Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL): As consequências da crise política e econômica brasileira na sua atuação

Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL): As consequências da crise política e econômica brasileira na sua atuação

Alexya Costa

Ludmilla Braid

Hugo Assis Passos

Sumário: 1 Introdução; 2 O contexto histórico das Agências Reguladoras em similitude com o Direito Administrativo; 3 Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); 4 A influência da crise política e econômica brasileira na Anatel, bem como na sua relação com os seus regulados; 5 Considerações Finais; Referências.

RESUMO

O presente trabalho trata das Agências Reguladoras sob à luz do Direito Administrativo, em específico da denominada Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). Sabe-se tais Agências surgem como uma nova forma do Estado Brasileiro conduzir o setor econômico, delegando a iniciativa privada a prestação de serviços que antes eram exclusivos de sua responsabilidade, buscando a concorrência, eficiência e liberdade de mercado. Assim, criou-se a Agência Nacional de Telecomunicações com a finalidade de se alcançar uma moderna e eficiente infraestrutura de telecomunicações em todo o território nacional, todavia, nos últimos anos a Agência vem sofrendo um duro golpe, sendo alvo de parte das empresas de defesa do consumidor e do próprio consumidor.Desta feita, busca-se analisar as Agências Reguladoras em um contexto mais amplo, bem como a atuação da Anatel e os efeitos decorrentes dessa crise política e econômica brasileira na Agência.

Palavras-chave: Agências Reguladoras. Agência Nacional de Telecomunicações. Crise. Direito Administrativo.

1 INTRODUÇÃO

No Brasil, as Agências Reguladoras surgiram em meados da década de 90, período em que o país se encontrava em uma crise e tinha a necessidade de adotar outra postura econômica para a produção de bens e serviços de qualidade a população. Elas surgem então como uma nova forma do Estado conduzir o setor econômico, delegando a iniciativa privada a prestação de serviços que antes eram exclusivos de sua responsabilidade, ou seja, ocorrendo uma descentralização de funções públicas para particulares, buscando a concorrência, a eficiência e a liberdade de mercado.

A par disso, aferiu-se a relevância acadêmica do trabalho, posto que, demonstrou da forma mais clara possível, a incidência do Direito Administrativo nos órgãos públicos e privados, e o quão imensurável é sua importância em face da sociedade e nas suas relações que são as mais diversas possíveis. Sendo ressaltado, a priori, o contexto histórico das Agências Reguladoras, posto que são da Administração Pública Indireta, a finalidade de sua implementação e as conseqüências da incidência destas no país.

No escopo de uma melhor análise do tema, restringiu-se a pesquisa a Agência Reguladora Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações) que fora criada no ano de 1977 com objetivo de promoção e o desenvolvimento das telecomunicações no Brasil, afim de se alcançar uma moderna e eficiente infraestrutura de telecomunicações em todo o território nacional. Entretanto, nota-se que devido à crise política e econômica brasileira, a Agência sofreu um duro golpe, sendo alvo de parte das empresas de defesa do consumidor e do próprio consumidor.

Em continuidade, fez-se imperioso mencionar a respeito da crise política e econômica supracitada por ter sido um dos principiais motivos para que as Agências Reguladoras pudessem fazer parte da Administração Pública Brasileira. Não obstante, estas também foram atingidas diretamente pela crise, desse modo, foi feito um estudo ao que tange esse fenômeno, o que o motivou e qual a atuação dessas Agências frente a ela, de forma a ser analisado se as condutas adotadas por essas autarquias serviram como afronta a certos direitos sociais.

Ao que tange o explicitado acima, que deu-se a gênese da relevância social da pesquisa, da qual decorre de tal crise. Por isso, foi fundamental a demonstração das conseqüências do acúmulo de más políticas internas no país, que atingiu todas as esferas políticas, sociais, econômicas e, principalmente a confiabilidade da população nos órgãos governamentais.

O aspecto pessoal do trabalho resultou da referida Agência (Anatel) regular um valoroso direito Constitucional que é o da comunicação, responsável por grandes laços sociais, além de ser uma Agência tão notável no país. Preocupou-se em abordar também quais posições a Anatel toma frente a problemáticas que surgem e o seu objetivo em promover e desenvolver a telecomunicação no Brasil do jeito mais moderno possível.

Por fim, cumpre asseverar que a pesquisa abordada caracteriza-se como exploratória e bibliográfica, em relação ao procedimento utilizado para compô-la, pois é produzida através de documentos, artigos disponíveis na internet e livros. Esse tipo de pesquisa tem como objetivo final ofertar uma maior familiaridade com a questão problema elencada, para que se torne mais explícita, além de que seu procedimento técnico tem como objetivação uma busca à solução do problema a partir dos materiais utilizados.

2 O CONTEXTO HISTÓRICO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS EM SIMILITUDE COM O DIREITO ADMINISTRATIVO

Em primeiro plano para que haja melhor entendimento acerca das Agências Reguladoras, faz-se necessário compreender o Direito Administrativo em algumas esferas especificas. Integrante do ramo do Direito Público, o Direito Administrativo é responsável por reger as funções do Estado, com a finalidade de satisfazer o interesse público por meio da chamada função administrativa. Seu alcance é vasto, posto que é comprometido a regulamentar a organização administrativa, entre:

(...) o Estado e seus próprios servidores e empregados, a conduta dos agentes públicos, a prestação de serviços públicos - inclusive por particulares -, a intervenção do Estado na propriedade privada, enfim, todo aparelhamento (órgãos e agentes) e atividade estatal desenvolvida para atender as demandas da sociedade e para garantir a plena satisfação dos direitos fundamentais dos cidadãos. (ALVES, 2017, p. 38).

Cumpre ainda o ressalvo que dentro do Direito Administrativo, tem-se a chamada Administração Pública, na qual se subdivide em Direta e Indireta, que importará no presente estudo a análise somente desta última. Desse modo, o doutrinador Marcelo Carvalho (2017) conceitua a Administração Pública Indireta, como uma descentralização da atividade estatal, isso implica em dizer que:

O Estado pode transferir a responsabilidade dos exercícios que lhes são pertinentes, criando pessoas jurídicas especializadas, autorizando que elas executem a prestação dos serviços. Isso é feito porque a transferência a pessoa especializada na prestação de determinado serviço garante uma maior eficiência no desempenho da atividade administrativa, sempre na busca do melhor ao interesse da coletividade. Fazendo parte da administração Indireta seus entes que são: Autarquias, inclusive associações públicas, fundações públicas, empresas públicas e sociedade de economia mista. (CARVALHO, 20017, p.70).

Diante dessa descentralização e como fruto da Administração Pública Indireta é que surgem as Agências Reguladoras, um modelo das chamadas Autarquias especiais, designadas como “toda aquela em que a lei instituidora conferir privilégios específicos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pública”. (PORTAL EDUCAÇÃO, 2013, p. [?]).

Essas Agências tiveram sua gênese nos Estados Unidos no final do século XIX, mas começaram a ensejar sua forma somente na década de 1930, na época da grande depressão. Como válvula do new deal, Franklin D. Roosevelt, viu nas Agências Reguladoras um modo de tutela da sociedade contra a crise do modelo liberal clássico. (MESSI, 2010).

Assim, é correto afirmar que essas Agências independentes revelam-se como instituições de uma sociedade civil ambiciosa pela defesa de seus integrantes diante da exacerbação de determinados direitos, como por exemplo: a liberdade contratual e a propriedade. Pode-se ainda apontar que as referidas se apresentam como uma negação ao pacta sunt servanda, posto que se buscava compensar através destas as falhas do mercado, empreendidos pela grande depressão no contexto histórico norte-americano. (MISSE, 2010).

Diferentemente dos EUA, no Brasil, as Agências Reguladoras surgem como forma de regulamentar o mercado que antes era explorado pelo Estado. O país até meados da década de 90 encontrava-se sob um modelo de Estado de bem-estar social, no qual o governo mantinha em seu favor a exploração da atividade econômica em vários setores, o que representava um tipo de afrontamento a nova ordem constitucional que surgiria com a Constituição de 1988. (MIRANDA, 2016)

Com isso, ao invés de se utilizar das atividades econômicas, o Estado criou uma solução que iria em concordância com o novo modelo estatal vigente, capaz de garantir direitos de grande relevância, como o da livre concorrência, assim deixava-se de explorar a atividade econômica para começar a regulamentá-la. (MIRANDA, 2016).

Esse Estado Regulador, elaborado para disciplinar o desenvolvimento de atividades de interesse público por particulares, surgiu como uma estratégia em face ao estado de bem-estar, posto que este último aumentou os gastos da sua manutenção, mas não conseguia conciliar as fontes que os financiava, desta feita, outro caminho não era esperado, a não ser o da crise. (RIZZI, 2015).

Tendo em vista isso, conclui-se que, as Agências Reguladoras foram elaboradas no intuito de suprir a necessidade do Estado em gerenciar novos prestadores de serviços que são indispensáveis ao cidadão, para que sejam evitados abusos capazes de causar prejuízos irreparáveis ao bem comum. (RIZZI, 2014).

3 A AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (ANATEL)

A Agência Nacional de Telecomunicações, mais conhecida como Anatel, é responsável por fiscalizar um dos serviços mais importantes aos cidadãos brasileiros, posto que tem como objetivo resguardar um direito de caráter indispensável para a população, o da comunicação. Dessa forma, não é espantoso mencionar que sua criação e funcionamento estão aferidos à Constituição Federal de 1988, já que é uma espécie de Agência Reguladora, como já citado. (STERNIERI, 2015).

Para uma melhor compreensão da implementação da Anatel no Brasil, faz-se necessário remeter a uma pesquisa breve sobre conhecimento da atividade de telecomunicações no país. No ano de 1972 foi criado por meio da Lei nº 5.792/72 a TELEBRÁS, empresa de Telecomunicações Brasileira S/A, que possuía economia mista e se vinculava ao Ministério das Comunicações, com o intuito de planejar, operar e implantar o serviço de telecomunicações. (SAMAIA DE VIVO, 2015).

A referida durante muito tempo dominou o mercado de telecomunicações, ratificando a atuação do Estado como um fundamental agente econômico brasileiro. Todavia, com o neoliberalismo e o advento de uma nova ordem constitucional em solo patrício (Constituição de 1988), houve a sobreposição da iniciativa privada no mercado, escamoteando dessa maneira a atuação Estatal para um segundo plano. (SAMAIA DE VIVO, 2015).

À vista do aludido acima, foi que, em consonância com os art. 173 e 174 da Carta Magna de 1988 a TELEBRÁS foi privatizada e com a modificação estrutural no texto legal permitiu-se a reestruturação do setor (SAMAIA DE VIVO, 2015), a conseqüência disso foi a exploração dos serviços de telecomunicações feitos pela União por meio de concessões privadas, como exposto na norma constitucional:

“Art. 21: Compete à União: (...) explorar, diretamente ou mediante concessão a empresas sob controle acionário estatal, os serviços telefônicos, telegráficos, de transmissão de dados e demais serviços públicos de telecomunicações, assegurada a prestação de serviços de informações por entidades de direito privado através da rede pública de telecomunicações explorada pela União.”

Por temor ao liberalismo clássico no mencionado setor econômico, e em concordância com o dispositivo constitucional presente art. 170, para um bem-estar-social, o Estado elaborou um sistema de regulação do setor, dessa vez, por meio de uma Agência Reguladora, fundamentada no art. 8 da Lei Geral de Telecomunicações, na qual se deu início de forma expressa a Anatel. (SAMAIA DE VIVO, 2015).

Assim, ela surgiu em Julho de 1997, por meio da Lei 9.472. Esta Agência como órgão responsável por regulamentar “à execução e comercialização dos serviços de telecomunicações prestados pela iniciativa privada no Brasil, como operadora de celulares, empresas de telefonia fixa, televisão a cabo, onda de rádio, entre outras”. (STERNIERI, 2015, p.[?]). Classifica-se em uma Autarquia especial, financeiramente autônoma e administrativamente independente, que tem como função fiscalizar, regular e outorgar, promovendo o desenvolvimento das telecomunicações do país de maneira moderna e eficiente. (BASE LEGAL- ANATEL).

Cumpre asseverar ainda, que se trata de uma Agência Reguladora de livre concorrência, desse modo há a necessidade em se promover, adequando aos consumidores em qualidade tecnológica para todo território nacional, mesmo naqueles mais isolados. (STERNIERI, 2015).

Ao que tange as competências, expõe-se:

Representar o Brasil nos organismos internacionais de telecomunicações, sob a coordenação do Poder Executivo;
Implementar em sua esfera de atribuições, a política nacional de telecomunicações
Expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público;
Expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público;
Editar atos de outorga e extinção de direito de exploração do serviço no regime público;
Controlar, acompanhar e proceder à revisão de tarifas dos serviços prestados no regime público, podendo fixá-las nas condições previstas nesta Lei, bem como homologar reajustes;
Expedir normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços de telecomunicações quanto aos equipamentos que utilizarem;
Expedir ou reconhecer a certificação de produtos, observados os padrões e normas por ela estabelecidos;
Compor administrativamente conflitos de interesses entre prestadoras de serviço de telecomunicações;
Reprimir infrações dos direitos dos usuários;
Exercer, relativamente às telecomunicações, as competências legais em matéria de controle, prevenção e repressão das infrações da ordem econômica, ressalvadas as pertencentes ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE (STERNIERI, 2015, p. [?]).

Por fim, mesmo diante dos objetivos ora expostos, atualmente todos restam prejudicados devido a crises políticas e econômicos sofridos pelo Brasil, o que coloca em dúvida a confiabilidade da população em face das Agências Reguladoras, em especial a aqui tratada, Anatel.

4 A INFLUÊNCIA DA CRISE POLÍTICA E ECONÔMICA BRASILEIRA NA ANATEL, BEM COMO NA SUA RELAÇÃO COM OS SEUS REGULADOS

Tem-se que tudo desencadeou bem enquanto o governo Lula manteve o tripé macroeconômico - metas de inflação, câmbio flutuante e disciplina fiscal - herdado de Fernando Henrique Cardoso, prosseguiu com reformas econômicas e os ventos da economia internacional foram favoráveis, contudo, as circunstâncias foram sendo mudadas e a reação do governo foi na direção de piorar a qualidade da política econômica, começando ai a crise atual. Após o Mensalão (esquema de compra de votos no Congresso), o governo abandonou as reformas políticas, a crise iniciada com as hipotecas nos Estados Unidos foi o pretexto para que abandonasse também o tripé macroeconômico e, para piorar a situação, o governo soltou as rédeas da política fiscal para reeleger Dilma Rousseff em 2014. Nesse ano a economia já havia entrado em recessão, todavia, sem atingir com força o mercado de trabalho, mas em 2015 a crise agravou-se, aumentou o desemprego, o desacerto das políticas ficaram evidentes e a confiança de empresários e consumidores despencou. (BASTOS, 2015).

Nesse ponto, um dos principias fatores para tal crise diz respeito ao que se denomina de “presidencialismo de coalizão”, termo esse criado pelo cientista político Sérgio Abranches em 1988, no qual significa o ato de fechar acordos e fazer alianças entre partidos políticos/ forças políticas em busca de um objetivo específico, entretanto, a atual conjuntura brasileira demonstra que nada mais é do que a forma que o poder Executivo conduz a Administração Pública, distribuindo postos para obtenção de apoio político, ou seja, para que o Governo consiga colocar em prática sua agenda governamental, se faz necessário uma base aliada no poder Legislativo. Não resta dúvida que a presidente Dilma foi abandonada pelos partidos que compunham sua base de apoio na votação do Impeachment, podendo ser essa perda interpretada como um dos principais pilares da atual crise, pois a partir do momento que o governo não conta mais com a sua base de sustentação, sua capacidade de governar cai, significativamente, fazendo com que a aprovação de leis de interesse do governo e a execução de políticas públicas fiquem severamente prejudicadas. (POLITIZE, 2016).

No que tange a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), a crise iniciou-se em meados de 2008 de acordo com avaliação feita por Aristóteles Santos, ouvidor da Agência, no qual ele afirmava que ela ainda não havia encontrado um equilíbrio entre a defesa dos interesses dos consumidores e das empresas concessionárias dos serviços de telecomunicações, sendo essa uma de suas duras críticas em relatório feito a atuação da Autarquia Federal. A ouvidoria alegou que esse órgão prioriza a defesa das empresas em detrimento da sociedade, não cumprindo com suas obrigações no âmbito da regulamentação das políticas setoriais, havendo uma completa distância da Anatel dos interesses dos cidadãos, resultando em uma crise. (CUT NACIONAL, 2008).

A crise supracitada dizia respeito, segundo o ouvidor, ao fato da Agência não ter correspondido ao seu papel e por não cumprir os propósitos de sua criação, pois na sua opinião a empresa estaria defendendo apenas os interesses dos investidores. De acordo com Aristóteles Santos, a agência reguladora não estava conseguindo manter uma relação isonômica com os regulados e os efeitos dessa opção feita pela Anatel estariam sendo sofridos pela sociedade, como: falta de competição; alto custo da assinatura básica do STFC (telefonia fixa); nenhuma iniciativa concreta em viabilizar o Aice – Acesso Individual e a telefonia rural; e o descanso no atendimento aos cidadãos. (CUT NACIONAL, 2008).

No ano passado, a Agência Reguladora foi alvo por parte das empresas de defesa do consumidor e do próprio consumidor devido ao anúncio de dirigentes da Agência de que a internet fixa ilimitada chegaria ao fim, sobre esse tema em andamento do bloqueio da internet para os aparelhos móveis, há uma briga judicial entre as operadoras e órgãos de defesa do consumidor, pois por liminar, as companhias estão autorizadas a cortar o serviço após o consumo do pacote de dados. Doravante, para as associações há desrespeito do Código de Defesa do Consumidor (CDC), além de descumprimentos de regras da Anatel, inclusive porque as operadoras de serviços de internet banda larga também queriam atingir o mesmo objetivo, limitar as franquias e cortar o serviço. (MAIA, 2016).

Não obstante, há que o órgão regulador de telecomunicações no Brasil, a início no ano de 2016 enfrenta a sua mais grave crise financeira desde a sua criação, sendo tal crise a primeira a chegar, e não a política, que veio em função da ameaça de corte da banda larga. A “ponta do iceberg” é tida como os cortes com treinamentos, cursos e despesas básicas, como o combustível, entretanto, onde os brasileiros mas sentiram o contingenciamento foi na qualidade do serviço, tendo a fiscalização como a área mais atingida. (VELOSO, 2016).

Os números mostraram que a Agência tem resistido bravamente a esta situação financeira, de acordo com Thiago Botelho, presidente da Associação Nacional de Servidores Efetivos das Agências Reguladoras Federais (Aner), pois embora o setor de telecomunicações gere receitas anuais superiores a R$ 8 bilhões, o de fiscalização o de universalização e o de tecnologia, a Anatel teve orçamento de R$ 450 milhões no ano passado, e gastos de apenas R$ 100 milhões neste ano, sendo que a maior parte, vai para pagamento de salários. Até onde vai a crise da Anatel, ele não sabe, mas aduziu que a Anatel configura-se atualmente como um órgão meramente arrecadador, como seria uma Receita Federal, só que “o leão da receita ruge bem mais forte perante o próprio consumidor”. (BOTELHO apud VELOSO, 2016).

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

É notável que as Agências Reguladoras ou Autarquias Especiais, ramos da Administração Pública Indireta, são uma forma de regulamentar o mercado que antes era explorado pelo Estado, surgem então como uma nova forma deste conduzir o setor econômico, delegando a iniciativa privada a prestação de certos serviços, sendo um deles o das telecomunicações. Com advento da Constituição de 1988 foi priorizado o neoliberalismo, de forma que o antigo setor de Telecomunicações Brasileiras (Telebrás) acabou por se transformar em um novo sistema de concessões, com operadores privados, retirando o Estado da figura de Empreendedor.

Através dessa nova ótica Constitucional que o papel das Agências Reguladoras foi modificado, limitando-se ao atendimento das necessidades básicas da sociedade e, é a partir dessa idéia que há a necessidade de haver maior regulamentação das atividades exploradas pelo poder privado, sendo renovado o objetivo de tais Agências, no intuito de fiscalizar, regulamentar, controlar determinadas atividades consideradas estratégicas para a atividade econômica sempre focando no bem estar social. Contudo, percebeu-se que nem sempre tais fins são supridos, principalmente após o desencadeamento da atual crise política e econômica Brasileira, de modo que a atuação dessas Agências acabam por afetar certos direitos inerentes dos cidadãos.

A exemplo tem-se a Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações) criada com o objetivo de promoção e desenvolvimento das telecomunicações no Brasil com escopo de se alcançar uma moderna e eficiente infraestrutura de telecomunicações em todo o território nacional, apta a oferecer a sociedade serviços adequados, diversificados e a preços justos. Porém, devido ao mencionado presidencialismo de coalizões, um dos principais ensejadores da atual crise brasileira, bem como o fato da Agência não ter correspondido ao seu papel, não cumprindo seu propósito de criação, vem sofrendo um duro golpe.

A Agência não está conseguindo manter uma relação isonômica com os regulados, defendendo apenas os interesses dos investidores, em que os efeitos estão sendo sofridos pela sociedade como a falta de competição, alto custo da assinatura básica do STFC (telefonia fixa), nenhuma iniciativa concreta em viabilizar o Aice - acesso individual e a telefonia rural, descanso no atendimento aos cidadãos e desemprego. Tendo sido alvo por parte das empresas de defesa do consumidor e do próprio consumidor devido a anúncio da Agência de que a internet fixa ilimitada chegaria ao fim, em que se autorizou as companhias a cortarem o serviço após o consumo do pacote de dados, demonstrando descumprimento de regras da própria Anatel e resumindo na mais grave crise financeira dessa Autarquia.

Diante do exposto, percebe-se que certas medidas tomadas pela Anatel entram em conflito com direitos dos cidadãos, de forma que há a afirmativa de que a empresa está em crise e que é completa a distância da Agência dos interesses dos cidadãos. Por não cumprir ou fazer, integralmente, os propósitos que justificam sua criação, ao ver dos seus servidores, ela vive uma relevante crise existencial, assim, os efeitos da opção feita por ela estariam sendo sofridos, atualmente, pela sociedade.

REFERÊNCIAS

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CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. rev. atual. Salvador: JusPODIVM, 2017.

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MIRANDA, Arthur.As agências reguladoras – Contexto de criação Brasil x Estados Unidos. Disponível em:< www.jusliberdade.com.br > Acesso em: Out 2017.

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RIZZI. AngelaOnzi. Surgimento das Agências Reguladoras no Brasil. Disponível em: Acesso em: Out 2017.

STERNIERI, Isa Coimbra. Anatel: agência reguladora. Disponível em: < www.jus.com.br >. Acesso em: Ago 2017.

VELOSO, Beth. Sem moral e sem cafezinho – Anatel vive pior crise financeira desde sua criação. Radio Câmara. Disponível em: . Acesso em: Ago 2017.