HISTÓRIA DO DRAWBACK

As origens do drawback 

(à sombra dos tributos e pensamentos que libertaram o mundo) 

Regimes aduaneiros especiais, tratamentos tributários, aduaneiros e administrativos diferenciados, regimes suspensivos, Isentivos ou restitutivos de tributos aduaneiros, dentre outros modelos de procedimento e medidas relacionadas ao comércio exterior, são tema de destaque na área, abrangendo um acervo extensivo de leis e normas infralegais, além de conter em sua história alguns nuances interessantes da política econômica, da evolução das nações, e elementos factuais da sociedade desde os períodos Coloniais. A presente reflexão trata de tributos, de drawback e de história. 

Para podermos contextualizar o tema, importante saber que os tributos (aduaneiros, em especial), foram os maiores catalizadores da transição do mundo colonialista para o mundo da era republicana – o que pode ser visto de forma clara na história da Independência dos Estados Unidos da América. Em um passado caracterizado pelo modelo mercantilista e o posteriormente, colonialista, onde os grandes conquistadores europeus - Inglaterra, Espanha e Portugal, seguidos por França e Holanda - dominavam os mares, cresciam expandindo seus domínios e cravando suas bandeiras em terras além-mar, gerando uma movimentação intensa de riquezas entre colônias e reinos (metais nobres, em especial), as navegações desenhavam o cenário que permitiu o início do que viria a ser o mercado internacional moderno. Produtos de origens diversas chegavam em embarcações nos portos do novo mundo, retornando com outros bens ou riquezas a seus portos de origem, horizonte perfeito para o surgimento de entrepostos mercantis, hubs comerciais onde toda sorte de mercadorias era negociada. O Momento era oportuno para comércio em escala global. 

 No Brasil dos anos 1800, sob controle português, um Príncipe Regente endereçou uma "Carta" a seu primo que na Bahia se estabeleceu, cujo título de nobreza era o de "Conde da Ponte". Em tal carta, datada de 28 de Janeiro de 1808, o regente D. João VI, nobre da casa de Bragança (elite dentre as famílias portuguesas), abre os portos do país ao mundo. A carta em questão ficou conhecida como carta régia, instrumento que determinava a abertura dos portos do Brasil às nações amigas do Império. Definitivamente, nasce nesse ponto da história o comércio exterior brasileiro. 

Notas: 

"Conde da Ponte" era um alto título de Nobreza. 

Carta Régia eram ordens enviadas pelo Regente, tendo sido endereçadas ao Brasil dezenas delas. 

Na América do Norte , apenas alguns anos antes, as Colônias do Reino da Inglaterra América estavam massacradas pela política mercantilista da corte dominante, num cenário de restrições, altos tributos, sem qualquer liberdade aos colonos, e com um apetite leonino da coroa inglesa para arrecadar mais, impondo tributos sucessivamente. Eis que em 04 de Julho de 1776, durante o 2° Congresso continental da Philadelphia, os anseios dos povos nas colônias são atendidos, em seu mais absoluto sentido: era declarada a independência Americana. As 'Treze colônias" do mundo Novo já não suportavam tamanha exploração e tributação que Inglaterra houvera imposto, e por conta dessa exacerbada ganância por tributos, um novo país se consolidava. 

O ponto que nos interessa fortemente, no contexto dessa reflexão: Nesse mesmo memorável ano de 1776, três meses antes, em 9 de Março, um escocês filósofo e economista, publicava em Londres sua obra que ficou conhecida como "A Riqueza das Nações", a qual se tornou a obra inaugural do capitalismo moderno - e certamente influenciou o pensamento dos pais fundadores, líderes da independência Americana. An Inqquiry on the Nature and Causes of The Wealth of Nations trouxe ao mundo pensamentos que mudaram a forma como as relações econômicas, comerciais e de trabalho se deveriam acontecer na sociedade. 

Vale lembrarmos então de aulas de história, tema ginasial, para aplaudir os movimentos de 1798 em diante, (Inconfidência Mineira) que em nosso solo tupiniquim também iniciava o processo de independência, ao custo do martírio de pessoas como "Tiradentes". Essa era teve fim em 1822, quando em 7 de Setembro os brasileiros ouviram um grito... vindo do córrego do Ipiranga em suas águas então claras... um grito que ecoava e representava a voz coletiva de um povo heroico... e ali, naquele momento, nascia o sol da liberdade para iluminar o país. 

O sistema colonial que se findava foi um regime que estabeleceu por Decretos e outros instrumentos uma série de tributos, mas também, como veremos, uma série de regimes aduaneiros especiais, mormente isentivos, outros "suspensivos condicionados à reexportação", algo que podemos traduzir como drawback. De certa forma, vemos que os tributos impulsionaram a transição ao modelo republicano, e os conceitos de Adam Smith somavam princípios liberais de Capitalismo ao pensamento dos colonos. A propósito, no Capítulo V do livro de Adam Smith, intitulado “Dos Drawbacks”, o autor descreve o sistema de drawback em linguagem simples e seu pensamento econômico-filosófico, algo que incita ao pensamento e reflexão do comércio como um todo, material espantosamente inteligente, preciso em seu resultado, genial. Em sua análise, ele aponta os benefícios gerados pelo sistema, consubstanciando na isenção nesse sistema uma riqueza maior do que aquela que teria sido gerada com os tributos que sejam coletados nas importações. Assim, em 1776 já constava em doutrina o drawback, seus princípios de geração de divisas e impulsionador de exportações. 

CHAPTER IV - OF DRAWBACKS 

Upon the exportation of some foreign goods, of which it was expected that the importation would greatly exceed what was necessary for the home consumption, the whole duties are drawn back, without retaining even half the old subsidy. Before the revolt of our North American colonies, we had the monopoly of the tobacco of consumption Maryland and Virginia. We imported about ninety-six thousand hogsheads, and the home was not supposed to exceed fourteen thousand. To facilitate the great exportation which was necessary, in order to rid us of the rest, the whole duties were drawn back, provided the exportation took place within three year... AN INQUIRY INTO THE NATURE AND CAUSES OF THE WEALTH OF NATIONS by Adam Smith A PENN STATE ELECTRONIC CLASSICS SERIES PUBLICATION, pg. 400 

Esse é um dos primeiros registros do conceito e do dilema básicos de um sistema como drawback realmente estruturados, onde o autor questiona se a eliminação de direitos a arrecadar nas entradas de produtos importados que serão usados em industrialização de outros produtos que serão exportados, caracterizadora de uma abstrata "renúncia fiscal", é de fato, menor do que a soma dos tributos arrecadados na industrialização necessária ao sistema em questão? Os exemplos do modelo que hoje temos consolidados, assim como já havia sido vislumbrado por Smith, provam que sim. 

O valor não apenas é maior, mas eventualmente muito maior e com mais vertentes de benefícios que do sistema derivam. Industrialização gera empregos, que por si só gera tributação própria, e no mais, abastece o mercado de trabalho, fomentando o comércio, os serviços, as demais indústrias, melhorando efetivamente os indicadores se mais locais de forma direta. Provou o drawback ser muito mais oportuno do que a tarifa sobre importações em situação de isenção. Registros muitos mais antigos na Europa, advindos das normas que originaram a Lex Mercattoria no período medieval, contém algumas menções a sistemas de drawback de impostos, contudo sem essa nomenclatura, tornando difícil seu mapeamento. As menções, contudo, são claras nas plataformas de informações das entidades aduaneiras europeias. Mario Soriano Jan 2023 Mario Soriano Jan 2023 Essa estratégia de fomento comercial via regimes aduaneiros e tributários é conhecida de longa data. 

Em 1808, no Brasil, um Decreto Imperial isentava de tributo a importação de materiais para a fabricação de chapéus - o objetivo, aqui, era fomentar os negócios tratamentos de uma recém-instalada fábrica que abasteceria ao mercado: 

In: Coleção de leis anuais do Brasil — Portal da Câmara dos Deputados (camara.leg.br) https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/colecao-anual-de-leis 

Este é um dos exemplos curiosos, uma isenção de tributos sobre importações de matérias primas, concedida para fomentar a indústria nacional de chapéus que no país se instalou. Outros atos interessantes, todos disponíveis para consulta nos acervos legislativos: 

Alvará de 28 de Maio de 1808.- Estabelece o imposto de 400 réis por arroba de tabaco de corda do consumo da Bahia e do que entrar nesta cidade. 

Decreto de 28 de Janeiro de 1809.- Declara isentas dos direitos de importação as mercadorias estrangeiras vindas dos portos de Lisboa e Porto, que ali tiverem pago o referido imposto .

Decreto de 7 de Junho de 1809.- Créa o officio de Despachante das embarcações que sahern deste porto.

Decreto de 7 de Agosto de 1810. - Declara os direitos que devem pagar as mercadorias, que sendo importadas neste Estado forem exportadas para Portugal 

Decreto de 19 de Novembro de 1811.-Declara o Alvará de 4 de Fevereiro deste anno sobre o commercio e navegação nacional. 

Decrato de 21 de Janeiro de 1813.- Declara as mercadorias de manufacturas nacionaes isentas dos direitos de importação. 

Decreto de 22 de Setembro de1818 - Regula a cobrança dos direitos de 2% sobre as mercadorias que se exportarem dos portos do Brazil, e crêa nas Alfandegas da Bahia e Pernambuco mais um Officio de Escrivão da Mesa Grande 

Com relação a drawbacks no Brasil, também por aqui podemos encontrar na legislação régia algumas figuras insentivas de tributos que podem ser associadas ao regime que temos atualmente. Inclusive, chama a atenção um ordenamento emanado ainda no ano 1808, aqui transcrito: . 

DECRETO DE 11 DE JUNHO DE 1808 - Marca os direitos da mercadorias entradas nas AIfandegas do Brazil e das reexporktadas. Sendo conveniente ao bem publico remover todos os embaraços que possam tolher o livre gyro e a circulação do commercio: e tendo consíderação ao estado de abatimento, em que de presente se acha o nacional, interrompido pelos conhecidos estorvos e actuaes circumstaucins da Europa: desejando animal-o e promovel o em beneficio da causa publica pelos proveitos, que lhe resultam de se aurmentarem os cabedaes da Nação por meio de maior numero de trocas e transacções mercantis, e de se enriquecerem os meus heis vassallos que se dão a este ramo de prosperidade publica o que muito pretendo favorecer como uma das classes uteis do Estado: e querendo outrosim augmentar a navegação para que prospere a marinha mercantil, e com ella a, de guerra, necessaria pnra a, defesa dos meus Estados e Domínios: sou servido ordenar que todas as fazendas e mercadorias que forem proprias dos meus vassullos, e por sua conta carregadas em embarcações nacionaes, o entrarem nas Alfandegas do Brazil, paguem de direito por entrada dezeseis por cento sómente; e os generos que se denominam molhados paguem menos a terça parte do que se acha estabelecido, derogada nesta parte a disposição da Carta Régia de 28 de Janeiro passado, ficando em seu vigor em tudo o mais: e que todas as mercadorias que os meus vassallos assim importarem para as reexportar para Reinos e Dominios Estrangeiros, declarando-o por esta maneira, nas Alfandegas, paguem quatro por cento somente de baldeação, passando-as depois para embarcações nacíonaes ou estrangeiras, que se destinarem a portos estrangeiros; o que com tudo só terá logar nas Alfandogas desta Côrte, Bahia, Pernambuco, Maranhão e Pará; e nellas haverá a maior fiscalisação. E acontecendo fazer-se alguma tomadia de fazendas desviadas daquelle destino, serão apprehendidas e julgadas com outro tanto do seu valor a bem do denunciante e dos que as apprehenderem na fórrna do Alvará de 5 de Janeiro de 1785. O Presidente do meu Real Erario o tenha assim entendido e mande expedir as ordens necessarias. 

Palácio do Rio de Janeiro em 11 de Junho de 1808. 

Com a rubrica, do Principe Regente Nosso Senhor. 

In: Coleção de leis anuais do Brasil — Portal da Câmara dos Deputados (camara.leg.br) https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/colecao-anual-de-leis 

O primeiro trecho destacado é o que nos traz o conceito de drawback em sua forma mais absoluta, o princípio pelo qual o drawback é pautado, seu espírito. Visando geração de benefício à sociedade através da troca de mercadorias por importação e exportação, o Regente dá motivação ao benefício, e o concede por Decreto. Interessante, nesse Decreto o imposto sobre a importação de mercadorias é estabelecido em 16%, contudo, quando as mercadorias são importadas para serem posteriormente reexportadas, a alíquota era de apenas 4%, operação que no Decreto era determinada como “a título de baldeação”, de forma que no caso o tributo seria o mesmo cobrado da operação de baldeação à época. Curiosamente, apesar de não se falar em industrialização, é possível notarmos as semelhanças com o drawback. 

Quando se analisa esse período - entre o final do século XVIII e até meados do século XIX - é notória a condução das políticas relacionadas aos tributos em relação aos momentos de amistosidade e inimizade, guerra e paz, bem como a forma como a sociedade moderna foi moldada, evoluindo através das atividades de geração de riquezas, sempre permeadas por estabelecimento de tributos aos Vassalos. Também se identificam as formas de estimular as atividades comerciais e industriais que à época eram todas pioneiras, através de redução ou isenção de tributos de todo tipo. Tributos, assim, e sempre foram instrumentos não apenas arrecadatórios, mas estratégicos e políticos. E claro, não apenas no brasil.

 A independência das colônias na América, como nos Estados Unidos e no Brasil, desenhou no Atlas geopolítico da América uma divisão interessante e clara entre culturas, delimitadas pela origem de suas línguas - ao norte, Estados Unidos e Canadá com sua herança linguística de linhagem Anglicana, derivada de povos Anglo-saxônicos, e todos os demais países do continente expressando o legado linguístico que deriva do Latim, do qual originam-se a língua portuguesa e o espanhol - uma dominância Notável dos grandes desbravadores do novo mundo, Inglaterra, Portugal e Espanha. Em seus respectivos tempos e modos, apesar das diferenças, os processos de independência foram similares, partindo do mundo colonial exploratório, onde se pagavam tributos em níveis de confisco, passando por uma inspiração do autor Escocês que vislumbrava um mundo livre da intervenção Estatal, e o desejo de liberdade dos povos colonizados. 

Tributos e isenções pautaram tanto o desenvolvimento quanto a liberdade. Curiosidade: O Código Comercial do Brasil, que inclui o Direito Marítimo, foi Editado em 1850. Coincidentemente, a parte não revogada desse Codex é o Direito Marítimo, quem segue vigente e produzindo efeitos até a atualidade. Independência, acervo virtual gov.br A ideia de que regimes de taxação diferenciada seria invenção dos períodos pós-guerra, ou que sobrevieram às grandes convenções em Haya, Hamburgo, Visby, etc, são equivocadas. 

Estratégias de defesa e promoção comercial, estratégias de política externa e políticas macroeconômicas via manipulação de barreiras tarifarias ou eliminação das mesmas, são administradas pelos governos desde os tempos coloniais na América, e remontam à idade média na Europa. Aliás, práticas protecionistas eram a base da política externa, ora beneficiada por acordos entre as cortes, ora destituída por conta de conflitos diversos. 

Quando o capitalismo, liberalismo e até as formas de cunho social marxistas emergem, a queda do modelo mercantilista foi questão de tempo - Adam Smith enraizou no globo mais do que um padrão de economia-filosófico-liberal. Ele instituiu a liberdade com geração de riquezas das nações e das pessoas. No tema central “drawback” encontramos também elemento históricos riquíssimos, como demonstrado pelo Decreto de 11 de Junho de 1808. Atualmente, para reiterar a base legal, a previsão normativa para instituição do drawback (e de quaisquer regimes aduaneiros especiais) encontra-se no Decreto-Lei 37 de 1966. Já a forma normativa detalhada em seus ordenamentos operacionais, incluindo os trâmites administrativos e os principais procedimentos relacionados à operacionalização do regime estão na Portaria Secex 44/2020 (anteriormente, 23/2011, que era a consolidação das normas de comércio exterior no âmbito da Secex).

 Importante entender que drawback não é um regime que objetiva beneficiar importações: é um regime de desoneração concedido às Exportações, como fomentador de uma estratégia de competitividade comercial. 

O estímulo por detrás dessa estratégia é simples: “Superávit” é o que se deve buscar em termos de balança comercial. O drawback proporciona à indústria brasileira níveis de desoneração importantes para que os produtos industrializados no país, com percentual de valor relacionado a importações, sejam postos à venda no mercado internacional em condições de preço competitivas. Ainda, permite acesso a materiais e produtos importados cuja tecnologia ou qualidade não estão disponíveis localmente. 

Além da questão relacionada à renúncia fiscal, outro dilema do drawback recai sobre a seguinte indagação: a industrialização e agregação de valor, quando se utiliza esse regime, seria adequada, lícita, nos termos de nosso ordenamento jurídico? Eis que os bens e direitos da administração, os bens de caráter público, são indisponíveis, assim como os créditos do poder público. Pergunta-se então se, por acaso, é possível instituir-se por norma legal ou infralegal um regime isentivo (em geral), em desacordo com o princípio da indisponibilidade dos bens e direitos do poder público. 

A resposta é sim, no caso em tela, pois os benefícios à sociedade superam os custos da renúncia, como demonstrado. Nosso ordenamento permite, à luz da Constituição Federal de 1988 e do Código Tributário Nacional, bem como por leis esparsas, as seguintes espécies limitadoras de tributação: Isenção, não incidência, suspensão, alíquota zero, eventuais reduções da base de cálculo, anistia e restituição. 

Drawback trata de suspensão e isenção, principalmente, e engloba uma espécie restitutiva em desuso. Em termos práticos, um sistema de suspensão e posterior eliminação dos tributos representaria, em média, a postergação condicional de 60% do valor da mercadoria na entrada (valor médio do total de tributos recolhidos em importação, somente para efeitos didáticos), sobre o valor do produto no Incoterm CIF, base de valoração aduaneira.

 Digamos, então, por exemplo que o governo brasileiro deixa de arrecadar 20% dos tributos da importação que são cumulativos e difere 40%, totalizando 60% de tributos suspensos – o que teoricamente desfavorece o caixa da Fazenda, em ato de renúncia. Entretanto, os produtos importados serão industrializados e exportados, gerando no Brasil outras fontes de receita essencialmente maiores, pois a industrialização obviamente agrega valor aos produtos, e claro, demanda investimwnroa, empregos, comércio e serviços localmente. O ato concessório do drawback indica o índice de agregação da operação, obrigatoriamente:

 Art. 92. No exame do pedido de drawback, serão levados em conta a agregação de valor e o resultado da operação. 

§ 1º O resultado da operação é estabelecido pela comparação, em dólares dos Estados Unidos, do valor das importações, incluídos o preço da mercadoria no local de embarque no exterior e as parcelas estimadas de seguro e frete, adicionado do valor das aquisições no mercado interno, quando houver, com o valor líquido das exportações, assim entendido o valor no local de embarque deduzido das parcel as de comissão de agente, eventuais descontos e outras deduções. 

§ 2º Quando da apresentação do pleito, a interessada deverá fornecer os valores estimados para seguro, frete, comissão de agente, eventuais descontos e outras despesas 

Essa grande diminuição nas dos custos permite a execução de políticas comerciais eficientes para incremento de exportações, gerando empregos suficientes para que a renúncia seja compensada, e com margem. A Tabela abaixo faz um breakdown dos tributos federais no Brasil, em valores: 

 In www.rfb.gov.br 

O resultado sintético de drawback pode ser resumido em: 

• Maior entrada de divisas – superavit 

• Maior arrecadação total – reversão em benefícios sociais 

• Geração de empregos – maior indicador gerador de benefícios 

• Geração de renda – qualidade de vida 

• Fomento do comércio local 

• Fomento do setor de serviços 

• Competitividade de produtos brasileiros 

• Acesso a tecnologias indisponíveis localmente 

• Acesso a mercados diversos Nesse viés de análise de retornos que o sistema de drawback traz às economias, no Brasil, são reportados pelos gabinetes administrativos do extinto MDIC resultados resumidos do regime, a saber: 

• Atualmente, mais de 20% do todo valor exportado pelo Brasil se beneficia de drawback, performado por um universo de quase 20 mil empresas. 

• Considerando o volume de exportação de 2022, em valores exportados (USD300 bi), mais de 60 bilhões de dólares foram vendidos ao exterior com drawback. Ou seja, mercadorias industrializadas de maior valor agregado, que geraram empregos e renda no país, somam esse valor expressivo. 

• No aspecto dos resultados sociais, se 20% das exportações ocorrem com utilização de drawback, e tomando os níveis de empregos gerados pelo setor de exportações – também com dados atuais - falamos de um universo de 500 mil empregos fomentados por drawback.

 • Ainda, de acordo com pesquisa da CNI realizada em 5570 cidades durante o ano 2022, turismo e exportação foram os setores que mais geraram empregos no Brasil. Dados: Mario Soriano, adaptado de CNI 

In: www.rfb.gov.br 

Com base nesses dados, nos trechos da história, concluo o artigo, brindando a Smith, festejando o drawback, agradecendo aos tributos por serem estopins do mundo livre. Comércio exterior também é história!

 - - - fim - - - 

Mário M. S. Soriano 

Janeiro de 2023