OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS APLICADOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 

Artigo Científico Apresentado à Faculdade Prominas, como parte das exigências para obtenção do título de Especialista em Direito Constitucional.

Ana Regina Ribeiro

RESUMO 

O objetivo desse estudo é analisar como os princípios constitucionais expressos no art. 37 da Constituição Federal se aplicam à Administração Pública pautando sua atuação para a consecução dos interesses coletivos. Para tanto, a metodologia aplicada a esse trabalho foi a revisão bibliográfica. A Constituição de 1988 estabeleceu regras gerais e diversos preceitos específicos para pormenorizar a Administração Pública, dentre eles os princípios básicos e expressos no art. 37 da Constituição. Não existe um único conceito para a Administração Pública, havendo diferentes acepções da expressão conforme o enfoque adotado. Os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência são basilares para desempenho da função administrativa. Com esse estudo, foi possível identificar o modo como cada um dos princípios estabelecidos no art. 37 da Constituição Federal de 1988 é aplicado à Administração Pública, para que o interesse público seja assegurado em conformidade com a lei, de forma impessoal, ética, transparente e eficiente.

 

Palavras-Chave: Administração Pública. Constituição Federal. Princípios Constitucionais. Atividade Administrativa. Legalidade. Impessoalidade. Moralidade. Publicidade. Eficiência.

 

Introdução

 

A Administração Pública deve se pautar nos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, como estabelece expressamente a Constituição Federal de 1988 no caput do art. 37.

Nesse contexto, é necessário inicialmente a definição de Administração Pública que segundo Di Pietro (2017) pode ser entendida em sentido subjetivo, quando designa os entes que exercem a atividade administrativa ou em sentido objetivo quando designa a natureza da atividade exercida pelos entes mencionados.

Frisa-se também a importância de se conceituar cada um dos princípios constitucionais. De acordo com o princípio da legalidade a administração só deve atuar conforme dispõe a lei. No princípio da impessoalidade deve ser observado o interesse público, não devendo ocorrer favorecimento nem do agente público nem de terceiros.

O princípio da moralidade está relacionado com atuação ética dos agentes da administração pública e o princípio da publicidade se remete tanto à exigência de publicação dos atos administrativos, quanto à transparência na atuação da administração.

A Emenda Constitucional nº. 19 de 1988 introduziu expressamente o princípio da eficiência na Constituição Federal – CF. De acordo com Marinela (2017), esse princípio determina que a atividade administrativa seja executada com diligência, perfeição e rendimento funcional.

Diante desse cenário, o objetivo desse estudo é analisar como os princípios constitucionais expressos no art. 37 da Constituição Federal se aplicam à Administração Pública pautando sua atuação para a consecução dos interesses coletivos.

Para tanto, a metodologia aplicada a esse trabalho foi a revisão bibliográfica, a qual se baseou na pesquisa de obras literárias, artigos, doutrinas e jurisprudência sobre o tema investigado.

 

Desenvolvimento

 

Conceito de Administração Pública

 

Segundo Paulo (2017), a Constituição de 1988 estabeleceu regras gerais e diversos preceitos específicos para pormenorizar a Administração Pública, principalmente nos arts. 37 a 41. Para esse autor, não existe um único conceito para a Administração Pública, havendo diferentes acepções da expressão conforme o enfoque adotado.

Ainda de acordo com Paulo (2017), a Administração Pública em sentido material se refere a natureza da atividade e o regime jurídico sob o qual é exercida, não sendo relevante quem a exerça. Já no sentido formal ou subjetivo, a Administração Pública é o conjunto de órgãos e pessoas jurídicas que o ordenamento jurídico identifica como administração pública, não importando a atividade que exerçam.

Conforme Moraes (2014), a Administração Pública pode ser conceituada objetivamente como atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a alcançar os interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o desempenho da função administrativa do Estado.

Para Di Pietro (2017) são dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a expressão Administração Pública. No primeiro deles, subjetivamente a Administração Pública designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agente públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se divide a função administrativa. No segundo, o sentido objetivo designa a natureza da atividade desempenhada pelos referidos entes, sendo, a Administração Pública a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo.

Para Meirelles (1998) a Administração Pública em sentido formal é o conjunto de órgãos instituídos para a execução dos objetivos do Governo. Já no sentido material, pode ser entendida como o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral. Em acepção operacional, se refere ao desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado. Numa visão global, se relaciona a todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização dos serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.

Ao se analisar o conceito de Administração Pública, verifica-se que ela apresenta mais de um sentido e deve ser analisada conforme o aspecto mais relevante a ser empregado.

 

Princípios Constitucionais Aplicados à Administração Pública

 

Segundo Di Pietro (2017), a Constituição de 1988 inovou ao mencionar expressamente alguns princípios a que deve se submeter a Administração Pública.

Para Meirelles (1998) os princípios básicos da administração pública são padrões em que devem se pautar todos os atos administrativos. Tais princípios, constituem os fundamentos da ação administrativa. Esse autor afirma que relegar esses princípios é desvirtuar a gestão dos negócios públicos e esquecer o que existe de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais.

Moraes (2014) também considerou que a Constituição Federal de 1988 inovou em relação às anteriores, ao destinar, no Título III, um capítulo específico com regulamentos para a organização da administração pública, detalhando-a enquanto estrutura governamental e enquanto função, e determinando no art. 37 que a administração pública direta e indireta obedeça, além de diversos preceitos expressos, aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Nesse contexto, verifica-se ser relevante o estudo individual de cada um dos princípios expressos no caput do art. 37 da Constituição e verificar de que modo eles são aplicados à Administração Pública para que o interesse público seja alcançado.

 

Princípio da Legalidade

 

De acordo com Araujo (2001), o princípio da legalidade possui amparo constitucional no art. 5º, II, o qual prescreve que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, assim como na segunda parte do inciso IV do art. 84, também da Constituição, que atribui ao Chefe do Poder Executivo a tarefa de expedir decretos e regulamentos para a fiel execução a lei.

Para Paulo (2017) o princípio da legalidade administrativa tem, para a Administração Pública, um conteúdo bem mais restritivo do que a legalidade geral aplicável à conduta dos particulares, estabelecida no art. 5º, II da Constituição. Segundo ele, por outro lado, para o administrado, o princípio da legalidade administrativa representa uma garantia constitucional, exatamente porque lhe garante que o exercício da função administrativa estará limitado estritamente ao que dispuser a lei. Conforme esse autor, pelo fato de a administração pública estar sujeita ao princípio da indisponibilidade do interesse público, e de não ser ela quem estabelece o que é de interesse público, mas somente a lei, única expressão legítima da vontade geral, implica que a atuação administrativa esteja previamente determinada ou autorizada na lei.

Para Moraes (2014) o tradicional princípio da legalidade, previsto no art. 5º, II, da Constituição Federal, aplica-se normalmente na Administração Pública, entretanto, de forma mais rígida e especial. Isso se deve ao fato de que o administrador público só poderá fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espécies normativas, não havendo, dessa forma, a incidência de sua vontade subjetiva, considerando que na Administração Pública somente é permitido fazer o que a lei autoriza, distintivamente da esfera particular, onde será concedida a realização de tudo que a lei não proíba.

Ainda de acordo com Moraes (2014), o princípio da legalidade harmoniza-se com a própria função administrativa, de executor do direito, que age sem finalidade própria, mas sim em obediência à finalidade exigida pela lei, e com a necessidade de resguardar-se a ordem jurídica.

Di Pietro (2017) afirma que o princípio da legalidade, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder Judiciário nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das mais importantes garantias aos direitos individuais, já que a lei, ao mesmo tempo em que os define, prescreve também os limites da ação administrativa, que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade. Para essa autora, de acordo com o princípio da legalidade, a Administração Pública somente pode fazer o que a lei permite, ao contrário das relações entre particulares, em que o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo que a lei não proíbe.

Da análise do princípio da legalidade, observa-se que ele é mais rigoroso quando aplicável à Administração Pública, a qual só pode atuar dentro dos limites impostos pela lei, sendo ele mais maleável quando empregado aos particulares que têm a liberdade de fazer tudo que a lei não proíba.

 

Princípio da Impessoalidade

 

Para Moraes (2014) o princípio da impessoalidade foi uma importante inclusão feita pelo legislador constituinte. Segundo ele, tal princípio encontra-se muitas vezes no mesmo campo da incidência dos princípios da igualdade e da legalidade, não raramente sendo chamado de princípio da finalidade administrativa.

De acordo com Paulo (2017), o princípio da impessoalidade, no direito administrativo, possui dois sentidos, sendo o primeiro deles relacionado à finalidade administrativa, que deve sempre ser a satisfação do interesse público e, o segundo, referente à vedação à promoção pessoal do administrador público. Para esse autor, esse princípio impede que o ato administrativo seja exercido com o objetivo de atender a interesses do agente público ou de terceiros, devendo visar, tão somente, à “vontade” da lei, comando geral e abstrato, logo, impessoal. Nesse sentido, não são permitidas perseguições ou favorecimentos e quaisquer discriminações que beneficiem ou prejudiquem os administrados ou mesmo os agentes públicos.

Araujo (2001) afirma que o princípio da impessoalidade é aquele que proíbe tratamento desigual entre os administrados, ou seja, os critérios pessoais não podem ser adotados para efeito de concessão de privilégios ou para discriminações. Segundo esse autor, trata-se de desdobramento do próprio princípio da igualdade, assegurando que o ato administrativo persiga o interesse público e não o pessoal. Araujo (2001) apresenta outro significado para esse princípio, qual seja, o de que a Administração Pública não deve conter a marca pessoal do administrador, assim, quando uma atividade administrativa é executada, a Administração que a desempenha o faz em caráter impessoal.

Para Meirelles (1998) o princípio da impessoalidade, a que se refere a Constituição de 1988, no caput do art. 37, nada mais é que o clássico princípio da finalidade, que impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal, que é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Esse autor também afirma que tal princípio também deve ser entendido para excluir a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas, consoante art. 37, §1º, da Constituição Federal.

Analisando-se o princípio da impessoalidade, pode-se concluir, portanto, que ele possui duas acepções. A primeira delas se relaciona à finalidade da administração que é atender ao interesse público de forma impessoal, sem beneficiar ou prejudicar nem o agente público nem a terceiros. Já na segunda acepção, refere-se à vedação de promoção pessoal do agente público, já que a atividade administrativa por ele desempenhada deve ser exercida a título impessoal.

 

Princípio da Moralidade

 

Consoante Paulo (2017), o princípio da moralidade torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da administração pública, sendo a moral administrativa diferente da moral comum, exatamente por ser jurídica e pela possibilidade de invalidação dos atos administrativos que sejam praticados com inobservância desse princípio. Para esse autor, o fato de a Constituição ter erigido a moral administrativa em princípio jurídico expresso afasta qualquer dúvida que pudesse ainda subsistir sobre sua natureza de condição de validade da atuação estatal, e não de aspecto atinente ao mérito administrativo. Com isso, um ato contrário à moral administrativa não está sujeito a um exame de oportunidade e conveniência, mas a uma análise de legitimidade.

Ainda segundo Paulo (2017) a moral jurídica tem uma noção objetiva, pois não tem importância alguma as convicções de foro íntimo do sujeito, sendo extraída do ordenamento jurídico. Para ele, justamente por não depender das opiniões do agente, a observância, ou não, da moralidade administrativa pode ser objeto de controle pela própria administração pública, e, se provocado, pelo Poder Judiciário.

De acordo com Di Pietro (2017) sempre que em matéria administrativa se constatar que a atitude da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora esteja em conformidade com a lei, mas ofendendo a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios da justiça e da equidade, a ideia comum de honestidade, estará ocorrendo desrespeito ao princípio da moralidade administrativa.  Segundo essa autora, a imoralidade administrativa produz efeitos jurídicos, porque acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretada pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário.

Moraes (2014) afirma que pelo princípio da moralidade administrativa, não bastará ao administrador rigoroso cumprimento da estrita legalidade, devendo ele, no desempenho de sua função pública, respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça. Isso porque, para esse autor, a moralidade constitui, a partir da Constituição de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administração pública.

Pela análise do princípio da moralidade, observa-se que, na Administração Pública, o agente público deve agir em conformidade com os princípios éticos, sob pena de invalidação dos atos administrativos por ele praticado.

 

Princípio da Publicidade

 

Segundo Paulo (2017), o princípio da publicidade, no direito administrativo, apresenta dois significados, podendo estar relacionado à publicação em órgão oficial, como requisito de eficácia dos atos administrativos, ou como exigência de transparência da atuação administrativa. Para esse autor, na acepção de publicação em órgão oficial, a publicidade é um pressuposto de eficácia do ato, e não um requisito de validade, o que significa dizer que, enquanto não for publicado, o ato fica impossibilitado de produzir os efeitos que lhe são próprios. No que tange ao sentido de transparência da atuação administrativa, esse autor afirma que é derivado do postulado da indisponibilidade do interesse público, que está relacionado à exigência de que seja possibilitado, da forma mais ampla possível, o controle da administração pública pelos administrados.

Araujo (2001) afirma que o princípio da publicidade é aquele cujo objetivo consiste em garantir transparência nas atividades administrativas. Dessa forma, fixa a orientação constitucional de que o administrador público, responsável pela gestão dos bens da coletividade, deve se comportar com absoluta transparência, permitindo aos administrados o conhecimento total de suas condutas administrativas.

Para Meirelles (1998) a publicidade como princípio da administração pública, previsto no caput do art. 37 da Constituição de 1988, abrange toda atuação estatal, não só no aspecto de divulgação oficial de seus atos, como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna dos seus agentes.

Moraes (2017) assinala que a publicidade se faz pela divulgação do ato no Diário Oficial ou por edital, para conhecimento do público em geral e, consequentemente, início da produção de seus efeitos, tendo em vista que somente a publicidade evita os reveses existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes recursos administrativos e as ações judiciais próprias. Para esse autor, o princípio da publicidade tem integral primazia na Administração Pública, assegurando o acesso às informações a toda a Sociedade.

Verifica-se na análise do princípio da publicidade que há duas vertentes acerca do tema, sendo uma relacionada à divulgação dos atos administrativos em órgão oficial, para que seus efeitos tenham validade, e a outra referente à transparência dos atos praticados pela Administração Pública, garantido aos administrados, de forma ampla, conhecimento e acompanhamento da conduta interna dos agentes públicos.

 

Princípio da Eficiência

 

O princípio da eficiência foi introduzido na Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional nº 19/98. Segundo esse princípio, a Administração deve prezar pela qualidade e produtividade, a fim de realizar as atividades estatais de modo adequado, atendendo a toda sociedade, buscando-se os melhores resultados.

De acordo com Moraes (2017) o princípio da eficiência impõe à administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do desempenho de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, prezando pela adoção de critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível de recursos públicos, de modo a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social.

Conforme Ramos (2001), pelo princípio da eficiência o que se exige da Administração é o trabalho com qualidade, de modo que seja colocado à disposição da coletividade os avanços tecnológicos pertinentes à modernidade, atendendo de forma satisfatória as necessidades de todo coletivo.

Para Di Pietro (2017):

O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.

 

Segundo Figueiredo (2002) o princípio da eficiência determina que a Administração Pública direta e indireta e seus representantes visem o bem comum, exercendo suas competências de forma imparcial, neutra, transparente e participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade. Para Figueiredo, deve-se prezar pela aplicação de práticas legais e morais obrigatórias para maximização dos recursos públicos, evitando-se desperdícios e garantido maior ganho social.

Araujo (2001) afirma que o princípio da eficiência tem relação com as normas de “boa administração”, apontando que a Administração Pública, em todos os seus setores, deve executar a atividade administrativa visando extrair o maior número possível de efeitos positivos ao administrado. Para esse autor, deve sopesar relação custo-benefício, buscar a otimização de recursos, ou seja, a Administração tem por obrigação dotar da maior eficácia possível todas suas ações.

Da observância do princípio da eficiência, verifica-se que a Administração deve atuar com o objetivo de atingir um padrão de excelência no desempenho de suas funções e em sua produtividade, para alcançar os melhores resultados na prestação dos serviços públicos.

 

Conclusão

 

A Constituição Federal de 1988 estipulou diretrizes gerais e específicas de modo a pormenorizar a Administração Pública, estabelecendo, de forma expressa, no caput do art. 37, quais são os princípios que devem norteá-la.

Nesse contexto, inicialmente, foi necessário compreender o significado da expressão Administração Pública. Conforme verificado, Administração Pública apresenta dois sentidos, podendo ser considerada como atividade concreta do Estado para consecução do interesse Público ou como designação para os entes que desenvolvem a função administrativa.

Em um segundo momento, foi necessário conceituar cada um dos princípios constitucionais expressos, basilares da Administração Pública, e constantes do caput do art. 37 da Constituição Federal.

Diante disso, esse trabalho teve como objetivo analisar como esses princípios se aplicam à Administração Pública pautando sua atuação para a consecução dos interesses coletivos.

Para tanto, a metodologia aplicada a esse estudo foi a revisão bibliográfica, a qual se baseou na pesquisa de obras literárias, artigos, doutrinas e jurisprudência sobre o tema investigado.

Como já mencionado, o caput do art. 37, da Constituição de 1988, mencionou explicitamente que a administração Pública direta e indireta deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A menção expressa desses princípios básicos foi considerada uma inovação trazida pela Constituição ao determinar regras para subsidiar a conduta da administração pública. Ademais, observou-se que tais princípios são encarados como parâmetros em que devem se pautar todos os atos administrativos, não podendo ser desprezados, para não corromper a ação da administração pública, desconsiderando o que há de mais primário na salvaguarda do interesse público.

Pela análise do princípio da legalidade, verificou-se que a Administração Pública somente pode agir conforme dispõe a lei. Pelo princípio da impessoalidade, observou-se que as ações administrativas não devem beneficiar ou prejudicar os agentes públicos ou os administrados, bem como não podem ser objeto de promoção pessoal do agente que as executa. Esse princípio, também conhecido como princípio da finalidade, tem como objetivo garantir que o interesse público seja respeitado, já que essa é a finalidade da Administração Pública.

De acordo com o exame do princípio da moralidade, constatou-se que a execução da função administrativa do ente público não deve considerar opiniões pessoais dos agentes públicos que a desempenha ou dos administrados que com ela se relacionam, pois toda ação da administração pública deve se pautar na ética, honestidade, transparência e conforme o ordenamento estabelecido pelo direito administrativo.

Demonstrou-se que o princípio da publicidade possui relação com o ato de veicular em meio oficial os atos administrativos, para que seus efeitos tenham validade. Outro sentido evidenciado para esse princípio foi de que ele possui o objetivo garantir transparência dos atos praticados pela Administração Pública, garantido aos administrados, de forma ampla, conhecimento e acompanhamento da conduta interna dos agentes públicos.

Em relação ao princípio da eficiência, detectou-se que a Administração Pública deve agir visando alcançar um padrão de excelência no desempenho de suas funções e em sua produtividade, para obter os melhores resultados na prestação dos serviços públicos.

Diante dessas análises, foi possível identificar o modo como cada um dos princípios estabelecidos no art. 37 da Constituição Federal de 1988 é aplicado à Administração Pública, para que o interesse público seja assegurado em conformidade com a lei, de forma impessoal, ética, transparente e eficiente.

 

REFERÊNCIAS

                                                         

 

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