TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (Suas atribuições e faculdade no exercício do controle de constitucionalidade das leis e atos do poder público)

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

(Suas atribuições e faculdade no exercício do controle de constitucionalidade das leis e atos do poder público) 

WANDERLANYO GONÇALVES FIRMO

RESUMO

Um dos primeiros indícios da criação do Tribunal de Contas da União no Brasil surgiu no mês de junho de 1826, tendo como precursores, Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena e José Inácio Borges, que encaminharam um projeto de lei ao Senado do Império. No entanto, houve quem defendia a criação do órgão, e quem rejeitava tal criação, alegando que as contas públicas podiam ser controladas por quem as realizavam, sendo tal posicionamento foi considerado ilegal.

Palavras-chaves: (TCU) Tribunal de Contas da União; Constituição Federal; (STF) Supremo Tribunal Federal.

 

 

 

 

 

 

 

INTRODUÇÃO

 

Somente na Constituição de 1891, institucionalizou o Tribunal e conferiu competência, para liquidar as contas da receita e da despesa e verificar sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional. Na constituição de 1934, foram acopladas ao tribunal, a seguintes atribuições: registrar previamente as despesas e os contratos, julgar as contas dos responsáveis por bens e dinheiro público, assim como apresentar parecer prévio sobre as contas do Presidente da República para posterior encaminhamento à Câmara dos Deputados e dentre outras atribuições.

Com a Constituição Federal de 1988, o TCU, teve a sua competência  e jurisdição ampliadas. Atualmente as Competência e Atribuições do TCU, estão elencadas na Lei Complementar Nº 101/2000(Lei de Responsabilidade Fiscal), Lei Nº 4.320/ 1964(Disposições sobre o Direito Financeiro) e na Lei 8.666/1993(Lei de Licitações e Contratos).

Nos últimos anos vem surgindo um grande questionamento sobre as atribuições e faculdade no exercício do controle de constitucionalidade das leis e atos do poder público do Tribunal de Contas da União (TCU), o qual tem como objetivo exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das da administração direta e indireta quanto a legalidade, à legitimidade e à economicidade e a fiscalização da aplicação das receitas.

O Tribunal de Contas da União, também denominado de controle externo, tem como principal objetivo garantir que o dinheiro público seja utilizado de forma eficaz, almejando os interesses públicos, pois os responsáveis pelo o controle interno, ao tomar conhecimento de irregularidades ou ilegalidade, deve comunicar ao TCU, caso contrário serão considerados cúmplices e penalizados. Ademias há de considerar que, qualquer cidadão, partido Político, associação ou sindicato é parte legitima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU. (ver Art.34 da CF)

Por isso tentaremos, nesta apresentação, expor algumas dentre outras tantas, e possivelmente ainda mais pertinentes, razões pelas quais, devemos tomar ciência da relevancia de tal estudo.

Para tanto, o trabalho foi dividido em dois tópicos. O primeiro irá delimitar sobre as atribuções do TCU, bazilado na CF/88, em conseqüência da evolução do Estado de Direito e do aumento do número de prerrogativas e atribuições exercidas pelo mesmo, surgiu, para este, a necessidade de viabilizar a criação de novas atribuições ao órgão capaz de submetê-lo. Já o segundo, trata sobre as competências para apreciar a constitucionalidade das leis e atos normativos.

 

2.1 ATRIBUIÇÕES

 

          Em conseqüência da evolução do Estado de Direito e do aumento do número de prerrogativas e atribuições exercidas pelo mesmo, surgiu, para este, a necessidade de viabilizar a criação de novas atribuições ao órgão capaz de submetê-lo, em sua totalidade, a um controle estatal, ou seja, a sujeitar o próprio Estado de Direito às leis por ele editadas. Com previsão trazida pelo texto do artigo 71 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, o Tribunal de Contas da União, que tinha por finalidade originária controlar a legalidade dos atos referentes à execução orçamentária, teve sua atribuição ampliada, passando a ser auxiliar do Congresso Nacional no que tange ao controle externo. Por conseqüência e em meio a uma seleta lista de novos campos de atuação, aquele passou a fiscalizar o patrimônio da União, bem como, das entidades da administração pública direta e indireta, dentre outras que veremos a seguir expostas:

Dispõe a Constituição Federal de 1988 como competências do Tribunal de Contas da União:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

 

         As finalidades primárias atribuídas ao Tribunal de Contas da União, ou seja, aquelas que sempre foram objetivo de suas atividades estão elencadas nos quatro primeiros incisos supracitados. O inciso I dispõe sobre as contas apresentadas pelo Presidente da República, haja vista que, por interpretação analógica deste inciso, as contas apresentadas pela Mesa da Assembléia Legislativa, também deverá ser objeto do exercício controlador do Tribunal de Contas da União.

        O inciso II dispõe sobre as contas dos administradores em sentido amplo. A este inciso é aplicado o princípio a simetria, pois por sua força, as contas dos três Poderes devem ser objeto de parecer prévio do Tribunal de Contas.

        O inciso III dispõe sobre a apreciação da legalidade de todo e qualquer ato de admissão individual a qual é submetido ao Tribunal, com exceção das nomeações para os cargos de confiança.

        Pondo fim às finalidades primárias atribuídas ao Tribunal de Contas, trás a redação do inciso IV a possibilidade de inspeção e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, podendo estas ser de ofício, ou por iniciativa dos órgãos do parlamento.

        O inciso V submete à atividade fiscalizadora do Tribunal, as contas nacionais de empresas supranacionais por conseqüência da sujeição a que está submetida qualquer pessoa física ou entidade pública que tenha sua atividade pautada no gerenciamento de bens e valores públicos, conforme explicita o parágrafo único do artigo 70 da lei maior.

        O inciso VI põe em pauta o exercício de fiscalização do Tribunal de Contas com relação a forma de aplicação de qualquer dos recursos repassados pela União às entidades públicas.  

        O inciso VII dispõe sobre o dever que tem o Tribunal de Contas em prestar informações as quais solicite o Congresso Nacional por qualquer de suas casas, uma vez que aquele é órgão auxiliar deste.

        O inciso VIII trás a competência que tem o Tribunal na aplicação de penalidades, previstas em lei, aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesas ou irregularidade de contas.

        O inciso IX exemplo de controle concomitante, vem disciplinando a disponibilidade de prazo que é assinalada ao órgão ou entidade que está passando pela atividade controladora do Tribunal de Contas, para que no tempo estabelecido, adote providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade. Ao não cumprimento desse prazo, deverá o Tribunal de Contas promover a sustação da execução do ato impugnado com devida comunicação da decisão, à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal, conforme estabelece o (inciso X) supracitado.

        O inciso XI dispõe sobre a comunicação ou representação, ao Poder competente, das irregularidades ou abusos apurados em conseqüência da atividade fiscalizadora do Tribunal.

        Complementando esta lista de competências, o artigo 71 da Constituição Federal trouxe algumas particularidades às atribuições do Tribunal. Disciplinados nos quatro parágrafos trazidos por este artigo estão: A competência de sustar o ato impugnado ao Congresso Nacional, quando se tratar de contrato (§ 1º do art. 71), para tomar as medidas necessárias com relação à disposição do texto do parágrafo 1º, o Congresso Nacional tem prazo de 90 dias para efetivar tais medidas, se não o fizer, o Tribunal decidirá a respeito (§ 2º do art. 71), terão eficácia de titulo executivo as decisões do Tribunal que resulte imputação de débito ou multa (§ 3º do art. 71) e encerrando as competências atribuídas ao Tribunal de Contas disciplinadas pela lei maior, o (§ 4º do art. 71) disciplinou ser dever deste, a emissão de relatórios de suas atividades, trimestral e anualmente, ao Congresso Nacional, uma vez que aquele é o auxiliar deste.

       Além das atribuições supracitadas trazidas pela Constituição Federal de 1988, vale mencionar alguns dispositivos legais que atribuem ao Tribunal de Contas outras competências, sendo estas, atividades específicas a serem exercidas por aquele. A Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a Lei nº 4.320/1964 (Disposições sobre Direito Financeiro) e a Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos), são dispositivos responsáveis por essa atribuição, sendo seu exercício estrito no âmbito de cada dispositivo acima citado.

2.2. COMPETÊNCIA PARA APRECIAR A CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS E ATOS NORMATIVOS

De acordo com a CF/88, artigo 102, I, “a”, compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal. Da mesma forma cabe aos Tribunais de Justiça dos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em consonância com a Constituição Estadual.

Verifica-se por meio desses dispositivos que o legislador constituinte se preocupou em estabelecer a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, e dos Tribunais de Justiça, dos Estados, da instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual.

Mas e os Tribunais de Contas, teriam competência para apreciar a constitucionalidade das leis e atos normativos do Poder Público?

A lei n° 8.443, de 16 de setembro de 1992, que dispõe sobre a organização do Tribunal de Contas da União, preceitua, no artigo 66, que o Plenário do Tribunal de Contas será dirigido por seu Presidente e terá a competência e o funcionamento regulados por essa lei e no seu Regimento Interno.

Relativamente ao Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, aprovado pela Resolução n° 155, de 4 de dezembro de 2002, estabelece que compete privativamente ao Plenário, dirigido pelo Presidente do Tribunal, deliberar originariamente sobre conflito de lei ou ato normativo do poder público com a Constituição Federal, em matéria de competência do Tribunal – artigo 15, I, “e”.

Dispõe, ainda, que compete ao Presidente votar quando se apreciar inconstitucionalidade de lei ou de ato do poder público – artigo 28, X.

Manifestando-se a respeito, ainda sob a Constituição de 1946, o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula n° 347 – STF, nos seguintes termos:

Súmula n° 347 – STF: “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público”.

São várias as decisões do Tribunal de Contas da União manifestando-se acerca da constitucionalidade das leis e atos normativos emanados pelo Poder Público: Processos n° TCU: TC-600.086/93-3, Decisão n° 716/96; TC-006.005/98-5, Decisão 171/99; TC-016.126/2001-1, Acórdão 913/2005; TC-002.749/200-9, Acórdão 203/2004; TC-013.631/2001-5, Acórdão 1674/2005.

Questão polêmica surgiu com a Decisão n° 663/2002 em que o Tribunal de Contas, diante das razões expostas pelo Relator decidiu, com fulcro no art. 71, IV, da Constituição Federal c/c art. 43, II, da Lei n° 8.443/92, determinar à Petrobrás para se abstiver de aplicar às suas licitações e contratos o Decreto n° 2.745/98 e o artigo 67 da Lei 9.478/97, em razão de sua inconstitucionalidade.

Não satisfeita com essa decisão, a Petrobras obteve liminar no Supremo Tribunal Federal garantindo à empresa a aplicação do regulamento próprio de procedimento licitatório simplificado. A decisão foi do ministro Gilmar Mendes, relator do Mandado de Segurança n° 25.888.

A empresa alegou que o Tribunal de Contas da União não tinha competência para declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, salientando que a Súmula n° 347 do STF, editada em 1963, já estaria ultrapassada em razão de alterações posteriores na Constituição Federal.

Em sua decisão, o ministro Gilmar Mendes afirmou que a declaração de inconstitucionalidade do artigo 67 da Lei 9.478/97 pelo TCU, que obrigou a Petrobras a cumprir as exigências da lei n° 8.666/93, pareceu estar em confronto com normas constitucionais. Assim, alegando a urgência da cautelar, diante das conseqüências econômicas e políticas que seriam suportadas pela empresa caso tivesse que cumprir a decisão do TCU, o Ministro do STF deferiu a liminar para suspender os efeitos do acórdão daquele tribunal.

Essa decisão do Supremo Tribunal Federal afastou a aplicação da Súmula n° 347, segundo a qual “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público”.

A decisão destacou que a Súmula liminarmente afastada foi editada sob a égide da Constituição de 1946, pelo que inaplicável atualmente em razão das relevantes mudanças introduzidas pela Constituição de 1988 no sistema de controle de constitucionalidade das leis. Trata-se, entretanto de decisão liminar em sede de Mandado de Segurança, cujo mérito ainda não apreciado pelo STF.

Resta saber qual será o posicionamento da Suprema Corte com relação à continuidade da Súmula n° 347, que reconhece aos Tribunais de Contas a competência para apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

 

Ao final desse estudo, notamos que a Constituição Federal de 1988, no seu artigo 71, não só elencou como também ampliou as atribuições do Tribunal de Contas da União (TCU), uma vez que em sua origem, lhe era atribuído um exercício de fiscalização de caráter estrito. Com o dispositivo mencionado, se atribui ao referido órgão o poder de julgar as contas dos administradores e dos demais responsáveis pelo o dinheiro, bens e valores publico da administração direta e indireta; apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoas, a qualquer titulo, na administração indireta e direta incluída as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das nomeações de aposentadorias, reformas e pensões.

BIBLIOGRAFIA

HARADA, kiyoshi, Direito Financeiro e Tributário, 19º ed. São Paulo: Atlas, 2010.(pág:92 a 99)

ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio Franco da. Manual de Direito Financeiro e Direito Tributário. 17. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 11. ed. atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.