado no setor público para executar ações que envolvam outras entidades públicas ou entidades privadas, para a realização de objetivos de interesse comum, um regime de mútua cooperação".
Dos conceitos apresentados, pode-se dizer que convênios são acordos firmados entre entidades públicas com intuito de se atingir um objetivo comum aos participes.
A prática de convênios entre entidades públicas tem possibilitado a descentralização da execução de programas federais e auxiliado o cumprimento de finalidades da administração pública. Para sua formalização, a Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000 no cap. V das transferências Voluntarias, art.25, dispõe:
1º São exigências para a realização de transferência voluntaria, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
Que se acha que dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamento devidos ao ente transferidor, bem como á prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; Cumprimento dos limites constitucionais relativos á educação á saúde; Observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em restos a pagar e de despesa total com pessoal; Previsão orçamentária de contrapartida.
2º É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
3º Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntarias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
Quanto à disposição dos participes no processo de gestão de convênios, a CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Secretaria Federal de Controle Interno, Gestão de Recursos Federais (2005 p.90) ressalta que:
A característica básica do convênio é a ausência de remuneração de qualquer de seus signatários. Como se trata de um acordo, de uma soma de esforços para se atingir um objetivo comum, convenciona que um dos lados se incumbe de fazer a transferência de uma soma de recursos financeiros destinados a custear despesas relacionadas com o objeto pretendido, enquanto ao outro se atribuem outras tarefas, com a execução propriamente dita do objeto do convênio ou outra que venha a ser convencionada, além de uma parcela de recursos,economicamente mensuráveis, chamada contrapartida.
Percebe-se que em caso específico do convênio entre Governo Federal e Municipal, o primeiro, também concedente, repassará recursos monetários e fiscalizará sua execução; o segundo,chamado convenente, receberá os recursos e executará o objeto firmado no convênio, contribuindo com parte dos recursos próprios acordada em termo de convênio ou contrato de repasse. (2005 p.90)
Os autores, Ramidoff Et al (1998, p.16) destacam que, para solicitar recursos mediante convênio deve-se:
1º) Estabelecer as áreas prioritárias para atendimento, fazendo uma avaliação prévia de necessidades;
2º) Verificar as atividades projetos ou eventos passiveis de desenvolvimento e implementação pelo estado, município ou distrito federal;
3º) Identificar órgão federal que dispõe, em seu orçamento anual, de dotação compatível com o objeto a ser proposto no plano de trabalho;
4º) Abrir uma conta especifica para movimentar os recursos do convênio.
5º) Elaborar o plano de trabalho o qual deverá ser proposto ao titular do io, Órgão responsável pelo programa;
6º) Preparar a documentação necessária á habilitação ao convênio (regularidade fiscal); e
7º) Elaborar declaração de Atendimento á Lei de Diretrizes Orçamentárias;
8º) Confeccionar os demais documentos que devem acompanhar o Plano de Trabalho.
2.2. PLANO DE TRABALHO
É Imprescindível, que o plano de trabalho seja corretamente confeccionado, pois este é a base para o estabelecimento das cláusulas do Convênio, caso a proposição seja aprovada, bem como para sua execução, controle, fiscalização e prestação de contas. Foi criado o programa SISCON onde os municípios cadastrar seu plano de trabalho e pode acompanhar pelo programa como está a situação.
Percebe-se que a elaboração do Plano de trabalho é processo indispensável, uma vez que nele estão contidas todas as informações e procedimentos necessários ao atendimento do objeto de convênio.
É preciso salientar que como parte fundamental para a realização do convênio um plano de trabalho deve constar dados cadastrais, descrição do projeto, cronograma de execução, plano de aplicação, cronograma de desembolso, declaração e por fim aprovação pela concedente. Em suma, para compor a celebração de convênio, o convenente deve atentar para as medidas:
? Elaborar o plano de trabalho (planejamento) de forma bem detalhada e completa;
? Estruturar orçamento realista do objeto programado;
? Verificar a existência dos recursos para a contrapartida;
? Detalhar as fases do projeto e do prazo necessário para sua conclusão;
? Somente propor a celebração de convênio quando já dispuser do projeto básico do seu objeto.
2.3 LICITAÇÃO
Depois de aprovado o plano de trabalho o convenente tem que fazer o processo licitatório onde se inicia com a solicitação formal do responsável pelo setor, encaminhado ao Gestor do Órgão (exemplo: do Secretário ao Prefeito, no caso de município).
No encaminhamento o solicitante prestará todas as informações necessárias ao andamento do Processo. É necessário informar, principalmente, o que se pretende comprar, prazo, local e condições de entrega, condições de pagamento, fonte de recursos e o orçamento estimado. Estas informações serão fundamentais na elaboração do Edital, e é através do Edital que a população em geral tomará conhecimento da licitação.
Quando da promulgação da Lei de Licitações, o Legislador estabeleceu modalidades de licitações em função dos valores do que se pretendia licitar. De posse da solicitação para se adquirir e/ou contratar serviços, o Gestor verificará se há disponibilidade orçamentária para fazer face às despesas. Havendo disponibilidade orçamentária, será elaborado o Edital informando o que se pretende adquirir e todas as condições para tal. No Edital estará constando dia e hora para entrega das Propostas de Preços e Documentos de Habilitação.
Devem-se levar em conta os princípios básicos que norteiam os procedimentos licitatórios devem ser observados dentre outros:
a) Principio da Legalidade - Nos procedimentos de licitação, esse principio, vincula os licitantes e a Administração Pública ás regras estabelecidas nas normas e princípios em vigor.
b) Principio da isonomia - Significa dar tratamento igual a todos os interessados. É condição essencial para garantir competição em todas as fases da licitação.
c) Principio da Impessoalidade ? Esse princípio obriga a Administração a observar nas suas decisões critérios e objetivos previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na condição dos procedimentos da licitação.
d) Principio da moralidade e da probidade administrativa - A conduta dos licitantes e dos agentes políticos tem de ser, além de lícita, compatível com a moral, e a ética, os bons costumes e as regras da boa administração.
e) Principio da publicidade - Qualquer interessado deve ter acesso ás licitações públicas e seu controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos administradores em todas as fases das licitações.
2.3.1. Modalidades de licitação
a) Concorrência - Obras, compras e serviços cujos valores totais se encontrem acima do limite máximo para Tomada de Preços, Alienação de imóveis;
b) Tomada de preços - entre o limite máximo para Convite e o mínimo para Concorrência;
c) Convite - entre o limite máximo para dispensas, e o mínimo para Tomada de Preços;
d) Concurso - trabalho técnico, científico ou artístico;
e) Leilão - alienação de bens móveis, alienação de imóveis se adquiridos em razão de procedimentos judiciais ou mediante dação em pagamento.
f) Pregão Presencial ? É a licitação modalidade Pregão realizada em Sessão Pública com a presença dos licitantes.
g) Pregão Eletrônico ? É a licitação modalidade Pregão realizado em via Internet. Os Editais são divulgados em jornais e também na Internet, as empresas se cadastram na Internet, e no dia e horários marcados abrem-se as etapas de lances, que são feitos via Internet. Tal como se realiza na Sessão presencial é realizado via Internet. O número de participantes via Internet é muito maior, a concorrência e a competitividade são acirradas. A tendência do preço é cair até a última instância. Todas as "gorduras" embutidas nos preços são "queimadas".
2.4. GASTOS PÚBLICOS
Os gastos públicos caracterizam-se por serem a peça principal de atuação do governo. Através dele é que se consegue apurar as prioridades do governo no que se refere aos investimentos públicos e às prestações de serviços.
Eles representam o custo da quantidade e da qualidade dos serviços e bens oferecidos através do governo. A interpretação mais usual dos gastos públicos considera o custo da provisão dos bens e serviços pelo setor público que aparece nas contas orçamentárias do governo.
Existem várias metodologias a serem usadas que permitem melhor avaliação do crescimento e da extensão dos gastos públicos. A alternativa usada neste estudo será medida do crescimento absoluto dos gastos pelos seus totais em reais.
De acordo com o Banco Mundial, houve algumas alterações na própria estrutura desses gastos. Uma dessas alterações refere-se à inversão na participação de alguns setores no gasto total, e mais recentemente tem havido predominância dos gastos nos setores basicamente em saúde, educação e seguro social.
Através da Tabela III, em anexo, pode-se observar que o município de Barreiras sofreu algumas alterações nesses setores. Os gastos com educação, cultura, saúde e saneamento aumentaram a cada ano. Quanto à assistência e previdência social houve um aumento significativo entre 1997 e 1998, decrescendo a partir de 1999.
2.4.1. Modelos dos Gastos Públicos
Os gastos públicos têm recebido pouca atenção nos estudos das finanças do setor público devido à grande complexidade que o envolve, principalmente no que se refere às decisões sobre os dispêndios nas suas várias funções e atividades. Isto porque muitas dessas decisões são tomadas não de acordo com uma racionalidade econômica e social, mas de acordo com as conveniências políticas.
Alguns trabalhos sobre os gastos públicos têm tentado explicar a sua evolução através da análise do bem-estar ou algumas teorias do crescimento econômico.
2.4.1.1. Modelos macroeconômicos dos gastos públicos
Os modelos macroeconômicos procuram analisar o comportamento dos gastos públicos durante o tempo. Apresentamos três modelos básicos que são:
* Lei de Wagner sobre a expansão das atividades do governo como conseqüência natural do progresso social;
* O estudo clássico de Peacock-Wiseman que relacionava o crescimento dos gastos públicos com os períodos de guerra;
* Modelo de Desenvolvimento da Musgrave & Musgrave que associa o crescimento dos gastos públicos com os estágios de crescimento do país (crescimento da renda per capita, mudanças tecnológicas, mudanças populacionais etc.).
2.4.1.2. Modelos Microeconômicos dos gastos públicos
Os modelos microeconômicos dos gastos públicos tentam mostrar os fatores que determinam e influenciam a produção e a oferta dos serviços públicos. Assim, esses modelos procuram analisar as variações nas demandas pelos vários serviços prestados pelo setor público. Os modelos apresentados são:
a) A determinação do nível de produção;
b) Aumento dos gastos em razão da deterioração dos serviços;
c) Crescimento dos gastos em função das variações demográficas;
d) Os custos dos fatores do setor público relacionados aos gastos.
As tentativas de explicar o comportamento através dos modelos desenvolvidos contribuem para esclarecer parte das razões do crescimento dos gastos públicos. Deve-se destacar, ainda, que fatores como a renda nacional, a capacidade do governo em obter receitas, problemas sociais, mudanças políticas, desenvolvimento tecnológico, gastos públicos em períodos anteriores etc., afetam direta ou indiretamente o comportamento e o nível dos gastos do governo.
2.4.2. Estrutura dos gastos públicos
Os gastos municipais são distribuídos conforme suas categorias econômicas e com as funções por eles exercidas. Podendo, porém ser observado uma elevação significativa das despesas com capital, que se deve basicamente aos gastos com convênios que têm nos últimos anos sidos os mais preocupantes as formas de se empregar os convênios.
Deve-se ressaltar ainda que essa elevação dos índices de inadimplência por parte dos gestores. A conseqüência dessa inadimplência é atribuída a má aplicação dos recursos.
Vale lembrar, que o Orçamento público quando elaborado também pregava a obrigação de transparência, que obviamente não vem acontecendo.
2.5. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Para que o orçamento seja espelho do programa de um governo, bem como um elemento para a solução dos problemas da comunidade é indispensável que obedeça a determinados princípios básicos que objetivam assegurar o cumprimento dos fins a que se propõe o orçamento.
O art. 2.º da Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964, ao tratar da Lei de Orçamento, determina obediência aos princípios de Unidade, Universalidade e Anualidade. A Constituição Federal de 1988, em seu parágrafo 8.º do art. 165 acrescentou o princípio da universalidade, os quais são Principio da unidade, Principio da universalidade, Princípio da anualidade ou periodicidade e Princípio da exclusividade
2.6. APLICAÇÃO FINANCEIRA DOS CONVÊNIOS
Quando o recurso entra nos cofres públicos de imediato tem que ser aplicado, porque não pode ficar parado mais de 30 (trinta) dias,isso pode acarretar que órgão faça a restituição para o concedente, A aplicação e execução dos recursos financeiros destinados ao convênio devem ocorrer como previsto no instrumento de convênio, obedecendo ás suas cláusulas e prazos. O manual de Convênios e outros Repasses - TCU, (2003, p.31),afirma que:
Falhas e irregularidades cometidas nessa fase podem comprometer, irremediavelmente, as contas serão apresentadas ao órgão repassador dos recursos. Na fase de execução é que são normalmente firmados por entidades,onde as ações de fiscalização dos órgãos federais de controle, embora estas também sejam realizadas após o término do convênio. As conclusões das fiscalizações servem de respaldo á avaliação das contas.
As receitas auferidas em decorrência de aplicação de recursos no mercado financeiro devem empregadas na execução dos convênios, caso estas não sejam utilizadas deverão ser desenvolvidas á conta da concedente.
2.6.1. Execução
A aprovação nesta fase do convênio depende essencialmente de dois fatores: o planejamento do convênio no plano de trabalho e ao cumprimento das normas de administração orçamentária e financeira da administração pública federal. De inicio, deve ser aberta conta corrente em instituição bancaria, para movimentação de recursos do convênio. Sendo informado ao órgão concedente o respectivo número. O recurso não pode ser movimentado em outra conta, após 30 dias que o recurso estiver sem movimentação tem que ser aplicado, quando for utilizá-lo e estiver na conta aplicação tem que transferir para a conta corrente.
As despesas devem seguir todos os estágios na administração pública: empenho, liquidação e pagamento.
? Registre o número do convênio em todos os documentos que comprovam as despesas (empenhos, notas fiscais, medições e recibos),
? Bater o carimbo e assinar nas notas fiscais declarando que os serviços foram prestados, executados etc.
? Recolha os impostos
A execução do objeto do convênio constitui várias fases e compreende diversos procedimentos. Deverá existir perfeita harmonia com a execução financeira, evitando surgimento de dúvidas quanto á legalidade e á lisura dos atos praticados.
2.6.2. Prestação de Contas
Terminada a execução, cabe ao convenente elaborar a prestação de contas, indispensável para a finalização do convênio, sendo requisito básico para a realização de novos convênios.
É válido ressaltar aqui a conceituação apresentada para prestação de contas. Ramidoff, et al (1998, p. 47), afirmam que prestar contas "é dar ciência a alguém sobre o cumprimento de determinada tarefa que lhe foi atribuída. No caso de Convênio é a comprovação, pela convenente, da aplicação dos recursos recebidos e o cumprimento do objeto".
A Prestação de contas pode ser parcial ou Final. A controladoria da União. Secretaria Federal de controle Interno, Gestão de Recursos Federais,(2005 p.107) define prestação de contas:
Parcial: referente a cada parcela de recursos repassados,quando o convênio for celebrado para liberação em 3 (três) ou mais parcelas, sendo que a prestação de contas parcial referente á 1º parcela liberada será feita antes e para que seja liberada a 3º parcela e assim sucessivamente; Final: referente ao montante total dos recursos recebidos, englobando todas as parcelas, além dos rendimentos de aplicações financeiras e da contrapartida. Será apresentada até o final da vigência do instrumento.
Ao ser apresentada, a prestação de contas geralmente passa primeiramente pelo crivo do sistema de controle interno dos órgãos públicos, entretanto após a verificação, nem todas as pequenas falhas são percebidas. Por exemplo, é comum a entidade receber o recurso numa certa quantia e prestar contas de valor inferior, alegando que o valor (mesmo de centavos) que faltaram débitos de despesas de CPMF, o que é vedado pela Instrução Normativa 01/97 em seu art. 8°, inciso VII, mesmo com o caráter compulsório dessa cobrança.
Além disso, vê sempre que a documentação apresentada não é compatível com o título de crédito exigido para a comprovação de seus pagamentos, in casu, cheques individuais e nominativos para cada despesa realizada, tampouco a relação, não identificando a destinação do recurso àquele documento fiscal correspondente. A Instrução em comento é veemente quando se refere à movimentação dos recursos, devendo estes serem "sempre através de cheques nominativos e individualizados por credor, comprovado pela utilização de cópia de cheque ou de documento ou controle equivalente por ocasião da emissão dos cheques".
Ademais, o art. 22 da Instrução Normativa nº 01/97 define que Convênio deverá ser executado fielmente pelas partes, será a revelia de acordo com as cláusulas estabelecidas e a legislação pertinente, respondendo cada uma delas pelas conseqüências de sua inexecução total ou parcial. Ao transcrever o caput do art. 28 c/c art. 31, §§ 4º e 5º não fica dúvida que a entidade ficará sujeita a apresentar a prestação de contas dos recursos repassados. O mesmo artigo 37, em seu § 7º, prevê a dualidade de opções. Caberá ao órgão público decidir se vai conceder novo prazo ao convenente para a apresentação de nova documentação ou exigir que a entidade recebedora dos recursos públicos recolha o montante recebido, devidamente atualizado, no prazo máximo de 30 (trinta) dias.
2.6.3. Fiscalização
A fiscalização é necessária ao bom funcionamento do convenio, pois obriga o convenente a utilizar corretamente os recursos de modo a não sofrer sanções ou punições. A população informada e os órgãos interessados também devem fiscalizar a execução do convenio garantindo o seu bom e regular desenvolvimento. Assim, se o controle interno já era necessário como suporte à boa e regular gestão, com a LRF passou a ser de fundamental importância no sentido de evitar riscos e condenações aos seus gestores (CASTRO, 2008). Os tribunais de contas também são instituições importantes e fundamentais no processo de sustenção da democracia, agindo na defesa e boa e regular aplicação de recursos públicos. O tribunal tem uma longa tradição em quase todas as democracias consolidadas, reunindo um arcabouço institucional bem definido. Exagerando um pouco para facilitar o entendimento, poderíamos dizer que existem três tipos de tribunais de contas: aqueles que têm como cliente principal o administrador, cuja característica se percebe na comunicação diária que mantêm como administrador, tentando convencê-lo a melhorar a administração. O segundo modelo é aqueles que têm como principal cliente o Legislativo e produzem o material seguindo a solicitação ou para orientação ao próprio Legislativo. O terceiro é o que tem função judicante, que atua como um tribunal administrativo ou última instância de decisão sobre a responsabilidade ou a inocência de administradores, em relação a atos administrativos.
Apesar dessa necessidade de customização, o fato de a LRF uniformizar o tipo de objetivos fiscais que os governos devem buscar (equilíbrio, metas, limites) torna possível a construção de um modelo aplicável genericamente. Isso não significa que os objetivos dos diferentes governos serão exatamente iguais, mas sim que esses objetivos respeitarão certos padrões que possibilitarão uniformizar o modelo de avaliação dos resultados. O sistema de avaliação será o mesmo, desde que sejam respeitadas as especificidades de cada caso e situação.
Thomé e Tinoco (2005) colocam como uma das principais funções dos controles internos o fornecimento de informações aos gestores, técnicos e demais servidores internos, além dos usuários externos como Tribunais de Contas, Poder Legislativo, Ministério Público e a sociedade em geral, sendo esta uma forma de accountability e governança .
A Controladoria Geral da União. Secretaria Federal de Controle interno, Gestão de Recursos Federais, (2005 p. 102), ressalta que:
mesmo que não esteja expressamente colocado no convenio, as partes ficam sujeitas á observância das normas legais aplicáveis ás transferências da união, no que diz respeito á execução orçamentária, financeira e patrimonial, além de outras, inclusive devendo o convenente, ainda que entidade privada, sujeitar-se a processo licitatório, quando da execução de despesas com os recursos transferidos-admitida a modalidade de pregão, nos casos em que a lei dispuser.
Os autores, Ribeiro e Pires, (2005, p.214) apresentam que, o processo fiscalizatório que deve ser:
A fiscalização pode se revestir de duas formas: pelo poder de policia, e como simples exercício rotineiro que pessoas e instituições tem no cotidiano. O primeiro-poder de policia-confere á administração o deve de fiscalizar, ao exigir o cumprimento da lei, como acentua Celso Bastos. Dessa tipologia não se cuidará. Interessa, na espécie, aquele procedimento comum que todos têm em acompanhar, verificar a regularidade do desempenho de coisas pessoas ou decorrente de negócios.
Outro problema é o atraso na apresentação da prestação de contas sem a devida justificativa, ocasionando outro motivo para a devolução do que não foi gasto e apresentação de justificativas a respeito. Independentemente da existência expressa de cláusula, obrigando o convenente a prestar contas ao final da vigência, A entidade, quando assim não o faz, é considerada como "situação de inadimplência" em quebra das obrigações assumidas, nos termos do art. 5º, inciso I, § 1º da IN 01/97:
Art. 5 é vedado:
I - celebrar convênio, efetuar transferência, ou no caso conceder benefícios sob qualquer modalidade, destinado a órgão ou entidade da Administração Pública Federal, estadual, municipal, do Distrito Federal, ou para qualquer órgão ou entidade, de direito público ou privado, que esteja em mora, inadimplente com outros convênios ou não esteja em situação irregular com a União ou com entidade da Administração Pública Federal Indireta;
§ 1º Para os efeitos do item I, deste artigo, considera-se em situação de inadimplência, devendo o órgão concedente proceder à inscrição no cadastro de inadimplentes do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI e Cadastro Informativo - CADIN, o convenente que:
I - não apresentar a prestação de contas, final ou parcial, dos recursos recebidos, nos prazos estipulados por essa Instrução Normativa;
Irregularidades e Falhas que não podem acontecer na execução do convênio são:
? Saque total dos recursos do convênio sem levar em conta o cronograma físico-financeiro de execução do objeto;
? Realização de despesas fora de vigência do convênio;
? Saque dos recursos para pagamento em dinheiro de despesas;
? Destinação de recursos para finalidade diferente daquela prevista no convênio;
? Utilização de recursos para pagamento de despesas outras do convenente;
? Pagamento anterior a formalização dos convênios a fornecedores de bens e serviços;
? Transferências de recursos da conta corrente para outras contas;
? Desvio do objeto de recursos para outras finalidades com posterior ressarcimento;
? Aceitação de documentação inidônea para comprovação de despesas (notas fiscais falsas, por exemplo);
? Falta de conciliação entre débitos em conta e os pagamentos efetuados;
? Não aplicação ou não-comprovação de contrapartida;
? A não aplicação de recursos do convênio no mercado financeiro, quando o prazo estabelecido de utilização for superior a 30 dias;
? Uso dos rendimentos resultados de aplicação financeira para finalidade diferente da prevista no convênio;
2.6.4. Tomada de Contas especial
A tomada de contas ocorre quando uma pessoa física, órgão ou entidade der causa de perda, extravio ou outra irregularidade que resulte em dano aos recursos financeiros do poder público. Também acontece nos casos em que a legislação específica não obrigar o responsável a prestar contas, ou quando o exigir e o mesmo não a fizerem.
É inimaginável acreditar que a inexecução parcial ou total do convênio possa ser ignorada pelas autoridades públicas e o causador do rompimento do pacto fique imune a qualquer sanção. A falta de aplicação dos recursos transferidos por convênios pode se dar parcialmente ou de forma total. No primeiro passo, implica na utilização da verba em desacordo com o estabelecido no instrumento firmado pelas partes. No segundo, é fato ensejador da inexecução total do objeto, provocando tomada de contas especial (art. 38, caput, e inciso II alínea a, da IN/STN/nº 1/97).
A tomada de contas especial é um processo administrativo, instaurado com o objetivo de apurar os erros ocorridos, identificar os responsáveis e quantificar o débito daqueles que derem causa a perda, desvio de recursos ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário. Em se tratando de convênio e contrato de repasse, a tomada de contas poderá ser instaurada em ocorrência de:
? Omissão no dever de prestar contas;
? Rejeição parcial ou total das contas pelo órgão repassador dos recursos;
? Irregularidades encontradas por ação dos órgãos fiscalizadores;
? Denúncias de irregularidades encontradas em convênios ou repasses e notícias divulgadas em veículos de comunicação, as quais, apuradas, sejam comprovadas.
Durante a tramitação da tomada de contas especial, desde sua instauração até o julgamento pelo tribunal de contas da união, o responsável (pessoa que gastou os recursos do convênio ou do contrato de repasse) tem amplo direito a defesa e ao contraditório, podendo produzir provas e se defender que se julgar necessárias em seu favor.
Os responsáveis pela aplicação de recursos transferidos pela união que tiverem suas contas julgadas irregulares pelo tribunal de contas da União sofrerão várias sanções, tais como:
? Devolução dos valores, conforme atualização monetária e juros de mora;
? Multa que pode chegar até 100% do valor do dano causado ao Erário;
? Inscrição no cadastro de créditos não Quitados do setor Público Federal-CADIN, o que dificulta impossibilidade de realizar transações bancárias;
? Declaração, pela Justiça Eleitoral, de inelegibilidade para cargos eletivos;
? Inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública Federal, por um período de cinco a oito anos;
? Ajuizamento de ação penal pelo Ministério Público Federal.
Além dessas sanções, o órgão convenente poderá receber a chancela de inadimplente no Sistema Integrado de Administração Financeira da União - SIAFI, impedindo-o de receber novas transferências.
3. CONVÊNIOS PÚBLICOS MUNICIPAIS
Os controles de gastos de convênios são exigências cada vez mais da sociedade. A atividade de controlar, exercida pela Administração da entidade governamental, é da maior relevância.
Uma entidade somente precisa de um sistema de controle porque os interessados, internos e externos, da organização precisam assegurar-se que os convênios estão sendo realizadas com eficiência, eficácia e efetividade, garantindo o cumprimento das finalidades da instituição.
Do texto constitucional, verifica-se primeiramente o conceito amplo e profundo do controle, que não se limita à verificação dos atos formais, ou seja, dos aspectos de legalidade. Os Artigos 70 e 71 da Constituição Federal de 1988 ressaltam a obrigação que a Administração Pública deve ter com a eficiência de suas ações, evitando-se prejuízo ao erário público por perda, extravio, ou quaisquer outras irregularidades.
Os gestores, que antes gerenciavam orçamentos inflados, às vezes sem dinheiro para cobrir as despesas ou alternativas para obtê-lo, hoje se defrontam com a realidade de acompanhamento e equilíbrio entre o repasse pelos órgãos estadual ou federal, o executado e a programação financeira.
Hoje, o desafio das organizações governamentais é, nesse sentido, de fazer mais com menos. Para isso, é preciso gerir (planejar, organizar, dirigir e controlar) o seu sistema de controle e de informações de forma mais eficiente, mas também eficaz. Daí a necessidade de a Administração Pública preocupar-se em medir o seu trabalho, os seus resultados, compara-los com parâmetros por meio de mecanismos gerenciais, para que possam ser melhorados.
Assim, há um consenso sobre a necessidade de criar mecanismos de gestão capazes de controlar a eficiência dos gastos e da arrecadação, o cumprimento ou não de objetivos sociais reconhecidamente prioritários, a concentração de renda e outros que envolvem a sociedade brasileira como um todo. Basta uma leitura nos manuais atuais de auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU) para perceber esse novo contexto. O cenário institucional que se desenha no País pressupõe mudanças de fundo no modelo de administração de prestação de contas de convênios.
No que se refere à análise do controle dos gastos com convênios em obras públicas e, tomando-se por base os municípios da Bahia, seria possível constatar que alguma das obras em andamento, desvia de recursos para outras finalidades.
Vale ressaltar, que observei os municípios, mas em praticamente todos. O que é fácil comprovar. Afinal é comum, ouvirem-se termos como "obras com qualidade dos serviços comprometida", "superfaturadas", "com despesas indevidas", "inexistentes" e "obras paralisadas" no contexto da administração pública. Situações que comprometem a qualidade e economicidade dos recursos públicos.
Deve, ainda, analisar os materiais colocados na obra e os serviços executados, bem como exigir a realização dos ensaios previstos em normas da ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas) acionando as empresas contratadas para que os serviços de baixa qualidade sejam refeitos, caso necessário, sem ônus para o Município.
Em caso de irregularidades em obras públicas, o controle interno deverá identificá-las, informando o gestor quanto a sua relevância para que este venha a tomar as medidas cabíveis para coibi-las, sob pena de prestar contas no futuro à sociedade.
Entre as irregularidades mais comuns, observadas na administração pública, contra o patrimônio, podem ser citadas: obras superfaturadas, com despesas indevidas, inexistentes e obras paralisadas, conforme disposto nos itens a seguir.
3.1. OBRAS SUPERFATURADAS
Uma obra superfaturada o seu valor global unitário ou global acima do preço de mercado, manifestamente exeqüíveis, ou seja, não apresentem coerência nos custos em relação aos praticados no mercado, com base no art. 48 da Lei 8.666/93 (Lei das Licitações).
O disposto no artigo mencionado da Lei de Licitações exige análise detalhada por item os preços propostos pelos licitantes para que a Administração contrate e chegue a melhor proposta para uma obra, com custos compatíveis com os praticados no mercado, desclassificando propostas superfaturadas.
Para se avaliar os preços de uma obra, faz-se necessário avaliar os quantitativos de serviços a serem prestados na mesma e os preços praticados no mercado para cada serviço apropriado. Para isto, o gestor público, na pessoa do profissional responsável por esta função deve ter um orçamento de referência e definir critérios de aceitabilidade de preços nos editais de licitação, para assim poder julgar as propostas apresentadas com os preços de mercado, conforme Art. 43 incisos IV e V .
3.2. OBRAS COM DESPESAS INDEVIDAS
Conforme Art. 40, da Lei de Licitações, o edital deverá especificar as condições de pagamento da obra que deverá ocorrer até 30 dias após a execução dos serviços na obra.
Segundo a Lei de Licitações não pode fazer adiantamento de pagamentos nem tampouco a Lei nº. 4.320/64, que trata, nos Artigos 62 e 63, do pagamento da despesa após sua liquidação. No caso de obras, o documento apresentado que comprova a realização dos serviços é o Boletim de Medições. Nesse documento são relatados todos os serviços executados com suas respectivas quantidades e preços unitários e preço total assinado pelo fiscal da obra, habilitado para tal, perante o CREA.
Quanto a existência de obras com despesas indevidas, o que não significa afirmar que não existam. Sabe-se, porém, que neste tipo de irregularidade os Boletins de Medição atestam a realização de serviços não executados, afirmando, portanto despesas indevidas. Configurando-se assim o adiantamento dos pagamentos sem a devida contraprestação de serviços.
No caso de obras com despesas indevidas, também há situações em que os pagamentos são executados sem a emissão de Boletim de Medição, ou seja, sem documento comprobatório de liquidação de despesa, contrariando os Arts. 62 e 63 da Lei nº. 4.320/64.
3.3. OBRAS INEXISTENTES
As obras inexistentes são aquelas que foram contratadas e cujos o pagamento foi efetuado sem que tivessem sido executado a obra. Trata-se na realidade de despesa indevida numa situação de extrema gravidade, pois a obra não existe e os recursos públicos foram gastos indevidamente, contrariando o Art.66 da Lei 8666/93. Ficando assim configurada a improbidade administrativa uma vez que a Administração pagou por serviços inexistentes, causando assim prejuízo ao patrimônio público.
3.4. OBRAS PARALISADAS
A execução de uma obra deve ser bem estruturada e arquitetada para que se atinjam os resultados que se esperam da Administração Pública, com o menor custo possível e qualidade desejada. No Art. 8º da Lei de Licitações fica clara a preocupação do legislador com a conclusão das obras públicas.
Obras paralisadas no decorrer de sua construção ficam sujeitas a deterioração causada pelas intempéries e a ocorrência de depredações, e ainda pode levam à desmobilização das empresas construtoras.
Esta, porém, é uma situação comum, observada normalmente no final de uma gestão na qual o sucessor é opositor político do gestor que está concluindo o seu mandato. Não se sabe, porém, se existirão obras que serão relegadas ao esquecimento, mesmo porque não se tem conhecimento de obras inacabadas pelo atual gestor.
Para minimizar esses descasos, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2000) trouxe importantes contribuições, mas que ainda não foram suficientes para diminuir a paralisação de obras no último ano da gestão.
No seu Art. 42, vedou à Administração Pública de contrair despesas em obras ou outras negociações, nos últimos oito meses antes do final do mandato, sem que haja disponibilidade financeira para tal. Contudo, o que se observa é que na maioria dos casos essa regra não tem sido obedecida. Com isso, ocorrências desse tipo resultam no aumento financeiro para retomada e conclusão da obra.
Uma obra paralisada penaliza a população duplamente: pela ausência do beneficio e pelos recursos já aplicados, sem falar na riqueza em que se deixa de produzir, em prejuízo do desenvolvimento econômico e social do país.
São vários os motivos que levam à paralisação de uma obra pública: deficiência no planejamento, falta de recursos, fator político, rescisão do contrato e, principalmente, falta de controle das obras.
Porém, é inegável que em situações como essa de obras paralisadas, quem é verdadeiramente prejudicada é a população. Pois além de não atenderem às suas expectativas, causam muitos transtornos à comunidade.
O que leva à pensar sobre a precariedade no planejamento das obras que não deixam claro os serviços efetivamente necessários à sua execução, ou seja, apresentam os projetos básicos de má qualidade e orçamentos estimativos precários, que resultam em alterações contratuais com aumento abusivo do custo da obra, tornando-as inviáveis em face às disponibilidades financeiras e orçamentárias dos municípios. Portanto, a cumplicidade nos controles internos pode ser uma das causas que implicam nas obras inacabadas.
Diante do exposto, constata-se a importância de mais fiscalização na a administração pública municipal a respeito de convênios, pois os gestores estão ainda desrespeitados o dinheiro público. Sendo, porém necessário que sejam respeitadas princípios e regras indispensáveis à sua organização e população.
4. CONCLUSÃO
É inegável o fato de que os gestores públicos têm convivido com a crescente busca pela otimização dos seus recursos e a evidenciação dos métodos empreendidos para essa finalidade. No entanto, esse estudo em sua elaboração revelou que, independentemente do tamanho da estrutura municipal, ainda existem lacunas a serem preenchidas quanto aos controles necessários à transparência, à responsabilização e à formalização de regras que venham minimizar riscos, erros e fraudes nas instituições públicas.
A gestão de recursos públicos requer mecanismos que estimulem o controle na extensão de suas atividades básicas, voltadas para os resultados otimizados e a proteção do patrimônio público.
Dado esse contexto, realizou-se este estudo com o objetivo de se conhecer e avaliar a contribuição de mecanismos de gastos públicos na administração pública municipal, fornecendo aos gestores as informações necessárias para que se suas ações se realizem com responsabilidade e transparência, pautadas nos princípios constitucionais e nos dispositivos das leis 4.320/64, 8.666/93, lei complementar 101/2000 e IN/STN/nº 01/97.
Verificou-se uma expressiva melhora nos procedimentos dos municípios, já se tornou uma prática comum a divulgação das despesas receitas públicas de convênios como uma forma de prestação de contas à sociedade. O que confirma a existência de uma maior transparência na entidade pública municipal. Entretanto, na administração pública, a LRF tem sido a tônica ao determinar que sejam adotados procedimentos de controle com o mesmo objetivo, tornando mais eficiente e eficaz a gestão dos recursos públicos referente a repasses de convênios, considerando que o gestor público atual, tem declarado publicamente o seu cuidado em não deixar de seguir com as normas estabelecidas que não estejam de acordo com os princípios constitucionais, para o seu sucessor.
Aliás, vale destacar, que a transição das gestões atuais e futuras vem ocorrendo de forma democrática e transparente, ou seja, as questões pendentes estão sendo transmitido ao próximo gestor de forma explicitada o que certamente só beneficiará a comunidade.
Considera-se, portanto atingidos os objetivos propostos, no que se referem à avaliação da importância de se gastar corretamente os convênios na administração pública municipal como garantia de transparência e eficácia à gestão pública, tendo em vista que, a partir do levantamento de informações na literatura existente, sobre Administração Pública Municipal, foram abordados os principais aspectos sobre a dificuldade dos gestores em gastar os recursos dos convênios e considerados relevantes para compreensão desse estudo.
Também, fica confirmada a hipótese levantada de que o novo ambiente de negócios é uma condição atual que impõe desafios variados às administrações públicas municipais comprometidas com sua eficiência, continuidade e crescimento para os municípios e é um aspecto fundamental nesse novo cenário e que não pode ser negligenciado pelos administradores e instituições públicas. Sua importância é atestada como forma de garantir ao gestor público a realização de suas atividades em condições ideais de transparência e segurança.
No que se refere a sucessão, cabe ao próximo gestor aperfeiçoar constantemente e dar continuidade ao objetivo dos convênios deixado pelo seu antecessor sob sua responsabilidade no intuito de tornar mais confiáveis as ações empreendidas pelos níveis de comando em cada unidade gestora e seus subordinados.
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