PROCEDIMENTOS DISCIPLINARES: JULGAMENTOS DIVERGENTES DOS RELATÓRIOS DAS COMISSÕES DISCIPLINARES (Felipe Genovez)

O art. 50 da Lei Federal n. 9.784, de 29.01.99 que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, aplicada subsidiariamente às unidades federadas (art. 24, incisos XI e XVI, CF/88), preconiza que: “Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatória; V – decidam recursos administrativos; VI – decorram de reexame de ofício; VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. Par. 1o A motivação deve ser explicita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. Par. 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados. Par. 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito”.

O art. 140, do RJUSPC/União (Lei 8.112/1990) encerra muito bem da obrigatoriedade de se motivar todo ato administrativo que venha a culminar em punibilidade, isto é: " O ato de imposição da penalidade mencionará sempre o fundamento legal e a causa da sanção disciplinar". Como fundamento legal, deve-se entender as disposições estatutárias infringidas.

JURISPRUDÊNCIA:

JULGAMENTO - DECISÃO – PENA MAIS GRAVE – DIVERGÊNCIA – COMISSÃO DE PROCESSO DISCIPLINAR:

“Evidenciado que o paciente, na condição de Delegado de Polícia, ausentou-se do serviço em virtude de problemas de saúde, tendo fornecido, inclusive, o número do telefone do local onde poderia ser encontrado, sem demonstrar, contudo, dolo ou propósito de abandonar arbitrariamente o cargo público exercido, deve ser reconhecida a atipicidade da conduta para o fim de determinar-se o trancamento da ação penal. Recurso provido pra determinar-se o trancamento da ação penal movida contra o paciente” (STJ, Quinta Turma, processo original n. 2001.00.90945-0, SP).

“Funcionário estatutário que utiliza prazo superior ao da licença que lhe foi deferida para intervenção cirúrgica não pode ser demitido sem inquérito no qual fique comprovado o animus de afastamento. Se houve, da parte do servidor, a prática de fato definido como crime, compete à autoridade apurá-lo, através do competente processo” (TRF, 2ª Região, primeira turma, processo original n. 90.02.15185-3, RJ).

“A pena de demissão, para quem abandona o cargo que assumiu com obrigação de exercer suas funções, tem como finalidade proteger a regularidade e normalidade da atuação pública. Esta, por necessitar de continuidade da prestação dos serviços pelo servidor, não pode ficar sujeita à vontade do mesmo. A máquina administrativa não deve ficar à espera do servidor, por tal provocar interrupção das atividades a serem prestadas e perturbação a boa ordem e harmonia que devem reinar no âmbito de toda a repartição. Se o servidor é colocado à disposição de uma outra pessoa jurídica de direito público, sem ônus para o órgão cedente, a fim de exercer cargo em comissão e não é nomeado pra o mesmo, deve voltar imediatamente ao seu órgão de origem e reassumir as funções de seu cargo. Se, ao contrário, passa a exercer atividades particulares, para as quais não foi autorizado, sem tornar qualquer providência para reassumir o seu cargo, caracterizado está o abandono do mesmo. Apelação improvida” (TRF, 5ª Região – segunda turma, processo original n. 89.05.05489-7, PE).

“O indiciado em processo disciplinar se defende contra os atos ilícitos que lhes são imputados, podendo a autoridade administrativa adotar capitulação legal diversa da que lhes deu a comissão de inquérito, sem que implique cerceamento de defesa” (STF, Mandado de segurança n. 20.355).

“Não é a autoridade administrativa obrigada a acatar o parecer da comissão no tocante a pena a ser aplicada. Pode adotar solução diversa, porquanto o funcionário se defende dos fatos que lhes são imputados. Faz-se necessário, porém, em qualquer caso, de agravação, ou atenuação da pena sujerida, que a decisão seja fundamentada” (STJ, Recurso em MS n. 6.750).

“No processo administrativo disciplinar, instaurado para apuração de falta cometida por funcionário público, a autoridade encarregada do julgamento não se vincula ao parecer da comissão, e desde que fundamente, pode, inclusive, aplicar penalidade mais grave, sem possibilidade do Judiciário substituir sua legítima discricionariedade. No entanto, no estreito limite do controle da legalidade do ato administrativo, defere-se ao Judiciário a competência para afastar a alteração injustificada, em afronta a gradação prevista na legislação de regência para aplicação de penalidades, do enquadramento proposto pela comissão” (STJ, Recurso em MS n. 10.269).

Decisão punitiva - discordância - relatório da comissão:

“(...) Processo administrativo disciplinar – decisão da autoridade administrativa divergente do parecer da comissão processante – possibilidade – revisão judicial – limites. ‘Exige-se a harmonia entre o ato final de punição e o teor do inquérito, isto quanto aos fatos apurados. A autoridade administrativa a quem cumpre punir o infrator não está compelida a absorver o enquadramento jurídico conferido pela comissão que atuou na fase de inquérito’ (STF – Min. Marco Aurélio – RTJ 138/488). Se a decisão da autoridade administrativa conformou-se com os fatos apurados e encontra amparo legal, não pode o judiciário decidir a respeito da conveniência, oportunidade e justiça da penalidade aplicada ao servidor” (MS 97.005214-6, Capital, Rel. Des. Eder Graf, DJ 9.851, de 12.11.97, p. 10).

‘Mandado de segurança – funcionário público estadual – punido com demissão simples – ato administrativo que, além de contrariar conclusão da comissão de processo administrativo disciplinar, está desprovido da necessária fundamentação – ato arbitrário e ilegal, cuja anulação é medida que se impõe – segurança concedida. Ao funcionário público estável é assegurado prévio processo administrativo disciplinar, com observância do contraditório e ampla defesa, a fim de averiguar as faltas que lhe são imputadas, antes da aplicação da pena. Se após a conclusão dos trabalhos, a Comissão opina pela sua absolvição, por insuficiência de provas, só é viável à autoridade administrativa dela discordar, se o fizer de forma fundamentada. Caso contrário, o ato é nulo’ (MS n. 98.005089-8, Capital, Rel. Des. José Roberge, DJ n. 10.092, de 12.11.98, pág. 7).

DECISÃO – DIFERENTE DA PROPOSTA PELA COMISSÃO

“STF, Tribunal Pleno, MS n. 20.355, DF, data da dec.: 18.03.83: “Mandado de segurança. Demissão. Processo disciplinar. Defesa. O indiciado em processo disciplinar se defende contra os fatos ilícitos que lhe são imputados, podendo a autoridade administrativa adotar capitulação legal diversa da que lhes deu a comissão de inquérito, sem que implique cerceamento de defesa. Mandado de segurança indeferido”.

"STJ, sexta turma, recurso em MS n. 6.750, RO, data da dec.: 04.02.97: “(...)1. Não é a autoridade administrativa obrigada a acatar parecer da comissão no tocante à pena a ser aplicada. Pode adotar solução diversa, porquanto o funcionário se defende das fatos que lhe são imputados. Faz-se necessário, porém, em qualquer caso, de agravação, ou de atenuação da pena sugerida, que a decisão seja fundamentada. 2. Recurso improvido”.

"STJ, Rel. Ministro Fernando Gonçalves, sexta turma, MS n. 10.269, BA, data da dec.: 16.03.99: “(...) 1. No processo administrativo disciplinar, instaurado para apuração de falta cometida por funcionário público, a autoridade encarregada do julgamento não se vincula ao parecer da comissão e, desde que fundamente, pode, inclusive, aplicar penalidade mais grave, sem possibilidade de o Judiciário substituir sua legítima discricionariedade. No entanto, no estreito limite do controle da legalidade do ato administrativo, defere-se ao Judiciário a competência para afastar alteração injstificada, em afronta à gradação prevista na legislação de regência para aplicação de penalidades, do enquadramento proposto pela comissão. 2. Recurso provido”. Do corpo da decisão: “(...) Não se discute a possibilidade atribuída à autoridade administrativa, desde que fundamente sua decisão, de aplicar outra pena – ainda que mais grave – vislumbrada como adequada. É princípio pacífico a sua não vinculação à proposta da comissão e nem o juiz pode, como preleciona Hely Lopes Meirelles, substituir a discricionariedade legítima do administrador por seu arbítrio. Houve, no entanto, in casu, dentro do estreito limite do controle de legalidade do ato administrativo atribuído ao Judiciário, uma alteração injustificada do enquadramento proposto pela comissão, que redundou em grave prejuízo para o recorrente, sem autorização legislativa para tanto (...)”.

"STF, tribunal pleno, MS 21.297, DF, data da dec.: 28.02.92: “...2. Exige-se a harmonia entre o ato final de punição e o teor do inquérito, isto quanto aos fatos apurados. A autoridade administrativa a quem cumpre punir o infrator não está compelida a observar o enquadramento jurídico conferido pela comissão que atuou na fase de inquérito”.

"STJ, terceira seção, MS n. 7.279, DF, data da dec.: 09.05.00: “mandado de segurança. Administrativo. Servidor. Ministério da Previdência e Assistência Social. Regular procedimento administrativo. Demissão. Motivação. Proporcionalidade. Ainda que a comissão processante tenha sugerido a aplicação da pena de advertência à impetrante, a autoridade ministerial coatora, ao demiti-la, encampou o parecer da Consultoria Jurídica, devidamente fundamentado e motivado (art. 168 da Lei n. 8.112/90). Não há que se falar, in casu, de ausência de proporção entre a transgressão e a penalidade aplicada. Ordem denegada”.

"STF, tribunal pleno, MS n. 21.297, DF, data da dec.: 28.02.92: “(...)2. Exige-se a harmonia entre o ato final de punição e o teor do inquérito, isto quanto aos fatos apurados. A autoridade administrativa a quem cumpre punir o infrator não está compelida a observar o enquadramento jurídico conferido pela comissão que atuou na fase de inquérito”.

"STF, Segunda Turma, recurso em MS n. 24.536, DF: “(...) 5. Entendimento pacificado no STF no sentido de que o indiciado defende-se dos fatos descritos na peça acusatória e não de sua capitulação legal. Jurisprudência”.

"STJ, terceira seção, MS n. 7.019, DF, data da dec.: 13.12.00: “O art. 169 da Lei n. 8.112/90 permite que o julgamento discorde do relatório da comissão, quando contrário à prova dos autos. Tal relatório constata toda a omissão e irregularidades praticadas pelo impetrante,mas conclui, tão-somente, pela aplicação da pena de advertência, motivo pelo qual o parecer ministerial, ao propor a pena de demissão,por improbidade administrativa, em observância ao preceito supra, não violou direito líquido e certo do impetrante.

"STJ, sexta turma, Recurso Ordinário em MS n. 6.570, RO, data da dec.: 04.02.96: “RMS. Funcionário público. Processo administrativo disciplinar. Demissão. Aplicação de pena diversa daquela sugerida pela comissão. 1. Não é a autoridade administrativa obrigada a acatar o parecer da comissão no tocante à pena a ser aplicada. Pode adotar solução diversa, porquanto o funcionário se defende dos fatos que lhe são imputado. Faz-se necessário, por[em, em qualquer caso de agravação, ou de atenuação da pena sugerida, que a decisão seja fundamentada (...)”.

"STJ, segunda turma, Ministro José de Jesus Filho, Recurso Especial n. 21.665, MS, data da dec.: 27.06.94: “Abandono de cargo. Demissão. Reintegração. É de ser reintegrado no cargo, do qual foi demitido por abandono, o funcionário, ausente o ânimo de abandonar. A autoridade julgadora não está adstrita às conclusões da comissão de inquérito, mas deve fundamentar a sua decisão com suporte nas provas colhidas por ela e não por outros motivos que não ficarem provados, comprometendo as garantias constitucionais. Recurso especial conhecido e provido”.

"STJ, terceira seção, MS n. 7.376, DF: “(...) 3. Não fere o princípio da proporcionalidade a imposição da pena de demissão aos servidores se, ao final do processo administrativo, resta demonstrada a prática da conduta prevista no art. 117, inciso XV da Lei 8.112/90, nos termos do art. 132 daquele dispositivo legal, podendo a autoridade administrativa, desde que fundamente sua decisão, aplicar outra pena – ainda que mais grave – vislumbrada como adequada. É princípio pacífico a sua não vinculação à proposta da comissão e nem o juiz pode, como preleciona Hely Lopes Meirelles, substituir a discricionariedade legítima do administrador por seu arbítrio.

"TRF da 2ª Região, apelação em MS n. 27.878, RJ, data da dec.: 03.10.00: “Administrativo. Processo administrativo disciplinar. Arquivamento. Coisa julgada administrativa. Impossibilidade de revisão do ato impugnado na via judicial. A autoridade impetrada pode não acatar a proposta da decisão formulada pela comissão de inquérito, pois ‘o relatório da comissão tem valor meramente opinativo não é vinculante, jamais ficando a autoridade competente para a decisão adstrita da comissão processante” (RDA 47/111 e 48/151).

“(...) Não fere o princípio da proporcionalidade a imposição da pena de demissão aos servidores se, ao final do processo administrativo, resta demonstrada a prática da conduta prevista no art. 117, inciso XV da Lei 8.112/90, nos termos do art. 132 daquele dispositivo legal, podendo a autoridade administrativa, desde que fundamente sua decisão, aplicar outra pena – ainda que mais grave – vislumbrada como adequada. É princípio pacífico a sua não vinculação à proposta da comissão e nem o juiz pode, como preleciona Hely Lopes Meirelles, substituir a discricionariedade legítima do administrador por seu arbítrio. 4. Segurança denegada” (MS 7.376/DF, Rel. Ministro Fernando Gonçalves, DJU de 05.08.2002).

"STJ, terceira seção, MS n. 6.667, DF, data da dec.: 26.03.03 (declaração do voto do Min. Vicente Leal – vencedor): “(...) Na hipótese, o julgamento somente poderia divergir da conclusão emitida pela comissão processante se o relatório final fosse contrário à prova dos autos. Todavia, consoante já assinalado, concluiu-se pela ausência de conduta dolosa do policial. E, ainda assim, foi-lhe imposta penalidade mais gravosa sem a devida motivação. Ora, a jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que, na hipótese de aplicação de penalidade diversa daquela sugerida pela comissão processante, deve a decisão da autoridade competente ser devidamente fundamentada (...). Em face dessas considerações, tenho que, na hipótese, houve injustificado agravamento da penalidade sugerida, sem a devida fundamentação, ensejando grave prejuízo ao impetrante, motivo pelo qual cabe ao Poder Judiciário, nos estreitos limites do controle da legalidade, corrigir o ato administrativo viciado (...)”.

“STJ, rel. Ministro José de Jesus filho, RE n. 21.665, MS: “Abandono de cargo. Demissão. Reintegração. É de se reintegrado no cargo, do qual fora demitido por abandono, o funcionário, ausente o ânimo de abandonar. A autoridade julgadora não está adstrita às conclusões da comissão de inquérito, mas deve fundamentar a sua decisão com suporte nas provas colhidas por ela e não por outros motivos que não ficaram provados, comprometendo as garantias constitucionais. Recurso especial conhecido e provido.

"STJ, MS N. 7.376, DF, data da dec.: 08.05.02: “(...) 3. Não fere o princípio da proporcionalidade a imposição da pena de demissão aos servidores se, ao final do processo administrativo, resta demonstrada a prática da conduta prevista no art. 117, inciso XV da Lei 8.112/90, nos termos do art. 132 daquele dispositivo legal, podendo a autoridade administrativa, desde que fundamente sua decisão, aplicar outra pena – ainda que mais grave – vislumbrada como adequada. É princípio pacífico a sua não vinculação à proposta da comissão e nem o juiz pode, como preleciona Hely Lopes Meirelles, substituir a discricionariedade legítima do administrador por seu arbítrio”.