Análise do critério menor preço à luz do princípio da eficiência

João Marcos Trindade Costa[1]

Ana Cristina Sathler de Queiroz Vilar[2]

RESUMO

A própria Constituição Federal determina que a Administração Pública no ato de contratar, como regra, precisa licitar. Dentre as modalidades previstas destaca-se atualmente a do pregão, que instituída pela Lei 10.520/02 define como critério obrigatório o emprego do tipo menor preço. Acerca de tal critério difundiu-se amplamente a ideia de que detém por si só o condão em garantir economia aos escassos recursos públicos, uma vez que promove tamanha concorrência que propicia ao Poder Público adquirir produtos ou contratar serviços simples pelo menor custo disponível no mercado. Para tanto, não se pode olvidar que o instituto da licitação tem como objetivo, além de proporcionar a ampla concorrência de forma isonômica, filtrar a proposta mais vantajosa ao interesse público. Neste sentido cumpre mencionar o princípio constitucional administrativo da eficiência, segundo o qual a Administração Pública deve ater seus objetivos à incessante busca pelo mais adequado resultado, concomitante e necessariamente sob o mais baixo custo possível, ao passo que no ato da contratação resta indispensável avaliar as condições de desempenho e eficácia ao fim a que se destina o objeto licitado. Destarte a proposta que melhor atende ao interesse público nem sempre será a de menor custo ao erário, modo tal que utilizar do tipo de licitação menor preço como único critério, elidindo a apreciação de demais circunstâncias, incorre num ato que por não visar garantir a satisfação dos padrões necessários do serviço público a ser prestado afasta as benesses fins da norma principiológica da eficiência.

INTRODUÇÃO

Notório é o fato de que contratações comuns por parte da Administração Pública incorrem na aplicação de uma lógica que visa prioritariamente a economia imediata de recursos, trazendo consigo o questionamento acerca de seus reflexos à precípua e necessária observância da satisfação do interesse público, qual seja a qualidade e eficácia do produto adquirido ou serviço contratado. Atualmente, o setor público predominantemente se utiliza da licitação do tipo menor preço na modalidade pregão, tendo em vista projetar a ideia que através de um célere procedimento, será possível verificar o menor preço do mercado para a contratação almejada pela Administração.

Contudo, não se pode olvidar a hipótese de que em sendo adotado o menor preço como único e determinante critério para a escolha da proposta vencedora do certame, não haverá garantia de que foi obtido o melhor resultado ou que prevaleceu a mais vantajosa proposta, tendo em vista que por diversas vezes a contratação mais barata se coaduna a irrisória qualidade, e abaixo dos padrões necessários e esperado desempenho funcional, circunstância que de súbito afronta o princípio constitucional administrativo da eficiência.

De se ressaltar ainda que a sistemática jurídico-administrativa determina que o instrumento convocatório deve descrever minuciosamente o objeto da licitação, tornando possível se verificar qual a real e mais vantajosa proposta à Administração Pública. Ao passo que o princípio da eficiência rege que os atos do Poder Público devem se ater ao objetivo de buscar pelo resultado mais adequado aos anseios da sociedade, dispendendo do mínimo possível de seus limitados recursos. Modo tal que a proposta do presente trabalho se volta ao estudo da aplicação de tal norma princípiológica aos procedimentos administrativos de licitações do tipo menor preço, que obrigatório na modalidade pregão.

Assim como o ente público quando contratante está em regra vinculado à obrigação de licitar, em igual modo tal procedimento se restringe às previsões legais e obrigações que constar do ato convocatório, também tratado por edital. Portanto impera que previamente à contratação, sem que se direcione o particular a ser contratado, mediante análise razoável haja devida descrição das pretensões estatais, acerca de quais os parâmetros e requisitos para se configurar a melhor proposta, tendo em vista que do contrário, havendo previsão tão somente do preço mais baixo, poderá se ausentar um dos objetivos pilares da licitação que é justamente a busca pela proposta mais vantajosa.

Ao final deste estudo, busca-se responder mediante análise do princípio da eficiência se há prevalência deste quando do processo licitatório brasileiro, especificamente na licitação em modalidade pregão com o critério obrigatório do tipo menor preço. Tal abordagem será pautada em pesquisa explicativa e bibliográfica, tendo por método o caminho dedutivo. Isto para demonstrar que a utilização em isolado do menor preço como principal critério para seleção da proposta do privado que será contratado pelo Poder Público, pode violar o princípio da eficiência, uma vez que o ensejo por qualidade e menor preço nem sempre reflete o fundamento do principio na busca do interesse público. 

1 O PRINCÍPIO ADMINISTRATIVO DA EFICIÊNCIA

Tal norma principiológica positivada desde a promulgação do Decreto Lei 200/67 sob o regime militar, tomou forma e destaque como um dos protagonistas da expressiva reforma administrativa oriunda EC n° 19/98 ocorrida justamente por à época, o Estado assumindo um caráter prioritariamente social, observou-se imperativa necessidade em imprimir maior rapidez, qualidade e eficiência na atividade estatal quando da prestação dos serviços públicos à toda população. Tem-se, portanto, o princípio da eficiência com redação ao art. 37 da Constituição da República (Brasil, 2007), in verbis: 

A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência (...). 

A Carta Magna é categórica quando vincula a Administração Pública de modo geral a aplicação do princípio da eficiência, este que por sua vez, visa efetividade dos atos púbicos suficiente a garantir eficaz atendimento de seus objetivos, pelo que cumpre destacar o de maior relevância, qual seja a prevalência do interesse público, justamente o que se verifica do entendimento de  Alexandre de Moraes (1999, p. 30) que afirma no sentido de que “o poder público somente cuida daquilo que é essencial e fundamental para a coletividade, e que, portanto, deve ser bom, eficaz e eficiente”Na lição de Uadi Lamêgo Bulos (1998), trata-se de

Princípio moderno de função administrativa, haurido da doutrina italiana, a eficiência equivale a um reclamo contra a burocracia estatal, sendo uma tentativa para combater a malversação dos recursos públicos, a falta de planejamento, os erros repetidos através de práticas gravosas. 

Entre diversos aspectos passíveis de aplicação da referida norma, o presente artigo a direciona no que tange a atuação da Administração Pública quando na posição de licitante, pelo que se faz necessário traçar as medidas para enquadramento da eficiência ao instituto da licitação e suas vertentes.

Como já citado, a Constituição Federal determina à Administração Pública obediência, entre outros, ao princípio da eficiência, que no ato de contratações através do procedimento licitatório, restará configurado pela obtenção do melhor resultado através do menor gasto financeiro. Frise-se que são elementos cumulativos, devendo coexistir o efeito positivo em maior escala possível dispendendo para tal do mínimo de recursos, sob pena de que não se vislumbre tal instituto.

Por compartilhar de raciocínio análogo e melhor elucidando-o, merece destaque a compreensão acerca da matéria por Onofre Alves Batista Júnior (2004, pág. 15):                                                  

Indubitavelmente, para a promoção do bem comum, no que toca à atuação da AP (Administração Pública), tanto os meios como os resultados assumem cabal importância. O PE (Princípio da Eficiência), assim, é um princípio bipotencial, uma vez que volta sua ação jurídica tanto para a ação instrumental realizada, como para o resultado por ela obtido. Portanto, o princípio exige tanto o aproveitamento máximo das potencialidades existentes, isto é, dos recursos escassos que a coletividade possui, como o resultado quantitativa e qualitativamente otimizado, no que concerne ao atendimento das necessidades coletivas. 

Portanto, coerente se demonstra a ideia no sentido de que o princípio da eficiência possui o caráter de um dever ao gestor da máquina estatal, que lhe condiciona a buscar que seus atos consubstancie à serviços públicos eficientes frente a necessidade da sociedade. Ou seja, a conduta eficiente da Administração Pública por meio de seus agentes corresponde a uma média entre o melhor resultado e o menor preço, que retratando o princípio administrativo da eficiência resultará em economia no que tange aos recursos que possui, em concomitante atendimento satisfatório aos interesses e anseios da população. 

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