Uma análise do Programa Bolsa Família.

RESUMO: o presente trabalho tem por objetivo a análise de indicadores sociais no âmbito dos programas de transferência direta de renda no Brasil, utilizando-se como referência essencial o Programa Bolsa Família. Busca-se abordar superficialmente as características dos indicadores adotados desde a implantação dos primeiros programas de transferência direta de renda para a erradicação da pobreza até a implantação de novos indicadores direcionados ao Programa com vistas a adequá-lo às demandas subjacentes ao seu aperfeiçoamento.

PALAVRAS-CHAVE: Transferência de renda. Indicadores sociais. Política Pública. Bolsa Família.

 

1.Introdução

 

A erradicação da pobreza extrema é uma das metas do Governo Brasileiro implementado através dos programas de transferências de renda, que visam à inclusão social das famílias mais pobres. Essa meta foi introduzida no contexto das políticas públicas brasileiras como ação estratégica em meados da década de 1990, quando o Plano Real possibilitou a estabilização econômica e o controle da inflação através da valorização da moeda, favorecendo a implantação de programas destinados a interromper a geração da pobreza bem como seu ciclo.

O Bolsa Família é o mais conhecido Programa de transferência de renda desenvolvido no Brasil. Para sua avaliação fazem – se necessário constante avaliação e monitoramento do programa para formação dos indicadores sociais, uma vez que com a atual política de transparência pública cada dia estão sendo formados cidadãos mais conscientes que cobram resultados das políticas públicas.

Para formação dos indicadores o Programa Bolsa Família são usados 03 (três) condicionantes: saúde, educação e assistência social. Essas condicionantes constituem o programa numa política de longo prazo.

2. Histórico

Os primeiros benefícios concedidos aos brasileiros em situação de vulnerabilidade deram-se de forma pontual e indireta pela distribuição de cestas básicas principalmente para as regiões norte e nordeste. No ano de 1994, o município de Campinas/SP implantou o Bolsa Escola, um programa de transferência direta de renda com condicionalidades da área educacional; a idéia foi posteriormente copiada a nível federal e juntamente com os programas Auxílio-Gás e Cartão Alimentação criados em 2001 convergiram para a implantação do Programa Bolsa Família.

Os programas de transferência direta de renda objetivam, num primeiro momento, amenizar os problemas decorrentes da situação de pobreza e extrema pobreza e, no longo prazo, interromper o ciclo da pobreza geração após geração pelo investimento no capital humano e social. Para alcançar os objetivos de longo prazo são necessárias o cumprimento das condicionalidades ou condicionantes.

As condicionantes são compromissos assumidos tanto pelas beneficiárias do Bolsa Família quanto do poder público para ampliar os direitos sociais básicos. Para continuar tendo acesso aos benefícios as famílias se comprometem a cumprir as condicionantes que integram os indicadores do programa. O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) faz o acompanhamento das condicionantes em conjunto com os Ministérios da Ministérios da Educação e da Saúde.

Atualmente, as condicionantes do Bolsa Família: na área de saúde as famílias são responsabilizadas pelo compromisso de manter o cartão de vacina e o crescimento e desenvolvimentos das crianças menores de 7 anos; as mulheres de 14 a 44 anos se gestantes ou nutrizes devem realizar o   Pré natal e o acompanhamento da saúde do bebê. Na educação todas as crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos devem estar devidamente matriculados com frequência mínima 85% da carga horária. Os adolescentes estudantes entre 16 e 17 anos devem ter frequência de, no mínimo, 75%. Na área da Assistência Social os jovens com até 15 anos participantes do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, devem ter frequência de 85% da carga horária mensal.

3. Análise dos indicadores nas políticas de transferência de renda

Na medida em foram sendo implementadas as políticas de transferência de renda no Brasil, fez-se necessário a adoção de critérios objetivos para mensurar a evolução dos programas pelo alcance dos objetivos que de propunha a cumprir.

Os indicadores socioeconômicos se mostraram uma ferramenta valiosa na avaliação dos programas implementados pelo Governo brasileiro, vez que possibilitam o diagnóstico quantitativo e até qualitativo inicial das deficiências e melhorias alcançadas pelas políticas públicas em áreas específicas da ação governamental.

Inicialmente, foram utilizados indicadores oficias criados por órgãos estatísticos (IBGE, IPEA) já existentes na esfera de avaliação do desenvolvimento brasileiro em áreas como saúde e educação. Os índices de Taxa de Mortalidade Infantil, Taxa de Analfabetismo, Taxa de Crianças menores de 12 anos Vacinadas, Esperança de Vida, Índice de Gini, Taxa de Pobreza, PIB, IDH, entre outros constituíram indicadores eficazes para efetuar a análise inicial dos programas de transferência de renda implementados.

Posteriormente, com o desenvolvimento do Programa Bolsa Família e o impacto dos resultados positivos alcançados pelo programa no decorrer dos anos, assim como as medidas fiscalizatórias adotadas pelos órgãos de controle em todas as esferas de governo, com vistas a evitar a usurpação do dinheiro público pela má gestão de recursos destinados a pessoas em situação de pobreza e extrema pobreza, comprometendo as metas do programa e gerando sua desnaturação, tornou-se necessária a adoção de outros instrumentos para um diagnóstico cada vez mais preciso, notadamente em pontos específicos de monitoramento com o intuito de sanar as deficiências existentes em sua execução.

Assim, além dos indicadores comumente utilizados, outros índices inclusive de referência internacional foram sendo inseridos com maior amplitude na analise das políticas públicas e, consequentemente, dos programas de transferência direta de renda. Muito dessa aplicação cada vez maior dos indicadores se deve, inclusive, face às exigências de órgãos internacionais como a ONU e o Banco Mundial que condicionaram a obtenção de recursos e benefícios à consecução de índices de desenvolvimento nas diversas áreas de atuação governamental, tal como espelhado pela divulgação do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que apesar de não ser “novo” visto que foi criado em 1990 e implantado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), tornou-se referência dentre os indicadores internacionais para medir o nível de desenvolvimento das nações no tocante às políticas públicas direcionadas às pessoas.

4. Adoção de novos indicadores e suas características

Os dados fornecidos pelas pesquisas avaliativas de programas governamentais estão cada vez mais sofisticados, nos permitindo gerar conclusões acerca de aspectos pontuais, principalmente quando analisados sob a ótica da contextualidade das áreas de saúde, educação e assistência social. Tal constatação caracteriza-se como imperiosa, diante do cumprimento das condicionalidades adotadas no programa por parte dos beneficiários, ou seja, os indicadores possibilitam a análise do cumprimento das condicionalidades. Além disso, a amplitude das informações coletadas nas pesquisas, cada vez mais modernas diante do aparato tecnológico disponível, promove o surgimento de novas demandas e problemas a serem solucionados e, assim, são necessários novos indicadores objetivando mensurar seus níveis, pois as bases de dados existentes, apesar de muito ricas, traduzem indicadores analíticos insuficientes para apreender a realidade.

Os novos indicadores permitem um melhor acompanhamento da conjuntura social, focalizando o desempenho como, por exemplo, o alcance do programa às pessoas pobres entre os mais pobres. Para isso, podem ser utilizados os índices e medidas das Metas do Milênio da ONU que se constituem um conjunto de 08 (oito) metas concretas e mensuráveis com o fim de acabar com a extrema pobreza e a fome, promover a igualdade entre os sexos, erradicar doenças que matam milhões e fomentar novas bases para o desenvolvimento sustentável dos povos. Os Objetivos do Milênio tratam de um rol de ações que devem priorizar as políticas dos 191 (cento e noventa e um) países participantes em prol do desenvolvimento humano a nível mundial. Os indicadores Objetivos do Milênio abrange o Incidência de Doenças, Índice de Gini, Expectativa de Vida ao Nascer, Participação de pessoas com renda familiar, Moradia adequada, Taxa de Mortalidade específica, Taxa de Desemprego, PIB e outros com o objetivo de verificar os esforço dos países participantes para o sucesso das metas. O Ministério do Desenvolvimento Social em parceria com o IPEA desenvolveu o Índice de Desenvolvimento das Famílias (IDF) para medir o impacto do Programa Bolsa Família na vida de seus beneficiários. O IDF é um indicador sintético que mede o grau de desenvolvimento das famílias, possibilitando apurar o grau de vulnerabilidade de cada família do CADÚNICO, bem como analisar um grupo de famílias ou mesmo o total de famílias do município. Como outros indicadores que abordam a pobreza em diversas perspectivas, o IDF varia entre 0 e 1 e, quanto melhores as condições da família, mais próximo de 1 será o seu indicador. A unidade de análise do IDF é a família e não o indivíduo. No entanto, o indicador de cada família se constrói a partir dos dados pessoais de seus integrantes. Para contemplar as diversas dimensões da pobreza e a forma como elas afetam o desenvolvimento dos indivíduos dentro de um núcleo familiar, o IDF foi elaborado a partir de seis aspectos: 1) Vulnerabilidade; 2) Acesso ao conhecimento; 3) Acesso ao trabalho; 4) Disponibilidade de recursos; 5) Desenvolvimento infantil e 6) Condições habitacionais. Todos os aspectos básicos das condições de vida, com exceção das condições de saúde e sobrevivência, podem ser avaliados com base em informações coletadas pelo Cadastro Único. Cada uma representa, em parte, o acesso aos meios necessários para as famílias satisfazerem suas necessidades e, em parte, a satisfação efetiva de tais necessidades.

Outro indicador criado no intuito de aperfeiçoar o Programa Bolsa Família foi o IGD (Índice de Gestão Descentralizada) visando refletir o desempenho da gestão municipal no Programa. Esse índice é formado por outros 04 (quatro) indicadores:

- A qualidade e a integridade das informações constantes no Cadastro Único;

- A atualização da base de dados do Cadastro Único;

- As informações sobre o cumprimento das condicionalidades da área de educação;

- As informações sobre o cumprimento das condicionalidades da área de saúde.

A aplicação desse indicador deu-se em função da alimentação inadequada de informações do Cadastro Único, pela imprecisão ou desatualização dos dados, gerando erros de focalização e pagamentos indevidos, prejudicando o acompanhamento das condicionalidades e tornando mais complexas as atividades de gestão de benefícios.

Os recursos transferidos mensalmente a cada município resulta da multiplicação do IGD do município pelo valor de referência de R$ 2,50 (dois reais e cinqüenta centavos) por família beneficiária do PBF residente em seu território, e da multiplicação deste primeiro produto pelo número de beneficiários do Bolsa Família no município. O município cujo IGD não atinja o valor mínimo de 0,4 (zero vírgula quatro) não recebe recursos. Além disso, as primeiras 200 famílias de cada um dos municípios geram um repasse em dobro para a prefeitura, o que favorece os pequenos municípios.

Assim, na avaliação do Programa Bolsa Família como política social de transferência direta de renda vê-se como é importante a adoção de indicadores que retratem a realidade estudada e inovação trazida com a adoção de novos indicadores que reflitam a eficácia e efetividade das metas pretendidas. As políticas públicas devem sofrer as mutações inerentes ao aperfeiçoamento dos programas, principalmente os sociais, dada a dinâmica das transformações da própria sociedade e suas demandas.

5. Avaliação dos Programas de Transferência de Renda no Contexto dos Novos Indicadores (Programa Bolsa Família)

 

O Programa Bolsa Família, como expressão atual do processo de desenvolvimento histórico dos Programas de Transferência de Renda no Brasil foi criado por medida provisória em outubro de 2003, a partir da integração das iniciativas anteriores de transferência de renda (Auxílio Gás, Bolsa Alimentação, Bolsa Escola e Cartão Alimentação) para a população carente. Tal integração se deu em face da existência de muitos programas de transferência de renda sobrepostos, com benefícios diferentes, públicos-alvo similares, duplicação de esforços e confusão gerencial.

Em janeiro de 2004, o Bolsa Família foi convertido em lei. Desde então, o programa alcançou status sem precedentes em termos de cobertura, magnitude orçamentária e visibilidade política, transformando-se no carro-chefe da ação do governo na área social. Em termos comparativos, transformou-se no maior programa de transferência de renda do mundo, sendo destacado e debatido em quase todos os foros internacionais sobre desenvolvimento e combate à pobreza. Hoje, o programa está consolidado como um dos atuais pilares da política de combate à pobreza no Brasil.

O Programa Bolsa Família incorporou características dos antigos Programas. Uma delas é a transferência de renda condicionada, que consiste na combinação do benefício em dinheiro, com exigências de contrapartidas por parte dos beneficiários.

As condicionalidades do Bolsa Família são de duas ordens. No campo da educação, o programa requer que as crianças de 6 a 15 anos das famílias beneficiárias estejam regularmente matriculadas na escola e tenham, no mínimo, 85% de frequência. Para os adolescentes de 16 e 17 anos, a exigência é de que estejam matriculados e tenham frequência mínima de 75%. Na saúde, as condicionalidades do programa dizem respeito, principalmente, ao cumprimento do calendário de vacinação infantil, ao acompanhamento do desenvolvimento das crianças menores de 7 anos (peso e altura) e às consultas pré-natais para as gestantes.

Mesmo apresentando notáveis resultados, e ter conseguido ocupar lugar de destaque na agenda de políticas públicas do País, várias ações foram implantadas durante os anos de existência do Programa, no sentido de aperfeiçoar a sua gestão, de modo a garantir que o benefício chegue à população a que se destina. Esse aperfeiçoamento passa pela disponibilização de ferramentas e informações, bem como pela ampliação da capacidade de investimento dos municípios para operacionalização e gestão do programa localmente.

O Programa Bolsa Família é gerido por um Conselho Gestor – CGPBF, composto pelos seguintes órgãos: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Ministério da Educação; Ministério da Saúde; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Minstério da Fazenda; Casa Civil da Presidência da República e Caixa Econômica Federal.

O Conselho Gestor utiliza indicadores de gestão para monitoramento e avaliação do Programa Bolsa Família. Além de medir o alcance das metas, esses indicadores contribuem para a transparência no que concerne à execução do Programa e à identificação de particularidades não previstas no desenho inicial. Isso conduz à percepção dos resultados e do impacto no público para o qual se destina as ações do programa.

Os indicadores utilizados pelo Conselho Gestor para realizar o monitoramento do Programa são: Taxa de Acompanhamento das Condicionalidades de Educação, Taxa de Acompanhamento das Condicionalidades de Saúde e Taxa de Atendimento às Famílias Pobres.

Outro indicador utilizado atualmente para avaliar o impacto do Programa nos rendimentos dos indivíduos é o índice de GINI. Este índice mensura a concentração de renda em uma determinada população e tem sido utilizado para verificar os impactos dos programas sociais nos níveis de desigualdade em diversos países.

Além desses, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome implementou o Índice de Gestão Descentralizada (IGD), que reflete o desempenho da gestão municipal do Programa Bolsa Família e serve de base para o repasse de recursos financeiros aos municípios.

6. Conclusão 

 

As políticas de transferência de renda vêm se consolidando como uma importante faceta do sistema de proteção social brasileiro. Dos anos 90 até hoje, vários programas dessa natureza foram implementados por diversas instâncias do governo, como forma de combater a pobreza e a desigualdade.

A criação do Bolsa Família é considerada uma evolução e inovação dos programas de transferência de renda, por visar proteger o grupo familiar como um todo e elevar o valor monetário do benefício. Além disso, representa uma busca de melhor focalização no enfrentamento da fome e da pobreza no Brasil, com o ajustamento do foco de atenção e o desenvolvimento de um processo sistemático de monitoramento e avaliação, através da análise de indicadores socioeconômicos.

De acordo com pesquisas recentes, os resultados desse processo avaliativo demonstram que vários indicadores tiveram uma trajetória positiva, principalmente, aqueles que têm associação com as propostas do Programa Bolsa Família. São eles: a diminuição da taxa bruta de mortalidade e mortalidade infantil, o aumento da esperança de vida ao nascer, diminuição do analfabetismo, aumento da média de anos de estudo da população, aumento dos investimentos em educação, aumento dos gastos em saúde, aumento da cobertura de serviços públicos e de infraestrutura social, o aumento das famílias com posse de bens duráveis, a queda da população pobre e indigente, o aumento da renda e dos pobres e a queda da concentração de renda.

Isso comprova que a estratégia de integração desses programas e transformação no Bolsa Família foi positiva, resultando em avanços. Além disso, demonstra a importância da adoção de novos indicadores sociais que ajudam a conhecer a realidade social brasileira, monitorar as condições de vida da população e contribuir para a melhoria da gestão pública. 

 

REFERÊNCIAS

 

Apoio à Gestão Descentralizada/ Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, Informe Gestores. – nº 47. – Brasília: 11 set. 2006. Disponível em: <http:// www.mds.gov.br/ bolsafamilia/informes /informe.../Informe%2047.pdf>. Acesso em: 27 jan. 2011.   

BARBOSA. Lídia Cristina S. Sistema de indicadores para monitoramento e avaliação de programas sociais do MDS. 2007. Disponível em: http://www.abep.nepo.unicamp.br/SeminarioPopulacaoPobrezaDesigualdade2007/docs/SemPopPob07_961.pdf. Acesso em: 28 jan 2011.

 

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Programa Bolsa Família. Brasília: MDS, 2011 Disponível em: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/condicionalidades.  Acesso em: 29 jan. 2011.

 

BRITTO, Tatiana. O Programa Bolsa Família: caminhos futuros.  03 set. 2010. Disponível em: < http://www.senado.gov.br/.../Capítulo22-ProgramaBolsa-Família: caminhosfuturos-TatianaBritto.pdf. Acesso em: 28 jan. 2011

Jannuzzi, Paulo de Martino. Indicadores socioeconômicos na gestão pública / Paulo de Martino Jannuzzi. – Florianópolis : Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB, 2009.

SANTALGA, S. Indicadores Sociais: Uma primeira abordagem social e histórica. 2007. Disponível em: http://www.anipes.org.br/cursos/pdf/fontes_indicadores/ind_sociais_historico.pdf. Acesso em: 28 jan. 2011.