TERCEIRIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: A RELAÇÃO COM O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E COM A REDUÇÃO DA DESPESA COM PESSOAL

 

TERCEIRIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: A RELAÇÃO COM O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E COM A REDUÇÃO DA DESPESA COM PESSOAL.

 

Artigo Científico Apresentado à Faculdade Prominas, como parte das exigências para obtenção do título de Especialista em Direito Administrativo e Gestão Orçamentária e Financeira no Setor Público.

Ana Regina Ribeiro

RESUMO

 

O objetivo desse estudo é analisar como a terceirização na Administração Pública se relaciona com a eficiência da máquina estatal e com a redução dos gastos com pessoal. A metodologia desse trabalho foi a revisão bibliográfica. A terceirização é a delegação de serviço secundário a terceiros para que a empresa se dedique a sua atividade fim. O princípio da eficiência visa prestação de serviço público de qualidade, buscando os melhores resultados. Com esse estudo, foi possível identificar a relação existente entre a terceirização, o princípio da eficiência e a redução dos gastos com pessoal na Administração Pública, e de que forma essa relação afeta os serviços prestados pelo Estado a toda sociedade, de modo a atender os anseios coletivos de maneira satisfatória, com qualidade, visando a diminuição de custos e a maximização dos recursos públicos.

 

Palavras-Chave: Terceirização. Serviço Público. Administração Pública. Princípio da eficiência. Lei de Responsabilidade Fiscal.

 

Introdução

 

A Administração Pública tem se valido da terceirização visando tornar a máquina estatal mais eficiente e como uma alternativa ao crescente aumento com despesa de pessoal.

Nesse contexto, é necessário inicialmente a definição de serviço público. Para Ramos (2001), serviço público pode ser relacionado como parte da atividade administrativa prestada pelo Estado, que objetiva a satisfazer interesse público.

Outro conceito importante é o de terceirização que pode ser definida como a delegação de serviços secundários de uma entidade a um terceiro, por meio de contrato, para que essa possa se dedicar com maior exclusividade a suas atividades principais. No setor público, terceirização está relacionada à transferência de serviços públicos a terceiros ou à contratação de mão-de-obra para prestar serviço público à sociedade de maneira eficiente, com redução de custos e de forma satisfatória.

A Emenda Constitucional nº. 19 de 1988 introduziu expressamente o princípio da eficiência na Constituição Federal – CF. De acordo com Marinela (2017), esse princípio determina que a atividade administrativa seja executada com diligência, perfeição e rendimento funcional.

A Constituição Federal na tentativa de frear o aumento das despesas com pessoal ativo e inativo previu artigo para regular o assunto. Dessa forma, segundo o art. 169 da Constituição Federal os gastos com pessoal ativo e inativo da Administração Pública não poderão ultrapassar os princípios estabelecidos em Lei Complementar.

 Conforme Figueiredo (2002) a preocupação do legislador constitucional quanto ao estabelecimento de um limite com gastos de pessoal é recente. Para ele, em virtude do crescimento das despesas com pessoal ativo, o qual decorre, fundamentalmente, da elevação dos quadros funcionais dos Poderes Públicos, houve também o crescimento das despesas com pessoal inativo.

Diante desse cenário, o objetivo desse estudo é analisar como a terceirização na Administração Pública se relaciona com a eficiência da máquina estatal e com a redução dos gastos com pessoal.

Para tanto, a metodologia aplicada a esse trabalho foi a revisão bibliográfica, a qual se baseou na pesquisa de obras literárias, artigos, doutrinas e jurisprudência sobre o tema investigado.

 

Desenvolvimento

 

Conceito de Serviço Público

 

O conceito de serviço público é complexo, já que ele sofre alterações ao longo do tempo, conforme modelo de Estado adotado e de acordo com as necessidades da sociedade.

Para Marinela (2017) serviço público pode ser definido como qualquer atividade de fornecimento de utilidade e comodidade material, dirigida ao bem-estar da coletividade, mas que pode ser usufruída particularmente pelos administrados, e que o Estado imputa como pertinente a suas obrigações e executa por si mesmo ou por quem lhe representa, sob um regime de direito público direta ou indiretamente.

De acordo com Mello (2014), algumas atividades relativas à prestação de utilidade ou comodidade material, designadas à satisfação da sociedade, são classificadas como serviços públicos, quando em determinado tempo e lugar, o Estado julga que não convém destiná-las simplesmente à livre iniciativa. Segundo esse autor, o Estado considera sua obrigação assumi-las como pertencentes a si próprio, ainda que sem exclusividade, e assim colocando-as sob a disciplina do direito público.

A Lei 8.666/93 no art. 6º, inciso II define serviço como toda atividade reservada a atingir determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnicos profissionais

Diante disso, pode-se concluir que serviço público é todo aquele prestado pelo Estado ou por seus representantes legais sob regime jurídico de direito público para satisfazer as necessidades da sociedade.

 

Conceito de Terceirização

 

Terceirização pode ser definida como contratação de terceiro para execução de atividades meio de uma empresa, para que esta possa se dedicar com maior exclusividade a sua atividade principal. Conforme Di Pietro (2005) “existe certo consenso entre doutrinadores do direito do trabalho em definir a terceirização como a contratação, por determinada empresa, de serviços de terceiro para o desempenho de atividades-meio.” (DI PIETRO, 2005, p. 229).

De acordo com Gonçalves (2005) a terceirização verdadeira no Brasil teve nascimento com a edição da Lei n. 7.102/83, que regulamenta a profissão de vigilante. Para ele, a Lei 6.019/74 instituiu apenas o trabalho temporário, parente da terceirização.

A Lei 6.019/74 foi alterada em março de 2017 pela Lei 13.429/17, no entanto, não houve definição do termo terceirização e sim de empresas prestadoras de serviço. Já em julho de 2017 a Lei 6.019/74 sofreu nova alteração por meio da Lei 13.467/17 que introduziu o termo prestação de serviços a terceiros. Assim, o Art. 4º-A da Lei 6.019/74 passou a vigorar com a seguinte definição:

Considera-se prestação de serviços a terceiros a transferência feita pela contratante da execução de quaisquer de suas atividades, inclusive sua atividade principal, à pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços que possua capacidade econômica compatível com a sua execução.

 

Percebe-se, portanto, que o termo terceirização foi ampliado. A partir da nova redação da Lei 6.019/74, a prestação de serviços de terceiros deixa de ser apenas relacionada à atividade meio da empresa tomadora de serviços podendo agora incluir sua atividade fim, ou seja, a atividade principal da contratante.

 

A Terceirização no Setor Público

 

Baseada nos bons resultados obtidos pelas empresas do setor privado, a Administração Pública decidiu adotar a terceirização como forma de prestar alguns serviços para atender a demanda da sociedade.

 Desde 1967, por meio do Decreto-lei n. 200 já havia previsão da possibilidade de a Administração desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, podendo, dessa forma, recorrer, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato. Assim, o Estado poderia se dedicar melhor às atividades de planejamento, coordenação, supervisão e controle, visando ainda impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa.

Na Lei 8.666/93, o art. 10 permite a execução de obras e serviços de forma direta ou indireta. Além disso, o art. 13 da referida lei elenca os serviços técnicos profissionais especializados que podem ser contratados pela Administração Pública.

A Lei 101 de 2.000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, legisla sobre a contabilização dos valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra. No art. 18, §1º, a previsão é de que tais valores sejam tratados como “outras despesas de pessoal”. O art. 72 dessa lei também aborda o tema impondo limite à despesa com serviços de terceiros no âmbito da Administração Pública.

A Instrução Normativa nº 05/2017 dispõe sobre a contratação de serviços sob regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública Federal, autárquica e fundacional. Essa norma, prevê regras para contratação de serviços de mão-de-obra por meio de contratos de prestação de serviços de terceirização.

Diante disso, percebe-se que no setor público a terceirização é perfeitamente cabível e vem sendo utilizada já a bastante tempo, mesmo que de forma dispersa. Nota-se, ainda, que ela é empregada tanto para a prestação de serviços públicos quanto para o fornecimento de mão-de-obra, apresentando embasamento legal para qualquer uma dessas formas.

 

A Terceirização e o Princípio da Eficiência

 

O princípio da eficiência foi introduzido na Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional nº 19/98. Segundo esse princípio, a Administração deve prezar pela qualidade e produtividade, a fim de realizar as atividades estatais de modo adequado, atendendo a toda sociedade, buscando-se os melhores resultados.

Conforme Ramos (2001), pelo princípio da eficiência o que se exige da Administração é o trabalho com qualidade, de modo que seja colocado à disposição da coletividade os avanços tecnológicos pertinentes à modernidade, atendendo de forma satisfatória as necessidades de todo coletivo.

Para Di Pietro (2017):

O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.

 

Segundo Figueiredo (2002) o princípio da eficiência determina que a Administração Pública direta e indireta e seus representantes visem o bem comum, exercendo suas competências de forma imparcial, neutra, transparente e participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade. Para Figueiredo, deve-se prezar pela aplicação de práticas legais e morais obrigatórias para maximização dos recursos públicos, evitando-se desperdícios e garantido maior ganho social.

De acordo com Girardi (2006) a sociedade passa a exigir do Estado mais celeridade e eficácia no cumprimento das suas atividades. Assim, segundo esse autor, a terceirização para a Administração representa a intenção desta em se concentrar em suas atividades principais, transferindo as tarefas de suporte para empresas privadas. Dessa forma, para ele, o Estado foca na prestação de serviços, diminuindo a burocracia, liberando recursos financeiros e humanos para se dedicarem com maior diligência às atividades primordiais, gerenciando melhor seus gastos com pessoal e administrativo.

No entanto, para Ramos (2001) a terceirização na Administração Pública não pode seguir modismos, ou se pautar na suposta agilidade proporcionada às estruturas administrativas. Esse autor afirma ainda que se tem um controle apenas indireto da qualidade ao se conceder a um terceiro a execução de alguns serviços, e que no setor público a sujeição do interesse público não permite diminuir custos se houver perda da qualidade dos serviços prestados à sociedade. Dessa forma, para Ramos a eficiência que a Administração Pública tanto busca não está necessariamente vinculada à terceirização ou a outras formas privadas de atuação no serviço público.

Analisando esses cenários, percebe-se que há duas vertentes. Uma que afirma que a terceirização pode tornar a máquina administrativa mais eficiente com melhores resultados advindos da execução de suas atividades principais e secundárias, atendendo assim de forma satisfatória aos anseios da sociedade. Já a segunda vertente entende que pode haver perda de qualidade ao se transferir a terceiros a prestação de serviços públicos, visto que o controle das atividades prestadas passa a se dar de forma indireta.

No entanto, independentemente de qualquer das vertentes, fato é que a Administração Pública ao celebrar contratos de terceirização tem que se pautar no princípio da eficiência para obter os melhores resultados, sempre primando também pela qualidade, moralidade, legalidade, transparência, visando o interesse público e a satisfação da coletividade.

 

A Terceirização e a Redução das Despesas com Pessoal

 

O aumento da máquina pública ao longo dos anos sempre foi motivo de discussão. Dessa forma, o crescimento desenfreado das despesas de pessoal levou o legislador a criar regras que minimizassem o problema. Na Constituição Federal o art. 169 estabeleceu que deve haver limites, implementados por lei complementar, para gastos com pessoal ativo e inativo.

Diante disso, a Lei Complementar 101 de 2.000 – Lei de Responsabilidade Fiscal impôs os limites destinados aos gastos com pessoal no âmbito da Administração Pública.

O cuidado a ser tomado ao se limitar os gastos com pessoal no setor público está relacionado à terceirização de mão-de-obra ilícita que afronta o art. 37, inciso II da Constituição Federal. Segundo esse artigo, para que se ocupe cargo ou emprego público é necessário a aprovação prévia em concurso público. Nesse caso, portanto, não se pode contratar mão-de-obra terceirizada para exercer funções que estejam no plano de carreiras da entidade, que devem ser preenchidos por meio de concurso público, sob pena de se praticar ato inconstitucional.

Conforme Di Pietro (2005) na esfera da Administração Pública Direta e Indireta, a contratação de mão-de-obra por meio da terceirização não tem amparo legal, nem mesmo na Lei nº 6.019, que disciplina o trabalho temporário, já que a Constituição no art. 37, inciso II, exige que a investidura em cargos, empregos, ou funções seja sempre por meio de concurso público. Segundo essa autora, poderia se enquadrar a contratação temporária, sem concurso, unicamente na previsão do art. 37, inciso IX, da Constituição Federal, o qual trata da contratação por tempo limitado, visando satisfazer a necessidade provisória de extraordinário interesse público.

Quando a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF no art. 18, § 1º, trata da contabilização dos valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra como “outras despesas de pessoal”, a referência feita é para substituição de servidores e empregados públicos. Nesse caso, o gasto será aferido como parte da despesa total com pessoal, pois se trata de ato ilícito, já que infringe a Constituição Federal.

De acordo com Figueiredo (2002), seguindo a linha adotada pela Portaria Interministerial 519/2001, as despesas oriundas de contratos de terceirização de mão-de-obra que visem substituir servidores integram o elemento que se refere a “outras despesas com pessoal decorrentes de contratos de terceirização”, cuja caracterização obedece ao art. 18, §1º da Lei Complementar 101.

Para Di Pietro (2005) o art. 18, §1º da Lei Complementar 101, deve ser entendido de forma que caso seja efetuado contrato com fornecimento de mão-de-obra, a despesa correspondente deverá ser considerada como despesa de pessoal. Segundo essa autora, o legislador não estava preocupado com a legalidade ou não dessa modalidade contratual, perante outros dispositivos legais ou constitucionais e sim com os fins da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, o art. 72 trata do limite de despesas dos contratos de terceirização de atividades que não constam dos quadros de pessoal da Administração Pública. Nesse caso, a contratação é lícita, e não será computada como despesa de pessoal.

Figueiredo (2002) aponta que gastos com contratos de terceirização de mão-de-obra que atendam ao princípio da legalidade, os quais contêm serviços não-essenciais e que não se relacionam com categorias funcionais em extinção, serão classificados como “outras despesas correntes”, ou “locação de mão-de-obra”, nesse caso, somente quando pertinentes às atividades-meio, como limpeza, higienização, vigilância e correlatos.

Analisando esse panorama, percebe-se que é possível a Administração Pública efetuar contratação de mão-de-obra por meio da terceirização, desde que as funções contratadas não estejam elencadas no plano de carreiras da instituição. Dessa forma, essa despesa não será incluída nos gastos de pessoal e não afetará o limite imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal. No entanto, caso haja celebração de contrato de terceirização cujas atividades sejam as mesmas constantes do quadro de pessoal do órgão contratante, além de configurar uma ilegalidade por afrontar a Constituição Federal, a despesa advinda dessa contratação será adicionada aos gastos com pessoal, afetando assim o limite legal.

 

Conclusão

 

A terceirização, entendida como transferência a terceiros de atividades secundárias da empresa contratante para que esta se dedique a suas atividades principais, tem se tornado cada vez mais praticada no Brasil. No setor público, a terceirização tem sido abordada desde o Decreto 200/67.

Nesse contexto, é essencial também a definição de serviço público para que seja possível entender sua relação tanto com o princípio da eficiência quanto com a terceirização no setor público.

Diante disso, esse trabalho teve como objetivo analisar como a terceirização na Administração Pública se relaciona com a eficiência da máquina estatal e com a redução dos gastos com pessoal.

Para tanto, a metodologia aplicada a esse trabalho foi a revisão bibliográfica, a qual se baseou na pesquisa de obras literárias, artigos, doutrinas e jurisprudência sobre o tema investigado.

A Administração Pública com vistas a atender ao princípio da eficiência o qual visa prestar serviço público de qualidade, com presteza, transparência, impessoalidade de forma a obter os melhores resultados, tem se valido da terceirização. Nesse cenário, há doutrinas que entendem que a terceirização pode ser de fato utilizada para esse fim. No entanto, há doutrinadores que compreendem que delegar a terceiros a prática de serviços públicos pode gerar perda de qualidade, pois o controle passa a ser indireto. Apesar dessa divergência, a Administração Pública ao celebrar contratos de terceirização deve atentar para o estabelecido no princípio da eficiência, buscando sempre atender aos anseios da coletividade alcançando os melhores resultados.

Ao se contratar mão-de-obra por meio da terceirização a Administração Pública deve estar atenta em não infringir as leis e a Constituição. Caso sejam contratadas funções presentes no quadro funcional da instituição as despesas serão computadas como “outras despesas de pessoal” sendo adicionadas ao montante de despesas de pessoal, afetando assim o limite imposto na Lei de Responsabilidade Fiscal. Além disso, essa prática fere ao estabelecido no art. 37, inciso II da Constituição Federal.

Para que a contratação de mão-de-obra por meio da terceirização não seja contabilizada junto às despesas de pessoal, a Administração Pública deve contratar atividades que não façam parte do quadro de pessoal da administração. Dessa forma, não há infração legal ou constitucional e os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal conforme art. 18, § 1º serão respeitados.

Diante dessas análises, foi possível identificar a relação existente entre a terceirização, o princípio da eficiência e a redução dos gastos com pessoal na Administração Pública, e de que forma essa relação afeta os serviços prestados pelo Estado a toda sociedade, de modo a atender os anseios coletivos de maneira satisfatória, com qualidade, visando a diminuição de custos e a maximização dos recursos públicos.

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