A CRISE DAS AGÊNCIAS REGULADORAS: uma análise da atuação da Agência Nacional de Petróleo e o escândalo da Petrobrás    

Leiza Monteiro ²

Vitoria Helena Mont’Alverne Frota Lima ²

Isabela Marisa Câmara Sousa

SUMÁRIO: 1 Introdução; 2 Autarquias como entidades que compõem a Administração Pública; 3 O funcionamento das Agências Reguladoras na Administração Pública Estatal; 4 A irregularidade das Agências Reguladora na ótica da atuação da Agência Nacional de Petróleo e o escândalo da Petrobrás; 4.1 A Agência Nacional de Petróleo e o escândalo do gaseduto; 5 Conclusão; 6 Referências.

 

                                                              RESUMO

                                                                      

Esta pesquisa visa analisar a crise das agências reguladoras a partir da forma atuação da Agência Nacional de Petróleo e o escândalo da Petrobrás. De modo que, as agências objetivam coordenar o setor ao qual foram ligadas e controlar as empresas que o compõem, devendo, portanto, serem controladas por profissionais capacitados e com conhecimento a respeito de cada campo específico. Contudo, o cenário atual é marcado por um jogo político de aparelhamento de cargos de modo que estes sejam ocupados de acordo com a viabilidade dos esquemas. Dessa forma, toda problemática pela qual a empresa pública passou ocorre mediante a supervisão da agência que se mantem omissa em relação aos acontecimentos, deixando de se manifestar de modo a controlar a regularidade das atividades prestadas. Sendo o método de pesquisa utilizado nesse artigo de caráter exploratório e documental, faz-se uso pesquisa bibliográfica através de livros, artigos científicos, entrevistas, documentos de caráter constitucional e matérias da internet.

 

Palavras-chave: Administração Direta. Administração Indireta. Autarquias. Agências Reguladoras.

 

1 INTRODUÇÃO

 

As agências reguladoras são entidades autárquicas especiais, que tem como função organizar o setor ao qual foram ligadas e controlar as empresas dele fazem parte, sendo estas membras da iniciativa privada, responsáveis pela prestação de serviços públicos.

A atuação dessas agências deve ser forte, exercendo suas atribuições de maneira íntegra, ou seja, a fiscalização deve ser minuciosa, exatamente no intuito de evitar abusos econômicos por parte das empresas que compõem o setor atrelado aos grupos autárquicos.

Além disso, sabe-se que pelo fato de se ser uma autarquia de regime especial, suas atribuições são semelhantes às dos próprios entes da Administração Direta, portanto, o nível de independência delas é muito maior em relação as demais entidades da Administração Indireta, principalmente no que se diz respeito ao Executivo, já que os atos realizados pelas agências não podem ser por eles revisados.

Contudo, essa independência torna-se comprometida pelo fato de ser o Chefe do Executivo o responsável pela nomeação dos diretores das agências. Tem-se o ponto inicial da problemática em questão, já que, em decorrência disto, acabam sendo nomeadas pessoas que não possuem formação ou capacitação para trabalhar naquela determinada área, passando a ocupar os cargos mais altos apenas com pessoas que possam possibilitar um arranjamento político.

Isso quer dizer que os partidos se organizam, formando alianças, e ocupando os cargos gerenciais de modo a estabelecer uma rede de troca de favores, é o que se chama de aparelhamento das agências. Embora esse termo tenha sido mais utilizado para criticar o partido que estava no partido que estava no poder no momento do escândalo da Petrobrás ele vem ocorrendo desde governos anteriores.

Durante o escândalo da Petrobrás, foi posto em evidencia a participação de três partidos que participaram ativamente do esquema de corrupção. Nesse período, a diretoria da ANP era ocupada por figura que não faz parte de nenhum desses partidos, mas que normalmente está a eles atrelados. Portanto, embora este último partido não esteja diretamente no esquema muito provavelmente está a ele relacionado, fazendo parte da rede de troca de favores.

Todo o engendramento arquitetado dentro da empresa petrolífera ocorreu sob a fiscalização ANP, ou seja, a agência fez vista grossa para o que estava acontecendo. A quantidade de capital envolvida no esquema não tinha possibilidade de passar desapercebida pelo grupo autárquico se este estivesse cumprindo com sua função da maneira que deveria. Além disso, é muito conveniente que tudo isso aconteça exatamente no momento em que o cargo de diretoria da reguladora de petróleo era ocupado por figura de partido aliado aos que compõem o esquema.

O trabalho tem como objetivo geral analisar a crise das agências reguladoras a partir da atuação da Agência Nacional de Petróleo e o escândalo da Petrobrás. Ademais, busca ao longo da discussão tratar de pontos específicos tais como: caracterizar as autarquias como entidades que compõem a Administração Pública Indireta; explicar o funcionamento das agências reguladoras; e, por fim, ilustrar a irregularidade das agências reguladoras por meio de caso concreto.

Entende-se que o tema da pesquisa é de grande relevância social por se tratar de um assunto que afeta diretamente a coletividade, uma vez que as agências reguladoras têm como finalidade última o controle e fiscalização da prestação de serviços públicos praticados pela iniciativa privada. Portanto, todas as empresas relacionadas a telecomunicação, transporte terrestre, transporte aquaviário, petróleo, gás natural, biocombustíveis, energia elétrica, assistência à saúde, acesso à agua e recursos hídricos, dentre outros, são, em regra, supervisionados dos pelas agências reguladoras.

Uma vez essa fiscalização sendo irregular vários aspectos da vida da comunidade são comprometidos, prejudicando o bem-estar e a qualidade de vida dos cidadãos brasileiros que contam com a prestação satisfatória dos serviços. As agências deixam, dessa forma de assegurar o interesse público que é seu fundamento maior.

No ramo acadêmico, o tema se mostra de grande importância por possibilitar maior compreensão acerca da organização e funcionamento administrativo brasileiro, clarificando questões relativas a administração direta e indireta, bem como autarquias e as agências reguladoras. Além de trazer um pouco de atualidades no que se diz respeito a situação político econômica do país.

Como motivação pessoal busca-se estabelecer uma perspectiva crítica em relação ao funcionamento das agências reguladoras que, por via de regra, devem evitar abusos da iniciativa privada, sempre primando pelo interesse público, mas acabam tendo suas funções deturpadas em razão de gestão precária e questões político-partidárias.

O método de pesquisa utilizado nesse artigo é de caráter exploratório e documental visando aprofundar os conhecimentos acerca do tema abordado, utilizando-se de pesquisa bibliográfica através de doutrinas, artigos científicos, legislação brasileira e documentos jurisprudenciais e constitucionais.

 

 

2 AUTARQUIAS COMO ENTIDADES QUE COMPÕEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

 

Segundo o art. 37 o inciso XIX da Constituição Federal somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. Isto é, tem-se reserva legal constante nas autarquias trazidas pelo constituinte originário determinando que estas apenas podem ser criadas sob a regência de leis específicas, as quais definirão sua atuação (BRASIL, 1988).

Sabe-se que a República do Brasil se estrutura em uma Federação formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constituindo-se em Estado Democrático de Direito. Além disso, todos os entes são autônomos. Os Estados devem ser organizados e reger-se pelas Constituições e leis que adotarem, enquanto que os municípios deverão ser regidos por leis orgânicas, ambos estando de acordo com os princípios contidos na Carta Magna.

Percebe-se, portanto, que existe uma descentralização de poder entre os entes, próprio da Federação. Essa forma de disposição possui ligação direta com o modelo administrativo brasileiro. Tal padrão é marcado pela divisão de competências e atribuições entre os diferentes poderes e órgãos que compõe a ordem nacional, a fim de obter desempenho mais eficaz, cumprindo com o princípio da eficiência, inserido pela Emenda Constitucional 19 de 1998, resultado do movimento gerencial (BURLE; BURLE FILHO; MEIRELLES, 2016).

A descentralização pode ser tanto política quanto administrativa, sendo de suma importância diferenciá-las. A primeira ocorre quando o ente descentralizado cria direito, ou seja, realiza atribuições próprias independente do poder central, é o que ocorre com os Estados e Municípios. Tem-se uma idéia de autonomia, já que esses entes podem editar suas normas, devendo apenas estar em concordância com os preceitos constitucionais (PIETRO, 2016).

Já a segunda, administrativa, ocorre quando o ente descentralizado realiza atribuições apenas mediante autorização do ente central. Referente a estes pode-se dizer que existe capacidade de auto-administração, contudo estando sempre subordinado ao ente central, não tem capacidade legislativa como o primeiro.

Diz-se que a administração pública é dividida em dois segmentos. A administração direta, cujos membros são divididos e organizados de forma a cumprir com a descentralização política própria da Federação. São eles: União, Estados, Municípios e Distrito federal, sendo o primeiro dotado de soberania e os demais de autonomia, portanto todos tem independência legislativa.

O segundo segmento corresponde a Administração Indireta que é composta por entidades de personalidade jurídica própria, com capacidade de autorregulação, vinculadas e subordinadas a Administração Direta. Sua principal função está relacionada a desempenhar atividades administrativas de forma descentralizadas, ou seja, o Estado tem interesse em realizar determinada atividade, contudo seus órgãos não tem a possibilidade de exercê-la, cria-se, a partir daí novas pessoas jurídicas que passarão a ter essa atribuição

As autarquias correspondem a pessoas jurídicas administrativas descentralizadas que possuem moderada capacidade de gestão dos interesses a seu encargo. Foram observados também os conceitos referentes à administração pública indireta do estado, como sendo compostas por autarquias institucionais, e de que forma isso afeta a administração estatal (CARVALHO FILHO, 2015).

A principal função da administração indireta está relacionada a desempenhar atividades administrativas de forma descentralizadas, ou seja, o Estado tem interesse em realizar determinada atividade, contudo seus órgãos não tem a possibilidade de exercê-la, cria-se, a partir daí novas pessoas jurídicas que passarão a ter essa atribuição.

Essa forma de organização contribui para maior celeridade e eficiência à administração. Portanto, é o próprio Estado exercendo determinadas funções, porém de forma indireta. As entidades que compõem esse segmento são criadas pela própria lei e podem ser elencadas em: autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista. Além ainda da administração indireta devemos mencionar o Terceiro Setor, que é composto por pessoas jurídicas de direito privado que atuam em paralelo com a administração pública para auxiliá-los, são os chamados entes paraestatais, pois atuam paralelamente à administração prestando serviços relevantes ao setor público.

 

3 O FUNCIONAMENTO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBICA ESTATAL

 

Com a modernização do Estado foi criado um grupo especial de autarquias denominado agências. Estas têm como função principal fiscalizar a prestação de serviços públicos praticados pela iniciativa privada, com intuito de evitar abusos destes e primar sempre pelo interesse público. As agências se subdividem em executivas e reguladoras. A primeira realiza funções tipicamente do Estado, enquanto que a segunda serve basicamente para controle e fiscalização das atividades prestadas pelo regime privado (CARVALHO FILHO, 2015).

As agências reguladoras surgem como resultado do processo de desestatização que consiste na transferência de determinadas atividades ofertadas originalmente pelo Estado para a iniciativa privada, com intuito de reduzir os gastos e garantir um melhor nível prestacional, já que aquele não possuía capacidade de realiza-las de maneira satisfatória. Contudo, uma vez delegando-se essas atribuições ao regime privado surge a necessidade de presença do Estado como mecanismo regulador e fiscalizador dessas atividades, surgindo assim as autarquias especiais denominadas agências reguladoras com função principal de controle.

A regulação corresponde a organizar o setor em que a agência é instituída bem como controlar a atuação das empresas que atuam nesse ramo. As atribuições que elas possuem estão relacionadas a concessão, permissão e autorização de serviços públicos, estando sempre dentro do limite da atuação pública originária nesse determinado ramo, já que, a atuação dessas agências nada mais é do que o Estado exercendo essas atividades de maneira indireta (PIETRO, 2016). A única diferença é que a titularidade da prestação deixa de ser de um ente da Administração Direta no momento da delegação, ou seja, quando a agência é criada, passando a ser de um ente da Administração Indireta.

As agências são criadas por leis especificas, não existindo uma regulação única que as disciplinem, no entanto, pode-se observar uma congruência em suas formas de instituição. São autarquias de regime especial, por serem autarquias estão vinculadas ao ente central, isto é, algum daqueles que compõe a Administração Direta, já que qualquer um deles (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) tem a possibilidade de criar agencias autárquicas relativas aos serviços prestados de sua competência. O diferencial delas vem exatamente nas legislações responsáveis pelo seu estabelecimento, sendo cada agência instituída por norma própria. Uma vez a lei criada retira-se as atribuições do Executivo transferindo-as para as agências (PIETRO 2016).

Por serem autarquias, conforme já foi anteriormente explicitado, as agências possuem ligação intrínseca aos entes da Administração Direta, isto é, seus atos dependem da autorização de ente central, não possuindo autonomia legislativa. Contudo, pelo fato de serem autarquias de regime especial, existe uma certa independência dessas agencias com relação aos poderes públicos. Embora não se possa falar de forma significativa em relação ao Judiciário e ao Legislativo, no tocante ao Executivo percebemos uma diferenciação, já que os atos realizados pelas autarquias não podem ser por eles revisados, conferindo maior estabilidade aos dirigentes.

As agencias autárquicas reguladoras devem exercer sua função de maneira precisa, cumprindo rigidamente com suas atribuições, caso contrário isso pode gerar abuso de poder das entidades que compõem o setor comprometendo o interesse público o que corresponde a um grande fardo para a coletividade (CARVALHO FILHO, 2015).

 

4 A IRREGULARIDADE DAS AGÊNCIAS REGULADORAS NA ÓTICA DA ATUAÇÃO DA AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO E O ESCÂNDALO DA PETROBRÁS.

 

A Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustível (ANP), criada em 1997 pela lei nº 9.478 é uma agência reguladora criada no governo de Fernando Henrique Cardoso, e despontou como um instrumento para a privatização e a quebra do monopólio estatal no setor petrolífero (PÓ; ABRUCIO, 2006). O argumento principal de sua criação girava em volta da falta de recursos governamentais para investimento nesse setor, bem como a obtenção de pagamento para uma dívida pública.

Essa agência tem como principais funções o regimento a partir de resoluções, instruções normativas e portarias, bem como o zelo pelo cumprimento dessas normas estabelecidas. Sua área de atuação vai desde a exploração dos gases naturais, como a execução do material, perpassando pela fiscalização e monitoramento (PÓ; ABRUCIO, 2006). 

Apesar de o sentido originário de agências reguladoras já explicitado, desde o escândalo envolvendo a Petrobrás e os governos que estariam no poder na época, o que se habituou a pensar foi que essa idéia seria apenas uma justificativa bem pensada para “colocar mais pessoas dos partidos dentro da administração do país”. A tese do aparelhamento (COIMBRA, 2012) insinua que o governo da época (Partido dos trabalhadores - PT) teria se utilizado de uma coisa boa que existia na época (nesse caso, a descentralização de origem das agências reguladoras) e mudou seu sentido.

 

4.1 A Agência Nacional de Petróleo e o escândalo do gaseduto.

 

O escândalo da Petrobrás referiu-se à uma teia de esquemas que o levaram ao posto de segundo maior caso de corrupção do mundo. Tratou-se de um superfaturamento de contratos da estatal para o pagamento de propinas pela contratação de empresas de fachada ligadas à operadores financeiros. Esses operadores viabilizavam o pagamento de propina do Brasil e o exterior por meio dessas empresas, sendo, parte delas passadas para os partidos para o financiamento de suas campanhas (O GLOBO, 2016).

Esse caso deu origem à operação “Lava Jato”, denominada assim por razão de o dinheiro ilegal ter sido recebido em postos de gasolina e lavanderias de automóveis, o qual supôs que teriam sido feitos contratos superfaturados entre a estatal e o cartel de empreiteiras. Após a investigação do caso, o Ministério Público estima que cerca de R$ 2,1 bilhões teriam sido desviados da Petrobrás pelos investigados, o que teve um reflexo inevitável na situação de crise em que o país se encontra atualmente (O GLOBO, 2016).

A Agência Nacional do Petróleo não foi isenta das acusações. Admitiu-se que, a ANP, por ser reguladora de toda a indústria petrolífera do país, não estava alheia a toda a situação. A auditoria do tribunal de Contas da União afirmou que a APN teria participado, ainda que de forma suave de todo o escândalo (O GLOBO, 2016).

Ora, não haveria como moldar um esquema de corrupção bilionário por partidos que estavam na gerência da ANP, sem que a mesma estivesse envolvida, como com Haroldo Lima que era do PCdoB que presidia a ANP na época, o que representava o aparelho político-partidário de agências reguladoras.

Grande parte do que foi afirmado se deu pelo fato de que, como já explicitado, as agências reguladoras são criadas e regimentadas pela chefia do poder Executivo na figura do presidente da república, o qual, na época, era de um partido que estaria envolvido de forma intensa em todo o cenário.

Isso resultou, em grande parte, na banalização da ideia inicial de agência reguladora, a qual deixou de ser uma forma indireta do estado de regulamentar de forma descentralizada, para se tornar em mais uma forma de corrupção ativa dentro do governo pelos partidos representantes.

 

5 CONCLUSÃO

 

Inicialmente abordou-se sobre as autarquias, pessoas jurídicas de Direito Público e sobre a reserva de lei que possuem, ou seja, apenas poderá ser criada por lei específica e autorizada a instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e fundação.

Assim, analisou-se a descentralização que existe na natureza das autarquias, que pode ser tanto política quanto administrativa, que é observada nessa divisão de competências específicas e atribuições, em busca de uma eficiência, que assim feito nas agências reguladoras como resultado do movimento gerencial, como, por exemplo, a ANP. Observaram-se os tipos de administração pública, identificando a ANP como indireta, ou seja, tem capacidade de autogestão, mas são vinculadas a administração pública direta.

As agências reguladoras surgiriam como resultado do processo de desestatização, que seria a divisão de atribuições para a iniciativa privada, iniciativa esta que precisa ser regulada e fiscalizada para seguir o pretendido pelo estado inicialmente. Para essa fiscalização existem as Agências Reguladoras, que, no momento da concessão, permissão ou autorização do estado para o regime privado, regulam todas essas atividades.

Analisou-se que essa regulação deve ser precisa, ou seja, deve analisar nitidamente se o serviço prestado por particulares de forma correta, caso contrário, as Agência responderiam por abuso de autoridade. Isso é assim por razão de cada Agência Reguladora possui sua legislação específica, ou seja, cada um possui a própria norma, o que demonstra certa independência quanto aos poderes públicos.

Abordou-se especificamente sobre a ANP, que é a Agência Nacional de Petróleo, e sobre o sentido originário que a mesma vem perdendo após tantos escândalos envolvendo a indústria petrolífera, passando por um conceito comum de apenas mais uma forma de nepotismo político. Concluiu-se então, após as análises de toda a operação Lava-Jato e os escandalos envolvendo a Petrobrás e a ANP, que as Agências reguladoras vem perdendo o sentido, ou seja, deixaram de ser um instrumento de desvinculação do estado para um instrumento político de busca de interesses, causando uma grande banalização em toda a ideia inicial de Autarquias em sua criação.

 

REFERÊNCIAS

 

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.

 

BURLE, C. R.; BURLE FILHO, J. E.; MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro.  São Paulo: Malheiros, 2016.

 

CARVALHO FILHO; José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28 ed. São Paulo: Atlas, 2015.

 

MARCOS COIMBRA. O aparelhamento das agências reguladoras. O Jornal de todos os Brasis. 2012

 

O GLOBO. Escândalo da Petrobrás é eleito o 2º maior caso de corrupção do mundo. Jornal Nacional.2016. Acesso em: 30/09/2017. Disponível em:

 

______. ANP é parte do escândalo do gasoduto. Editorial. 2016

 

PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 29 ed. São Paulo: Atlas, 2016.

 

PÓ, M. V.; ABRUCIO, F. L. Desenho e funcionamento dos mecanismos de controle e accountability das agências reguladoras brasileiras: semelhanças e diferenças. Revista de Administração Pública, v. 40, n. 4, p. 679-698, 2006.