A relação de promiscuidade entre Estado e as agências reguladoras: a resolução n°400/2016 da ANAC e o reflexo aos direitos dos consumidores.

Fuad Alexandre 2

Isabela Marisa Câmara Sousa 2

 

 

Sumário: 1 Introdução; 2 A distinção entre a administração pública direta e administração indireta; 3 Da análise das agências reguladoras; 4 O contexto de criação da Agencia Nacional de Aviação Civil, lei n° 11.182/2005 4.1 Resoluções N° 400/2016 da ANAC e as mudanças devido à crise no setor de aviação;5 Conclusões; 6 Referências

 

RESUMO

As Agências Reguladoras se caracterizam por tratar-se de uma administração indireta, onde possuem independência legislativa, judiciaria do Poder Executivo. Criadas em um contexto neoliberal, onde seu principal objetivo era o incentivo do interesse privado, ou seja, refletindo os ensejos da sociedade brasileira, para que assim, ao sair do teto organizacional Estatal, pelo menos um pouco, impulsionar o crescimento do país. No caso em questão, podemos ver que a Resolução n° 400/16 da ANAC, influenciada pela crise econômica assombrosa e a instabilidade que segue o país, criando paradigmas em relação a uma possível parcialidade do poder Executivo em relação as empresas. O presente artigo visa analisar criticamente, seguindo o pressuposto que são medidas por conta do mercado instável e da estagnação que se sucede a realidade econômica país sim, contudo, outros interesses aqui estão presentes, pesando apenas para o consumidor, que sofre por ser a parte mais frágil do negócio.

 

  Palavras-Chaves: Administração Indireta. Agências Reguladoras. ANAC

 

 

 1 INTRODUÇÃO

O Brasil passa por um momento de crise tanto econômica tanto política. Essa situação desfavorável vem a gerar impactos de uma maneira geral a todo o ordenamento, pois regras e funcionamentos habituais são espremidos perante a uma situação de descontrole. Assim se faz em relação as agencias reguladoras que são integrantes da administração pública

De maneira específica o artigo vem a tratar a situação da ANAC, agencia reguladora que deveria agir apenas em nome do interesse público com a satisfação da demanda sem nenhum tipo de interesse próprio. Como análise tem-se a resolução Nº 400/2016 que coloca em dúvida os reais interesses da ANAC perante ao interesse público e a dúvida em relação a legitimidade de atos que mostram de forma clara um interesse econômico em relação ao consumidor, hipossuficiente nessa relação.

Assim o problema se desenvolve. As mesmas sendo da administração pública indireta tem papel paralelo de contribuição em relação a administração pública direta e as suas medidas devem ser reflexo do interesse da sociedade. Mais profundamente, as agências reguladoras surgiram para aperfeiçoar a máquina estatal, desempenhando atividades que aumentariam a qualidade e reduziriam preços. Há um embate entre o que deveria ser e o que são as agências no contexto atual. Aquilo que se constituiu para atender interesses da sociedade teria se transformado em um mecanismo político, ou seja, as agências reguladoras possivelmente se tornaram um meio de alianças políticas capazes de melhorar ou piorar a situação de políticos que fazem deste meio essencial, diferente do que deveria ser.

O consumidor sofre impactos econômicos com a resolução Nº 400/2016 ao passo que também é cobrado. Cabe, então, apurar qual a relação entre a atitude tomada pela ANAC assim como supostos interesses políticos e econômicos dado cenário de total promiscuidade do ordenamento brasileiro.

Traça-se a hipótese que a Resolução n° 400/16 da ANAC, influenciada pela crise econômica assombrosa e a instabilidade que segue o país, demonstra o quão descarado é o partido que a agencia reguladora tomou frente as grandes empresas. Deliberando medidas de forma totalmente livre para as grandes empresas, e se posicionando apenas como agentes fiscalizadores, refletindo os interesses apenas de uma parte, por conta da teia de alianças que segue na política brasileira. A cobrança nas bagagens e a não diminuição do valor da bagagem como deveria ocorrer se dão por conta do mercado instável e da estagnação que se sucede a realidade econômica país sim, contudo, outros interesses aqui estão presentes, pesando apenas para o consumidor, que sofre por ser a parte mais frágil do negócio.

Mostrado a realidade instável e perigosa colocada a importância social da análise se faz pelo fato de existir um desrespeito em relação aos consumidores, a explicitação da realidade é capaz de despertar um nível maior de fiscalização do próprio poder público e dos indivíduos que são amplamente lesado. Não somente, pois na perspectiva acadêmica entende-se a importância do tema a partir da análise dos conceitos técnicos, como administração pública direta e indireta, e por conseguinte a sua análise na prática. Por fim na seara pessoal a análise é relevante ao que contribui para uma melhor execução de conflitos que podem por ventura surgir e assim o presente trabalho tem contribuição direta nestas situações.

Como metodologia usada, para que as devidas conclusões se tornem possíveis, De acordo com Antônio Carlos Gil (2002), , esta pesquisa a ser realizada no artigo utiliza o método de caráter exploratório, justificada por nossa aspiração em familiarizar a sociedade com o presente tema do ordenamento jurídico, além de visar nosso aprofundamento acadêmico. Utilizando-se de pesquisa bibliográfica através de livros, artigos científicos, entrevistas, documentos internacionais e de caráter constitucional e matérias da internet.

Sendo assim se introduz a análise a respeito da atuação das agencias reguladoras no cenário atual brasileiro e mais em específico a ANAC  com a resolução Nº400/2016 que mostra um suposto desrespeito ao consumidor e com um reflexo político.

 

2 A DISTINÇÃO ENTRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E ADMINISTRAÇÃO INDIRETA.

 

De maneira geral o tema abordado no presente trabalho nada mais é do que uma análise do funcionamento do direito administrativo. Para majorar o entendimento se faz necessário entender a definição do que é o direito administrativo e assim poder aprofundar na temática com uma compreensão concreta a respeito da parte geral.

Assim, se faz necessário a definição do conceito de direito administrativo. E assim Mazza (2012) define como: “é o ramo do direito público que estuda princípios e normas reguladoras do exercício da função administrativa” (pg. 32).

Faz-se necessário o aprofundamento para que a análise pretendida pelo artigo possa ser alcançada. A ANAC compõe a administração pública indireta e assim entender a distinção entre a direta e indireta é importante para que se observe os limites que essa agência reguladora tem em relação a sociedade. De acordo com a obra a administração pública direta se define como os órgãos da federação que vão exercer a função administrativa do Estado, sendo a competência dada pela Constituição Federal. Entende-se que a responsabilidade dos serviços públicos é sua. (CARVALHO , 2015)

Em contrapartida tem-se a administração pública indireta, que por base tem seu funcionamento de forma descentralizada. Seu funcionamento é paralelo ao da administração pública direta. Realizado por pessoas jurídicas. O que se conclui é que a atuação é voltada para a execução de serviços de responsabilidade do Estado. Em síntese todas as medidas adotadas devem ser levadas em consideração a coletividade e não interesses políticos e nem econômicos. (CARVALHO, 2015)

Do artigo é possível de se retirar um ponto relevante ao trabalho, no caso, a quem se direciona os atos da administração pública. Assim o interesse é público e não do Estado; os titulares são os indivíduos e as pessoas jurídicas de direito privado. O que se entende é que o Estado vai ser o meio para se atingir esse interesse da coletividade. Mais uma vez fica evidente que o interesse político não é o objetivo em relação a administração pública. Então, atos proferidos por agências reguladores não podem prejudicar direitos do consumidor, mesmo que por influência de crise ou de interesses políticos. Cabe entender essa realidade até mesmo com a noção de hierarquia presente no ordenamento pátrio, ou seja, a competência da administração pública é dada na Constituição e isso basta para invalidar qualquer ação que fuja da realização dos serviços públicos. (TELES, 2017)

Para maior profundidade da temática em questão é preciso entender este direito administrativo numa perspectiva sistemática. Como já explanado o doutrinador reafirma que a organização do Estado é matéria constitucional, mas em contrapartida os órgãos desta administração são provenientes de criação de lei, assim como também são usadas para a criação de entidades governamentais. (GASPARINI, 2009)

Trazendo de forma mais específica para a temática em questão observa-se o caráter infraconstitucional da regulamentação das agências reguladoras. As ações que refletem interesse somente do Estado, político e econômico estão sujeitas ao controle de constitucionalidade de nosso país. Dado o caráter rígido da Constituição pátria a resolução da ANAC n°400/2016, que será tratada mais especificamente a frente, está sujeita a um tratamento superior, saindo da esfera administrativa para a constitucional. (GASPARINI, 2009)

 

3 DA ANÁLISE DAS AGÊNCIAS REGULADORAS

 

É necessário ser entendido o contexto de criação das agências reguladoras. Assim pode-se observar de maneira geral que o Brasil passava por um momento de grande reincidência das privatizações. Isto por conta da tendência neoliberal, para que assim se tornasse possível um aumento na eficiência dos serviços e redução de custos. Os contratos administrativos de concessões, então, foram uma forma de atender a necessidade social e assim adequar com a proposta neoliberal estatal. Assim as agências reguladoras surgiram, na tentativa de suprir a deficiência estatal na sua prestação de serviços e cumprimento de metas sociais. (ALVES, 2017).

Da doutrina é possível que se extraia o conceito de autarquia, que é de suma importância levando em consideração que as agências reguladoras são autarquias. Assim são definidas como pessoas jurídicas de direito público interno e compõem a administração pública indireta realizando atividades típicas da administração pública. Como características são criadas e extintas por lei e não exercem atividade econômica. Essas características são fundamentais para o desenvolvimento do trabalho ao passo que das mesmas pode-se tirar um entendimento crítico a respeito da resolução da ANAC n° 400/2016. (MAZZA, 2012)

Do doutrinador é possível se retirar o conceito das agências reguladoras. Que as define como entidades que tem como função promover o controle, regulamentação e fiscalização de serviços públicos. Possuem autonomia, ou seja, suas ações não podem ser reclamadas a administração pública direta, fato este importante a respeito de como proceder medidas em relação a resolução n°400/ 2016 da ANAC. (GASPARINI, 2009)

  Deste, novamente, é possível a contribuição doutrinária. Após entender o que são as agências reguladoras o entendimento a respeito do seu poder normativo é essencial. As agências reguladoras estão em posição de inferioridade em relação a legislação e por conseguinte as mesmas não podem contrariar determinações legais. Em síntese, o seu funcionamento é condicionado ao princípio da legalidade. Assim, decisões de uma agência como a ANAC que ferem os direitos dos consumidores são indevidas, ferindo o princípio e, portanto, não devem, ou pelo menos não deveriam, ter vigência na administração pública indireta. (MAZZA, 2012)

Não somente, a ANAC, segundo a doutrina, se posiciona na terceira geração, ou seja, exerce atividades típicas, poder de polícia e fomento.

A ANAC, sendo uma agência reguladora, tem sua previsão legal específica. Em geral vai buscar regulamentação e fiscalização das atividades de aviação civil e a sua infraestrutura. Observa-se que não há propósito econômico e que a sua finalidade é otimizar um serviço que seria de responsabilidade estatal. Evidente o fato de que resoluções não podem refletir em interesses políticos, o propósito maior é a majoração do serviço de interesse dos indivíduos. Cabe a análise se a de fato ocorre o que a lei propõe ou se na prática há um desvio, configurando um abuso e assim a constituição federal já anteviu a possibilidade e trata do assunto. (BRASIL, 2005)

''A lei reprimirá o abuso de poder econômico que visa à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros"(CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988). A própria Constituição já delimita a atuação das agências reguladoras. Fica evidente a importância e potencial lesivo de condutas que ferem direitos individuais e coletivos. Observa-se, que atitudes arbitrárias das agências são expressamente vedadas. Retomando e deixando mais evidente que as mesmas devem respeito às determinações constitucionais e infraconstitucionais.

Do seguinte artigo é possível a compreensão a respeito da Teoria Captura que faz a análise já entendendo as problemáticas que envolvem as agências reguladoras. Um dos problemas é o fato das influências pessoais e políticas na administração dessas agências. O interesse público é diretamente prejudicado, pois sem a imparcialidade necessária para tal as agências se tornam meios diretos de "jogadas políticas". A Teoria identifica que há uma relação promíscua entre a agência e o governo, não há uma independência. É identificado a necessidade que o exercício seja voltado exclusivamente ao interesse público. É possível de se pensar, então, se uma das medidas a evitar essa relação promíscua seria vedar cargos por indicação do governo. (ALVES, 2017)

 

4 O CONTEXTO DE CRIAÇÃO DA AGENCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL, LEI N° 11.182/2005

 

O contexto de criação das agências reguladoras no Brasil, como um momento de expansão vinculado a conceitos neoliberais frente ao Estado. Como visto anteriormente, tal órgão tem função essencialmente privada, com uma autonomia e dinamicidade, sendo a União responsável apenas pela fiscalização e incentivo. Nascendo um propósito de privatização, onde o incentivo aos investimentos tanto nacionais quanto estrangeiros, eram objetivos cruciais, para que assim pudéssemos chegar a uma estabilidade e segurança no mercado, além de garantir a qualidade dos serviços perante ao consumidor. (SILAME; MEIRE, 2014)

No ano de 2005, sancionada pelo presidente Luís Inácio Lula da Silva, a Lei N.º 11.182, criava a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) para substituir o antigo Departamento de Aviação Civil (DAC). Presente no art. 2 °, as competências da agencia vão do legislativo ao judiciário, ou seja, cabe a ela fiscalizar e regulamentar as atividades da aviação civil, ferroviária e aeroportuário, inclusive no que diz respeitos as concessões. Importante salientar que, em sua essência, as agências reguladoras devem afastar o interesse público do privado, contudo, no próprio processo de criação da ANAC, fora marcado por uma gama de interesses isolados, que quase culminou na retirada do processo do Legislativo.

Anteriormente, o acontecimento da CPI do “apagão aéreo” no período de 2006-2017, onde houve uma grande expansão na aviação civil comercial, e mais uma vez, a competência de regulamentar as tarifas impostas pelas empresas aos consumidores, era prioritariamente da ANAC, vide os artigos 48°, 1§ e 49°, 1§, que expõe sobre a liberdade tarifária e a questão de as linhas aéreas previstas pela agencia, de prestar seu serviço, levando em consideração a regulamentação e capacidade dos aeroportos. Desse modo, a autonomia da prestação de serviço das empresas aéreas finda no respeito ao direito do consumidor, onde a agencia reguladora junto Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, que regula todos os setores da economia, devem observar a imposição de tarifas e outras taxas exorbitantes.

Trazendo um pouco sobre a caracterização de como funciona uma agencia reguladora e sua relação com o Poder Executivo, contextualizando com todo o caso, chegamos à conclusão, com auxílio da obra, o que na verdade acontece é de certa forma, influenciada pelo contexto político e econômico brasileiro. O funcionamento das agências reguladoras é autônomo, contudo, neste regime especial, é de competência do Poder Executivo a escolha de seus dirigentes, mediante aprovação do Senado Federal, conforme os arts. 84, XIV e 52, III, “f”, CF, com a garantia de mandato com um prazo certo e fixo, não ultrapassando a legislatura do Presidente. Fato este, que descaracteriza o propósito da privatização, chegando mais próximo de uma relação promíscua e exposta a politicagem, gerando divergências na administração dos entes. (MARINELA, 2012)

 

4.1 Resoluções N° 400/2016 da ANAC e as mudanças devido à crise no setor de aviação.   

       

O contexto atual que assombra o país, gira em torno da maior crise econômica que o Brasil já passou. No segundo semestre de 2016, o Produto Interno Bruto (PIB), já caiu aproximadamente 3,6%, refletindo na estagnação da economia, que vai de encontro ao crescimento do país. Tais quedas, oscilações na produção, aumento do desemprego – que chegou a 12% no mesmo ano – atingem as classes mais frágeis e maiores da população, onde o salário mínimo acaba corroído pela inflação, significando uma queda no padrão de vida, que em 2010 estava prosperando. (TREVIZAN, 2017)

Considerando o contexto da economia, podemos então analisar conjuntamente o mercado da aviação brasileira, que também teve o crescimento reduzindo cada vez mais por conta da estagnação do crescimento do Brasil. Dados apresentados pela CTN em 2015, mostram que o contingente de pessoas que passavam pelos aeroportos, aumentou 201% de 2000 a 2014, levantando até mesmo uma meta de transportar 600 milhões de pessoas por ano até 2034. Todos esses números, relacionavam-se com o crescimento econômico do transporte e o valor mais baixo que as tarifas carregavam naquela época. (QUEIROZ, 2015)

A resolução n°400/2016 deliberada pela ANAC, iniciou as mudanças que incidem claramente sobre o consumidor, a parte mais frágil da relação jurídica. Entrando em vigor em março de 2017, primeiramente, vimos que o passageiro só terá direito a 10kg de bagagem de mão, outros tipos de cargas, serão submetidas a um contrato especial, fora do preço da passagem, vide art.14 e os seguintes incisos. Além de que, a liberdade tarifaria é agora colocada como competência livre das empresas, que podem variar o preço, levando em consideração o canal de compra – internet, loja, balcão de aeroporto.  (ANAC-Nº 400/2016)

Contudo, todas as mudanças que foram devidamente detalhadas na deliberação feita pela ANAC, com autonomia e independência do Executivo, demonstram como os únicos benefícios são para as empresas que prestam o serviço para a população, a liberdade de tarifa, por exemplo, aumenta ainda mais o custo da passagem, que de forma alguma diminuirá de valor. Além da legitimação da “normalidade” que os atrasos dos voos aéreos, sendo apenas disposto que a companhia informe os passageiros sobre o tempo. (SILVA, 2017)

Ademais, uma outra mudança que reflete a questão da liberdade das tarifas, se dá na questão da quebra contratual dos bilhetes aéreos, ao passo que o consumidor deverá cumprir os devidos requisitos, sendo de 1 semana a data da passagem comunicando o seu objetivo 24 horas antes. Contudo, a multa para o descumprimento desses requisitos ou do contrato fica a critério da companhia aérea, tendo a Anac deliberado que a única restrição é que não pode ultrapassar apenas o valor do serviço, dando ensejo para a pratica do abuso, com uma burocratização exacerbada e nenhuma transparência, concluindo a posição omissa da ANAC frente ao consumidor, que se encontra na eminencia de ter os direitos lesados. (SILVA, 2017)

 

5   CONCLUSÃO

 

O desenvolvimento do presente artigo nos possibilitou o estudo acerca das agências reguladoras, parte da administração indireta e organismos de grande importância no funcionamento do país. Contudo, a analise partiu de um debate atual sobre sua má atuação, reflexos na crise econômica e política do nosso país. Consoante essa discussão, o estudo se deu voltado para nossos apontamentos sobre a resolução n° 400/2016 da ANAC como principal objetivo discutir sua influência no direito do consumidor. 

Trazendo assim, a critica as determinadas deliberações e organizações de competência das agências reguladoras, que estão vinculadas a priori do Poder Executivo mediante aprovação do Senado, podemos então destacar a descaracterização desse total “independência” administrativas das autarquias. Visto que sabemos o contexto da política se caracteriza por alianças, o que ocorre é a deliberação desses cargos por conta de acordos e favores políticos, prejudicando o funcionamento administrativo e até mesmo, favorecendo apenas as grandes empresas, e não a sociedade.

De modo que, é fatídico a influência que um cenário desequilibrado e decisões tendenciosas influenciam em nossos direitos, visto que, é imprescritível falar sobre o abuso ao consumidor que a resolução n°400/2016 trouxe para o cenário da aviação no Brasil. A proporção que a liberdade para que as companhias aéreas deliberem suas tarifas livremente, fazendo distinções a partir do canal de compra subindo descomunalmente o preço dos bilhetes, além de um limite de kg por bagagem, sendo possível até mesmo sua valoração total, trazendo apenas lucros para as empresas de aviação.

Assim, tais mudanças estão refletindo na queda dos números de passageiros aéreos das classes mais baixas, tornando imprescritível lembrarmos que em anos anteriores o mercado da aviação comercial no Brasil era acessível para toda a população, em meio de bilhetes e tarifas com preços justos. Todavia, a assombrosa crise econômica nos trouxe para a realidade de mudanças bruscas e tendenciosas, para principalmente a sobrevivência das grandes empresas, sendo o consumidor, a parte mais frágil do negócio jurídico, o principal atingindo.

Concluindo assim, que o real sentido da administração indireta e do liberalismo está sendo distorcido, por decisões tendenciosas e alianças políticas. Onde o que era para representar a proteção do interesse da sociedade, se tornou o inverso. A ANAC, ao deliberar, unilateralmente, dando uma liberdade tarifaria, legitimando a falta das agencias frente ao consumidor e faltando com transparência na resolução n°400/2016, tornando-se apenas fiscalizadora das empresas, deixou seu papel de proteção ao consumidor, negligenciando a parte mais fraca por conta de interesses lucrativos.

 

REFERÊNCIAS

 

ALVES, Renato José Ramalho. O modelo regulatório do Brasil e Teoria da Captura. Disponível em: < https://jus.com.br/artigos/40743/o-modelo-regulatorio-do-brasil-e-a-teoria-da-captura >. Acesso em: 31/08/2017.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. 292 p.

BRASIL. RESOLUÇÃO Nº 400, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2016 – Agencia Nacional de Aviação (ANAC). Disponível em Acesso em: 28.08.17

BRASIL, Presidência da República. LEI N.º 11.182, DE 27 DE SETEMBRO DE 2005. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11182.htm> Acesso em: 28.08.17

BRASIL, Senado Federal. RELATÓRIO FINAL CPI “DO APAGÃO AÉREO”: Requerimento n °401/2007-SF. Disponível em < http://www.senado.gov.br/comissoes/documentos/sscepi/relatorio_final_cpi_apagao_aereo.pdf> Acesso em: 28.08.17

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo, Atlas: 2015.

GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 14. Ed. rev. São Paulo, saraiva, 2009.

MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 2. Ed. São Paulo: saraiva, 2012

QUEIROZ, Laisa. Número de passageiros aéreos cresceu 210% de 2000 a 2014, diz CNT. Correio Braziliense. Disponível em < http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/turismo/2015/11/11/interna_turismo,506012/numero-de-passageiros-aereos-cresceu-210-de-2000-a-2014-diz-cnt.shtml> Acesso em: 28.08.17

TELES, Ébano. INTERESSE PÚBLICO: Supremacia e indisponibilidade. Disponível em: < http://ebanoteles.blogspot.com.br/2010/11/interesse-publico-supremacia-e.html >. Acesso em: 31/08/2017.

TREVIZAN, Karina. Brasil enfrenta pior crise já registrada poucos anos após um boom econômico. G1 – GLOBO, 2017. Disponível em < http://g1.globo.com/economia/noticia/brasil-enfrenta-pior-crise-ja-registrada-poucos-anos-apos-um-boom-economico.ghtml> Acesso em: 29.08.2017

SILAME, Tiago; MEIRE, João Francisco. Entre a Delegação e o Lobby: um Estudo de Caso sobre o Processo de Criação da Agência Nacional de Aviação Civil. RIEL — Revista Ibero-Americana de Estudos Legislativos, n.1, 2014 - Rio de Janeiro – FGV. 

SILVA, Joseane Suzart Lopes da. GARANTIAS DO CONSUMO/ Resolução 400/2016 da Anac não pode afetar os direitos dos usuários. CONJUR (Consultor Jurídico), 2017. Disponível em < http://www.conjur.com.br/2017-mai-24/garantias-consumo-resolucao-4002016-anac-nao-afetar-direitos-usuarios> Acesso em: 28.08.2017