A Política Ambiental Brasileira

Para se fazer a análise crítica dos caminhos que delinearam a política ambiental brasileira em épocas pretéritas e na atualidade, é imprescindível conhecer suas raízes históricas e formas de evolução.

A estrutura necessária para a concretização dos direitos conquistados depende das chamadas políticas públicas. Essas são programas de ação governamental que visam o firmamento destes direitos, pois são elas produtos da forma, dos princípios e das regras estabelecidas nas leis.

A edificação das políticas públicas está ligada à constituição da sociedade burguesa. Sendo assim, adota-se a questão social de forma intrínseca às relações sociais no modo de produção capitalista, o que propicia a discussão sobre o que fazer com os pobres e o bem-estar da sociedade e sobre o papel do Estado. Tais questões nos remetem ao quadro social no qual se observa que aos mais pobres muitas vezes estão reservadas as áreas mais poluídas, mais inseguras ou mais degradadas.

Os processos de trabalho que o capitalista implementa para valorizar cada vez mais seu capital têm rebatimentos objetivos e subjetivos sobre as práticas das classes, sobre a intervenção do Estado e sobre a ação da sociedade.

A complexidade de tais problemas decorre da compreensão de que a produção social é gerada em um sistema humano que tem como características a historicidade, a complexidade, a indefinição e a incerteza.

Contemporaneamente, a política social (que no discurso significa política de garantia de direitos sociais por meio de determinações legais) configura-se a partir da lógica dos mínimos sociais, numa estratégia política e econômica de legitimação do Estado e da ordem do capital. Isto traz consequências como o desemprego estrutural, a precarização do trabalho, no contexto de tantos programas sociais de cunho compensatório em relação à reprodução da força de trabalho.

A democratização dos processos de tomada de decisão, bem como a descentralização das atividades de monitoramento e fiscalização são estratégias de gestão pública que ampliam a participação da sociedade civil na resolução dos problemas ambientais que requerem uma capacidade do Estado brasileiro de implementar políticas integradas demandando ainda, uma população local politicamente mais ativa e cuidadora.

Para entender os caminhos da política ambiental brasileira é necessário relembrar sinteticamente alguns conceitos básicos. Nesse sentido, é mister iniciar pela definição do que vem a ser POLÍTICA. Do grego antigo, política significa politeía, que se refere a todos os procedimentos relativos à pólis, ou cidade-Estado. Segundo Nicolau Maquiavel, em O Príncipe, política é a arte de conquistar, manter e exercer o poder, o próprio governo. Ainda hoje, existem divergências sobre esta definição a qual alguns autores definem política como sendo a ciência do poder e, para outros, é a ciência do Estado.

As políticas públicas podem ser de iniciativa de governantes ou governados, uma vez que envolvem não apenas a finalidade da ação governamental, mas também os recursos para a realização das metas. São programas de ação governamental que resultam em mediações político-institucionais das inter-relações entre os mais variados atores ou grupos presentes em cada tema da vida social em suas múltiplas dimensões (economia, política, cultura etc.), em torno de objetivos comuns.

É importante salientar que a política pública é diferente da política governamental, pois a política governamental compreende a lógica de cada governo (administração), tendo suas ações limitadas no tempo de exercício daquela administração. As políticas públicas são importantes instrumentos de participação popular, requerendo dessa participação interferências de controle social de caráter contínuo e independente de governo.

De acordo com a NBR ISO 14001:2004, política ambiental é definida da seguinte forma:

Intenções e princípios gerais de uma organização, em relação ao seu desempenho ambiental, conforme formalmente expresso pela alta administração.

Nota: a política ambiental provê uma estrutura para ação e definição de seus objetivos ambientais e metas ambientais. (NBR ISSO 14001:2004, p. 3)

Baseada nesta norma, MOREIRA (2006) assim define a política ambiental:

[...] uma espécie de carta de intenções e pode ser considerada a bússola do Sistema, pois contém as diretrizes que devem norteá-lo, servindo de base para a definição de ações (...) e para a definição de objetivos e metas. (MOREIRA, 2006, p. 97)

Diante do exposto, pode-se definir política ambiental como sendo o “Exercício do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida”. (BREDARIOL, 1998, p. 98) 

No dizer de Cunha (2003), as políticas ambientais no Brasil podem ser identificadas em três tipos: regulatórias, estruturadoras e as indutoras de comportamento.

As políticas regulatórias dizem respeito à elaboração de legislação específica para estabelecer ou regulamentar normas e regras de uso e acesso ao ambiente natural e a seus recursos, bem como à criação de aparatos institucionais que garantam o cumprimento da lei. As políticas estruturadoras implicam intervenção direta do poder público ou de organismos não-governamentais na proteção ao meio ambiente. (...) Finalmente, as políticas indutoras referem-se a ações que objetivam influenciar o comportamento de indivíduos ou grupos sociais. São normalmente identificadas com a noção de desenvolvimento sustentável e são implementadas por meio de linhas especiais de financiamento ou de políticas fiscais e tributárias. Representam, portanto, iniciativas destinadas a otimizar a alocação de recursos. (CUNHA, 2003, p. 45)

A Constituição Federal de 1988 inova em aspectos essenciais, especialmente no que diz respeito à descentralização político-administrativa, que inova as normas e regras centralizadoras. Por isso mesmo, distribuindo melhor as competências entre as esferas de poder: União, estados e municípios, o que contribui para o aumento do estímulo à participação da sociedade civil organizada e ao processo de controle social.

Para Moreira (2006):

A elaboração das leis é um papel fundamental dos poderes públicos para promover a conscientização ambiental e incentivar a melhoria tecnológica voltada para a prevenção da poluição. É razoável afirmar-se que toda tecnologia pode ser modificada, desde que haja alguma motivação para que os recursos necessários à pesquisa e desenvolvimento sejam investidos. Necessidades de mercado, reclamações da comunidade e legislação são fortes incentivos para que isto ocorra. (MOREIRA, 2006, p. 34)

No Brasil, tais preocupações com a questão ambiental se deram de forma tardia, quando comparamos com as demais políticas setoriais, sendo a década de 1970, muito importante. Nesse período, há o surgimento de movimentos ambientalistas em diferentes estados brasileiros (Associação Gaúcha de Proteção ao Ambiente Natural – AGAPAN-RS, Associação Pernambucana de Defesa da Natureza – ASPAN-PE, Movimento Arte e Ecologia/SP, entre outros). (LEÃO, 2001)

Assim, incorporar a perspectiva ambiental na concepção, definição, implementação e avaliação permanentes de políticas públicas setoriais é uma necessidade. Deve ser uma diretriz de planejamento entre as três esferas de governo, articulada com uma concepção global dos problemas socioambientais.

Sabe-se que a política ambiental brasileira desenvolveu-se num contexto de forte pressão local e dos movimentos ambientalistas internacionais. Os códigos: de água, em 1934; florestal, em 1965 e de caça e pesca, em 1967, foram à base da política ambiental brasileira, não havendo coordenação de uma entidade ambiental ou órgão gestor da questão.

O Ministério da Agricultura cuidava dos parques e da conservação dos solos, o Departamento Nacional de Endemias Rurais (DENERU), como o nome já diz, tratava das endemias rurais, o Departamento Nacional de Águas e Energia (DNAE) era responsável pelo aproveitamento energético das águas, o Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS) zelava pela drenagem e recuperação de terras, o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS) atentava para as secas, e por aí se multiplicavam órgãos federais, contando com o apoio de secretarias estaduais, instituto de engenharia sanitária, centro de tecnologia de saneamento, administração de recursos hídricos, departamento de parques etc. (BREDARIOL, 1998, p. 80) 

A necessidade da elaboração de uma política ambiental no Brasil parte da importância de repensar uma nova relação dos homens com a natureza, o que implica numa nova forma de relação entre os homens na defesa da vida em todas as suas formas e manifestações.

Do pós-guerra até a Conferência de Estocolmo, em 1972, não havia propriamente uma política ambiental, mas políticas que resultaram nela. Os temas dominantes eram o fomento à exploração dos recursos naturais, o desbravamento do território, o saneamento rural, a educação sanitária e os embates entre os interesses econômicos externos, os conservacionistas que defendiam a proteção da natureza através da exploração controlada, como a Fundação Brasileira de Conservação da Natureza (FBCN), e os nacionalistas que defendiam a exploração pelos brasileiros, como a Campanha Nacional de Defesa e Desenvolvimento da Amazônia (CNDDA). (BREDARIOL, 1998, p. 79-80) 

Contudo, três grandes períodos históricos são considerados importantes marcos de referência na evolução da política ambiental brasileira, são eles: década de 1970; década de 1980 e década de 1990. Tais períodos fornecem base teórica para o contexto atual das ações e das políticas ambientais.

Durante a década de 1970, a visão governamental brasileira acreditava que a proteção ambiental não deveria sacrificar o desenvolvimento econômico do país, era o chamado mal necessário. Isso tornava inviável o desenvolvimento de componentes da sustentabilidade, marcando o período por fortes impactos nas relações do homem com a natureza.

Com a revolução industrial, veio a idéia de desenvolvimento na qual o meio ambiente se tornara um mero acessório e não como algo integrante, intrínseco. Isto levou a conseqüências desastrosas, como o aumento da velocidade do impacto negativo ao meio ambiente, produção em larga escala de uma única cultura, consumismo exacerbado, produtos com tempo de vida útil pré-determinado, também chamado de era dos descartáveis, entre outras conseqüências.

A degradação ambiental, provocada pela produção ilimitada da sociedade industrial, não tira a responsabilidade das relações sociais (no caso, as capitalistas) para com a crise ambiental contemporânea.

A Conferência de Estocolmo (Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente), em 1972, da qual o Brasil era um dos países participantes, teve grande influência na criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), em 1973, sob a coordenação do Ministério do Interior, vinculada à Presidência da República.

A participação da delegação brasileira foi bastante polêmica, ao manifestar-se com cartazes que diziam:

Bem vindos à poluição, estamos abertos a ela. O Brasil não tem nenhuma restrição. Temos várias cidades que receberiam de braços abertos a sua poluição; o que nós queremos são dólares para o nosso desenvolvimento. A pior poluição é a miséria e a pobreza. (LEÃO, 2001, p. 18)

Segundo Moreira (2006):

[...] esta posição não durou até os dias de hoje, pois a legislação brasileira, que começou a tomar forma na década de 80, está entre as melhores do mundo. Evidentemente a falta de uma fiscalização efetiva favorece o desrespeito às leis ambientais em todo o território nacional, mas ter uma boa legislação como referência já é um grande passo. (MOREIRA, 2006, p. 26)

Na década de 1980 foi criada a Lei federal 6.938 de 1981. Esta dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente, dá origem ao Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e cria o Conselho Nacional de Meio Ambiente, instituindo, ainda, o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental.

Essa lei define meio ambiente como um “conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.” (BRASIL, Lei 6.938, Art. 3°). Tem por objetivo a preservação do meio ambiente e do equilíbrio ecológico, compatibilizando com o desenvolvimento econômico-social e atendendo aos interesses da União, Estados, Distrito Federal e municípios. Além disso, objetiva estabelecer critérios e normas relativas ao manejo e uso de recursos ambientais, bem como visa o desenvolvimento de pesquisas e tecnologias, preservação e restauração dos recursos ambientais.

O SISNAMA tem como órgão superior o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). Este último tem a seguinte composição: representantes dos Governos dos Estados, Presidentes das Confederações Nacionais da Indústria, da Agricultura e do Comércio, das Confederações Nacionais dos Trabalhadores na Indústria, na Agricultura e no Comércio, Presidentes da Associação Brasileira de Engenharia Sanitária, da Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza e dois representantes de associações legalmente constituídas para a defesa dos recursos naturais e de combate à poluição.

De 1985 a 1989, o então Presidente, Sr. José Sarney, reestruturou os órgãos públicos responsáveis pela questão ambiental redefinindo a Política Ambiental Brasileira, assim:

Através do programa Nossa Natureza, foram unificados a Sudepe – [Superintendência do Desenvolvimento da Pesca] (pesca), a Sudhevea – [Superintendência da Borracha] (borracha), o IBDF – [Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal] (Desenvolvimento florestal) e a Sema (meio ambiente) em torno de um único órgão federal: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (Ibama). (SOUSA, 2009, p.3)

Em 1988, a política ambiental ganha força no debate com o Artigo 225 da Constituição Federal, a chamada Carta Cidadã, que declara:

(...) todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (BRASIL, 1988)

No entanto, assim como em outras áreas, as condições para o efetivo exercício desse direito continuam limitadas no país.

Em 1981, a Política Nacional do Meio Ambiente tomou como base a lógica do poluidor pagador, assim denominada uma linha de pensamento pigouviana da economia. Tal pensamento fundamenta-se na internalização da externalidade onde a empresa arcaria com os custos externos por meio de taxas ou impostos. Nesse sentido, a criação do Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras (SLAP) forneceu embasamento para a lógica do poluidor pagador.

Nos anos 1990, o modelo da política ambiental no Brasil entra em crise

Por um lado, por não atender à nova pauta da política internacional definida na Eco-92; por outro, por não atender às demandas de cidadania e de consciência ambiental que se generalizavam. Isso fez com que se evidenciasse, finalmente, a necessidade de redefinição das opções de política ambiental e do próprio papel do Estado brasileiro. (SOUSA, 2009, p.4)

Apesar disto, observa-se um grande avanço a política ambiental com a criação da Companhia Independente de Policiamento do Meio Ambiente – CIPOMA. Neste período, as preocupações ambientais deixam de ser tema apenas do movimento ambientalista e passam a ser prioridade para diferentes atores sociais, popularizando o debate.

As conferências internacionais da ONU ganharam bastante destaque, a partir dos anos 1990, no cenário mundial, influenciando as políticas nacionais dos países e incrementando a busca de soluções conjuntas para os problemas cruciais da humanidade. Isto contribuiu para provocar impactos duradouros por meio da capacidade de mobilizar governos e a sociedade civil.

A chamada ECO 92 (Conferência Internacional sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento), que ocorreu no Rio de Janeiro/Brasil, contribuiu decisivamente para respaldar a institucionalização de políticas ambientais que enfatizam a importância do desenvolvimento, apoiando-se no crescimento econômico sustentável.

Ao fazer um exercício de síntese das definições desencadeadas na ECO 92, em relação ao chamado desenvolvimento sustentável, ver-se que:

o Desenvolvimento sustentável, embora sujeito a definições de ocasião, aponta em dois sentidos principais. Para os ricos, sustentabilidade exige transformações no estilo de vida, melhoria da eficiência energética, moderação do consumo e a reciclagem ou o reaproveitamento dos materiais. Para os pobres, onde existam recursos naturais, se trata de programar a exploração não predatória que minimize impactos adversos, priorize a renovabilidade, gere empregos e renda. Em ambos os casos, tratam-se meio ambiente e desenvolvimento como indissociáveis. (BREDARIOL, 1998, p. 84-85) 

Diante do exposto, o modelo de política ambiental adotado no Brasil, no decorrer das três décadas aqui explicitadas, resultou em uma execução de forma descentralizada da ação da política ambiental pelos órgãos estaduais de meio ambiente, o que

[...] permitiu o florescimento de experiências adaptadas às realidades dos estados. O Rio Grande do Sul se voltou, prioritariamente, para a questão dos agrotóxicos, Minas Gerais para a siderurgia, mineração e o carvão vegetal, São Paulo para a poluição industrial e o meio urbano, Rio de Janeiro para a proteção dos corpos hídricos (Paraíba do Sul e Baía de Guanabara), Paraná para o meio urbano e agrotóxicos, Santa Catarina para o carvão mineral, Bahia para as indústrias do Pólo Petroquímico, até a criação de OEMAs (Órgãos Estaduais de Meio Ambiente) em quase todos os estados. (BREDARIOL, 1998, p. 88-89) 

Com a regulamentação da política ambiental, dois temas ganharam destaque: a Gestão e a Educação Ambiental, que trazem à luz o debate da multidisciplinaridade e da transdisciplinaridade, dando base a processos de transformação ambiental, social, política e cultural, a partir do local. Processos estes que atuam no sentido de dar viabilidade ao desenvolvimento sustentável.

No campo não-estatal ganhar força medidas voltadas para a certificação ambiental (selo verde) e para a aquisição dos padrões ISO (International Organization for Standartization) 9001 e 14000. As ONGs reunidas durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92) firmaram compromisso com a elaboração das Agendas 21 locais e regionais, num contexto de crescente preocupação com a destruição da camada de ozônio, com a proteção da biodiversidade e dos recursos hídricos. Em 1993, foi criado o Ministério do Meio Ambiente, Recursos Hídricos e Amazônia Legal (MMA), que assumiu compromissos com as recomendações da  Rio-92 e com a construção das Agendas 21 e das agendas ambientais institucionais e comunitárias. (CUNHA, 2003, p. 54)

É importante ressaltar que a elaboração da política ambiental é a base para a instauração do Sistema de Gestão Ambiental (SGA). Nesses termos, se faz necessário registrar que frases genéricas devem ser evitadas.

A NBR ISO 14001: 2004 apresentam três compromissos a serem descritos no texto da política ambiental empresarial, são eles:

• Atendimento aos requisitos legais aplicáveis e outros requisitos subscritos pela organização
• Prevenção da poluição
• Melhoria contínua. (MOREIRA, 2006, p. 97)

Quanto à temática da educação ambiental é fato que perpassa por todas as propostas de um programa socioambiental, pois a política ambiental deverá estar permanentemente articulada com os programas educativos e com todo o aparato de comunicação do Estado.

Trata-se, portanto, de promover o crescimento da conscientização e sensibilização ambiental, viabilizando a participação da população num nível elevado no processo de decisão. Dessa forma se estabelece um fortalecimento da co-responsabilidade na fiscalização e no controle dos atores da chamada degradação ambiental. Só assim, motivada e mobilizada, a sociedade terá condições de assumir um papel mais propositivo e questionador das ações governamentais implementadoras de políticas sustentáveis aliadas ao dito desenvolvimento na promoção da inclusão social.

O novo modelo de política ambiental brasileira, fundamentado na promoção do desenvolvimento sustentável, no fortalecimento do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), no controle e na participação social, no princípio da transversalidade, envolve diferentes setores do poder público na solução das questões ambientais.

Atualmente, o setor industrial vem articulando mudanças e estimulando a incorporação de novas tecnologias ambientais em curso, com a finalidade de cumprimento da lei.

Contudo, em função do avanço das classes dominantes e do controle hegemônico do capital externo, vive-se um processo de perda dos saberes locais populares, o que configura uma crise civilizatória e ambiental.

Nesse sentido, é importante o fortalecimento de identidades locais tradicionais e culturais de saberes populares, em que a comunidade possa motivar-se a uma tomada de decisão a partir de dentro. Sendo assim, o controle do processo decisório poderá ser dos grupos sociais locais, levando-os a uma tomada de decisão para a transformação da realidade contemporânea.

Tal realidade ambiental no Brasil e no mundo, exige atenção especial, necessitando da participação de toda a sociedade, integrada a um planejamento responsável por parte dos governos, pois práticas econômicas insustentáveis geram escassez, distribuem injustamente os benefícios, dificultam o acesso das comunidades aos recursos naturais e colocam em risco o equilíbrio ambiental e as condições de vida, sobretudo das populações em condições de vulnerabilidade social e econômica.

Assim, o fortalecimento de valores éticos e culturais na relação entre ser humano-natureza emerge para solidificar a construção do desenvolvimento sustentável, em contraposição ao avanço da “modernização” que coloca em risco a sustentabilidade do planeta. Daí, ser necessária a superação da lógica individualista, egoísta e predatória. Lógica esta que subsiste agregada a violência da degradação ambiental que atinge toda sociedade humana. Por isso, é importante criticar e superar a concepção capitalista de produção ilimitada, que visa à produção de lucro e não a satisfação direta das necessidades humanas.

Com isso, é importante afirmar que as práticas sociais, as relações produtivas e mercantis, as instituições, as doutrinas político-ideológicas, as condições socioeconômicas e culturais estabelecidas no sistema do capital são para ser vistas com um olhar crítico, questionador e reflexivo para não se transformar na coisificação da vida e se viver no conto do Rei Midas que teve sua vida fadada a infelicidade por ter tudo transformado em ouro ao seu simples toque, impedindo-o de se alimentar e viver.

O que se vislumbra é que as respostas definitivas às questões de aplicabilidade da política ambiental brasileira requerem análise do meio ambiente em suas múltiplas e complexas relações envolvendo importantes aspectos ecológicos, psicológicos, legais, políticos, sociais, econômicos, científicos, culturais e éticos.