Ciclo orçamentário da Administração Pública

Descreve-se que o ciclo orçamentário pode ser definido como um processo contínuo, dinâmico e flexível, por meio do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. O ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final.

Convém ressaltar que o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro. Este, na realidade, é o período durante o qual se executa o orçamento, correspondendo, portanto, a uma das fases do ciclo orçamentário. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia em 01 de janeiro e encerra em 31 de dezembro de cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei n° 4.320/64. Por outro lado, o ciclo orçamentário envolve um período muito maior, iniciando com o processo de elaboração do orçamento, passando pela execução e encerramento com controle.

O ciclo ou processo orçamentário é composto de cinco etapas:

A) Programação

A programação, também entendida como um processo de planejamento, é, conforme Jund (2008), o momento em que se definem os objetivos e se determinam os meios para alcançá-los.

Acredita-se que a etapa mais importante do processo orçamentário seja a fase do planejamento, na qual são obtidos, identificados e revisados os dados econômicos necessários ao estudo de viabilidade para defininição das diretrizes, macroobjetivos e programas que irão fundamentar os instrumentos de orçamento. (Jund, 2008, pg. 115)

B) Elaboração da proposta orçamentária

O processo de elaboração da proposta orçamentária envolve, segundo Jund (2008), um conjunto articulado de tarefas complexas e compreende a participação de vários órgãos e unidades orçamentárias, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos vários níveis de hirarquia administrativa.

A fase da elaboração da proposta, de acordo com Castro (2011), é de responsabilidade do Poder Executivo, devendo a mesma ser compatível com planos e diretrizes já submetidos ao Poder Legislativo.

Os recursos orçamentários são determinados a partir da análise dos seguintes fatores:

Comportamento da arrecadação tributária;
Política de endividamento;
Participação das fontes internas e externas no financiamento das despesas.

Ainda, de acordo com Castro (2011), a fase de elaboração da proposta requer o exercício paralelo da programação da despesa orçamentária, a qual deve atender às seguintes etapas:

Estabelecimento das diretrizes gerais do governo, observados os programas do PPA;
Quantificação dos recursos financeiros;
Elaboração pelos níveis menores do seu programa de trabalho, evidenciando objetivos, metas, recursos, custos, entre outros fatores, para cada ação;
Revisão ou recomendação de ampliação ou redução;
Consolidação da proposta orçamentária.

C) Discussão e aprovação da Lei de Orçamento

Acerca da discussão e aprovação da Lei de Orçamento, a Constituição Federal coloca:

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República [...].

Assim, cabe à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização a análise do projeto e votação da proposta para os encaminhamentos futuros.

Importante salientar que este processo se dá no âmbito do Governo Federal. No âmbito municipal, por exemplo, a proposta orçamentária é encaminhada para a Câmara Municipal de Vereadores, para a devida apreciação.

A Lei nº 4.320, a qual estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços das três esferas governamentais, coloca:

Integrarão a Lei de Orçamento:

Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Govêrno;
Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas [...];
Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
Quadro das dotações por órgãos do Govêrno e da Administração.

A Lei nº 4.320/64 indica, ainda, a existência de prazo para elaboração e apresentação da Lei de Orçamento para o Poder Legislativo. Caso este prazo não seja obedecido, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

D) Execução Orçamentária e Financeira

A execução orçamentária, de acordo com Cândido (2007), compreende as ações a serem efetivadas pelo ente da Federação para atingir as metas de receitas previstas e realizar os objetivos e metas dos programas de trabalho que constam do orçamento.

Consiste em cumprir as metas de receitas e de despesas previstas para o exercício financeiro a que se refere o orçamento. Trata-se, portanto, de arrecadar certa quantia de dinheiro, previamente estabelecida, e realizar os programas de interesse da comunidade vinculados a esses recursos a serem arrecadados. (Cândido, 2007, pg. 103)

Inicia-se a execução orçamentária a partir da aprovação da Lei Orçamentária Anual, ressaltando que esta execução deve ocorrer no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro do ano a que se refere o orçamento, conforme artigo 34 da Lei 4.320/64:

O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

Assim que o orçamento é aprovado, é necessário sua publicação, para então implantar os programas de trabalho dele constante. A execução orçamentária, convencionalmente, se dá através de empenho, liquidação e pagamento, vinculados à Lei 8.666/93, também conhecida como Lei das Licitações.

E) Controle

A etapa de controle deve ser considerada como uma das mais importantes do processo orçamentário, pois permite a avaliação do desempenho e a prestação de contas daquilo que efetivamente fora executado de acordo com a primeira etapa do processo, a etapa de programação.

Acerca do controle, especificamente o controle orçamentário, o Decreto-Lei nº 200/67 dispõe o seguinte: "O controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria" (Artigo 13, c).

Assim, a etapa de controle, em todas as esferas governamentais, é realizada por órgão específico, criado para este fim.

O controle da execução orçamentária compreende, conforme o artigo 75 da Lei nº 4.320/64:

a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;
o cumprimento do programa de trabalho expresso em têrmos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

REFERÊNCIAS

CÂNDIDO, Jair. Lei 4.320/64 comentada. Brasília: Thesaurus, 2007.

CASTRO, Róbison Gonçalves de. O processo orçamentário brasileiro. Disponível em <http://www.cosif.com.br/mostra.asp?arquivo=orcamento00>.

JUND, Sérgio. Administração Financeira e Orçamentária: teoria e 750 questões. 3ª edição. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967.

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Constituição da República Federativa do Brasil. 5 de outubro de 1988.