Introdução

A educação básica no Brasil ganhou contornos bastante complexos nos anos posteriores a Constituição Federal de 1988 e, sobretudo após a Emenda Constitucional nº. 14, de 27 de setembro de 1996, a Lei n° 9394 Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 20 de dezembro de 1996, e a Lei nº. 9424, de 24 de dezembro do mesmo ano, que criou o Fundef.                                                    

A partir das mudanças ocorridas na legislação educacional, com vistas à garantia de manutenção da educação pública, através do estabelecimento das atribuições dos entes federados no desenvolvimento do ensino e da descentralização do sistema tributário, como mecanismo de financiamento da educação, observamos como a questão dos recursos financeiros para a educação ganhou grande destaque, tornando-se assunto de interesse crescente por parte de estudiosos e formuladores de políticas. Nesse trabalho, quatro temáticas serão destacadas: Os entes federativos e suas competências, Financiamento público da educação, Fundef e Fundeb.

Os entes federativos e suas competências

De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional LDB 9394 de 24 de dezembro de 1996, o Município é incumbido de oferecer a educação infantil e com prioridade o ensino fundamental (art. 11, inciso V); os Estados devem ser responsáveis por assegurar o ensino fundamental e oferecer com prioridade o ensino médio (art. 10, inciso VI), sendo ainda incumbidos de definir, com os municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, garantindo a distribuição proporcional das responsabilidades (art. 10, inciso II). A União, além de sua rede de ensino superior e sua presença em outros níveis e modalidades de ensino (art. 9º, inciso II), deve exercer função técnica de apoio e financiamento (LDB, art. 9º, inciso III), e tem incumbência de articular toda a organização da educação nacional (LDB, art. 9º, inciso IV).

Diante de tais determinações, e reconhecendo a tímida presença da União nos níveis e modalidades da educação básica, fica icias, e tais circunstada de 90evidente que cabe à mesma o simples papel de coordenar e articular a política nacional, enquanto que os estados e municípios com aporte financeiro inferior àquele ficam com a maior responsabilidade.

Com relação à existência de um regime de colaboração entre os entes federados, PINTO (2004, p.1) destaca as maiores dificuldades para a sua efetivação: os estados concentram maior parte de recursos em relação aos municípios e respondem por uma parcela minoritária da educação básica; a existência de duas redes: municipal e estadual, gerando constantes conflitos de interesses na divisão de responsabilidades pelo ensino; e a União nunca ter assumido um papel ativo no financiamento da educação básica, assunto este que tentaremos enfatizar neste trabalho.

Financiamento público da educação

Quando lançamos um olhar retrospectivo de como o financiamento da educação se deu, percebemos que desde a Constituição de 1934, o Brasil adotou uma sistemática de vinculação constitucional de verbas para a educação. E isto se repetiu em todas as Constituições promulgadas, exceto as outorgadas em 1937 e 1967 que ignoraram tais dispositivos. A Constituição Federal de 1988 disciplinou essa vinculação em seu artigo 212 e posteriormente a LDB 9394/96, no artigo 69, com os seguintes termos:

A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas Constituições ou Leis Orgânicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público.

Esse dispositivo disciplina o percentual mínimo que cada instância federal, estadual e municipal deve aplicar na educação. DAVIES (1998, p. 96-97) enfatiza que a LDB, ao vincular percentuais mínimos dos Estados e Municípios, prevalecendo os constantes nas Constituições e Leis Orgânicas, desqualifica a alegação comum de governantes defensores de que o percentual mínimo estadual ou municipal válido é o fixado na Constituição Federal.

A LDB estabelece ainda que a União, em colaboração com estados, o Distrito Federal e os municípios, estabelecerá padrão mínimo de oportunidades educacionais para o ensino fundamental, baseado no cálculo do custo mínimo por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade (art. 74) e a ação supletiva e redistributiva da União será exercida de modo a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padrão mínimo de qualidade de ensino (art. 75).

Assim, deve caber à União o seu papel já definido na legislação de minorar o efeito das desigualdades regionais, que no Brasil são alarmantes. Um exemplo disto diz respeito ao custo de um aluno (séries iniciais do ensino fundamental) no estado da Bahia que tem o valor estimado em 2006 de R 774, 37 enquanto que no estado de São Paulo esse valor é de R 1.774,82, segundo o Coeficiente de Distribuição do Fundef 2006.

Apesar de o valor aluno ser considerado ainda insuficiente em muitos estados, principalmente no nordeste do Brasil, para garantir padrões mínimos de qualidade previsto na legislação, não é de se estranhar a prática desonesta de governos com relação aos desvios e alocações ilegais dos recursos da educação. Tentando minimizar este problema, merece destaque na LDB em seus artigos 70 e 71, a explicitação do que é e o que não é despesa com manutenção e desenvolvimento do ensino.

Contudo, o controle social se mostra cada vez mais imprescindível. O poder legislativo, os conselhos de educação e a sociedade civil deverão cobrar dos responsáveis, o que está estabelecido na legislação com o propósito de garantir melhores condições para o desenvolvimento e qualidade da educação. Para isso, não basta acompanhar a execução orçamentária a partir da documentação; necessário se faz também, o acompanhamento em lócus da execução efetiva dos serviços lançados na documentação.

Fundef Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério

A Constituição de 1988 estabelece o ensino fundamental como obrigatório e gratuito (artigo 208, inciso I), prioritário para efeito de distribuição de recursos (artigo 212, & 3º) e de acesso gratuito pelo direito público subjetivo (artigo 208, & 1º). A LDB 9394 explicita que o dever do estado com a educação escolar pública será efetivado mediante a garantia do ensino fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade própria (artigo 4º, inciso I) e o acesso ao ensino fundamental é direito público subjetivo, podendo qualquer cidadão, grupo de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituída, e, ainda, o Ministério Público, acionar o Poder Público para exigi-lo (artigo 5º). Desse modo, o Estado federativo constituído pelos estados, Distrito Federal e municípios encontra-se incumbido de criar mecanismos de financiamento de ensino que provenham recursos às instâncias administrativas para o atendimento da demanda educacional.   

Com esse propósito foi instituído pela Emenda Constitucional nº. 14/96 e posteriormente regulamentado pela Lei nº. 9424, de 24 de dezembro de 1996, o Fundo de Manutenção do Ensino e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - Fundef, tendo como objetivo reunir recursos da União, dos estados e municípios para custear a educação pública.

Esta lei estabeleceu subvinculação de recursos constitucionalmente já vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino; idéia esta que não foi inédita, já se encontrava nas propostas do educador Anísio Teixeira, desde os anos de 1930. Com relação a essa subvinculação DAVIES (1998, p. 13) declara que o Fundef não traz dinheiro novo para o sistema educacional como um todo. É apenas um mecanismo de redistribuição de recursos já vinculados à educação antes mesmo da criação do fundo. Apenas redistribui os recursos entre estados e municípios.

Tendo como característica ser de natureza contábil, com repasse automático de recursos aos estados e municípios de acordo com o número de alunos atendidos em cada rede de ensino, o Fundef compõe-se de 15% dos recursos provenientes da arrecadação das seguintes receitas: Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços (ICMS); Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE); Fundo de Participação dos Municípios (FPM); Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); e, IPI Exportação, referente à lei Complementar nº. 87 (Lei Kandir). Integram ainda essa composição, os recursos da União, para complementar o fundos estaduais que não atingirem o valor mínimo por aluno. Vejamos este valor mínimo anual por aluno matriculado no ensino fundamental, fixado por decreto do Presidente da República para cada ano, desde a implantação do fundo:

TABELA 1

Valor Mínimo Nacional por Aluno FUNDEF (em R$)


Ano


1ª a 4ª série


5ª a 8ª série


1998


315,00


315,00


1999


315,00


315,00


2000


333,00


349,65


2001


363,00


381,15


2002


418,00


438,90


2003


446,00


468,30


2004


537,41


564,50


2005


620,56


651,59


2006


682,60


716,73

Fonte: MEC
Elaboração: Próprio autor

Obs.: A partir de 2005, as matrículas em escolas rurais têm acréscimo de 2%.

Embora este valor mínimo anual seja definido por ato do Presidente da República, como determina a lei do Fundef, a fixação dos valores não obedece ao parágrafo 1º do artigo 6º, que prevê esse valor nunca inferior à razão entre a previsão da receita total para o fundo e a matrícula total do ensino fundamental do ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas. Assim, tal dispositivo implicaria em um valor superior aos atuais valores arbitrados. Esse descumprimento tem implicado na definição de um valor mínimo nacional por aluno menor do que deveria ser, e, dessa forma, a complementação da União ao fundo tem sido cada vez menor. Em 2006, segundo dados do MEC, apenas os Estados de Maranhão e Pará tem recebido a complementação. Neste sentido, o poder central, ao criar o Fundef, entendeu que os problemas não decorriam da falta de recursos e sim da falta de competência na sua administração (Negri, 1997).

Como se não fosse suficiente, a legislação do Fundef em seu artigo 11 permite a intervenção federal aos estados e a intervenção estadual aos municípios que não cumpram as determinações legais, estabelecendo uma série de penalidades e punições para os governos. No entanto, não identifica nenhum mecanismo de controle e penalidade para a própria União. Com relação a isso, Rodriguez (2001, p. 9) descreve que na nova parceria estabelecida, uns entram com esforços/recursos para melhorar o ensino, enquanto o outro entra com boas idéias e aplica punições.

A lei do Fundef, embora tenha sido gestada pelo governo federal, foi concebida tendo por base o processo de reivindicações dos educadores que durante décadas lutaram por maiores recursos para a educação pública, democrática, popular e, sobretudo de qualidade; Entretanto, considera-se que os resultados dessa lei não corresponderam ao empenho e as expectativas depositadas por educadores, para o atendimento de suas reivindicações, apresentando uma distorção das propostas iniciais, restringindo-se, meramente a um rearranjo contábil, não implicando efetivamente, maiores recursos para a área. Com relação à intenção do governo federal com a lei do Fundef, Rodriguez (1997, p. 8) declara:

O governo federal tem realizado várias manobras para burlar a sua responsabilidade. A primeira manobra deu-se quando da promulgação da Emenda Constitucional que constitui a base para implantação do Fundef. Através dela o governo federal reduziu o percentual dos seus recursos vinculados que deveriam ser aplicados no ensino fundamental. Este percentual caiu de 50%, segundo regia o artigo 60 das disposições transitórias da Constituição de 1988, para 30%.

É necessário lembrar ainda que a lei que criou o Fundef não garantiu um piso nacional de salários para professores e limitou-se ao ensino fundamental. Além disso, vetos presidenciais trouxeram prejuízos à educação nos estados e municípios, como a não contabilização do segmento dos jovens e adultos e a possibilidade de uso, pela União, de recursos do salário educação para a eventual complementação do custo aluno, diminuindo o aporte de seus recursos para os fundos estaduais.

Por meio desses mecanismos o governo federal afastou-se ainda mais de suas responsabilidades constitucionais, transferindo a tarefa da educação, para os estados e principalmente para os municípios, em grande parte dependente das transferências financeiras, para dar conta do atendimento da demanda que lhe são postas; suprimindo assim, investimentos necessários à digna efetivação de um ensino de qualidade.

Fundeb Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação.

Tentando superar a atual crise do financiamento da educação no Brasil, surge a proposta de Emenda Constitucional para a criação do Fundeb Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos profissionais da Educação, que abrange toda a educação básica, previsto para durar até 2019.

Embora denominado de valorização dos profissionais da educação, só vincula um percentual para os profissionais do magistério, não os profissionais da educação, categoria mais ampla, que inclui os trabalhadores da educação não envolvidos em funções diretamente pedagógicas na escola. Merece destaque também a característica de mais uma vez, um fundo provisório de financiamento da educação, com prazo de validade determinado para 14 anos.

Para financiar o novo fundo a PEC propõe: vinculação de 20% de uma cesta de impostos. No entanto, essa vinculação será progressiva, atingindo o percentual de 20%, somente no terceiro ano. Além do ICMS, FPE, FPM, FPE, IPI-exportação e L.C. 87/96 que compõem o Fundef, passam a integrar o Fundeb: Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA); Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de quaisquer Bens ou Direitos (ITCMD); Imposto Territorial Rural (ITR); e recursos da União, para complementar os fundos estaduais que não atingirem o valor mínimo por aluno.

Além de não incluir na composição do novo fundo o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), os impostos próprios municipais (IPTU, ISS, ITBI e dívida ativa desses impostos), também não altera a aplicação constitucional mínima da União em recursos para a educação, que permanece em 18% das receitas resultantes de impostos (art. 212 CF).

Tal como o Fundef, o Fundeb opera em âmbito de cada estado, sendo redistribuído entre o governo estadual e os municípios de acordo com o número de matrículas na educação básica. Assim, continua a relação complexa e contraditória, comentada por Rodriguez (2001, p. 6), entre o fundo e a qualidade desejada para o sistema educativo, revelada através dos critérios que continuarão vigendo entre as esferas do governo no sistema público: sempre que um agente governamental perde recursos em benefício de outros sem a sua anuência, a estabilidade política da relação federativa estará assentada em cenários conflituosos e não cooperativos.

A previsão de aplicação será feita de acordo com o número de alunos da educação básica com os dados do Censo Escolar do ano anterior, observando o seguinte: ensino fundamental regular e especial 100% da matrícula a partir do primeiro ano; educação infantil, ensino médio e educação de jovens e Adultos 1/3 da matrícula no primeiro ano, 2/3 da matrícula no segundo ano, e 100% da matrícula no terceiro ano. Da mesma forma, a complementação da União ao fundo se dará de forma gradual até o terceiro ano de vigência da lei.

Dos recursos do fundo, 60% serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica. Esta destinação na atual proposta sofreu uma redução significativa, em relação à proposta original do Fundeb, em que se previa a destinação de 80% dos recursos totais para a remuneração dos profissionais da educação.

Deve se ressaltar que, como o mecanismo do Fundeb é o mesmo do Fundef, ou seja, constitui na redistribuição de impostos existentes, sem acréscimo de recursos novos para o sistema educacional como um todo, a não ser a complementação federal, os ganhos de uns governos significarão perda para outros na mesma proporção, com exceção daqueles onde houver complementação federal, que poderá ser significativa em termo percentuais e mesmo absolutos nas Unidades da Federação que não alcançarem o valor mínimo nacional, porém não em termos nacionais.

Conclusão

Em que pese ainda se tratar de um projeto que esta sendo novamente apreciado pela Câmara dos deputados, a recriação de mecanismos de financiamento da educação, através do Fundeb, ao que parece, ainda que possa minimizar o desequilíbrio tributário, sobretudo entre os municípios dentro de cada estado, é pouco provável resolver os problemas crônicos do financiamento da educação pública como um todo. Presume-se que a viabilidade e a consolidação de uma política substancial nesta área dependem de uma maior disponibilidade geral de recursos.

A preocupação levantada neste artigo, com respeito à constituição de possíveis cenários de conflitos a partir das mudanças ocorridas na legislação que trata sobre a educação e sua efetivação têm por objetivo confrontar o ufanismo e o imobilismo e incentivar um diálogo crítico entre os diferentes componentes do sistema educacional.

Os pontos analisados não esgotam a questão das competências e do financiamento da educação brasileira. Procuramos evidenciar alguns aspectos que, no momento, estão na pauta de discussão entre gestores educacionais, pesquisadores da área e entidades preocupadas com uma efetiva política de qualidade no ensino. 

REFERÊNCIAS

 

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DAVIES, N. O Fundef e o orçamento da educação: desvendando a caixa-preta. São Paulo: Xama, 1998. 


MONLEVADE, João A. C. Financiamento da educação na Constituição Federal e na LDB, In: BRZEZINSKI, Iria (org.). LDB interpretada: diversos olhares se entrecruzam. 2ª ed. São Paulo: Cortez. p. 205-215.

se descumprimento tem im plioca ao atuais valores arbritrrntaç


NEGRI, B. O financiamento da educação no Brasil. Brasília: MEC/INEP, 1997.


OLIVEIRA, Cleiton de. Algumas observações sobre o financiamento do ensino. In: BUENO, Maria Sylvia Simões (org.). Descentralização do estado e municipalização do ensino: problemas e perspectivas. Rio de Janeiro: DP&A Editora, 2004.


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