Conselhos de Direito - Direito Efetivado?
Publicado em 30 de abril de 2010 por Alexandre Argolo Messa Sampaio
REFLEXÃO SOBRE O DIREITO
Uma conclusión valorativa podría ser la seguinte: hay que evitar un idealismo jurídico al estilo del iusnaturalismo escolástico que propicie uma etificacion radical del derecho, hay que superar tambiém un realismo jurídico pesimista e irracionalista que se resigna ante la realidad del derecho como forma de poder y hay transceder esa concepción posmoderna que reduce el derecho a uma mera regla técnica y no cuestiona los fines y los modelos sociales a los que sirve esa técnica (Nicolás M. L. Calera).
1INTRODUÇÃO:
Este trabalho tem por escopo elaborar uma mediação teórica entre a proposta contida na Constituição Federal Brasileira - CF de 1988 de implementação de uma nova institucionalidade gestora de políticas públicas como direito do cidadão, neste caso específico, o Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente da Cidade de Florianópolis, e a sua real instalação enquanto instância decisória.
Os subsídios empíricos que auxiliaram na composição deste trabalho são a dissertação de mestrado de Souza (2002) e o trabalho de conclusão de curso de Sampaio(2004). Este trabalho terá, portanto, como pano de fundo, a implementação dos Conselhos Municipais de Direitos de Crianças e Adolescentes, e como substrato, os referencias teóricos sobre o assunto, que acreditamos venham corroborar com a estruturação do trabalho.
Tem-se vivenciado na atualidade, diferentes experiências em relação à formulação e gestão de políticas públicas. Em um passado próximo, não mais que duas décadas passadas, havia uma centralização quase que absoluta da responsabilidade do poder público em propor, formular e implementar as políticas públicas de assistência, muitas vezes sem nem sequer adaptar essas políticas as mais diversas realidades nacionais.
Couto (2004), faz coro junto aqueles que crêem que a constituição de 1988, a qual se convenciou chamar de constituição cidadã, representou um expressivo avanço social. Mas ressalta, entretanto que as forças sociais tradicionalmente dominantes, mantiveram o controle no contexto da constituição, dos processos de definição de ordem econômica, aceitando, porém que no mesmo texto constitucional estivessem "... declarados e protegidos os direitos dos indivíduos e dos grupos sociais que só recentemente conseguiram participação efetiva em decisões políticas" (Couto, 2004, p.156).
Essa possibilidade de concessão e conquista, é reforçada por Santos(1997), em uma análise que embora realizada sob outro contexto, muito bem se aplica a esta realidade:
"Se a classe operária não foi o sujeito monumental da emancipação pós-capitalista, foi sem dúvida o agente das transformações progressistas (emancipatórias nesse sentido) no interior do capitalismo. Embora seja ainda hoje debatível em que medida a cidadania social é uma conquista do movimento operário ou uma concessão do Estado capitalista, não parece restar dúvidas de que, pelo menos, sem lutas sociais do movimento operário, tais concessões não seriam feitas. " (Santos,1997, p. 244)
A esse respeito, é necessário conter as expectativas exaltadas com relação a capacidade deliberativa e controladora dos Conselhos. Esta instância pode significar também, em uma análise sectária, a integração da classe trabalhadora no Estado capitalista.
O direito da participação popular garantido através da CF de 88, vem desmistificar a idéia de que a esfera própria para a idenficação das demandas das sociedades locais era o Estado. A partir de então, foi instituída uma nova forma de desenvolver políticas públicas, agora então com a suposta e desejada participação da comunidade. Essa proposta veio de encontro a crescente demanda de carências que se mostram cada vez mais específicas e focalizadas de acordo com a realidade vivenciada por cada comunidade, ou seja, implicou na suposta assunção de autonomia política por parte dos cidadãos eleitos como representantes das comunidades locais.
A conjunção da democracia representativa, nesse caso o poder público, com a democracia participativa, em uma primeira análise e referendado por Teixeira, possibilitou
"... um maior diálogo do Estado com as organizações da sociedade civil, obrigando-as a não apenas criticar as orientações políticas dos governos, como também a se envolver na elaboração das políticas públicas." (TEIXEIRA, 2000, p.177).
Nesse sentido, identificamos os já previsíveis embates entre poder público e a nova instância instituída. Ihering (2001), afirma que sempre que os direitos existentes estiverem sendo defendidos pelos interesses vigentes, os novos direitos terão que travar uma luta para impor-se. E é neste sentido que buscarei orientar este trabalho, associando o direito instituído a uma nova institucionalidade democrática, no caso os Conselhos de Direito, pela pelo conjunto democrático representativo vigente, e a violação deste direito pelas próprias institucionalidades democráticas vigentes - resistentes à nova forma de gestão. Por acreditar que a questão em pauta integre uma realidade dialética, onde as relações existentes entre as partes produzam constantes conflitos, e por serem estes fontes inesgotáveis de mediações, está eleito o método dialético como instrumento desta análise.
2 A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NA FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS COMO DIREITO DO CIDADÃO
O problema fundamental em relação aos direitos do homem, hoje, não é tanto o de justificá-los, mas o de protegê-los. Trata-se de um problema não filosófico, mas político (NORBERTO BOBBIO, 2004, p.24).
A análise da obra de Bobbio1, nos permite identificar três afirmações do autor. A primeira delas, é que os direitos naturais, são direitos históricos, ou seja, os direitos não têm sua origem na natureza humana, eles são construções históricas. A segunda percepção diz respeito à origem dos direitos. Estes, segundo o autor surgem no início da modernidade, junto com a concepção individualista da sociedade. E por fim, uma terceira indicação do autor trata da análise da evolução dos direitos. Para Bobbio, a conquista destes, serve como indicador do progresso histórico das sociedades.
A história da defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente no mundo e no Brasil, é fruto de diversos debates e proposições em que representações de vários países estiveram reunidas e no caso Nacional fruto também de Leis Federais, Estaduais e Municipais. De um modo geral, a esse respeito, a seguinte cronologia deve ser considerada:
- 1948 ? Declaração Universal dos Direitos Humanos ? Assembléia Geral das Nações Unidas;
- 1959 ? Declaração Universal dos Direitos das Crianças - Assembléia Geral das Nações Unidas;
- 1969 ? Declaração Americana sobre Direitos Humanos ? Pacto de San José;
- 1988 ? Constituição Federal Brasileira - Brasil;
- 1989 ? Convenção das Nações Unidas Sobre Direitos da Criança ? Assembléia Geral das Nações Unidas;
- 1990 ? Estatuto da Criança e do Adolescente ? Brasil e
- 2000 ? Protocolo opcional para a convenção sobre os Direitos da Criança ? Assembléia Geral das Nações Unidas.
A história dos Conselhos de Direitos em especial os da Criança e do Adolescente Florianópolis é precedida pela história da formação dos Conselhos que, de uma forma geral, são resultados de toda uma articulação das comunidades frente a realidades, em que a vontade popular, levada adiante por alguns representantes, culminava com a abertura de canais de negociação entre os demandatários e aqueles que, de alguma forma, detinham o poder.
Ocorreu no final do século XX, o que se pode considerar uma das maiores conquistas alcançadas pelo povo brasileiro rumo ao processo de democratização do Brasil, que foi a instituição da participação popular na formulação das políticas públicas e no controle social, instituídos na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 204, II, no qual foi estabelecida a " participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis". A princípio, isso significa o anúncio da ruptura com as políticas emergenciais, fragmentadas, descontínuas e assistencialistas que até então permeavam o cotidiano dos brasileiros, pois implica no gerenciamento das expressões das questões sociais pelos próprios agentes envolvidos nas mesmas.
Conquistas como esta e equivalentes, no campo dos direitos sociais, embora algumas imbuídas de um caráter contraditório, face à roupagem reformista e não revolucionária (Hobsbawm, 1970), representam o resultado das contribuições dos movimentos sociais articulados dos anos 80, que desmascararam a crise de governabilidade do Estado em função do desgaste resultante dos seguidos anos de autoritarismo dos governos militares, além de terem reconhecidas suas demandas.
Os Conselhos assim inauguraram, a partir de então um novo conceito com relação aos espaços de discussão: os públicos não estatais.
Duas mudanças importantes seriam implementadas no processo de formulação e elaboração das políticas governamentais: a descentralização, isto é, a transferência da responsabilidade decisória para os Estados e os Municípios, e a participação popular, que a partir de então deveria ser característica permanente de todo processo decisório dos poderes executivos em se tratando das questões voltadas a Assistência Social. Afirmar que mais importante que a discussão sobre a fundamentação do direito é a sua efetivação enquanto tal.
Pelo fato do direito a participação política nos conselhos tratar-se de um direito social, implica esta questão na intervenção do Estado como garantidor desta condição social.
Esse instrumento de descentralização das estruturas de prestação de serviço, os Conselhos de Direito, ocupam um espaço privilegiado frente aos demais movimentos sociais, em face de sua legitimidade e legalidade previamente reconhecida pelo poder público.
A parceria governo - sociedade encontrou uma conjunção precisa, por exemplo, no Artigo 204 da Carta Magna, onde está posto que as ações governamentais no campo da assistência social terão como uma de suas diretrizes a "participação da população, por meio de suas organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis".
Sob essa perspectiva, podemos afirmar que a Constituição Federal de 1988 representou um progresso para a democracia brasileira. Esse progresso se revelaria, em grande parte, pela inserção de uma nova "institucionalidade pública" (Gohn, 2001, p. 85) que passaria a vigorar a partir da regulamentação da constituição em alguns setores importantes das políticas públicas, com especial ênfase nas áreas da assistência social. Duas mudanças importantes seriam implementadas no processo de formulação e elaboração das políticas governamentais: a descentralização, isto é, a transferência da responsabilidade decisória para os Estados e os Municípios, e a participação popular, que a partir de então deveria ser característica permanente de todo processo decisório dos poderes executivos em se tratando das questões voltadas a Assistência Social. Afirmar que mais importante que a discussão sobre a fundamentação do direito é a sua efetivação enquanto tal.
No caso específico dos Conselhos de Direito de Crianças e Adolescentes, estes encontram sua legitimidade através na orientação geral expressa no artigo 204, que toma corpo através do Estatuto da Criança e do Adolescente ? Estatuto da Criança e do Adolescente (lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990), no qual fica definido como se dará o processo de descentralização e a participação popular.
No Estado de Santa Catarina, com o claro intuito de estimular a criação desses Conselhos em todos os municípios, criou-se um estimulo: o repasse de recursos para o financiamento das políticas locais de assistência social só seria feito se o município tivesse constituído o seu Conselho Municipal de Defesa da Criança e do Adolescente "instalado, em pleno e eficaz funcionamento" - lei nº 11.603 de 30 de novembro de 2000.
Esses são notadamente impulsos importantes tanto para a criação de Conselhos nos locais onde os mesmos não existam, quanto para o fortalecimento dos mesmos nos municípios em que os movimentos sociais já estavam relativamente articulados.
Neste bojo, percebe-se um nítido impulso por parte do governo estadual "forçando" um processo de abertura por parte dos poderes públicos municipais de espaços para a constituição e outorgamento das atribuições devidas aos Conselhos de direito. Nesse sentido, Benvenuto (2001) afirma que,
Ao contrário de tudo que foi construído pelo Estado centralizador, hoje busca-se uma nova forma de executar as políticas públicas, com o envolvimento da comunidade. Para este novo caminho concorrem tanto a diminuição de custos, como os melhores resultados obtidos. No entanto e salutar sublinhar aqui a importância do envolvimento comunitário (da sociedade) no desenvolvimento de políticas públicas na perspectiva da ampliação da cidadania. (BENVENUTO, 2001, p.73)
Essa forma de fomentar processos participativos, condicionados à cessão de recursos financeiros, ao mesmo tempo em que estimula a formação dos Conselhos, não assegura que estes Conselhos correspondam a uma efetiva participação popular, pois esta, em sua gênese, não se institui: consolida-se historicamente. O que quero dizer com isso, é que não há uma relação entre a instituição através de lei, de um Conselho cuja representação se pretenda popular, e sua efetiva existência, o que dependerá unicamente do grau de comprometimento da sociedade civil organizada que opera no âmbito local. A esse respeito, Liberatti e Cyrino afirmam:
Não basta que a constituição Federal diga que deverá haver participação popular na elaboração e fiscalização de políticas públicas de assistência social; não basta que a lei diga que ficam criados os Conselhos dos Direitos, assegurando o assento da sociedade civil. Se seus componentes não buscarem a aprendizagem para a participação, os conselhos funcionarão como um espaço de "participação outorgada", perdendo-se a oportunidade de intervenção da sociedade civil numa parcela do poder político. (LIBERATTI E CYRINO, 1993, p. 63).
Resta compreendido no entanto, que os Conselhos embora imbuídos de um caráter democrático participativo, não podem "...substituir a articulação e a organização da sociedade civil. Se isso está acontecendo, alguma coisa está errada." (Paz, 2000, p. 59)
Concebe-se então, a partir do que já foi exposto até então, que a instucionalização dos direitos são precedidas por formalidades que o legitimam como direito instituído, muito embora Bobbio (2004, p. 63), deixe bem claro que saindo do plano ideal para o plano real, a garantia da proteção efeitiva dos diteitos concedidos é mais complexa do que sua concessão em si, e que quanto mais expectativas e pretensões circundem esse direito, mais difícil será a satisfação destes.
Para o Estado burguês, o objetivo maior foi alcançado com a inclusão desta chamada "participação popular" no texto constitucional. Interrompeu-se o discurso de subordinação até então existente, pela positivação de um pleito social. No entanto Laclau e Mouffe (1987), chamam atenção no sentido de que somente com a radicalização da democracia, resultado da
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Segundo Sampaio (2004), em sua análise do perfil dos conselheiros de direitos do Conselho Municipal da Criança e do Adolescente da Cidade de Florianópolis, ficou claro que existe um processo de padronização da participação política naquele Conselho, descaracterizando a propositura inicial de participação da população. Identificou em seu universo de pesquisa, uma totalidade de conselheiras do gênero feminino, todas com formação acadêmica de nível superior, em sua maioria católicas. Neste contexto, concluiu que apesar de estar em funcionamento, o processo de escolha dos conselheiros precisa ser aprimorado para que o mesmo seja conduzido a um patamar ideal de integração popular e representatividade, a fim de que o direito social instituído seja em seu mais amplo espectro usufruído.
3CONSIDERAÇOES FINAIS
Santos (2000), afirma o Estado nunca deteve o monopólio do direito. Que as sociedades modernas são constituídas sob a égide jurídica de dois elementos. O primeiro deles é a concepção da existência de várias ordens jurídicas permeando a sociedade (estatal, supra-estatal, infra-estatal). E neste bojo, o direito estatal apesar de muito importante e ocupar papel central, sempre foi apenas mais uma entre as várias ordens existentes. O segundo elemento, igualmente significativo, é que ao conceder o status de direito ao direito estatal, o Estado vai relegar a segundo plano ou mesmo negar as demais ordens jurídicas sociologicamente constituídas na sociedade.
Seguindo esta linha de raciocínio, poderíamos crer que a instituição de um direito amparado pelo Estado, não assegura a inclusão de todas as forças que pleitearam a legitimação de tal anseio à categoria de direito. Melhor dizendo, a instituição de um direito jurídico pode deixar a sua margem uma diversidade grandiosa de ordenamentos sociais.
O caráter contraditório da instituição dos Conselhos de Direito como instâncias jurídicas de participação da população na formulação de políticas públicas, não serve, porém, como justificativa para desqualificar o avanço representado pela conquista alcançada pelos movimentos sociais que lutaram pela criação de mecanismos institucionais de participação popular. Houveram avanços significativos na descentralização do poder decisório no que tange a formulação de políticas públicas, tanto no sentido de desfederalização das decisões, aproximando-as cada vez mais de seu público alvo dentro dos Estados e Municípios, quanto no sentido da partilha do poder entre Estado e sociedade civil.
Idealizados como instrumentos de mudanças sociais no sentido da democratização, no entanto, também foram constituídos de forma a tornarem-se mecanismos que corroborem com a ideologia político-economica do poder dominante. As tendências mostrar-se-ão de acordo com o grau de comprometimento e de entendimento do significado da instância Conselho de direitos por parte dos conselheiros que compõe tal instância.
Sob a perspectiva marxista, passasse ainda ao longe do ideal de organização das classes que permitiriam então a luta revolucionária rumo a superação das condições de exploração da sociedade capitalista e o ingresso a partir de então em uma nova sociedade sem a dominação de classes.
Há de se concordar com Bobbio(2004), que direitos representam avanços históricos, e que outrora, o poder decisório era centralizado tanto no que tange as decisões tomadas de maneira vertical, quanto ao núcleo responsável pela tomada de decisões ser restrito. Os conselhos, portanto, são resultados de avanços democráticos, e só a história futura poderá dizer se corroborou ou não para a instalação da ainda utópica democracia radical.
Na atual conjuntura política nacional, onde o que se tem visto é a tentativa de extinção do conjunto de direitos sociais legitimados ao longo do século XX, um grande desafio tem sido pensar em "... como fazer para transformar as expectativas em direitos efetivos e para impedir que direitos efetivos regridam para a condição de expectativas?" Nogueira (ABONG, nov 2001, pág. 24).
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