Orçamento Público
Publicado em 25 de outubro de 2018 por Wagner de Jesus Martins
O seguinte trabalho tem como tema a lei orçamentária anual e o seu objetivo geral é conter instruções básicas para a elaboração do orçamento publico reconhecer e saber descrever os instrumentos utilizados para a gestão financeira na administração pública.
Apresentamos também, de maneira simples e objetiva, como podemos interligar os programas definidos no Plano Plurianual com a Função, Subfunção e o Projeto/Atividade do Programa de Trabalho constante na Lei de Orçamento anual.
Analisar o conteúdo do PPAG e o seu processo de elaboração, identificar a diferença entre receitas correntes e receitas de capital o mesmo acontece entre despesas correntes e despesas de capital.
Para finalizar incluímos a analise das classificações orçamentárias e uma analise da proposta orçamentária contendo os dados do Estado de Minas Gerais.
O Plano Plurianual de Ação Governamental - PPAG - é um instrumento de planejamento de médio prazo da esfera pública, que explicita diretrizes, objetivos, programas, ações e metas a serem atingidas, definindo os recursos necessários à sua implementação. A orientação estratégica do governo está refletida nos diversos programas, os quais contemplam as ações integradas das políticas urbanas, sociais, culturais e econômicas permitindo otimizar os processos de gestão pública em relação à oferta de bens ou serviços.
Das normas disciplinadoras do processo de elaboração do PPAG são derivadas as Leis de Diretrizes Orçamentárias – LDOs e as Leis de Orçamento Anuais- LOAs. A integração desses instrumentos permite o aprimoramento do processo de planejamento público. A definição dos programas municipais contendo objetivos, diretrizes, justificativas, bem como o detalhamento da alocação de recursos para cada ação, oferecem melhores condições para o monitoramento das políticas públicas.
O acompanhamento do Plano Plurianual e da gestão do governo depende de monitoramentos periódicos, de um diagnóstico correto que permita a sua avaliação e correções, quando necessárias. A avaliação integra o processo decisório para poder melhorá-lo, tornando-o mais eficiente e eficaz no atingimento das metas das políticas governamentais.
A Elaboração do Plano Plurianual de Ação Governamental, a ser encaminhado à Assembleia Legislativa até 30 de setembro, será elaborado em etapas que devem ser observadas com precisão a fim de se conferir maior consistência à sua construção.
A nova revisão do PMDI manteve a visão de futuro definida pelo primeiro Plano (2003-2020) e sua primeira revisão (2007-2023): a de Tornar Minas o Melhor Estado para se Viver, objetivando a melhoria contínua no Índice de Desenvolvimento Humano. OPMDI 2011-2030 pretende avançar ainda mais nas conquistas realizadas desde a elaboração de sua primeira versão, buscando sempre imprimir maior eficácia às ações previstas na estratégia de desenvolvimento para 2030. Para que essa estratégia conduza o Estado no rumo de sua visão de futuro, é necessário que se materialize por meio de programas e ações tendentes à produção de resultados concretos e mensuráveis.
Nessa perspectiva, a carteira de Programas Estruturadores foi mais uma vez renovada tendo em vista alinhá-la aos objetivos estratégicos e resultados finalísticos estabelecidos em cada Rede de Desenvolvimento. Desse modo, os Programas Estruturadores foram agrupados nessas redes em função de sua capacidade transformadora e de sua sinergia potencial.
A etapa crucial desse processo de alinhamento é a elaboração de programas de trabalho condizentes, além da revisão daqueles já existentes no PPAG 2008-2011, com a estratégia governamental, tendo em vista otimizar o enfrentamento dos problemas eleitos no âmbito do PMDI e o aproveitamento das potencialidades do Estado.
Apresentamos a seguir a sequência de atividades para concretização das diretrizes do PMDI na forma de programas e ações que constarão no Plano.
De forma a assegurar que os problemas e demandas da sociedade ou da própria administração estadual sejam adequadamente atacados, os programas constantes do PPAG deverão ser elaborados ou revistos a partir dos objetivos estratégicos e resultados finalísticos definidos no âmbito de cada Rede de Desenvolvimento.
São insumos para a elaboração/revisão dos programas do plano: os objetivos estratégicos e os resultados finalísticos definidos no âmbito das Redes de Desenvolvimento, os desafios, compromissos e prioridades estabelecidos em cada agenda setorial e a experiência na execução do PPAG no exercício corrente.
Os órgãos e entidades deverão rever a sua programação contemplando o período 2012-2015 em três fases:
- Fase Qualitativa: Formulação e revisão qualitativa de programas, indicadores e ações;
- Fase Quantitativa: Detalhamento dos valores físicos e financeiros das ações formuladas ou revistas no âmbito do PPAG e da proposta orçamentária.
- Objetivos Estratégicos
- Redes de Desenvolvimento
- Programas Especiais DA LOA 2012
- Finalização das propostas do PPAG e da LOA: nessa etapa as Unidades transferem os dados de programas, indicadores e ações no SIGPlan e no SISOR para a SCPPO, que então efetuará os ajustes necessários e consolidará as informações na forma dos relatórios que compõem o PPAG e a LOA.
Nessa fase, caberá às unidades a revisão da estrutura programática e dos atributos qualitativos de programas, indicadores e ações, tendo em vista o aprimoramento da concepção das políticas públicas executadas e a otimização do impacto dos diversos programas de governo.
Pode-se decompor essa fase em duas etapas: a definição da estrutura programática e o lançamento / revisão dos atributos qualitativos de programas, indicadores e ações.
Na definição da estrutura programática, a principal questão a ser resolvida diz respeito ao conjunto de programas, indicadores e ações que vão compor o planejamento de cada unidade para os próximos quatro anos. Desse modo, os órgãos e entidades decidirão se manterão a estrutura programática como anteriormente fixada ou se vão incluir ou excluir programas, indicadores e ações.
Depois de definida a estrutura programática, as unidades deverão lançar e/ou rever os atributos qualitativos de programas, indicadores e ações, por meio da metodologia consignada na seção 4 deste manual, aperfeiçoando e tornando mais transparente o seu planejamento.
A revisão dos atributos qualitativos não deverá descaracterizar os programas, indicadores e ações revistos.
No âmbito dos programas, os atributos a serem informados ou revistos são: Rede de Desenvolvimento, objetivos estratégicos e indicadores finalísticos a que se vincula o programa; órgão e unidade orçamentária responsável pelo programa; denominação;
identificador de programa governamental; tipo de programa; objetivo; público-alvo; justificativa; estratégia de implementação e unidade administrativa responsável.
No que se refere aos indicadores, nessa etapa as unidades deverão lançar ou revisar o conjunto de atributos qualitativos e quantitativos, quais sejam: título, índice de referência, data de apuração, unidade de medida, índices esperados para o período2012-2015, fonte, base geográfica, polaridade, periodicidade e fórmula de cálculo.
A finalização da proposta somente será efetivada após o preenchimento de todos os campos, incluindo-se nesse rol os índices esperados para o período (ou a seleção do campo “Em Apuração”), a polaridade e a periodicidade – que antes não eram de preenchimento obrigatório. Para os indicadores já existentes, o campo índice de referência e data de apuração ficarão disponíveis para edição, permitindo ao usuário incluir uma apuração mais atual do indicador em questão.
Visão Geral do Processo de Elaboração do PPAG
Depois de efetuada a revisão de programas e indicadores, caberá ao órgão/entidade analisar as ações sob sua responsabilidade, procedendo à revisão de seus atributos, a saber, órgão e unidade orçamentária responsável pela ação, função, sub função, tipo de ação, título, finalidade,descrição, produto, unidade de medida, especificação do produto, detalhamento da implementação, base legal e unidade administrativa responsável.
As propostas setoriais serão acompanhadas pela Superintendência Central de Planejamento e Programação Orçamentária (SCPPO/SEPLAG), que fará a análise das informações, visando a identificar possíveis inconsistências
metodológicas e avaliar a compatibilidade com o orçamento.
O Portal de Planejamento e Orçamento será o meio de entrada para o Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan) e para o Sistema Orçamentário (SISOR) através do endereço www.orcamento.mg.gov.br.
Na fase quantitativa as metas físicas e financeiras são detalhadas no SIGPlan e no SISOR.
Tendo em vista embasar a formulação da Lei Orçamentária Anual, estabeleceu-se que o PPAG deve apresentar sempre uma perspectiva de planejamento de quatro anos, porém, revisados anualmente (programação deslizante), razão pela qual as metas relativas à elaboração do PPAG serão formuladas considerando o período 2012-2015, chegando ao intervalo temporal de 2015-2018 em sua última revisão.
Nesse quadro, os limites orçamentários (estabelecidos pela SCPPO para as despesas de pessoal, custeio e capital) referentes à previsão de recursos para o período 2012-
2015 configuram a base para o detalhamento de valores de programas e ações no SIGPlan e no SISOR.
Após a distribuição preliminar dos limites orçamentários por ação no SIGPlan (o que é realizado por meio da respectiva regionalização), as ações serão objeto de detalhamento orçamentário no SISOR, sendo os valores de cada uma delas discriminados por categoria econômica, grupo de despesa, modalidade de aplicação, elemento de despesa, item de despesa, identificador de programa governamental, fonte de recursos e identificador de procedência e uso. Cabe lembrar que as estimativas de gastos com obras (elemento 51) deverão ser regionalizadas também por meio do SISOR.
O SISOR será aberto com o programa de trabalho carregado, tal qual foi elaborado na Lei Orçamentária 2011. As tabelas de informações qualitativas de programas e ações do SIGPlan e do SISOR estão integradas. Dessa forma, qualquer alteração qualitativa salva no SIGPlan refletirá imediatamente no Manual de Elaboração do PPAG 2012-2015 e da LOA 2012 SISOR. Apenas as ações novas incluídas deverão ser transferidas para o Sistema Orçamentário.
Finalização das Propostas do PPAG e da LOA
As unidades apenas conseguirão finalizar a elaboração do PPAG e da proposta orçamentária a partir do cumprimento de duas condições:
Todos os programas e ações (de programas multi-setoriais e padronizados (inclusive) no SIGPlan deverão ser validados e transferidos para o momento 4 (planejamento encerrado para a unidade orçamentária e franqueado para oórgão central de planejamento e orçamento);
O sistema procederá à comparação entre os valores físicos e financeiros detalhados no SIGPlan e no SISOR. Havendo, no momento de finalização da proposta orçamentária, divergência entre os dados de planejamento e orçamento, será facultada à unidade retornar os programas e ações no SIGPlan para o momento 2, para que a unidade efetue o acerto de valores, validando e transferindo novamente os programas e ações para o momento 4. Para cada ação, os valores financeiros regionalizados no SIGPlan devem ser iguais aos valores correspondentes detalhados no SISOR. No tocante às metas físicas, a partir de 2012, o detalhamento será exclusivo no SIGPlan.
Finalizadas as propostas setoriais, as informações de planejamento e orçamento detalhadas no SIGPlan e no SISOR serão validadas pela SCPPO/SEPLAG, que analisará as informações lançadas pelas unidades, a verificação de inconsistências e o procedimento dos ajustes necessários.
Por fim, a SCPPO consolidará as informações na forma dos relatórios que compõem os volumes do PPAG e da LOA, enviando os documentos à Assembleia Legislativa, nos termos da Constituição Estadual.
Visão Geral do Processo de Elaboração do PPAG: Cronograma para Elaboração do PPAG e da Proposta Orçamentária
No intuito de auxiliar o planejamento e a execução do processo de elaboração do PPAG e da LOA, o cronograma de referência abaixo apresentado balizará a atuação dos órgãos e entidades. A utilização de cronogramas nos permite visualizar esse processo como um projeto (com início, meio e fim) e viabiliza o controle do desenvolvimento de cada etapa até a consecução do produto final.
No quadro a seguir estão representadas as principais atividades do processo, sendo a sequência de adoção opcional pelas unidades responsáveis, dado que os sistemas SIGPlan e SISOR estarão disponíveis para acesso e lançamento de informações de 15 de julho a 19 de agosto.
I - FASE QUALITATIVA:
- Reunião de abertura do processo de elaboração do PPAG e elaboração do orçamento – reunião para transmissão das principais diretrizes e orientações para a elaboração do PPAG e da LOA.
- Detalhamento/revisão dos programas e ações no SIGPlan – período total sugerido para estabelecimento de programas e ações a serem executados nos próximos quatro anos e os respectivos resultados e metas (físicas e financeiras).
- Detalhamento/revisão da estrutura programática: inclusão e exclusão de programas, indicadores e ações: Definição do conjunto de programas, indicadores e ações que comporão a estrutura programática da unidade orçamentária.
- Detalhamento/revisão dos atributos qualitativos de programas, indicadores e ações no SIGPlan: especificação/aprimoramento dos atributos qualitativos de programas, indicadores e ações, de tal forma que as informações do plano plurianual espelhem a realidade das atividades e projetos a serem executados.
II FASE QUANTITATIVA:
- Detalhamento / revisão, no SIGPlan, de forma regionalizada, das metas físicas e financeiras das ações e projeção dos índices esperados dos indicadores: projeção/ajuste das metas físicas e financeiras das ações do PPAG bem como dos índices esperados dos indicadores do programa com o fim de adequar o plano às mudanças da conjuntura administrativa, orçamentária, política, econômica e social e aprimoramento da consistência das metas e resultados programados.
- Detalhamento da despesa no SISOR – período necessário para especificação da despesa das diversas unidades orçamentárias do orçamento fiscal e do orçamento de investimento das empresas controladas pelo Estado, compreendendo ainda o encaminhamento dos precatórios, o detalhamento dos investimentos em obras e das categorias de pessoal.
- Detalhamento das categorias de pessoal: compreende, para as unidades do orçamento fiscal, a especificação das várias categorias de pessoal que compõem o quadro dos diversos órgãos e entidades da administração pública estadual. As unidades deverão encaminhar o detalhamento das categorias de pessoal até o dia 29 de julho.
- Encaminhamento dos precatórios pelas unidades - As unidades orçamentárias deverão encaminhar os precatórios para o exercício de 2012 até o dia 29 de julho. Recomendamos não esperar a comunicação do Tribunal de Justiça do Estado e tomarem a iniciativa de procurar o Tribunal para que haja tempo hábil para lançamentos dos limites. A disponibilização dos limites para pagamento de precatórios VISÃO GERAL DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PPAG ficará condicionada ao envio pelas unidades orçamentárias das informações necessárias à sua definição. É importante lembrar, ainda, que a definição dos limites de precatórios poderá impactar os limites das demais despesas para órgãos e entidades que financiam os precatórios com as respectivas fontes de recursos.
- Detalhamento da despesa por ação: abrange o detalhamento da despesa e das respectivas fontes de recursos de todas as ações orçamentárias do plano plurianual. Para tanto, o SISOR ficará aberto do dia 15 de julho a 19 d agosto, embora os limites sejam disponibilizados em etapas. As unidades serão comunicadas à medida que os limites forem sendo disponibilizados no sistema.
- Recomenda-se não deixar essa etapa para o fechamento, uma vez que os valores detalhados deverão ser lançados até o nível de item de despesa.
- Detalhamento dos investimentos em obras: sempre que a unidade detalhar despesas no elemento de despesa 51, será necessária a discriminação das obras com a respectiva descrição e detalhamento da regionalização por município e macrorregião.
- Detalhamento da despesa plurianual (2013-2015): os órgãos deverão detalhar até o dia 17 de agosto de 2011 os gastos que serão realizados nos três anos seguintes (2013 -2015), levando em consideração a combinação de grupo, fonte, indicador orçamento e procedência.
III - FINALIZAÇÃO DAS PROPOSTAS PARCIAIS DO PPAG E DA LOA
- Transferência de programas e ações do PPAG para a unidade central e finalização da proposta orçamentária: consiste na transferência dos programas e ações para o momento 4 no SIGPlan e da unidade orçamentária para o momento 2 no SISOR, permitindo à unidade central a consolidação das propostas parciais para confecção dos documentos que compõem o PPAG e a Proposta Orçamentária.
- Ajuste final das metas físicas e financeiras das ações e
- transferência de programas e ações no SIGPlan para o momento 4
- corresponde aos ajustes e correções finais de metas físicas e financeiras nos sistemas SIGPlan e SISOR bem como validação final dos atributos qualitativos e quantitativos de programas e ações no SIGPlan, transferindo o momento para análise e consolidação pela unidade central do sistema (momento 4);
- Finalização da proposta orçamentária e envio ao momento 2 no SISOR – as unidades orçamentárias têm até o dia 19 de agosto para finalizar a proposta orçamentária e envio dos dados para o momento 2 no SISOR. Os órgãos/entidades apenas conseguirão concluir essa etapa do processo, caso não existam inconsistências na elaboração da proposta, assim como se houver plena compatibilidade entre as informações lançadas no SIGPlan e no SISOR. Nesse último caso, o sistema dará opção ao usuário de retornar os programas e ações em que existam alguma divergência para o momento 2 no SIGPlan, tendo em vista viabilizar os ajustes que se fizerem necessários.
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