DIREITO ADMINISTRATIVO: LEGISLAÇÃO ESTATUTÁRIA QUE REGE SERVIDORES PÚBLICOS - ESTATUTO LEI ORDINÁRIA -  STATUS DE LEI COMPLEMENTAR: (Felipe Genovez)

A lei sancionada pelo Chefe do Poder Executivo, com caráter de Lei Ordinária, após o advento de nova Constituição Federal ou Estadual, tendo o legislador conferido ao diploma que deverá reger os servidores públicos civis "status" de Lei Complementar, muito embora aprovado como Lei Ordinária anterior.

Para alçar nova situação legal, a matéria deverá ser votada por maioria absoluta dos Deputados Estaduais. A Lei Ordinária é votada por maioria simples dos parlamentares, conforme mandamento constante na carta fundamental política.

Geraldo Ataliba ensina que “a vigência da nova Constituição  tira a eficácia, parcial ou totalmente, por incompatibilidade – resolúvel segundo os critérios gerais de aplicação das normas jurídicas – às leis anteriores contrastantes  com seus princípios, normas ou mesmo com seu espírito. O que não for revogado por lei nova persiste vigendo plenamente, embora sem eficácia, nos casos de assinalada incompatibilidade. Daí ser possível que lei ordinária regule matéria de lei complementar; bastando que para isso  seja anterior à Constituição. Esta lei ordinária, entretanto, só pode ser revogada – vigente o novo regime constitucional (o da Emenda n. 1 à Carta de 1967) – por lei complementar, elaborada rigorosamente na forma do art. 50 da Constituição, se se tratar de matéria de sua competência. É que a exigência de processo especial e qualificado para disposição legislativa, sobre determinadas matérias, converteu as Leis persistentes que cuidam destas matérias em leis complementares. Não podem, pois, ser revogadas por leis ordinárias. Só por lei complementar. A lei ordinária que venha a dispor sobre estas matérias será nula. Não pode, portanto, dispor em contrário ao estabelecido pela antiga legislação. Só a lei complementar o pode, no novo regime. Não se trata, portanto de impossibilidade de a lei ordinária revogar a lei ordinária. Mas, de lei ordinária (a anterior), convertida em lei complementar (ratione materiae) pela Constituição; daí somente ser revogável por lei complementar” (Lei Complementar na Constituição, RT, 1971).

Segundo doutrina Nagib Slaibi Filho: “Mas a nova Constituição não desconsidera toda a ordem jurídica anterior – simplesmente revoga as disposições anteriores que com ela sejam conflitantes do ponto de vista MATERIAL (...) A ordem jurídica  anterior é preservada do ponto de vista formal, ainda que a nova Constituição tenha  alterado  o processo legislativo de sua elaboração por exemplo, a parte especial do Código Penal ora em vigor foi baixada no regime da Constituição de 1937 que dava  poderes ao Presidente da República para legislar  por decretos-leis enquanto não fosse convocado o Parlamento (o que, aliás, nunca aconteceu,...). Com a Constituição de 1946, o Código Penal continuou em vigor, embora, a partir daí, se exigisse lei ordinária para dispor sobre norma penal, bem como durante a Constituição de 1967 e suas emendas. A tal princípio, denomina-se  princípio de continuidade da legislação ordinária, (...). Observa-se que o princípio da continuidade da legislação ordinária significa  que a norma anterior é mantida perante a nova Constituição desde que com ela seja materialmente compatível – evidentemente, se houver incompatibilidade da lei com a nova Constituição, no que diz respeito ao seu conteúdo, a questão fica resolvida com a revogação da lei antiga (e inferior) pela lei nova (e superior)” (Anotações à Constituição de 1988, Forense, 2a ed., p. 79/80). 

Celso Bastos ensina que : “A hipótese de ocorrência mais provável é a de a lei ordinária editada após a complementar e com esta colidir. É situação que levou alguns autores a afirmar a existência  de uma ascendência hierárquica da segunda sobre a primeira, mas, por motivos  já sobejamente examinados em capítulo anterior, cremos já ter tornado certo inexistir tal hierarquização. Ante as premissas colocadas, a nossa conclusão só pode ser a de que a lei ordinária é inconstitucional” (Lei Complementar, Saraiva, 1985, p. 56).  José Afonso da Silva, referindo-se à doutrina de Geraldo Ataliba e de José Souto Maior Borges, afirma:  “Poder-se-ia dizer então que a questão é de reserva legal qualificada, na medida em que certas matérias são reservadas pela constituição à lei complementar, vedada, assim sua regulamentação por lei ordinária” (Aplicabilidade das Normas Constitucionais, 3a edição, Malheiros, 1998, pg. 246).

STF -Inconstitucionalidade de Lei Complementar anterior a Constituição:

“Representação de Inconstitucionalidade. Lei n. 10.431, de 9.1.88, do Estado de Goias. Falta de requisito mínimo. Afere-se a higidez da lei, em confronto com a norma constitucional vigente na época em que foi sancionada. Lei Complementar n. 1, de 1967, integradora da vontade constitucional, relativamente à criação de municípios. A lei que invade matéria própria da lei complementar agride diretamente a constituição” [Representação julgada procedente, para declarar inconstitucional a Lei n. 10.431, de 9.1.88, do Estado de Goiás (Decisão unânime do Tribunal Pleno. JSTF, Lex, 123/269].

Jurisprudência Catarinense

Inconstitucionalidade  frente à Lei Complementar:

"Inconstitucionalidade frente à lei complementar - possibilidade. Lei ordinária vigente à época da constituição revogada - matéria nela ventilada que passou a ser regulamentada por lei complementar na nova ordem constitucional - Permanência do aspecto formal - Princípio da continuidade da legislação ordinária. É admissível a constitucionalidade frente à lei complementar, conhecida doutrinariamente sob a expressão 'ilegitimidade constitucional'. Todavia, no caso, a lei que serviu de suporte à inconstitucionalidade (melhor ilegitimidade constitucional) não era lei complementar. A lei ordinária vigente à época da constituição revogada, sob o aspecto formal, continua sendo a lei ordinária, pelo princípio da continuidade da legislação ordinária. O fato da matéria nela contida ser tratada na nova ordem constitucional por lei complementar não eleva a lei anterior a esta categoria" (DJ n. 8.499, de 18/05/92, p. 14, - Ação Direta de Inconstitucionalidade - n°. 63, Rel. Des. Eduardo Luz).

Disposições constitucionais - exige regulamentação por lei complementar - lei ordinária anterior - vigência - sistema estadual de ensino :

“(...) A Lei n. 4.394/69, de fato, dispôs sobre o Sistema Estadual de Ensino de Santa Catarina, com normas, entre outras matérias, sobre a organização do ensino, o ciclo básico, o  médio e o superior, sobre a administração dos serviços de educação, etc. Essa lei, à falta de lei complementar regulamentando o dispositivo  nos arts. 164 e 166 da CE, pode-se considerar recepcionados pela CE, no que não a contrariar, a exemplo de como ocorreu com o Código Tributário  Nacional e o próprio Decreto-Lei 406/68, que se tem admitido, à falta de novas disposições sobre a matéria, com força de lei complementar que a constituição exige para as matérias disciplinadas nesses diplomas legais. Vigoram esses no que não contrariarem a CF. Assim se dá, igualmente, quanto à Lei Estadual n. 4.394/69. O sistema de ensino, enquanto não votada lei complementar, é por ela regulado no que ela não contraria a CE. Seu artigo 183 autoriza o Poder Executivo a regulamentar esta lei  ressalvada a competência expressa do Conselho Estadual de Educação. Tem o Senhor Governador do Estado, pois, amparo legal para, no exercício do poder regulamentar que lhe confere a CE (art. 71, III) e enquanto não editada nova lei complementar, baixar  regulamentação  a respeito (...)” (MS 98.001968-0, Capital, Rel. Des. João José Schaefer, DJ n. 9.928, de 11.3.98, págs. ½).

Constituição Federal - Lei complementar - anterior - revogação. Supremacia da CF:

" (...) 'Nesse caso, a legislação estadual anterior à vigência da norma constitucional ( da Emenda Constitucional nº 20, de 15.1298), e que com esta colide, deve ser considerada não recepcionada pelo imperativo sobrevindo e, como tal, revogada por incompatibilidade lógica tácita, tendo por outro lado, obrigatoriamente, que ceder diante do princípio da supremacia da Constituição. A circunstância meramente formal, de não ser a decisão do Supremo Tribunal Federal ainda definitiva de modo algum impede a conclusão, seja porque, constituindo aquela um provimento de natureza cautelar, impõe-se, desde logo uma equivalente solução." ( MS Nº 99.021140-1, da Capital. Rel.Des.  Genésio Nolli. DJ nº 10.415, de 13.03.2000, p. 2).

Medida provisória – matéria processual:

(...) “ ... embora tenha a sua razão a relutância das instâncias ordinárias em aceitarem a regulação de matéria processual via medida  provisória, inclusive com suas reedições sem fim, a jurisprudência do colendo Supremo Tribunal Federal, na interpretação do art. 62 da Constituição Federal, é iterativa no sentido de que cabe ao Presidente da República decidir sobre a relevância e urgência da medida provisória, não havendo impedimento de suas reedições e que tem força de lei” ( Resp 205.638-SP, rel. Min. Hamilton Carvalho, DJU 11.09.00, pág. 266)” ( Ap. Civ. Nº 99.0100551-2, da Capital, rel. Des. Vanderlei Romer. DJ nº 10.612, de 29.12.2000, p. 36).