Burocracia, Controle Político e Inserção Social das Organizações Públicas
Por Emanuele Fraga Isidoro Bonaldi | 12/09/2018 | AdmRESUMO: Considerando os traços de patrimonialismo que marcam o estado e a sociedade brasileira, o presente artigo destaca a necessidade de se combinar insulamento burocrático com o controle sobre a burocracia e a inserção social das organizações públicas.
1.Introdução
Em sociedades complexas como as atuais, a existência de uma burocracia estável e profissional faz-se indispensável. Contudo, conforme registram Loureiro e Abrucio (1999) há que se ter em mente que a visão dicotomizante, por vezes sustentada, de que a burocracia constitui-se em um corpo de atuação meramente técnica, ao passo que os políticos eleitos atuam apenas de forma clientelista acaba por gerar um posicionamento idealista de “despolitização da burocracia” e de neutralidade das decisões técnicas, em prol apenas do "interesse público"; o que pode acabar por gerar uma falsa impressão de que a burocracia prescinde do controle político.
Os autores ressaltam assim que a legitimidade da burocracia respalda-se no processo democrático, sendo necessário que essa atue com certo grau de autonomia, mas que também esteja sujeita ao monitoramento pelo sistema representativo. Registra-se, assim, que a distância excessiva entre a burocracia e o sistema político contribui para o favorecimento de interesses particulares, perdendo-se de vista o controle público, exercido por meio da democracia. Essa é a questão central abordada por esse artigo.
Soma-se a esse quadro o caráter patrimonialista do Estado e da sociedade brasileira, que acentua o risco de que o corpo burocrático atue em direção ao atendimento de interesses privados, reforçando as desigualdades sociais e colocando em cheque a própria democracia.
Sobre essa questão, destaca-se o posicionamento constante no Relatório da OXFAM: "A Distância que nos une":
(..) a boa saúde de uma democracia depende de sociedades igualitárias: quanto maior a desigualdade e a interferência indevida de elites na definição de políticas, menor é a crença das pessoas na capacidade da democracia melhorar suas condições de vida, e menor é a crença na democracia em si. (OXFAM, 2017, p. 17)
Contudo, tendo em mente o contexto atual de crise política no qual o Brasil encontra-se, do qual cita-se aqui apenas um aspecto ilustrativo - que se refere ao número crescente de abstenções nas eleições de 2016 - registra-se ao final do presente trabalho, a inserção social das organizações públicas como uma alternativa - apresentada por Evans (2004) apud Helal e Neves (2010) - para balancear o poder da burocracia.
1. Patrimonialismo
Para Faoro (1998) apud Campante (2003), o patrimonialismo é uma das características marcantes do Estado e nação brasileiros, presente desde os tempos do colonialismo português até os dias atuais.
Nesse contexto, patrimonialismo consiste em uma forma de poder, de dominação, por meio da qual o dominador influencia a ação do dominado, de modo que este último atue como se a intenção fosse, de fato, sua. Destaca-se, nessa relação, o consenso acerca da validade desse comportamento: quem domina acredita ter autoridade para assim fazer, ao mesmo tempo em que quem é dominado acredita nessa autoridade e internaliza o comando, o dever de obedecer. (WEBER apud CAMPANTE, 2003)
Nesse sentido, o autor afirma que o patrimonialismo mantém-se ao longo do tempo apoiado em arranjos econômicos e sociopolíticos, de modo que o Estado brasileiro não age de modo a sustentar uma ordem jurídica impessoal, válida para todos, sem distinção. O Estado atua e intervém, ao contrário, com o intuito de privilegiar os interesses particulares de quem exerce sobre ele domínio: "o estamento". Este, por sua vez, refere-se ao grupo de pessoas, à camada da sociedade que se diferencia de todo o restante em razão de suas relações com o Estado, residindo aqui um aspecto sociopolítico importante: o fato de a sociedade brasileira não se organizar, de forma substancial, a partir de classes; A principal divisão verificada é justamente entre o "estamento burocrático" e o restante da sociedade. Nas palavras do autor:
O estamento é uma camada organizada e definida politicamente por suas relações com o Estado, e, socialmente, por seu modus vivendi estilizado e exclusivista. Não se confunde com a burocracia: “burocrático” é uma qualificação, não a substância; o cargo burocrático é um veículo para a diferenciação social. [...] é uma estrutura social autônoma e fechada, típica de um “Estado patrício”, em que não há uma circulação de baixo para cima (FAORO, 1998 apud Campante, 2003)
Em uma sociedade patrimonialista, portanto, o que predomina são as relações personalistas, subjetivas, não sendo muito claros os limites entre a esfera pública e a esfera privada, sendo o Estado administrado para atender aos interesses de uma camada social específica, em detrimento dos interesses do restante da sociedade. Para além disso, o autor chama atenção para a ineficiência que acompanha o patrimonialismo haja vista: "a falta de uma esfera pública contraposta à privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídico, a irracionalidade do sistema fiscal, a não-profissionalização e a tendência intrínseca à corrupção do quadro administrativo." (CAMPANTE, 2003, pag. 161)
Weber (1982) apud Campante (2003) destaca, nesse contexto, que o governo é uma forma de dominação, de modo que se torna importante compreender os "meios administrativos" de governo a fim de se conhecer os mecanismos de dominação.
3. Burocracia e Controle Político
Pereira (1996) destaca que a burocracia surge junto com o Estado Moderno e com o fim do Estado Absolutista, no qual o monarca era visto como proprietário do Estado, não havendo divisão entre o público e o privado. Com a queda do Absolutismo, e com a emergência do capitalismo industrial e das democracias representativas, fez-se necessária uma nova forma de administrar o Estado. Segundo o autor:
“É essencial para o capitalismo a clara separação entre o Estado e o mercado; a democracia só pode existir quando a sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do Estado ao mesmo tempo que o controla. Tornou-se assim necessário desenvolver um tipo de administração que partisse não apenas da clara distinção entre o público e o privado, mas também da separação entre o político e o administrador público. Surge assim a administração burocrática moderna, racional-legal.” (PEREIRA, 1996, pag. 10)
Com o intuito de proteger o estado das pressões clientelistas e dos grupos de interesse, Evans (2004) apud Helal e Neves (2010) aponta ser necessário que se mantenha certo distanciamento entre a burocracia e a sociedade, o que se denominou por “Insulamento Burocrático”. Contudo, o autor destaca também alguns custos que podem ser produzidos pelo insulamento excessivo da burocracia, tais como o descolamento dos atos e programas do estado da realidade social e do interesse público, existindo o risco da máquina ser conduzida para a consecução de interesses corporativistas.
Nesse sentido, Weber (1974), apud Helal e Neves (2010), afirmava que nas sociedades modernas, o Estado burocrático precisa ter certo grau de distanciamento da sociedade - o que chamou de "insulamento burocrático", para que não seja cooptado pelos grupos de interesse -mas a burocracia, necessariamente, precisa estar sob o controle da política. Sobre esse aspecto, destaca-se:
Num Estado moderno necessária e inevitavelmente a burocracia realmente governa, pois o poder não é exercido por discursos parlamentares nem por proclamações monárquicas, mas através da rotina da administração. Isto é exato tanto com referência ao funcionalismo militar quanto ao civil. Weber (1974) apud HELAL e NEVES (2010, pag. 326)
só um parlamento ativo e não um parlamento onde apenas se pronunciam arengas pode proporcionar o terreno para o crescimento e ascensão seletivas de líderes genuínos e não meros talentos demagógicos. Um parlamento ativo, entretanto, é um parlamento que supervisiona a administração participando continuamente do trabalho desta. Weber (1974) apud HELAL e NEVES (2010, pag. 326)
Weber (1978) compreendia, assim, que nos casos em que um burocrata- altamente especializado, treinado e com acesso a informações estratégicas- chegasse a dominar, dificilmente seria possível romper com esse quadro de poder, em razão de todo o conhecimento e técnica estarem sob seu comando e manejo. O autor aponta, nesse sentido, que a organização burocrática - profissionalizada, treinada e hierarquizada - sinaliza uma forma de "servidão do futuro", caso os homens compreendam como único e último valor que a sociedade seja dirigida e administrada por funcionários "técnicos".
Refletindo sobre esse mesmo dilema, porém, nos dias atuais, Neves (2015), em seu texto "Cuidado com a Burocracia", chama a atenção para ascensão recente do poder da burocracia no Brasil, destacando as atuações do Judiciário e do Ministério Público, sendo citado o ativismo político e legislativo de magistrados e procuradores. Segundo o autor, o excessivo ativismo do Poder Judiciário em nosso país representa apenas parte de um problema ainda mais grave, que é a "primazia do poder burocrático sobre o poder democrático no Brasil."
Brandão (2008), ao descrever analiticamente a obra de Max Weber intitulada "Parlamentarismo e Governo numa Alemanha Reconstruída" (1980), destaca, inicialmente, a análise de Weber acerca do legado deixado por Otto Von Bismarck (1815-1898) sobre a política alemã. O autor chama atenção, então, para o fato de o Parlamento ter estado sujeito ao Executivo, durante o governo de Bismarck, o que caracterizava uma dominação do chanceler nesse período. É ressaltado, assim, que o parlamento possuía pouca influência no cenário político e que a tomada de decisão, bem como a sua execução, estavam sob comando do chanceler.
Weber (1980) apud Brandão (2008) registra, então, que Bismarck deixou como legado um parlamento impotente e uma nação sem nenhuma vontade política própria, o que reforçava o poder da burocracia estatal alemã, por esta não estar sujeita ao controle político de seus atos. Ao contrário, Weber compreendia que o parlamento deveria atuar como o contrapeso do poder burocrático, mas enquanto aquele não fosse capaz de formar líderes, não se obteria outro resultado a não ser a debilidade do sistema político alemão.
O autor ressalta, assim, que para Weber um parlamento deveria ser capaz de influenciar, de maneira contundente, as grandes questões, para além apenas de pronunciamentos inócuos. Desse modo, o parlamento deve consistir-se em em espaço de formação e recrutamento de líderes políticos responsáveis, que sejam capazes de fazer com que a burocracia também se responsabilize por seus atos, sendo estes de forma sistemática acompanhados e supervisionados pelo poder político eleito pelos governados. (WEBER, 1980 apud BRANDÃO, 2008)
Tal como na Alemanha do pós 1ª guerra descrita por Weber, a situação de excessivo poder burocrático agrava-se, ainda mais, no Brasil, por se ter, atualmente, um clima de total descrença no poder político. Nesse contexto, as atuações extrapoladas do Judiciário e do Ministério Público são endossadas, em coro, pela opinião pública, o que reforça o desequilíbrio entre os poderes.
Nesse sentido, Neves (2015) destaca, ainda, o extraordinário poder concedido pela sociedade e pela administração pública aos órgãos de controle, ressaltando, porém, que o Tribunal de Contas da União (TCU) é um órgão de assessoria técnica do Congresso Nacional e não o inverso.
Sobre a atuação do TCU, Dantas (2008) registra o risco de se infantilizar a gestão pública no Brasil, quando se concede poder, de forma exagerada, aos órgãos de controle, o que pode gerar um "apagão decisório" no âmbito da gestão pública. Segundo o autor, temendo terem suas decisões questionadas, os gestores tem evitado tomar decisões inovadoras ou protelam decisões simples, aguardando o aval prévio do TCU. O autor destaca, assim, que os órgãos de controle não possuem legitimação democrática para formularem políticas públicas, devendo, desse modo, perseguirem o controle da eficiência por meio do acompanhamento dos processos de tomada de decisão e por meio da análise da razoabilidade dos critérios adotados, sem a pretensão de substituírem os gestores públicos.
Dantas (2008) registra, então, a necessidade de os órgãos de controle - sem se absterem do controle da legalidade - pautarem também a sua atuação de acordo com as alterações trazidas pela Emenda Constitucional n 19, a qual, segundo o autor, buscou introduzir mecanismos voltados para uma gestão para resultados, tentando mitigar o modelo burocrático weberiano posto pela Constituição Federal de 1988. Desse modo, o autor afirma que: "aos novos instrumentos que propugnam uma gestão voltada para resultados, deve corresponder um controle de mesma índole."
Sobre a implementação desses novos mecanismos que pretendiam elevar a performance do setor público no Brasil, direcionando sua atuação por uma busca por resultados, importa registrar a contribuição trazida por Rezende (2002) a respeito da reforma administrativa que se buscou implementar no Brasil, na segunda metade da década de 90. De acordo com o autor, o Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) conseguiu a cooperação dos atores estratégicos para a realização do ajuste fiscal, mas não obteve o mesmo apoio para a implementação das mudanças institucionais em razão do "dilema do controle".
Rezende (2002) afirma, assim, que as reformas trazem em si, objetivos contraditórios, ao se almejar ao mesmo tempo o ajuste fiscal e a elevação da performance do setor público. Isso é dito uma vez que para se elevar a performance - como foi o caso da reforma gerencial brasileira de 1995 a 1998, tentou-se aprofundar a descentralização, o que não foi bem recebido pelo alto poder burocrático do país, que viu no modelo das Organizações Sociais e Agências Executivas um risco elevado de se perder o controle e consequentemente prejudicar, ainda mais, a performance do setor público. Percebe-se, assim, a partir da leitura da obra do autor, a dificuldade de se implementar mecanismos que possam representar uma diminuição do poder de controle da burocracia no país.
4. Inserção Social das Organizações Públicas
Não obstante o reconhecimento da necessidade de se ter controle político sobre a burocracia, conforme abordado no item anterior, tendo em vista, porém o cenário político no qual o Brasil se encontra de descrença no poder político, apresenta-se a seguir uma outra alternativa apontada por Evans (2004) apud Helal e Neves (2010).
Os autores supracitados sugerem uma alternativa de controle da burocracia que não seja o controle parlamentar. Para Evans 2004 apud Helal e Neves (2010, pag. 327,) “assim como na realidade os mercados só funcionam se estiverem ‘inseridos’ em outras formas de relações sociais, tudo indica que os Estados também devem estar ‘inseridos’ para serem eficientes ”.
Não se trata, portanto, de abrir mão do insulamento burocrático, o qual se atinge, dentre outras maneiras, por meio da profissionalização do Estado, e da universalização do concurso público; Contudo, esse insulamento deve ser combinado com a inserção social das organizações, para que o Estado não se desvie de sua finalidade e possa atender ao interesse público. Helal e Neves (2010) pontuam, assim, que o debate da relação Estado-Sociedade deve se voltar agora para a análise da qualidade da intervenção estatal e não mais para a quantidade de intervenção do Estado.
Para exemplificar seus argumentos, Helal e Neves (2010) discorrem acerca do Programa Bolsa Família e sugerem que o relativo sucesso desse programa possa ser explicado a partir de seu desenho institucional, que combinou insulamento burocrático -sendo citado, neste ponto, o papel desempenhado pela Caixa Econômica Federal - e inserção social, a partir das parcerias estabelecidas com as prefeituras municipais, responsáveis pelo cadastramento dos beneficiários.
Nesse contexto, a Caixa Econômica Federal - considerada pelos autores como uma instituição altamente burocratizada e hierarquizada, com funcionários concursados e qualificados, com normas e padrões bem definidos - tornou-se uma espécie de referência para as instituições locais, provocando mudanças, inclusive, na gestão das ações das secretarias municipais de ação social, atuando, assim, com um grau de insulamento necessário a fim de se evitar desvios em razão de pressões e interesses particulares.
Por outro lado, o caráter descentralizado do Programa Bolsa Família, que contou com as Prefeituras Municipais (entendidas pelos autores supracitados como organizações locais) permitiu que o programa tivesse alto grau de capilaridade, o que certamente não seria alcançado se a sua execução tivesse adstrita, exclusivamente, à Caixa Econômica Federal. Para além dessa alta taxa de cobertura, os autores compreendem que a parceria com as prefeituras municipais favoreceu o controle pela sociedade civil.
5 Considerações Finais
Considera-se, assim, tendo em vista os traços patrimonialistas da sociedade e Estado brasileiros, marcados historicamente pela cooptação do aparelho estatal para o atendimento de interesses particulares, ser indispensável a profissionalização crescente da burocracia, com o intuito de se contribuir para a construção de certo grau de insulamento - necessário para se reduzir a usurpação daquilo que é público pela esfera privada.
Contudo, reitera-se no presente artigo a necessidade de se ter algum controle político sobre a burocracia, a fim de se resguardar a ordem democrática no país - tão cara e ás vezes, vista como um valor menor perante os anseios vislumbrados nos últimos tempos de se obter "respostas" rápidas e simples, para problemas culturais, históricos e complexos.
Para além do controle político, e contribuindo também, em alguma medida, para o fortalecimento da democracia, considera-se importante que as organizações públicas estejam socialmente inseridas, a fim de se minimizar, entre outros riscos, o seu descolamento da realidade social e a sobreposição de corporativismos, contribuindo, assim, para que o Estado possa ir ao encontro das demandas sociais.
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