LIMITAÇÕES AO PODER DE TRIBUTAR: ANÁLISE DO PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE NA JURISPRUDÊNCIA DO ESTADO DO MARANHÃO

LIMITAÇÕES AO PODER DE TRIBUTAR: ANÁLISE DO PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE NA JURISPRUDÊNCIA DO ESTADO DO MARANHÃO[1]

 

Felipe Abreu Araújo

Rômulo Chagas[2]

Fabiano Ferreira Lopes[3]

 

Sumário: 1. Introdução. 2. Limitação ao poder de tributar. 2.1 Imunidade a limitação ao poder de tributar. 2.2. Princípio da Anterioridade da lei Tributária. 2.2.2. Exceções à anterioridade do exercício financeiro. 2.2.3 Anterioridade e revogação de isenções. 2.2.4. Anterioridade e medidas provisórias. 2.2.5 Princípio da anterioridade nonagesimal ou noventena. 3 Princípio da anterioridade no Estado do Maranhão. Conclusão. Referências.

 

 

RESUMO

Este trabalho tem como escopo analisar o princípio da anterioridade tributária, à luz da Constituição Federal de 1988. Fazendo um parâmetro com a limitação ao poder de tributar assegurado na Carta Magna. Assim será esmiuçado alguns aspectos do principio da anterioridade, suas imunidades, exceções, isenções e revogações. E, por fim far-se-á uma análise da aplicação deste princípio no Estado do Maranhão através do estudo de jurisprudências.

Palavras-chave: PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE. ANTERIORIDADE NONAGESIMAL. EXCEÇÕES.

1 INTRODUÇÃO

                     O Estado é uma entidade sem fins lucrativos com fins sociais que busca alcançar a dignidade da pessoa humana, ele existe para a consecução do bem comum. Para exercer tal mister, o Estado desenvolve atividades meio e atividades fim. As atividades meio são as que servem de instrumento para a realização das atividades fim, como a tributação e a atividade financeira. Já as atividades fim são as que justificam a existência do Estado, como a educação, saúde e segurança.

No presente trabalho, analisaremos especificamente uma das atividades meio do Estado, qual seja, a Tributação, assim como os limites constitucionais da mesma. Sabemos que o Estado por si só é pobre, não possuindo recursos para realizar suas atividades para o qual foi constituído. Quem é rica é a sociedade, que sustenta o ente Estatal. Sendo assim, o Estado tem o poder de obrigar os particulares a se solidarizarem com o interesse público mediante a entrega compulsória de um valor em dinheiro.

Contudo este poder não é absoluto. “A relação jurídica tributária não é meramente uma relação de poder, pois como toda relação jurídica, é balizada pelo direito”[4], e em face da interferência que o poder de tributar gera na propriedade a Constituição Federal de 1988 trouxe em seu texto princípios no âmbito tributário que tem como um de seus efeitos, a efetiva limitação à atuação estatal e ao seu poder arrecadador. E, dessa forma, é que se dá a harmonia do sistema tributário: de um lado, as leis que exigem os tributos e autorizam o Poder Público a cobrá-las, estabelecendo formas, tempo e espaço, para essa tarefa; e, de outro lado, o respeito aos direitos e garantias dos cidadãos e o limites ao poder de arrecadação.

2. LIMITAÇÃO AO PODER DE TRIBUTAR.

O Estado como instituição administrativa, necessita de recursos para manter sua estrutura e disponibilizar os serviços essenciais para os cidadãos.  Desta maneira a principal forma que o Estado possui para gerar receitas reside na cobrança de tributos. A definição de tributo encontra-se no art. 3º do Código Tributário Nacional:

Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

Sendo assim, pela simples leitura do artigo supracitado, podemos extrair a definição das três principais características do instituto analisado: "compulsoriedade, legalidade e a atividade administrativa plenamente vinculada.”[5]

A Constituição Federal de 1988 outorgou competência aos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para instituir tributos. Para que não houvesse uma cobrança arbitraria por parte dos entes federativos, a Carta Maior impôs limites no poder de tributar ao legislador infraconstitucional.

Diante da característica impositiva dos tributos. Percebe-se que o raciocínio do legislador foi criar institutos no Texto Maior, visando impedir que esta faculdade do Estado e seus entes federativos, tivesse uma acentuada natureza confiscatória para o contribuinte.

2.1. IMUNIDADE À LIMITAÇÃO AO PODER DE TRIBUTAR.

Primeiramente, é necessário fazer uma breve diferença, esclarecimento, entre imunidade e isenção tributária. Sendo assim, para Paulo de Barros Carvalho[6]:

O paralelo [entre imunidade e isenção] não se justifica. São proposições normativas de tal modo diferentes na composição do ordenamento positivo que pouquíssimas são as regiões de contacto. Poderíamos sublinhar tão somente três sinais comuns: a circunstância de serem normas jurídicas válidas no sistema; integrarem a classe das regras de estrutura; e tratarem de matéria tributária. Quanto ao mais, uma distância abissal separa as duas espécies de unidades normativas.

De forma sucinta Alexandrino e Paulo[7] esquematizam as diferenças entre imunidade e isenção:

IMUNIDADE: Previsto na Constituição Federal. Impede a atuação do legislador. Exclui a hipótese de incidência (descrição legal, abstrata, de uma situação definida como fato gerador). Não cabe cogitar a ocorrência de fato gerador (concreto). Não cabe cogitar surgimento de obrigação tributária. Não cabe cogitar a existência de crédito tributário.

ISENÇÃO: Previsão em lei. Impede o lançamento tributário. Não exclui a hipótese de incidência (descrição legal, abstrata, de uma situação definida como fato gerador). Não exclui o fato gerador (concreto). Ocorrido o fato gerador, nasce normalmente a obrigação tributária. Exclui o crédito tributário, isto é, afasta a possibilidade de constituição do crédito tributário, não obstante a existência da obrigação tributária.

Feita estra breve distinção, atentaremos para o instituto da imunidade tributária, donde Roque Antonio Carrazza[8] afirma que “a imunidade tributária ajuda a delimitar o campo tributário. De fato, as regras de imunidade também demarcam (no sentido negativo) as competências tributárias das pessoas políticas” (

Nesta mesma linha Hugo de Brito Machado[9] assevera que,

Imunidade é o obstáculo decorrente de regra da constituição à incidência de regra jurídica de tributação. O que é imune não pode ser tributado. A imunidade impede que a lei defina como hipótese de incidência tributária aquilo que é imune. É limitação da competência tributária.

Em simples palavras, pode-se dizer com segurança que toda vedação constitucional é uma imunidade. Não importa as diferentes redações que o legislador constitucional utilizou. Se estiver na Constituição é imunidade.

Em suma, “a imunidade é uma limitação constitucionalmente qualificada à competência de tributar”.[10]

Roque Antonio Carrazza [11] aduz que:

Uma, ampla, significando a incompetência da pessoa política para tributar: a) pessoas que realizam fatos que estão fora das fronteiras de seu campo tributário; b) sem a observância dos princípios constitucionais tributários, que formam o chamado estatuto do contribuinte; c) com efeito de confisco; d) de modo a estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens (salvo a hipótese do pedágio); e) afrontando o princípio da uniformidade geográfica; e f) fazendo tábua rasa do  princípio da não-discriminação tributária em razão da origem ou do destino dos bens. E,  outra, restrita, aplicável às normas constitucionais que, de modo expresso, declaram ser vedado às pessoas políticas tributar determinadas pessoas, quer pela natureza jurídica que possuem, quer pelo tipo de atividade que desempenham, quer, finalmente, porque coligadas a determinados fatos, bens ou situações. Tanto em sua acepção ampla como na restrita, a expressão “imunidade tributária” alcança, em princípio, quaisquer tributos: impostos, taxas e contribuição de melhoria.

Dessa forma, “deve-se dar interpretação em sentido amplo às imunidades, abarcando não somente os tributos da espécie impostos, mas também outros, tais como as taxas e as contribuições de melhoria, de forma a se preservar os valores constitucionais.”[12]

Diante da diferença de imunidade e isenção, já tendo abordado seu conceito, eis que, de forma bem superficial, elencaremos algumas de suas generalidades. As imunidades genéricas, são destinadas a todos os impostos; imunidade recíproca às pessoas políticas art. 150, VI, “a” da CF; imunidade do patrimônio, renda e serviços das Autarquias e Fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público art. 150, §2º; imunidade do patrimônio, da renda e dos serviços dos templos de qualquer culto art. 150, VI, “b”; imunidade dos Partidos Políticos, Sindicatos dos empregados, Instituições assistências e educacionais sem fins lucrativos art. 150, VI, “c” da CF; imunidade dos jornais, livros, periódicos e o papel destinado a sua impressão art. 150, VI, “d” da CF.

De outra forma existem as Imunidades específicas, as quais são destinadas a um único imposto, sendo; imunidade em relação ao IPI; imunidade em relação ao ITR; imunidade em relação ao ICMS; imunidade em relação ao ITBI. Não menos importantes existem as imunidades das contribuições sociais, art. 195, II e art. 195, §7º da CF. Além das imunidades em ralação às taxas, art. 5º, XXXIV, “a” e “b” da CF.

2.2. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE DA LEI TRIBUTÁRIA

O princípio da anterioridade é especificamente tributário, já que se projeta, apenas, no campo da tributação (federal, estadual, municipal e distrito federal).[13].Esta Contido no art. 150, III, “b”, da Constituição Federal:

Art. 150 – Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios...

III – cobrar tributos (...)

b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou.”

O princípio da anterioridade no direito tributário é modernamente referido pelo termo “principio da não surpresa tributária”, evitando que os contribuintes sejam surpreendidos com as novas cobranças de tributos, não tendo tempo suficiente para familiarização da nova legislação para controle do orçamento familiar.

Neste sentido, em analise ao principio a luz da Constituição Federal de 88, Sacha Calmon Navarro Coêlho[14], diz:

o princípio da anterioridade expressa a idéia de que a lei tributária seja conhecida com antecedência, de modo que os contribuintes, pessoas naturais ou jurídicas, saibam com certeza e segurança a que tipo de gravame estarão sujeitos no futuro imediato, podendo dessa forma organizar e planejar seus negócios e atividades.

Da lição do jurista depreende-se que o princípio da anterioridade visa, antes de tudo, preservar a segurança jurídica a que os contribuintes fazem jus. Sendo assim o Supremo Tribunal Federal, por meio da ADIN 939, já declarou que o princípio da anterioridade tributária é cláusula pétrea, pois consiste em garantia individual do contribuinte, confirmando, a Corte Maior, a existência de direitos e garantias de caráter individual dispersos no texto constitucional.

Insta frisar que é vedada a cobrança no exercício financeiro em que a lei é publicada.

o princípio da anterioridade exige, evidentemente, que a lei que cria ou aumenta um tributo só venha a incidir sobre fatos ocorridos no exercício subsecutivo ao de sua entrada em vigor. Caso contrário, a Administração Fazendária, por meio do ardil de retardar a cobrança do tributo até o exercício seguinte, com facilidade tornaria letra morta o art. 150, III, “b”, da Constituição. Assim, e.g. tributo criado em junho poderia incidir sobre fatos verificados em julho do mesmo ano, desde que o Fisco tivesse o cuidado de só realizar sua cobrança (mera providência administrativa) no exercício seguinte. Bem precário seria este direito constitucional, se fosse tão fácil costeá-lo. Com verdade, a palavra cobrar, inserta no artigo em foco, está, com tantas outras do texto constitucional, empregada num sentido laico, devendo o intérprete entendê-la sinônima de exigir. Neste sentido, pelo menos, tem-se pronunciado a melhor doutrina.[15]

Dessa forma, de acordo com o principio da anterioridade, nenhum tributo será cobrado sem que a lei que o instituiu ou aumentou tenha sido publicada no exercício financeiro anterior (que, no Brasil, tem seu inicio e fim coincidente com o ano civil).

“De fato, o princípio da anterioridade veicula a ideia de que deve ser suprimida a tributação de surpresa ( que afronta a segurança jurídica dos contribuintes). Ele não permite que, da noite para o dia, alguém seja colhido por uma nova exigência fiscal. É ele, ainda, que exige que o contribuinte se depare com regras tributárias claras, estáveis e segura..[16]

Vale lembrar, que no mesmo sentido, uma lei não pode alterar num mesmo exercício os prazos e as formas de pagamentos de um tributo, pois, tais alterações, em geral, afetam ou influenciam diretamente o valor do tributo. Essa inferência é lógica, até porque as normas jurídicas devem ser interpretadas mais por seus fins que pelas palavras que a compõem.

Também se sujeitam à regra constitucional as leis que extinguem ou reduzem isenções, a vista de determinado aspecto, idênticas às que criam e aumentam tributos.

 

2.2.2 EXCEÇÕES À ANTERIORIDADE DO EXERCÍCIO FINANCEIRO

     A Constituição de 1988 em seu art. 150, §1º estabeleceu exceções ao principio da anterioridade do exercício financeiro:

“Art. 150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

[...]

§ 1º - A vedação do inciso III, b, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, IV e V; e 154, II; e a vedação do inciso III, c, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, III e V; e 154, II, nem à fixação da base de cálculo dos impostos previstos nos arts. 155, III, e 156, I.

[...]”    

     Sendo assim, Ricardo Alexandre[17] ensina, em suma, que o II, IE, IPI e IOF são hipóteses de impostos com características extrafiscais, sendo poderosos mecanismos no domínio econômico. No que tange aos empréstimos compulsórios de guerra ou calamidade pública e extraordinários de guerra, a não sujeição se da pelo caráter urgente para a arrecadação de recursos. As contribuições para financiamento da seguridade social sujeitam-se a regra específica de não surpresa, sendo sujeita a noventena. As alíquotas do ICMS-monofásico incidente sobre combustíveis definidos em Lei Complementar e das alíquotas da CIDE-combustíveis são exceções parciais criadas pela EC33/2001. [18]

Essas são as hipóteses em que não se aplica o princípio da anterioridade. Destarte, a lei que cria esses tributos ou os aumenta tem eficácia a partir da sua publicação, ou seja, no mesmo exercício financeiro da sua criação ou majoração.

2.2.3 ANTERIORIDADE E REVOGAÇÃO DE ISENÇÕES

 

     Quando determinado contribuinte é beneficiado por isenção legalmente concedida, há uma diminuição da carga tributária a que está sujeito, não havendo que se falar em qualquer prazo para que o benefício possa gerar efeitos concretos.[19]

     Contanto, na revogação de uma isenção, “a situação é oposta, pois indiscutivelmente, a mudança legislativa tem como consequência um acréscimo no sacrifício financeiro realizado pelo contribuinte.”[20]

     O CTN em seu o art. 104, inciso III, do Código Tributário Nacional estabelece que “entram em vigor no primeiro dia do exercício seguinte àquele em que ocorra a sua publicação os dispositivos de lei, referentes a impostos sobre o patrimônio ou a renda que extinguem ou reduzem isenções”. Neste ponto existe divergência doutrinaria e o entendimento do STF, pela omissão do legislador a respeito da anterioridade.

     Carrazza entende que “revogada a lei isentante, nem por isto a primitiva lei tributária voltará a vigorar. Por quê? Simplesmente porque não há o chamado efeito repristinatório no Direito Tributário brasileiro”[21]. Para o autor, parte da doutrina, “revogada a lei isentiva, e restabelecido o dever de pagar o tributo – pela nova lei, que o recria -, é inafastável a incidência do principio da anterioridade, que encerra, para o contribuinte, uma garantia de estabilidade de ordem jurídica.”[22]

     A Corte Suprema posiciona-se no sentido de que “a isenção seria dispensa legal do pagamento do tributo, não afastando a incidência e a obrigação tributária, mas sim, a constituição do crédito tributário. E, uma vez revogada a lei isentiva, nada obstaria a imediata cobrança do tributo outrora objeto de isenção, eis que o surgimento da obrigação tributária não restou impedido. Não se caracterizando, portanto, criação nem majoração do tributo.”[23]

    

2.2.4 ANTERIORIDADE E MEDIDAS PROVISÓRIAS

 

      A Emenda Constitucional n° 32, de 11 de setembro de 2001, instituiu uma regra específica concernente ao princípio da anterioridade. Ela alterou o art. 62 da Constituição, que disciplina a edição de medidas provisórias, com força de lei, em casos de relevância e urgência, pelo Presidente da República.

     Nesse diapasão, “são possíveis a instituição e a majoração de tributo por intermédio de medida provisória. Porém, se o tributo instituído ou majorado foi um imposto, a cobrança só poderá ser realizada no exercício subsequente caso a medida provisória tenha sido convertida em lei até o ultimo dia daquele em que tenha sido editada”[24]

     De outra forma o contribuinte deve atentar para a relação entre as medidas provisórias e a noventena:

Após o advento da EC 32/2001, as medidas provisórias passaram a ter vigência por sessenta dias, prorrogáveis por mais sessenta. Por conseguinte, na metade do prazo de prorrogação, completam-se os noventa dias para o inicio da cobrança do tributo. Se a medida provisória for convertida em lei sem alteração substancial do texto, a cobrança continua. Se a conversão se der com alteração substancial, deve-se reiniciar a contagem da data da publicação da lei de conversão. Caso a medida provisória seja rejeitada ou perca a eficácia por decurso de prazo (120 dias), o tributo (ou a majoração) deixa imediatamente de cobrado. Neste caso, houve cobrança com base na medida provisória durante 30 dias, cabendo ao Congresso Nacional disciplinar por decreto legislativo as relações jurídicas geradas, ou seja, definir se haverá ou não devolução dos valores recolhidos (CF, art.62, §3º). Caso o Congresso silencie e não edite o decreto legislativo no prazo de 60 dias, as relações jurídicas geradas conservam-se regidas pela MP, ou seja, na pratica, os valores pagos não são devolvidos. [25]

     Por fim deverão ser observadas as regras relativas à anterioridade do exercício financeiro, caso o tributo não seja exceção a tal princípio.

2.2.5 PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE NONAGESIMAL OU NOVENTENA

 

A anterioridade nonagesimal fora estabelecida pela EC nº. 42 de 2003, está prevista no artigo 150, inciso III, alínea “c”, da CF/88. Aduz que é vedada a cobrança de tributos antes de decorridos noventa dias da publicação da lei que o instituiu ou aumentou, sem prejuízo da anterioridade anual prevista na alínea “b”.

Cumpre ressaltar que o principio da anterioridade nonagesimal e anual são exigíveis cumulativamente, assim, “se um tributo vier a ser majorado ou instituído por lei publicada após o dia 3 de outubro (quando faltam 90 dias para o término do exercício financeiro), a cobrança não pode ser feita a partir de 1º de janeiro seguinte, sob pena de infringir a noventena. Já se a publicação da lei instituidora ou majoradora ocorrer no início do ano, a cobrança não pode ser feita imediatamente após o transcorrer de noventa dias, pois o principio da anterioridade do exercício exige que se espere o inicio do ano subsequente.”[26]

Ou seja, em regra, essas duas anterioridades são cumulativas, salvo as exceções previstas no próprio texto constitucional.

 

3. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE NO ESTADO DO MARANHÃO

Em pesquisa realizada no site do Tribunal de Justiça do Maranhão[27]  e no do Tribunal Regional Federal da primeira região[28] não foi encontrada nenhuma jurisprudência referente ao tema em discussão neste trabalho. As palavras chaves utilizadas para a pesquisa foram: “princípio da anterioridade” ; anterioridade tributária” ; “nonagésimal”; “tributário”; “tributário e limitações”.

Contudo, em pesquisa realizada no site JusBrasil[29], com o filtro para o Tribunal de Justiçado Maranhão foi encontrada a seguinte jurisprudência:

CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO - AGRAVO DE INSTRUMENTO - ISSQN - COMPETÊNCIA DO ENTE MUNICIPAL - ALÍQUOTA FIRMADA POR ACORDO E HOMOLOGADA PELA JUSTIÇA - DIREITO ADQUIRIDO - ISENÇÃO TRIBUÁRIA POR PRAZO CERTO CONCEDIDA E POSTERIOR ALTERAÇÃO DA ALÍQUOTA - IMPOSSIBILIDADE - SÚMULA 544 DO STF.544 I - Ao Município cabe instituir, por meio de lei, às alíquotas dos impostos de sua competência, configurando instrumento da autonomia do ente municipal, assegurados nos artigos 18 e 30 da Constituição Federal, devendo apenas obedecer aos princípios da anterioridade e retroatividade tributária, a fim de assegurar que o contribuinte não seja surpreendido pelas alterações legislativas sem que possa preparar-se para as mesmas. No caso do ISSQN, ao município cabe a instituição das alíquotas, por meio de lei complementar, à qual cabe estabelecer as normas específicas atinentes, bem como os casos de isenção e compensação II - concedida a isenção tributária, não pode o agravado alterar o regime tributário especial concedido ao agravante, sem que se possa cogitar de direito adquirido a sua manutenção. A revogação da LCM nº. 01/2009, nesta ótica, afronta a disposição constitucional estabelecida no inciso XXXVI, artigo 5º, da Carta Magna.III - Agravo de instrumento provido. Unânime.1830constituição Federal5ºCarta Magna

(120762011 MA , Relator: ANILDES DE JESUS BERNARDES CHAVES CRUZ, Data de Julgamento: 30/06/2011, ESTREITO)

Por meio desta, pode-se a perceber a aplicação do princípio da anterioridade tributária na prática no Estado do Maranhão. Pela leitura da ementa supracitada depreende-se que ao Município cabe instituir, por meio de lei, às alíquotas dos impostos de sua competência, configurando instrumento da autonomia do ente municipal. Contudo deverá respeitar o princípio da anterioridade evitando que os contribuintes sejam surpreendidos com as novas cobranças de tributos, não tendo tempo suficiente para familiarização da nova legislação.

 CONCLUSÃO

No presente trabalho, observamos que a relação jurídica tributária não é meramente uma relação de poder, pois como toda relação jurídica, é balizada pelo direito, e em face da interferência que o poder de tributar gera na propriedade a Constituição Federal de 1988 trouxe em seu texto princípios no âmbito tributário que tem como um de seus efeitos, a efetiva limitação à atuação estatal e ao seu poder arrecadador, balizado primordialmente pelo princípio da anterioridade.

Nesse diapasão, em pesquisa realizada na jurisprudência no Tribunal do Estado Maranhão, verificamos a aplicação de tal princípio, e as consequências de sua aplicação no ordenamento jurídico.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Referências

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SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário,4. ed. São Paulo: Saraiva, 2012

AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 12 ed. São Paulo: Saraiva, 2006.

CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 22 ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

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COSTA, Eliud José Pinto da. A norma jurídica e as isenções tributárias. São Luís: Colégio Brasileiro de Faculdades de Direito, 2000.

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Manual de direito tributário. 8. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2009.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 22. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 5° ed. São Paulo: Método, 2012.

NAVARRO COÊLHO, Sacha Calmon. Comentários à Constituição 1988 – Sistema Tributário, 8^ª Edição, Editora Forense, 1999