RESOLUÇÕES DO BANCO CENTRAL E A SUA JURISDICIDADE

RESOLUÇÕES DO BANCO CENTRAL E A SUA JURIDICIDADE

 

  Álvaro Veras Castro Melo [1]

 

RESUMO

Objetiva-se traçar uma análise pormenorizada da possibilidade de o Banco Central editar resoluções para regular a atividade financeira, abordando os motivos, as facilidades, as divergências e a visão dos Tribunais Superiores sobre o tema. Para tanto, inicialmente será realizado uma abordagem geral sobre as vantagens de tal previsão, seus fundamentos e origem, perpassando ainda por conceitos como deslegalização e discricionariedade técnica. Será abordando, ainda, a controvérsia da aplicação de tal técnica legislativa com o fito de estabelecer sanções. Por fim, será explicitada a visão de Nelson Abrão a respeito do tema e serão feitas considerações finais discorrendo a respeito da aplicação atual de tal previsão. 

Palavras-chave: Direito Bancário. Discricionariedade técnica. Resoluções do Banco Central. Legalidade. Sanções. 

ABSTRACT

The objective is to draw a detailed analysis of the possibility of the Central Bank to issue resolutions to regulate financial activity, addressing the grounds, the facilities, the differences and the vision of High Courts on the subject. For this purpose, initially a general approach on the advantages of such a prediction, its foundations and origins, even by traversing delegalization and technical concepts such discretion will be held. It will also be addressing the controversy of applying such legislative technique with the aim of establishing penalties. Finally, will be outlined the vision of Nelson Abrao about the topic and concluding remarks will be made by talking about the actual application of such provision.

Keywords: Banking Law. Technical discretion. Central Bank resolutions. Legality. Sanctions.

1 INTRODUÇÃO

Inegavelmente, vivemos hoje em um cenário de globalização que faz com que a lentidão legislativa não acompanhe, de modo algum, a velocidade com que os fatos se processam na vida cotidiana. 

Tal processo é, indubitavelmente, ainda mais destacável no âmbito da atividade financeira, que já por si só se caracteriza por essa fluidez. Assim, seria inimaginável intentar-se regular os fatos de tal atividade pela atividade legislativa regularmente exercida pelos membros do Congresso Nacional.

Caso se tentasse isso, decerto tal normas iriam demorar a ser editadas, perdendo a efetividade de todo o sistema. Cita-se o caso, por exemplo, das inúmeras normas de eficácia limitada estipuladas pelo legislador constituinte da Constituição Federal de 1988 que até hoje não foram inteiramente reguladas pelo legislador ordinário, tal como a greve no serviço público.

Nesse sentido, necessário que se dê ao próprio sistema uma outra forma de regulação: no caso do sistema financeiro, tal mecanismo se dá através das resoluções do Banco Central. 

Em alguns casos, tal como no que diz respeito às sanções, têm a sua legalidade questionada. O presente trabalho busca mostrar tais divergências, com amparo na jurisprudência do STJ, demonstrando também a importância de tal mecanismo para a rápida resposta do próprio Estado às demandas do mercado.  

2 DA DEFINIÇÃO DE JURIDICIDADE E A SUA RELAÇÃO COM A LEGALIDADE

    O conceito de juridicidade, sem muito imiscuir-se no tema diz respeito à legalidade com o fito de corresponder às metas da administração pública. 

O Banco Central, autarquia federal integrante da Administração Publica Indireta, por força do art. 37 da Constituição Federal de 1988 está, indubitavelmente, submetido ao princípio da legalidade. Deve, portanto, reger a sua atuação atraves desse princípio, apenas atuando quando permitido por lei, evitando excesso diante dos demais entes e também diante dos particulares. Sobre o tema da legalidade, disserta Jose dos Santos Carvalho Filho(2011, 21-22):

“O princípio da legalidade é certamente a diretriz básica da conduta dos agentes da Administração. Significa que toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é ilícita. Tal postulado, consagrado após séculos de evolução política, tem por origem a criação do Estado de Direito, ou seja, do Estado que deve respeitar as próprias leis que edita. Tal princípio implica, ainda, na visão de Hely Lopes Meireles, subordinação completa do administrador a lei, tendo todos os agentes públicos, desde o que ocupe a cúspide até o mais modesto deles, que ser instrumentos de fiel e dócil da realização das finalidades normativas. ”

Em um Estado Democrático de Direito, qualquer atuação do Poder Público ao arrepio da lei deve ser regularmente combatida por meio de mecanismo ínsitos ao próprio sistema, tal como a autotutela da própria Administração Pública e pleitos perante o Poder Judiciário. 

3 DA ORIGEM DE TAL SISTEMA E A SEMELHANÇA COM AS AGÊNCIAS REGULADORAS

Tal como já argumentado, esse mecanismo de regulação da atividade financeira por meio do Banco Central obedece à rapidez e a própria especificidade do sistema. 

Tem por origem a França, uma vez que tal pratica remonta a séculos passados nesse país. O sistema brasileiro diverge, no entanto, de tal mecanismo pelo fato de nesse país europeu tais resoluções serem sujeitas a homologação do ministro competente e suscetíveis de recurso perante a jurisdição administrativa.

Indubitavelmente, tal papel exercido pelo Banco Central equivale muito ao das exercícios pelas agências reguladoras, autarquias criadas com o fito de controle dos setores da economia a partir da privatização. Pode-se falar, assim, ter o Banco Central inclusive o mesmo poder de tais entes: a discricionariedade técnica. Encontra-se, tal possibilidade, dentro de um fenômeno denominado deslegalização. Sobre o tema, disserta Diogo de Figueiredo Moreira Neto(1999, 71-83)

“Como não se proibiu genericamente a delegação, há de se entender que o legislador constituinte pretendeu reestruturar a partir da nova ordem jurídica do país, todas as hipóteses de deslegalização, o que efetivamente vem ocorrendo a partir de então, tanto em nível constitucional quanto em nível legal. (...) A delegação legal será sempre possível.”

Imaginar a criação de agência reguladora no âmbito da atividade financeira é algo muito difícil em virtude dos inúmeros interesses que estão em conflito nessa atividade. 

4 DA LEI DO SISTEMA FINANCEIRO E A TÉCNICA LEGISLATIVA DO DIREITO ECONÔMICO

Dentro desse contexto, há de ser destacado o papel histórico que ocorreu com a edição da Emenda Constitucional 40 de 2003, redefinindo as competências do Conselho Monetário Nacional na área das políticas monetária e financeira, e modificando o art. 172 da Carta Magna. 

O Sistema Financeiro Nacional atribuiu, portanto, ao Conselho Monetário Nacional a finalidade de formular a política de moeda e do crédito. Com base nessas atribuições, o Banco Central edita resoluções com efeito relativo as instituições financeiras em geral, regulando tal atividade.

Tais atos normativos de caráter secundário, uma vez que tem por base a lei, tem, basicamente, 4 objetivos principais: adaptar o volume dos meios de pagamentos as necessidades da economia nacional, regular o valor interno e externo da moeda, orientar a aplicação dos recursos das instituições financeiras e zelar por sua iliquidez e solvência.

Indubitavelmente, tais resoluções terão por base a própria Lei 4.595, que ao regular o Sistema Financeiro Nacional, abre espaço para tal regulação. 

Existe corrente que Argumenta-se que tal legislação editou verdadeiras normas em branco, tendo por função a Administração Pública completar o seu significado. 

De um outro lado, existe outra corrente que aduz ser tais resoluções apenas um ato administrativo regulamentar, tal como Fabio Londres, ínsito a sua própria função. 

Independentemente de que corrente se filie, certo é que tais atos, no que cumpre a regular de modo genérico a atividade financeira, não tem a sua constitucionalidade posta em xeque, pelo fato de serem devidos da lei e em respeito a ela. 

Tem-se, no entanto, que tal mecanismo dá um poder por deveras considerável ao Banco Central. Existem, indubitavelmente, no Brasil, inúmeros resquícios de uma administração patrimonialista, em que a confusão entre o público e privado ocorre muitas vezes.

 Assim, faz-se imperioso o estabelecimento de responsabilidades pra toda e qualquer privilégio de informações dos dirigentes do Banco Central, respeitando um código de conduta próprio dos agentes públicos. Defende-se, assim, a profissionalização desses servidores públicos, com o devido respeito a quarentena que é indispensável ao cargo ocupado. 

5 DO MECANISMO SANCIONATÓRIO E A VISÃO ATUAL DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA

Tal como exposto, de modo geral não existem muitas controvérsias a respeito da possibilidade de o Banco Central editar tais resoluções de modo genérico, regulando a atividade financeira. Surgem, no entanto, muitas discussões quando se trata de mecanismos sancionatórios e a aplicação de punições, em virtude do entendimento de muitos doutrinadores de que sanção é matéria restrita unicamente a lei. 

A Lei nº 4.595/64, que dispõe sobre a Política e as Instituições Monetárias, Bancárias e Creditícias, e dá outras providências, estabelece as penalidades a serem aplicadas em hipótese de descumprimento dos dispositivos desse diploma normativo, consoante se verifica da leitura de seu artigo 44, do trecho que interessa ao deslinde da controvérsia:

Art. 44. As infrações aos dispositivos desta lei sujeitam as instituições financeiras, seus diretores, membros de conselhos administrativos, fiscais e semelhantes, e gerentes, às seguintes penalidades, sem prejuízo de outras estabelecidas na legislação vigente:

I - Advertência.

II - Multa pecuniária variável.

III - Suspensão do exercício de cargos.

IV - Inabilitação temporária ou permanente para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições financeiras. V - Cassação da autorização de funcionamento das instituições financeiras públicas, exceto as federais, ou privadas.

VI - Detenção, nos termos do 7º, deste artigo. VII - Reclusão, nos termos dos artigos 34 e 38, desta lei.

1º A pena de advertência será aplicada pela inobservância das disposições constantes da legislação em vigor, ressalvadas as sanções nela previstas, sendo cabível também nos casos de fornecimento de informações inexatas, de escrituração mantida em atraso ou processada em desacordo com as normas expedidas de conformidade com o art. 4º, inciso XII, desta lei.

2º As multas serão aplicadas até 200 (duzentas) vezes o maior salário-mínimo vigente no País, sempre que as instituições financeiras, por negligência ou dolo:

a) advertidas por irregularidades que tenham sido praticadas, deixarem de saná-las no prazo que lhes for assinalado pelo Banco Central da República do Brasil;

b) infringirem as disposições desta lei relativas ao capital, fundos de reserva, encaixe, recolhimentos compulsórios, taxa de fiscalização, serviços e operações, não atendimento ao disposto nos arts. 27 e 33, inclusive as vedadas nos arts. 34 (incisos II a V), 35 a 40 desta lei, e abusos de concorrência (art. 18, 2º);

c) opuserem embaraço à fiscalização do Banco Central da República do Brasil.

A corrente que defende a estrita legalidade aduz que as infrações administrativas só podem ser instituídas e irrogadas se em conformidade aos princípios da legalidade, anterioridade, tipicidade e exigência de voluntariedade e, quanto às sanções e sua aplicação, a observância aos princípios da proporcionalidade, devido processo legal e motivação.

 Quanto ao princípio da legalidade, salienta o conhecido doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, 843-844):

“É fácil perceber-se sua enorme relevância ante o tema das infrações e sanções administrativas, por estarem em causa situações em que se encontra desencadeada uma frontal contraposição entre Administração e administrado, na qual a Administração comparecerá com todo seu poderio, como eventual vergastadora da conduta deste último. Bem por isto, tanto infrações administrativas como suas correspondentes sanções têm que ser instituídas em lei não em regulamento, instrução, portaria e quejandos” 

Sobre o tema, o STJ já emitiu posicionamento por diversas vezes:

ADMINISTRATIVO. MERCADO DE CÂMBIO. CONDUTA TIPIFICADA EM CIRCULARESDO BACEN. SANÇÃO PREVISTA NO ART. 44 DA LEI 4.595/1964.INAPLICABILIDADE. 1. As sanções previstas no art. 44 da Lei 4.595/1964 aplicam-se exclusivamente às condutas tipificadas naquele mesmo ato normativo, referindo-se expressamente às "infrações aos dispositivos destalei". Inviável cobrança dessas multas pecuniárias por condutas descritas em normas infralegais. Precedentes do STJ. 2. Recurso Especial provido.

 (STJ - REsp: 1255987 PR 2011/0061307-1, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 01/03/2012, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/04/2012)

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. PREPARO. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO NO ATO DA INTERPOSIÇÃO DO RECURSO. EQUÍVOCO PROVOCADO POR INFORMAÇÃO DA ESCRIVANIA. INAPLICABILIDADE DA PENA DE DESERÇÃO. REEXAME DE DOCUMENTO ACOSTADO AOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO DA SÚMULA 07/STJ. ART. 44, DA LEI 4595/64. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. 1. O Julgador, mesmo diante do silêncio da parte, poderá deixar de aplicar a pena de deserção se, pelos elementos constantes dos autos, puder aferir que o recorrente foi levado a erro, de forma a não efetuar o preparo no prazo legal por informação equivocada da própria escrivania. 2. Se de um lado a norma impositiva do art. 511, do CPC, não merece ser desconhecida pela parte, de outro, seu recurso não poderá ser julgado deserto se o preparo deixou de ser efetuado tempestivamente por equívoco causado pelo próprio Judiciário. 3. Por incidência da Súmula 07, desta Corte, não se conhece do inconformismo na parte que pleiteia o reexame de documento acostado aos autos. 4. A Lei 4595/64 é de natureza complexa, porquanto compreende normas para diversos fins. Dentre esses, os de caráter financeiro, administrativo e penal. 5. As normas de natureza penal, de modo geral, são aquelas constantes do Capítulo V, da lei em comento, devendo, por conseqüência, ser interpretadas de acordo com os princípios que regulam tal matéria. 6. Figurando o art. 44, da respectiva lei, como norma punitiva, mister que seja interpretado restritivamente. 7. O BACEN, ao expedir resoluções e circulares, criou normas de conduta dirigidas aos administrados, sem, no entanto, poder sujeitar os descumprimentos dessas normas às penalidades do art. 44, da Lei 4595/64, face à própria redação do preceito legal que exige infringência aos "dispositivos desta lei". 8. Recurso especial parcialmente conhecido, e nessa parte, desprovido.

(STJ - REsp: 438132 RS 2002/0064023-4, Relator: Ministro JOSÉ DELGADO, Data de Julgamento: 09/12/2003, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJ 15/03/2004 p. 155RSTJ vol. 184 p. 106) 

Tal corrente doutrinária, ancorada pela posição do Tribunal da Cidadania, defende, assim, com base nos princípios norteadores do processo administrativo disciplinar, que a descrição da conduta do administrado e a respectiva sanção devem estar minuciosamente descritas na lei.

 Caso contrário, o texto legal deverá autorizar expressamente que diplomas infra legais possam discipliná-las, sob pena de ofensa ao princípio da legalidade. 

Desse modo, forçoso que se conclua que as resoluções do Banco Central encontram nesse aspecto, referente à regulação das sanções impostas, uma grande limitação.

5 DA VISÃO DE NELSON ABRÃO SOBRE O TEMA

Ao tratar a respeito das "Resoluções do Banco Central e o Problema de Sua Juridicidade", assim leciona Nelson Abrão(2005, 172-173):

"Consoante a orientação supra dos juristas e filósofos do Direito, a Lei 4.595 de 31.12.64, que dispõe acerca do Sistema Financeiro Nacional, atribuiu ao Conselho Monetário nacional a finalidade de formular a política da moeda e do crédito, podendo, para tal, tomar deliberações a respeito da matéria financeira, com base nas quais o Banco Central baixa Resoluções com efeito cogente em relação às instituições financeiras em geral, e aos bancos em particular, visando a adaptar o volume dos meios de pagamento às necessidades da economia nacional, regular o valor interno e externo da moeda, orientar a aplicação dos recursos das instituições financeiras, zelar por sua liquidez e solvência, etc. A constitucionalidade das Resoluções do Banco Central, com base nas deliberações do Conselho Monetário Nacional, nunca foi posta em xeque. Isto porque a referida Lei 4.595 editou verdadeiras normas em branco, cujo conteúdo deve ser preenchido pelas deliberações do Conselho monetário nacional. É esta uma técnica legislativa do chamado 'direito econômico', à qual os nossos magistrados ainda não se afeiçoaram de todo, e que costuma passar despercebida nas exposições acadêmicas e dissertações doutrinárias. Ela representa, no entanto, um instrumento indispensável de atuação do poder Público no sentido de acompanhar e influenciar a evolução da conjuntura. Tais Resoluções não constituem, como acima se frisou, um simples ato administrativo regulamentar, mas sim o preenchimento de uma norma legal em branco, atuando portanto como o necessário momento integrativo do seu conteúdo, e participando da sua natureza.'"

Alinha-se, portanto, tal ilustre doutrinador na posição que defende a possibilidade de edição de resoluções pelo Banco Central para regular a atividade financeira, não se posicionando a respeito de sua vedação ao estabelecimento de regulação de mecanismo sancionatório.

Faz, ainda, uma crítica à federalização da atividade financeira com a edição de normas pela União, aduzindo que para resolver-se a crise nas atividades financeiras deve ocorrer a redefinição do papel e da atuação da autarquia, sua atividade de definir a política monetária e a sua independência suficiente para escapar das interferências externas.

Demonstra, por último, muita preocupação concernente a já argumentada possibilidade de influência de interesses privados na administração do Banco Central, defendendo a criação de mecanismo que asseguram a imparcialidade de seus dirigentes, tal como a quarentena e a criação de estatuto próprio de ética.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

 O Banco Central goza de crescente autonomia em face do ordenamento jurídico brasileiro: a possibilidade de tal autarquia editar atos normativos secundários é por deveras importante em face da velocidade com que os fatos ocorrem no cotidiano e a lentidão legislativa característica do Brasil.

Tal competência do Bacen, que tem como fito de regulamentar relações bancárias, deve ser ainda muito valorizada em vista a tecnicidade exigida nas mesmas, sendo imperioso se falar aqui de discricionariedade técnica. Assim, forçoso que os conclua que tal competência só pode ser provida, de forma e precisa, por esta autarquia federal. Ha de ser ilustrado, ainda, que tal competência encontra-se ainda no contexto do fenômeno conhecido como deslegalizacao.

No entanto, por vezes, o Bacen excede seus limites normativos, estabelecendo sanções, com o fito de punir os responsáveis por ilegalidades. É de entendimento da doutrina majoritária, com destaque para o ilustre administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello, e da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça que as punições estabelecidas por atos normativos são ilegais, tendo em vista o respeito   da reserva legal.

Desse modo, os atos normativos do Banco Central tem o papel de regulamentar a atividade financeira de modo geral e no máximo regulamentar sanções, não de impô-las.

Por último, tal como o faz Nelson Abrão, em decorrência desse enorme poder que é dado a tal autarquia, em respeito ao princípio da moralidade e da impossibilidade, forçoso que se criem mecanismos para preservar os seus dirigentes de interferências do setor privado, tal como a quarentena e a criação de um código de conduta. 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2010.

ABRÃO, Nelson. Direito Bancário. São Paulo: Saraiva, 2005.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2009 

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Natureza jurídica, competência normativa – limites de atuação. Rio de Janeiro, 1999, Revista de Direito Administrativo.