PROCESSO HISTÓRICO E A IMPORTÂNCIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Autor: Auzerlíbio Pérycles Cavalcanti Pereira

Co-autor:

José Gonçalves de Moura Neto

                 
 PROCESSO HISTÓRICO E A IMPORTÂNCIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

  Introdução

É importante, quando se analisa a realidade dos Tribunais de Contas, perceber que estes são de extrema relevância para a sociedade. De fato, eles existem desde o início da civilização em diferentes modelos políticos e econômicos, tais como nas civilizações antigas, na medieval e na moderna. Destarte, ao longo do projeto será abordado o processo histórico e a importância dos Tribunais de Contas.

Frente a isso, é relevante especificar a evolução, o papel e a importância do órgão supracitado na sociedade brasileira. Isso será elucidado neste projeto por intermédio de métodos científicos, variadas fontes, doutrinas e demais formas de pesquisas. 

Sem dúvida, a temática proposta irá contemplar o pesquisador em questão de um conhecimento científico, histórico e hodierno. E ainda, estendendo não só a sua vida acadêmica, como também a uma interação com a sociedade de forma difusa. 

 Fundamentação Teórica

Atualmente, habitamos num Estado Democrático de Direito, dispondo de uma extensa liberdade de publicação de episódios, que, para o nosso desprazer, não sendo incomum presenciarmos através dos meios de comunicação, por intermédio da imprensa, notícias sobre desvio de verbas públicas, fraudes, indícios de corrupção e nepotismo.

Diante deste tópico inicial, é válido frisar que para o cidadão comum, a responsabilidade é de contínuo do Governo. Entretanto, quem é o Governo? De quem é a culpa? Existe algum órgão para fiscalizar, ou seja, para fazer retornar aos cofres públicos os desvios, para punir os responsáveis? Qual a biografia desse órgão no Brasil? E a sua origem?

São essas interrogações que tentarei no proceder deste estudo responder de forma pragmática. De acordo com a história, o exercício de controlar os gastos públicos, nos remeti aos tempos do Código Indiano de Manu (Séc. XIII a.C), que no livro atinente ao Direito Público, existia disposições (zlotas – versículos), que se tratava sobre a contabilidade financeira e órgãos de inspeção.

Anuncia-se que na antiga China havia um órgão dirigido por um crítico, dotado de competência para fiscalizar a administração estatal, até mesmo a do monarca. Tendo em vista, que os mais antigos registros existentes das primitivas tentativas de domínio e fiscalização das contas e finanças públicas encontam-se nos manuscritos do antigo Egito, na época do grande Faraó Menés I, que administrou o Alto Egito por volta de 3.000 anos a.C.

É válido ressaltar, que o grupo de funcionários públicos criados pelo próprio Faraó, foram os denominados escribas, ou seja, os doutores da lei, que os quais tinham a incumbência de supervisionar a administração pública, como do mesmo modo pela requisição de tributos.

Contudo, foram os gregos que se destacaram neste quesito, os quais em sua maioria eram lojistas - tesoureiros, a quem homens públicos prestavam contas, e os determinados resultados eram registrados em específicas pedras, postos ao cenário público; e posteriormente na mesma linha foram os romanos que se designavam de questores, onde os mesmos institucionalizaram a atividade fiscalizadora do Estado. Como consequência disso, a experiência desses dois grandes reinos serviu de extrema inspiração para as futuras gerações.

Na era medieval, o Tribunal de Justiça Financeiro (Exchequer), se destacou onde foi criado na Inglaterra antes de 1215, ano da Carta Magna, que na fase moderna abdicou seu espaço ao então Comptroller General of the Receipt and Issue of his Majesty’s; e as Chambes des Comptes, no reinado do monarca francês Luís IX que, por ocasião da Revolução Francesa, foram consideradas propriedades do Ancien Regime, as quais foram extintas, e posteriormente serviram de inspiração para o grande Napoleão Bonaparte, que em 1807, viesse a instalar o Cour de Comptes. Ao passar dos séculos, a criação de órgãos responsáveis pelo domínio das contas públicas se expandiu por todo o planeta, logo, alguns influenciados pelo padrão francês, e outros pelo o inglês.

Já no Brasil, em face do histórico apresentado pelo competente Tribunal de Contas da União, o controle remonta ao tempo da colônia. Pois, por volta do ano de 1680, foram instituídas as Juntas das Fazendas das Capitanias, como também a Junta da fazenda do Rio de Janeiro, lógico, jurisdicionadas a Corte Portuguesa.

Com a transferência da Coroa Real portuguesa para a, então, colônia Brasileira, o príncipe regente Dom João VI lavrou, na data de 28 de junho de 1808, o alvará de criação do Erário Régio e do Conselho de Fazenda. Porém, em 1822, quando proclamada a independência, o Erário Régio foi transformado no tesouro pela Suprema Carta monárquica de 1824. Asseveram determinados autores que a Casa dos Contos e posteriormente Erário Régio teriam sido a origem do nosso hodierno Tribunal de Contas, todavia, esse conceito é profundamente confundido, visto que, a Casa dos Contos e o Erário Régio teriam sido instituídos apenas com a finalidade de arrecadar tributos, e, por consecutivo, poderiam ser embriões da Receita Federal, mas, nunca do Tribunal de Contas. Isso porque, este cuida do controle de forma externa dos gastos públicos e não da parte de custeio como daquela.

Mencionando ainda o histórico do Tribunal de Contas da União como fonte, o conceito de um Tribunal de Contas nasceu primitivamente no Brasil, por volta do séc. XIX, em 20 de junho de 1826, com a iniciativa do Visconde de Barbacena - Felisberto Caldeira Brandt, como também de José Inácio Borges, que os quais apresentaram nesse sentido ao Senado do Império, projeto de lei. Este dentre outros projetos de lei de igual preceito, entretanto, foram apresentados e repudiados.

Unicamente com a queda do Império e as concludentes reformas político-administrativas da nova República, tornaram admissível a institucionalização de um órgão controlador das contas públicas.  O Dec. nº 966/A, firmado em 7 de novembro de 1890, de iniciativa do ilustre Ministro da Fazenda Rui Barbosa, que em 1891 criou o TCU - Tribunal de Contas da União, com o subseqüente encaminhamento:  

“Corpo de magistratura intermediária à sua administração e à sua legislatura que, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituição de ornato aparatoso e inútil. Convém levantar, entre o Poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que cotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro que, comunicando com a legislatura e intervindo na Administração, seja não só o vigia, como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetração de infrações orçamentárias, por um veto oportuno aos atos do Executivo, que direta ou indiretamente, próxima ou remotamente, discrepem da linha das leis das finanças”.

Utilizando estes vocábulos, o Ministro Rui Barbosa introduziu o modelo Tribunal de Contas no Brasil e comprovou a necessidade de um órgão competente para controlar as despesas públicas.

Diferentemente da Constituição Imperial de 1824, esta promulgada no período do Primeiro Reinado, a qual foi omissa no tocante ao Tribunal de Contas, a constituição de 1891, a primeira republicana, influenciada por Rui Barbosa, institucionalizou de forma definitiva o TCU, com a autoridade para quitar as contas da receita e dos gatos e averiguar sua legalidade, antes de serem apresentadas ao Congresso. Haja vista, que os membros deste Tribunal eram nomeados chefe do Executivo, com a aceitação do Senado, e somente perderiam seus lugares por devida sentença.      

Não obstante, segundo o TCU, a instalação do Tribunal apenas ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graças ao empenho de Serzedello Corrêa, Ministro da Fazenda do Governo de Floriano Peixoto. O primeiro redator constituinte republicano não cogitou acerca do Tribunal de Contas, que surgiu, unicamente, através de uma emenda furtiva nas disposições finais, mas como órgão do Poder Executivo.

Foi atribuído o controle prévio e o veto absoluto, de acordo com o regulamento nº 1.166/892. Ora, os gastos a que o Tribunal de Contas negasse o registro iriam se tornar inoperantes e não poderiam realizar-se.

Depois disso, de acordo com a legislação infraconstitucional que se seguiu, o Tribunal de Contas era tido como Tribunal de Justiça, suas decisões definitivas possuíam força de sentença aparelhada e sua competência admitia a apreensão dos bens, como também a prisão administrativa dos fraudadores. Vale salientar, que em 1917 os membros do Tribunal de Contas passaram a ter o titulo de ministro.

Paralelamente a isso, encontra-se a constituição de 1934, a qual manteve o Tribunal de Contas, cujos membros eram nomeados pelo Presidente da República, com aprovação do Senado, e detinham as mesmas garantias atribuídas aos membros da Corte Suprema. Era tido como órgão de colaboração nas atividades do governo, competindo-lhe acompanhar a execução orçamentária; julgando as contas dos responsáveis por dinheiro e bens públicos; assim como, registrar contratos e qualquer outro ato que resulte em obrigação de pagamento para o Tesouro Nacional ou por responsabilidade dele; além de apresentar proposta prévia sobre as contas oferecidas pelo Chefe do Executivo, pelo prazo de trinta dias.

Oportunamente, frisa-se que a Constituição reservou apenas um dispositivo ao Tribunal de Contas, na parte designada ao Poder Judiciário, competente para seguir a execução orçamentária, julgar as contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos, e a licitude dos contratos celebrados pela União. Assim percebe-se, que o sistema de controle passou a ser desempenhado posteriormente.

Conseqüentemente ao exposto, observa-se que na Constituinte de 1946 o Tribunal de Contas passou a localizar-se no capítulo reservado ao Poder Legislativo. Tinha jurisdição sobre toda a federação, e competência para acompanhar a execução orçamentária; julgar as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos e as dos administradores das autarquias; como também a licitude dos contratos, aposentadorias, reformas e pensões, além de qualquer ato que resulte na obrigação de pagamento pelo Tesouro Nacional ou por conta deste; e dar o aval prévio sobre as contas que o Representante do Executivo precisaria prestar anualmente ao Parlamento brasileiro, no prazo de 60 dias.  

Nesse paradigma, prevaleceu a modalidade póstuma de controle, apesar de concomitantemente com relação aos contratos, podendo se efetivar previamente os atos que implicassem certo ônus para o Tesouro.  

Posteriormente, têm-se a Suprema Carta de 1967, a qual assegurou aos Ministros os mesmos privilégios, vencimentos e impedimentos dos Ministros do Tribunal Federal de Recursos e inovou na direção de abolir o controle prévio desempenhado pelo Tribunal de Contas, tornando-o praticamente posterior, sem impedimento da possibilidade do controle concomitante, mediante fiscalizações e auditorias.      

E ainda, em última instância, têm-se a Constituição de 1988 que ampliou a esfera de atuação do TCU, quando dispõe no texto constitucional sobre sua organização e atividades inerentes à sua natureza e à sua posição. Ele é órgão independente, não faz parte da divisão dos Poderes constitucionalmente instituídos (Legislativo, Executivo e Judiciário), auxiliar e de orientação do Congresso Nacional, praticando atos de natureza administrativa, no que concerne à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades de administração dos Estados, Distrito Federal e municípios, como também da administração indireta, por exemplo seria as autarquias, a fim de assegurar os princípios de legalidade, legitimidade e economicidade na fiscalização da aplicação das verbas públicas.

Depois dessa apresentação histórica do TCU, explana-se agora a organização do mesmo. É composto por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, com quadro próprio de jurisdição em todo o território nacional. Isso demonstra que possui autonomia administrativa. A função jurisdicional em tela não é porque as decisões desse tribunal devem passar por um julgamento do Poder Judiciário, mas sim, pelo sentido definitivo da manifestação da Corte, visto que se a regularidade das contas pudesse dar lugar à nova apreciação o seu pronunciamento resultaria em mero inútil formalismo.

Diante da organização do órgão citado acima, com fulcro no art. 73, §1º da CRFB:

“Os ministros são nomeados entre os brasileiros com mais de trinta de cinco anos ou menos de sessenta anos de idade, que tenham idoneidade moral e reputação ilibada e que sejam portadores de notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública, comprovados com mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exijam esses conhecimentos”.    

Após essas análises, passamos à abordagem do papel dos Tribunais de Contas, tendo em vista, englobando não só o TCU, como também os TCE’s e TCM’s, pois, as normas relativas ao TCU poderão ser aplicadas às Cortes Estaduais e Municipais, como transcreve o Art. 75 da CRFB.

Paralelamente a isso, nota-se que o papel destes tribunais concerne na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, prevista no art. 70 da Carta Magna. Por fiscalização contábil, entende-se que é relativa aos registros de receita e despesa; financeira é o controle sobre depósitos bancários, pagamento e recebimento de valores, empenhos, etc. A orçamentária visa o acompanhamento do orçamento, assim como a fiscalização dos registros nas rubricas adequadas.

No entanto, seu âmbito de ação não se restringe a função fiscalizadora, desempenha também um papel educativo e moralizador, a fim de realizar a melhor gestão para o bem público.

Frente a esse quadro, é indispensável salientar a importância do Tribunal de Contas dentro de uma sociedade. Isso se corrobora, quando se percebe sua atuação, seu papel e seu desempenho dentro dela. Por isso, é imprescindível a responsabilização na gestão da coisa pública, a transparência dos atos dos detentores do poder e a fiscalização de todos os órgãos, entidades e agentes que têm acesso a recursos públicos tornam-se fundamentais para a boa gestão.  Como já foi explanado, o controle e a fiscalização são feitos sob vários aspectos, por exemplo, legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renuncia de receitas. Logo, nota-se a necessidade de conhecer a relevância do TCU.

Conclusão

Diante desta explanação, é válido afirmar que a temática abordada pelo presente trabalho, ora concluído, foi de extremo valor. Isso se ratifica, na medida em que, foi possível apresentar a origem, a evolução, o papel, assim como a importância dos Tribunais de Contas. Dando ênfase é claro, aos órgãos brasileiros, tais como TCU, TCE’s, TCM’s. 

Mediante essa pesquisa, foi possível perceber o quanto a atividade desse órgão foi e ainda continua sendo de suma importância para a sociedade, exercendo um ilustre papel atrelado aos denominados princípios da legalidade, legitimidade, eficiência, moralidade, entre outros, essenciais ao bom convívio social.

Portanto, depreende-se que a temática deste estudo foi de fundamental interesse para o pesquisador, pois, acarretou não só o conhecimento teórico, mas a retenção de um conhecimento técnico, social, histórico e dinâmico, a fim de adequá-lo a presente realidade, como forma de transmitir aos estudantes, e ainda a sociedade de forma geral. Sem dúvida, este projeto foi de tamanha proeminência para a compreensão do dever como acadêmico, em conhecer as prerrogativas daquilo que compõe a estrutura e funcionalidade dos Tribunais de Contas, sujeito ao Estado Democrático de Direito.

 Referências Bibliográficas:

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal 1988.

HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 19ª ed. – São Paulo: Atlas, 2010.

OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. 2ª ed. rev. e atual. – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008.

DE ALMEIDA, Geórgia Campos.O papel dos Tribunais de Contas no Brasil. se aplica: Jus navegandi. 09 de 2005. Disponível em:  http://jus.com.br/revista/texto/7487/o-papel-dos-tribunais-de-contas-no-brasil. Acessado em 20.04.2012.

TELLES, Silvana Maria da Silva.Tribunal de Contas: evolução e importância para o Estado democrático. se aplica: Mgalhas. 13 dez. 2004. Disponível em: http://www.migalhas.com.br/dePeso/16,MI8846,41046- Tribunal+de+Contas+evolucao+e+importancia+para+o+Estado+democrático. Acessado em 22.04.2012

MELO, Ana Carolina Lucena Romeiro. Tribunal de Contas: Uma Visão Simplificada. se aplica. ViaJus.  Porto Alegre, 28 fev. 2002. Disponível em: http://www.viajus.com.br/viajus.php?pagina=artigos&id=45. Acessado em 25.04.2012