A Regulação no Setor Elétrico Brasileiro
 
A Regulação no Setor Elétrico Brasileiro
 


RESUMO

Este estudo tem por objetivo discutir aspectos do processo de regulação do setor elétrico brasileiro, com ênfase em aspectos econômicos relacionados à geração e distribuição da energia elétrica, suas falhas de mercado e as soluções encontradas em busca da eficiência econômica. Objetiva, com isso, relacionar falhas do Agente Regulador ao ignorar determinadas externalidades com a falta de incentivo à pesquisa e desenvolvimento de tecnologias que utilizem fontes alternativas de energia. Para tanto, estará organizado da seguinte forma: (i) introdução; (ii) aspectos de eficiência econômica nos mercados, (iii) processos regulatórios e suas causas ? falhas de mercado; (iv) a estrutura do setor elétrico brasileiro, externalidades e principais benefícios do desenvolvimento de novas tecnologias associadas à rede já existente; e, por fim (v) considerações finais.

Palavras Chave: regulação e concorrência, setor elétrico brasileiro, energias alternativas.

ABSTRACT

This study aims to discuss aspects of the process of regulating of the Brazilian electricity sector, with emphasis on economic aspects related to the generation and distribution of electric energy, its market failures and the solutions in search of economic efficiency. Objective, thus, relate failures from the Regulator Agent by ignoring certain externalities with the lack of incentives for research and development of technologies that use alternative sources of energy. For this purpose, will be divided into four parts, organized with this structure: (i) introduction; (ii) aspects of economic efficiency in the markets, (iii) regulatory processes and their causes - market failures, (iv) the structure of the Brazilian electricity sector, externalities and main benefits of the development of new technologies associated with the existing distribution structure, and finally (v) concluding remarks.

Keywords: regulation and competition, Brazilian electricity sector, alternative energy.

INTRODUÇÃO

Durante muitos anos se convencionou tratar o setor de energia como um setor de importância estratégica e que prescindia de atuação direta do Estado (ARAÚJO, 2005). Esta avaliação partia de hipóteses liberais clássicas com base em conceitos de Ineficiência Econômica, com a presença de Monopólios Naturais, altas barreiras à entrada, presença de grandes economias de escala e grande incidência de externalidades, tanto positivas quanto negativas.
Tal hipótese começa a ser contestada no fim do século XX, através de diversos trabalhos acadêmicos (OLIVEIRA, 2007). No entanto, as conclusões se mostram tão diversas entre si que ainda hoje não é possível concluir quais foram os verdadeiros impactos das reformas empreendidas no setor nas últimas duas décadas.
No intuito de entendermos melhor esta problemática, trataremos na primeira seção deste trabalho de aspectos teóricos que sustentam a necessidade de regulação no setor elétrico, relacionando conceitos de eficiência econômica, no sentido de Pareto, com equidade econômica/social.
Na segunda seção, procuraremos analisar como as falhas de mercado apresentadas podem ser minimizadas através da ação reguladora do Estado, e quais as formas de atuação do mesmo. Daremos especial ênfase às principais falhas encontradas no setor elétrico, já citadas acima.
A terceira seção fará uma breve análise do setor elétrico brasileiro, sua estrutura e transformações recentes. Tal análise nos permitirá relacionar falhas e acertos na condução da política governamental no que tange ao tratamento de externalidades do setor elétrico, sobretudo relacionadas a aspectos ambientais e de sustentabilidade do setor energético, este que é o principio objetivo deste ensaio.
Por fim, algumas considerações finais e comentários acerca do plano de desenvolvimento energético no Brasil.


1 EFICIÊNCIA ECONÔMICA E EQÜIDADE SOCIAL NO SETOR ENERGÉTICO

É comum na literatura econômica, no intuito de auferir as falhas de um mercado, compará-lo a um tipo ideal (WILLIAMSOM, 1996). Esses tipos ideais de mercado onde a eficiência é máxima são os mercados perfeitamente competitivos. Esses mercados são Eficientes porque apresentam algumas características tais como grande número de pequenas empresas, informação perfeita, produto homogêneo e livre mobilidade de capital (SANTACRUZ, 2001).
Sendo assim, tais características permitem que os agentes econômicos se mobilizem quando há determinados desvios em alguns mercados, em busca de maiores ganhos. À medida que os mercados vão se estabilizando , chega-se a um estágio de plena eficiência econômica.
Não convém detalhar neste trabalho os mecanismos que levam a esta conclusão hipotética, vista a vasta literatura sobre o assunto já produzida. No entanto é fácil supor que tais características são o modelo ideal que vai de encontro à presença de Poder de Mercado, onde determinada empresa (ou grupo de empresas) pratica um preço acima do custo marginal de produção, da informação assimétrica, onde os agentes não possuem todas as informações necessárias para determinar o preço, e de externalidades, onde a atuação de um agente influencia (positiva ou negativamente) a atuação (ou bem-estar) de outros agentes (PINDICK, 1994).
No entanto, as situações que apresentam casos extremos tanto de total eficiência quanto de total ineficiência são apenas ferramentas teóricas para buscarmos melhor entendimento no mundo real. Vista a complexidade dos mais diversos mercados, teóricos de vários campos construíram modelos baseados no que poderia ser considerado o melhor cenário possível para aquele mercado, dadas as especificidades de cada mercado (WILLIAMSOM, 1996). Sendo assim, se os mercados são imperfeitos naturalmente, é preciso que o Estado intervenha em busca de soluções que levem a um estágio de máxima eficiência, ainda que, não plenamente. Este conceito é tratado na literatura econômica como "remeabilidade", onde a ação do regulador é feita com base em modelos possíveis e não ideais (SALGADO, 2007).
O setor energético e, conseqüentemente o setor elétrico, apresenta certas características onde um modelo ideal de plena concorrência não só é inviável como, se fosse este o caso, traria custos sociais e econômicos maiores do que um modelo de monopólio natural controlado. A grande questão é determinar até que ponto a intervenção do Estado deve moldar os caminhos naturais do mercado, trazendo um embate entre a eficiência econômica dos mercados e o bem-estar (eqüidade social) da sociedade, onde não necessariamente há eficiência alocativa, mas há ganhos sociais e econômicos trazidos por conta da importância do setor como precursor do desenvolvimento de determinada nação (ARAÚJO, 2005).
Em um setor com grandes economias de escala e de escopo e com grandes barreiras à entrada e saída de novos agentes o papel regulador do Estado é imprescindível para garantir a qualidade do serviço e para controlar os custos e tarifas praticados, este sim, o grande desafio em meio à terceira falha, da dificuldade de obter informações. O outro caminho seria o Estado atuando como o agente, sendo ele o monopolista do setor. Neste caso, a grande dúvida se volta para a capacidade do Estado de promover melhorias técnicas que permitiriam no futuro um melhor caminho em busca da eficiência. Em suma, a tese de que o capital privado, mesmo não regulado, é mais eficiente do que o capital público (FRIEDMAN, 1985).
Chegamos portanto ao dilema do Agente Regulador. Por que regular, como regular e em quais casos regular? É o que trataremos na próxima seção.
2 REGULAÇÃO E A MINIMIZAÇÃO DAS FALHAS DE MERCADO

A atividade regulatória remonta a toda a história da civilização, sendo na maioria das vezes associada à presença de um Estado central forte. Implica, por exemplo, que ela esteve presente no império romano e ausente no período feudal. A forma como a conhecemos nos dias atuais é fruto de uma transformação inerente ao próprio sistema capitalista. O caso marco desta divisória foi o caso dos produtores rurais de Illinois que ao ganharem a causa em cima das empresas de transportes ferroviários, alegando que os altos custos por estes impostos lhe impediam de obter lucros, criaram uma certa jurisprudência de que quando um serviço afeta interesses públicos este deve ser subordinado às restrições de conduta, ou seja, à regulação (PARENTE, 2007).
O caso acima exemplifica aquela que é a principal justificativa para o exercício da atividade regulatória, que são as falhas de mercado. As falhas de mercado podem ser informação imperfeita, externalidades e poder de mercado (ou poder de monopólio).
Quando há assimetria de informação (ou informação imperfeita), os agentes econômicos são limitados de agir eficientemente por conta da dificuldade de auferir os reais custos e oportunidades do mercado específico. Essa situação pode acarretar preços acima ou abaixo dos custos, gerando, portanto, distorções no mercado. No caso das externalidades, estas ocorrem quando a atuação de um agente interfere em outro agente, ou, em casos extremos, em todos os outros agentes, ou seja, na sociedade como um todo. Esta é uma falha porque estes malefícios (ou benefícios) não são facilmente mensurados em termos de custos e de ganhos, e também porque permite que ganhos de bem-estar e de eficiência econômica para a sociedade estejam em poder de agentes individuais (SANTACRUZ, 2001). A externalidade é uma característica inerente ao setor elétrico e voltaremos a este assunto mais adiante.
Por fim, o poder de mercado que pode ser desdobrado em algumas características. Um determinado agente exerce poder de mercado quando, em virtude das características daquela indústria, eleva o seu preço acima dos custos médios e não recebe concorrência. A falta de concorrentes pode se explicar pelos seguintes fatores: altas barreiras à entrada de novos agentes, altas economias de escala ou de escopo (monopólios naturais) e o produto não possui substituto (VARIAN, 2004). No caso específico do setor elétrico, a falha mais verificada é a de economias de escala e escopo o que configura a existência de monopólios naturais. Um monopólio natural se verifica quando um determinado produto (não facilmente substituível), em vista das tecnologias existentes, pode ser produzido a um custo menor por uma única empresa do que por duas ou três. Neste caso, dizemos que existem economias de escala de volume de produção até o limite da dimensão do mercado (ARAÚJO, 2005).
Duas são as formas de monopólio natural. Se os custos médios são decrescentes em toda a dimensão do mercado, ele é dito forte. Á medida que estes custos voltam a crescer (em que se verifica deseconomias de escala), este monopólio se torna fraco e no limite, deixará de ser um monopólio natural. As mudanças tecnológicas estão intrinsicamente ligadas as curvas de custos, o que significa dizer que à medida que se obtém avanços tecnológicos, monopólios naturais fortes tendem a se tornar fracos e em alguns casos tornam-se duopólios ou oligopólios (ARAÚJO, 2005).
A regulação dos mercados está ligada a estas características. Em um monopólio forte, os custos podem ser maiores ou menores do que o ponto de equilíbrio. Ou seja, a receita marginal é menor do que o custo marginal, dando prejuízo. Ou os preços podem ser fixados muito acima pelas empresas monopolistas, causando ônus social. O objetivo do regulador é garantir a viabilidade do serviço sem que haja grandes custos sociais. Já em um monopólio fraco, se há poucas barreiras a entrada, pode haver um movimento de entrada predatório, o que acarretaria em prejuízos e conseqüentemente escassez de oferta (ARAÚJO, 2005).
Quando ocorrem tais falhas de mercado é preciso que haja um marco regulatório neste mercado específico. Isso significa dizer que é preciso criar regras e mecanismos que garantam a estabilidade deste mercado, tanto do lado da oferta quanto da demanda, que haja equilíbrio econômico e financeiro das operadoras mas evite abusos do poder de mercado que estas possuem. Este marco precisa ser autônomo (ou seja, ter autonomia política) e confiável (corpo técnico qualificado), a fim de garantir a melhor eficiência e a credibilidade do sistema (SALGADO,2005).
Trataremos aqui das três formas mais comuns de regulação : i) controle à entrada e saída (barreiras); ii) definição tarifária e; iii) desverticalização. O que não significa que sejam as únicas formas.
O primeiro ponto diz respeito à concessão para a exploração do mercado. Como sabemos, sendo um monopólio natural, o mercado apresenta ganhos de escala e escopo. Assim, a concessão deve privar por estes ganhos. No entanto, é importante ressaltar que também a saída do mercado deve ser gerenciada, a fim de garantir a prestação e a qualidade do serviço.
Definição tarifária diz respeito a regular o preço a ser praticado. Em geral se utiliza no setor elétrico (no Brasil) o modelo de preço-limite, ou preço-teto. Este visa incentivar ganhos de gestão e de tecnologia, com a redução de custos. Com base nos custos e nos ganhos esperados (taxa de retorno do investimento), o regulador deve estabelecer um preço-teto que seja ao mesmo tempo interessante para produtores e consumidores do serviço, o que, naturalmente não é fácil. Este preço pode ser determinado através de análises do setor, com comparações de outras estruturas semelhantes ou através de cálculos que envolvem riscos, custos e lucros.
E a desverticalização é uma ação interessante e que vem sendo usada recentemente no setor elétrico no Brasil, que visa a promover alguma "concorrência" em determinados pontos da cadeia produtiva de determinado produto. No caso da energia elétrica, sobretudo na geração de energia. Com isso, pelo menos parte da cadeia do produto se aproximaria via mercado do ponto de máxima eficiência econômica.
Portanto, a governança regulatória é de extrema importância para o setor de infra-estrutura, e, conseqüentemente, para o setor elétrico. No entanto, pouco se tem estudado sobre outros assuntos inerentes ao assunto, sobretudo àqueles que outrora se diziam intangíveis. É o caso das externalidades ambientais do setor de energia que trataremos a seguir.
3 EXTERNALIDADES E FONTES ALTERNATIVAS DE ENERGIA

Uma energia limpa (alternativa ou de fontes renováveis), pode ser mais cara e mesmo assim trazer maiores benefícios à sociedade e ao conjunto da economia. Podemos dizer que a eficiência econômica de um mercado pode influenciar negativamente no equilíbrio geral, e com a consciência global da importância da preservação ambiental, fatores antes ignorados no cálculo de mercado eficiente devem ser incorporados aos custos e aos ganhos.
A energia elétrica é hoje considerada o serviço básico de maior universalidade no Brasil. Cerca de 95% da população brasileira têm acesso à rede elétrica, sendo 99% dos municípios. Destes, 85% são consumidores residenciais (ANEEL, 2008). Com uma população de cerca de 190 milhões de pessoas, estes dados nos dão a dimensão do desafio da gestão do setor elétrico.
A matriz elétrica do Brasil é composta por grandes usinas hidrelétricas, usinas termoelétricas, duas usinas nucleares, PCHs, e algumas unidades isoladas de energias alternativas (solar, eólica, hidrogênio, etc). Sendo mais de 77% concentrada nas usinas hidroelétricas (MME, 2007). No entanto, os caminhos que levaram a este caminho não consideraram anteriormente questões hoje em voga, como os grandes impactos ambientais de grandes hidroelétricas. E também, outro fator relevante que versa sobre as linhas de transmissão. Uma infra-estrutura de uma rede extremamente concentrada precisa ser muito melhor equipada e com constantes reparos. E, por fim, seria preciso analisar aspectos sazonais do setor hídrico, o que influencia nas curvas de custos destas usinas, uma vez que as mesmas precisam estar sempre trabalhando com capacidade ociosa alta por dois motivos, ter reserva para períodos de seca e poder aumentar produção em horários de pico (CASTRO et al, 2009).
O sistema elétrico brasileiro é formado pelo Sistema Interligado Nacional (SIN), responsável pela geração e distribuição de energia em grande parte do território nacional, e alguns sistemas isolados. A transmissão pode ser feita diretamente ao consumidor ou para as distribuidoras que por sua vez repassam aos consumidores industriais e residenciais. E, para garantir que o consumidor seja atendido e pague um preço justo, ao tempo que garanta o equilíbrio econômico e financeiro do sistema, temos a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL, 2008).
Criada em 1996 pela Lei 9.427 por ocasião da privatização das companhias operadoras. Esta Lei também determinava os chamados leilões de energia, onde potenciais de exploração para a geração de energia deveriam ser submetidos a leilões, onde as empresas que oferecessem melhor outorga (uso do bem-pública) sairiam vencedoras. No entanto, esta legislação era confusa e de difícil determinação. Em 2004 foi implantado um novo modelo que instituía o preço de venda da energia como o fator predominante, o que, como veremos nos próximos parágrafos se mostrou uma grande perda por simplificar questões complexas como impactos ambientais, sócio econômicos e técnicos, unicamente ao preço.
Estudos mostram que o Brasil possui um potencial eólico da ordem de 143 mil MW e que atualmente são gerados apenas 471 MW (isso significa menos de 0,1% do potencial). Complementarmente, os ventos são simetricamente complementares às estiagem das bacias hidrográficas e o maio potencial se encontra na região nordeste. No entanto, os custos de construção de uma Usina Eólica ainda se encontram acima dos encontrados em usinas hidroelétricas de mesma capacidade (CASTRO et al, 2009). Da mesma forma, Pequenas Centrais Hidroelétricas (PCHs), causam menores impactos na fauna e flora de uma região, assim como no habitat fluvial. Mas sua pequena capacidade não permite os ganhos de escala das grandes centrais, é portanto, menos eficiente do ponto de vista econômicos (MME, 2007).
Isso significa que, o modelo implantado em 2004, que preza pelo menor preço, pode, no limite, levar a uma ainda maior concentração de grandes usinas hidroelétricas causando danos ambientais irreparáveis. Se não se levar em conta que o custo da transmissão e do bem estar da sociedade (e do meio ambiente) também está em jogo, o governo brasileiro tem tudo para transformar uma grande matriz calcada em energia renovável num tremendo problema ambiental e sócio-econômico. Soa incoerente, e realmente é.
No caso da energia elétrica, esta competência cabe ao Ministério de Minas e Energia (MME), mas a Lei Geral das Agências , que tramita no congresso parece trazer ainda mais confusão à questão. A Aneel, como fiscalizadora e reguladora, deveria possuir autonomia política e técnica, e ser totalmente transparente. No entanto, enquanto diretores e presidentes forem escolhidos única e exclusivamente pelo crivo do Presidente da República, a competência nos parece que estará sempre relegada a um segundo plano (PARENTE, 2007).
Sendo o governo o responsável por garantir o bem estar de sua população, em todas as esferas, a governança das agências deve privar pelos benefícios em todas as escalas da produção. Isso incluiria desenvolver políticas e incentivar pesquisas em áreas que tragam, no futuro, benefícios outros à sociedade em geral e não somente se calcar em preços menores. Talvez um sistema que se pautasse em custos menores ou compensações por externalidades positivas se mostrasse mais eficiente do que o modelo atual. Seria em parte remontar o modelo anterior, verticalizando totalmente parte do sistema e promovendo no sistema gerador uma corrida tecnológica, o que, como afirmamos no início deste trabalho, diminuiria os custos sociais dos monopólios, deslocando as curvas de custos (SANTOS, 2008).
CONSIDERAÇÕES FINAIS

Países como a Alemanha, Austrália, Dinamarca e Espanha projetam que em cerca de 100 anos, 60 a 70% de suas matrizes energéticas serão pautadas em energias limpas, alternativas e renováveis (ou seja, utilizando energia solar, eólica, de ondas ou com fontes de hidrogênio) (PEREIRA et al, 2008).
No Brasil, não encontramos planos de pesquisa e de metas para tal transformação. A atividade regulatória no Brasil (aqui inclusas todas as esferas tais como as e Eletrobrás, o MME, a Aneel e as Agências Estaduais), sobretudo no sistema elétrico, criou uma estrutura arcaica que valoriza as distribuidoras e penaliza os geradores de energia, sobretudo aquelas dispostas a investir em tecnologias alternativas e descentralização da geração. Isso cria uma grande e cara estrutura, que ganha com economias de escala e perde com custos de transmissão. O ideal seria um plano de desenvolvimento que priorizasse a pesquisa em energias mais eficientes e melhor ambientalmente, sem contudo abandonar a estrutura de exploração da energia hidroelétrica. A energia hidroelétrica é limpa, mas a criação de novas grande usinas já se mostrou um retrocesso no que diz respeito as externalidades por estas causadas.
Sendo assim, um sistema de complementação da rede, com pequenas centrais hidroelétricas, usinas solares e principalmente usinas eólicas, que gerariam mais energia justamente nos períodos de baixa sazonalidade das bacias hidrográficas, parece ser a alternativa mais sensata e correta (CASTRO et al, 2009).








REFERÊNCIAS:

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