RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: A REPARAÇÃO DO DANO

RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: A REPARAÇÃO DO DANO*

 

Débora Cristina Bouças Bahia Silva**

SUMÁRIO: Introdução; 1 Teorias;  2 Evolução da responsabilidade civil da Administração Pública no Brasil; 3 A reparação do dano; 3.1 Ação de reparação de dano: particular x administração; 3.2 Ação regressiva: administração x agente público

RESUMO

Aborda-se a responsabilidade civil da Administração Pública bem como suas características próprias. Analisa-se as principais teorias que deram ensejo à responsabilização civil da administração, tais como: Teoria da Irresponsabilidade, Teoria da Culpa Administrativa, Teoria do Risco Administrativo e Teoria do Risco Integral. Apresenta-se, sinteticamente, a base teórica que fundamenta tais teorias. Analisa-se a aplicação do §6º, art. 37 da Constituição Federal diante da reparação do dano, através da aplicação da ação de reparação do dano e da ação regressiva.

 

Palavras-chave: Responsabilidade Civil. Administração Pública. Agente público. Reparação. Dano. Nexo de causalidade.

INTRODUÇÃO

A responsabilidade civil é a obrigação de reparar o dano causado a outrem na esfera patrimonial ou moral. É sabido que a Administração Pública – o Estado como sujeito de direito – no exercício das suas atividades pode causar danos aos particulares bem como ao próprio Estado, cabendo à mesma corrigir tais danos.

Assim, a obrigação que tem o Estado de reparar os danos ou prejuízos de natureza patrimonial causados por agentes públicos no exercício de suas funções seria a chamada responsabilidade civil da Administração Pública, característica dos verdadeiros Estados de Direito.

Logo, a responsabilidade civil também denominada responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado, incumbe a este a obrigação de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de terceiros e também o que lhe seja imputáveis em decorrência de atos unilaterais, sejam eles lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos.[1]

Dessa forma, o Estado, no exercício de suas atividades, quando atinge o direito de alguém, é obrigado a prestar a reparação do dano sofrido pelo paciente.
A responsabilidade civil da Administração Pública engloba a Administração Direta, a Indireta, as pessoas jurídicas de Direito Público e as similares de Direito Privado que prestem serviços públicos.

1 TEORIAS

De início, é oportuno mencionarmos, para melhor entendimento, as principais Teorias que deram ensejo a responsabilidade civil do estado, são elas: Teoria da Irresponsabilidade do Poder Público, Teoria da Culpa Administrativa, Teoria do Risco Administrativo e Teoria do Risco Integral. Passaremos a analisar tais Teorias de forma sintética, no decorrer do presente trabalho.

1.1  Teoria da Irresponsabilidade (negativista)

A Teoria da Irresponsabilidade, também conhecida como Teria Negativista, possuía como baseamento o argumento de que o Estado estava inseto de qualquer responsabilização civil, pois todos os atos praticados pelo Estado visavam o benefício de todos, dessa forma, não poderia incidir em culpa.

No entanto, com a evolução do Estado tal teoria passou a admitir a responsabilidade pessoal do funcionário, porém, ainda considerava a irresponsabilidade do Estado, não podendo este ser responsabilizado por nenhum ato, mesmo quando tal ato viesse a lesionar o direito de outrem.

Vale dizer que, atualmente, pode-se afirmar que a Teria da Irresponsabilidade está inteiramente superada. Nesse sentido, vale dizer que Alexandrino (2009, p. 710) defende que “esta doutrina somente possui valor histórico”[2].

1.2  Teoria da Culpa Administrativa

A Teoria da Culpa Administrativa passou a não mais acreditar na irresponsabilidade do Estado, acreditava que os atos praticados pelo Estado que viesse a lesionar o direito de outrem, deveria ser comprovado que o dano causado ao particular foi provocado em razão da falta de serviço do Estado, independente da existência de qualquer natureza.

Dessa forma, a responsabilidade civil do Estado estaria ligada a comprovação da falta de serviço, dessa forma, havendo inexistência, o tardio funcionamento ou mau funcionamento do serviço, nesses casos, o particular prejudicado poderia ser indenizado em razão do dano que lhe foi causado.

Nesse pormenor, diante da doutrina da culpa administrativa do Estado, traz-se à tona a visão de Alexandrino (2009, p. 711):

somente o dano decorrente de irregularidade na execução da atividade administrativa ensejaria indenização ao particular, ou seja, exigi-se também uma espécie de culpa, mas não culpa subjetiva do agente, e sim uma culpa especial da Administração à qual convencionou-se chamar de culpa anônima[3].

Diante da explicação supramencionada, fica claro que, segundo a Teoria da Culpa Administrativa, a obrigação do Estado em arcar com a responsabilidade de uma indenização ao particular provém da ausência objetiva do serviço público, dessa forma, não se trata de culpa do agente púbico e sim culpa do Poder Público, em razão da falta de serviço.

1.3  Teoria do Risco Administrativo

Já a Teoria do Risco Administrativo, serve como fundamento principal da teoria objetiva do Estado, baseava-se na idéia de que tanto os atos omissivos quanto os comissivos praticados pelos agentes públicos são de natureza objetiva, assim, para caracterizar a responsabilização do Estado em função de atos que viessem a causar dano ao particular, não precisaria a comprovação de culpa.

 Pode-se observar que a Teoria do Risco, como o próprio nome já diz, fundamenta-se na idéia de que os atos praticados pelo Estado estão cercados pelo risco de dano. Sendo assim, Di Pietro (2006, p.322) explica que “o Estado responde como se fosse uma empresa de seguro em que os seguradores seriam os contribuintes que, pagando os tributos, contribuem ara a formação de um patrimônio coletivo”[4].

Ainda com de Di Pietro (2006, p.521) convém mencionar que: “nessa teoria, a idéia de culpa é substituída pelo nexo de causalidade entre o funcionamento do serviço público e o prejuízo sofrido pelo administrado. É indiferente que o serviço tenha funcionado bem ou mal, de forma regular ou irregular” [5].

Dessa forma, para melhor entendimento, ainda é oportuno salientar o que nos monstra Alexandrino (2009, p. 711-712) sobre tal teoria:

existindo fato do serviço e o nexo direto de causalidade entre o fato e o dano ocorrido, presume-se a culpa da Administração. Compete a esta, para eximir-se da obrigação de indenizar, comprovar, se for o caso, existência de culpa exclusiva do particular ou, se comprovar culpa concorrente, terá atenuada sua obrigação. O que importa, em qualquer caso, é que o ônus da prova de culpa do particular, se existente, cabe sempre à Administração.[6]

Assim, diante do exposto, observa-se que, sinteticamente, segundo a Teoria do Risco Administrativo a comprovação de culpa da administração não seria exigida, porém, dá-se ao Poder Público a possibilidade de eximir-se ou atenuar tal indenização, bastando para isso que este comprove culpa exclusiva do particular (caso que a Administração fica isenta de indenizar) ou culpa integral do particular (caso que a indenização será “dividida” entre as partes). 

 

1.4  Teoria do Risco Integral

A Teoria do Risco Integral, por sua vez, deu fim nos fundamentos tendo como base os questionamentos entre a culpa ou não do Poder Público. Segundo tal teoria, o fundamental é que ocorra um dano causado pelo Estado, não importando a comprovação de quem deu causa ao ato ou se o dano originou-se de um ato lícito ou ilícito.

Sendo assim, basta que haja a comprovação do nexo causal entre a ação e o resultado para que à Administração seja responsabilizada. Valendo ressaltar que somente nos casos em que houver culpa exclusiva do particular, mesmo existindo o nexo causal, o Estado eximir-se-ia de tal responsabilização, casos estes conhecidos como “excludentes de responsabilidade”.

2 EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL NO BRASIL

O art. 15 do antigo Código civil trazia a seguinte redação “as pessoas jurídicas de Direito Público são civilmente responsáveis por atos de seus representantes que nessa qualidade causem dano a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo direito regressivo contra os causadores do dano”.

Meirelles (2006, p.652) destaca que:

Embora insatisfatória a orientação adotada pelo nosso legislador civil para a composição dos danos pela Administração Pública, permaneceu entre nós a doutrina subjetiva até o advento da Constituição de 1946, que, com o disposto no art. 194, acolheu a teoria objetiva do risco administrativo, revogando em parte o art. 15 do antigo CC. Só louvores merece a diretriz constitucional, mantida na vigente Constituição (art.37, §6º), que harmoniza os postulados da responsabilidade civil da Administração com as exigências sociais contemporâneas, em face do complexo mecanismo do Poder Público, que cria riscos para o administrado e o amesquinha nas demandas contra a Fazenda Pública, pela hipertrofia dos privilégios estatais[7].

Assim, tem-se que, de acordo com o dispositivo constitucional do § 6º do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil, sendo esta responsabilização objetiva, e não subjetiva nos antigos moldes do Código Civil de 1916, artigo 15, não será necessária a constatação de culpa ou dolo do agente, bastando apenas a constatação e prova do dano sofrido pela vítima e do nexo causal entre o mesmo e a ação estatal.

Meirelles (2006, p.652) comenta ainda acerca do §6, do art. 37, como observa-se, a seguir:

O § 6º do art.37 seguiu a linha traçada nas Constituições anteriores, e, abandonando a privatística teoria subjetiva da culpa, orientou-se pela doutrina do Direito Público e manteve a responsabilidade civil objetiva da Administração, sob a modalidade do risco administrativo. Não chegou, porém, aos extremos do risco integral. É o que se infere do texto constitucional e tem-se admitido reiteradamente pela jurisprudência, com apoio na melhor doutrina.[8]

Para nos situarmos no tempo a respeito deste direito, interessante citar os textos legais e seus dispositivos onde já se encontrava expressa a obrigação e o direito de regresso do Estado contra os seus funcionários faltosos. São eles o artigo 113 § 14 da Lei nº 221, de 20 de novembro de 1894, o artigo 15 do Código Civil brasileiro, o artigo 194, parágrafo único da Constituição de 1946, artigo 105, parágrafo único, da Constituição de 1967 e, finalmente, o artigo 107, parágrafo único da EC nº 1 de 1969.

A aceitação da Teoria da Responsabilidade sem Culpa ou Teoria do Risco Administrativo, a qual, de acordo com Pedro Lessa, dispensa a verificação da culpa ou da irregularidade do serviço, além de responsabilizar o Estado por qualquer eventual dano causado pela Administração Pública no exercício de suas funções, é predominante em nosso País a partir de 1946, como podemos verificar pela leitura dos diversos textos constitucionais brasileiros colacionados ao final deste texto, quando previu-se na Constituição da República em seu artigo 194, que as pessoas jurídicas de direito público interno seriam responsáveis pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causassem a terceiros, tendo sido-lhes ainda assim garantida a ação regressiva contra o mesmo se constatada fosse a sua culpa.

A Constituição de 1946 eliminou qualquer dúvida porventura ainda existente quanto à interpretação do artigo 15 do Código Civil que declara as pessoas jurídicas de direito público responsáveis pelos atos de seus representantes que causem danos a terceiros por procederem contrariamente ao direito ou faltarem a dever prescrito por lei, deixando expresso o direito de regresso contra ao funcionário causador do dano.

O prejudicado moverá contra a Administração ação de indenização. Esta ação será movida contra a própria pessoa a que pertencer o agente causador do dano e não quanto ao mesmo, pois reina aqui o princípio da impessoalidade.

Problema de justiça social, na opinião de Onofre Mendes Jr., autor da tese Natureza da Responsabilidade da Administração Pública, não seria lícito o sacrifício do direito individual em benefício da coletividade, sem a conseqüente reparação. [1] [2]

Para o autor, sendo objetivo do Estado a realização do bem comum, que é de todos e o de cada um, assim como não se pode sacrificar o direito da coletividade em benefício do indivíduo, também não é lícito o sacrifício do direito individual, em benefício da coletividade, sem a conseqüente reparação.

Ao relatar que as pessoas jurídicas de Direito Público têm esta responsabilidade civil, J.Cretella Jr. elenca a União e o Serviço Público Federal e cita os prejuízos mais comumente causados aos particulares pelos mesmos como sendo os ligados a fatos de guerra, ações ou omissões de agentes policiais ou militares, serviços postais e telegráficos; navegação aérea; tráfego e trânsito terrestres, obras e serviços federais, engenhos perigosos e às máquinas e veículos do mesmo. [3]

Demonstra, assim, que pessoas jurídicas políticas e administrativas como União, Estados, Municípios, Distrito Federal e Autarquias são responsáveis pelos respectivos danos causados pelo seu serviço público e ou agentes, bastando ao prejudicado a comprovação do dano e do nexo causal.

Pela leitura do texto constitucional, no seu art. 37 §6º, é fácil constatar que as pessoas jurídicas de Direito Privado, quando, por exceção, prestarem serviços públicos, serão responsáveis pelos danos causados por seus agentes a terceiros, sendo-lhes assegurado, assim como às pessoas jurídicas de Direito Público, o direito de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa.

Também as Sociedades de Economia Mista estão inseridas na mesma regra constitucional da responsabilidade civil por serem prestadoras de serviços públicos.

A responsabilidade jurídica não é mais do que a própria figura comum da responsabilidade transportada para o Direito Público decorrente de ação ou omissão de pessoa pública ou privada que por contrariar norma objetiva, é obrigada a responder com seu próprio patrimônio.

3 REPARAÇÃO DO DANO

Para que se configure a responsabilidade civil da Administração Pública faz-se necessário que sejam observados os seguintes pressupostos: Fato Administrativo (qualquer conduta comissiva ou omissiva de agente público); dano; e nexo de causalidade entre o fato administrativo e o dano.

No entanto, para que tal dano gere o dever público de indenizá-lo, é mister que apresente certas característica, ora elencadas por Bandeira de Mello (p.2006, 997):

Para que nasça o dever público de indenizar é mister que o dano apresente certas características.

A primeira delas é que o dano corresponda a lesão a um direito da vítima. Quem não fere direito alheio não tem por que indenizar. Ou, sito pelo reverso: quem não sofreu gravame em um direito não tem titulo jurídico para postular indenização.

[...]

Para ser indenizável cumpre que o dano, ademais de incidente cumpre que o dano, ademais de incidente sobre um direito, seja certo, vale dizer, não apenas eventual, possível. Poderá ser atual como futuro, desde que seja certo, real.

[...]

A configuração do dano reparável na hipótese de comportamentos estatais lícitos requer que, ademais certeza do dano e da lesão a um direito, cumulem-se as seguintes duas outras características: especialidade e anormalidade.[9]

A indenização ou a reparação do dano ou prejuízo causado pela Administração pública a terceiros pode ser obtida de forma amistosa ou por meio da ação de indenização. Assim, uma vez indenizada a vítima, a Administração Pública tem o direito de voltar-se contra o agente público para haver dele o despendido. O legislador constituinte, então, separou as responsabilidades: o Estado indeniza a vítima; o agente indeniza o Estado, regressivamente.[10] 

3.1 Ação de reparação de dano: particular x administração

Quando comprovada a ocorrência do nexo de causalidade entre o dano ocorrido com o particular e o fato administrativo - comissivo ou omissivo da Administração Pública -, que lesou aquele, bem como restar comprovado o montante equivalente aquilo que foi lesionado, é possível que o lesionado acione a Fazenda Pública, pois, a partir daí, surge a obrigação desta indenizar o particular.

Alexandrino (2009, p.732) sintetiza, de forma bastante satisfatória, os principais aspectos da ação de reparação de dano, quando preleciona que:

Na ação de indenização, bastará ao particular demonstrar a relação direta de causa e conseqüência entre o fato lesivo e o dano, bem como o valor patrimonial desse dano. Isso porque a responsabilidade da Administração é do tipo objetiva, bastando os pressupostos nexo causal direito e dano para surgir a obrigação de indenizar. A partir daí, cabe à Administração, para eximir-se da obrigação de indenizar, comprovar, se for o caso, que a vítima concorreu com dolo ou culpa para o evento danoso, podendo resultar três situações: (1) se não conseguir provar, responderá integralmente pelo dano, devendo indenizar o particular; (2) se comprovar que a culpa total foi do particular, ficara eximida da obrigação de reparar; (3) se comprovar que houve culpa recíproca (parcial de ambas as partes), a obrigação será atenuada proporcionalmente.[11]

 

A indenização do dano deve abranger aquilo que a pessoa efetivamente perdeu e o que deixou de ganhar devido ao dano sofrido, em outras palavras, o dano emergente e os lucros cessantes, além de honorários advocatícios, correção monetária e juros de mora, se houver atraso no pagamento[12].

3.2 Ação regressiva: administração x agente público

De acordo com o art. 37, § 6º da Constituição Federal brasileira, a pessoa jurídica causadora do dano responderá perante o particular lesado, restando-lhe, ainda, ação regressiva contra o seu funcionário causador do dano se restar comprovado o dolo ou a culpa na sua ação. Sendo assim, proporá o poder público a devida ação regressiva contra o agente público responsável pelo ato danoso nos casos em que seja observado dolo ou culpa deste.

A diferença entre as ações regressiva e de reparação é que esta última será intentada pelo prejudicado contra o Estado, sendo suficientes o dano e o nexo causal, além de que aquela primeira será feita pelo Estado após a sua condenação em ação de responsabilidade por dolo ou culpa do funcionário, os quais devem restar comprovados.

Alexandrino (2009, p.734) abrevia bem tal aspecto, ao colocar que:

Em suma, a Administração Pública (ou delegatária de serviços públicos) que causou o dano indeniza o particular independentemente de comprovação de dolo ou culpa dela, Administração (ou delegatária de serviços públicos), mas o agente só será condenado a ressarcir a Administração (ou a delegatária), regressivamente, se houver dolo ou culpa de sua parte, agente.

Assim, para a administração (ou delegatária de serviços públicos) valer-se da ação regressiva é necessário:

(1)   que já tenha sido condenada a indenizar a vítima pelo dano; e

(2)   que tenha havido culpa ou dolo por parte do agente cuja atuação ocasionou o dano.[13]

A ação regressiva é civil, de objetivo patrimonial, visa recompor o erário diante do ao desequilíbrio causado pelo pagamento à vítima decorrente do ato lesivo, devendo ser movida pela pessoa jurídica à qual se acha o funcionário vinculado contra o mesmo.

A ação regressiva visa recompor o erário do desequilíbrio momentâneo causado pelo pagamento à vítima decorrente do ato lesivo, deve ser movida pela pessoa jurídica à qual se acha o funcionário vinculado contra o mesmo.

Sabendo o ente público a quantia paga ao cidadão prejudicado e, provados o dolo ou a culpa de seu funcionário, poderá, assim, intentar a devida ação regressiva.

 

 

 

 

 

 

 

CONCLUSÃO

Assim, conforme o explanado, tem-se que o Brasil, nos dias atuais, ao consagrar a responsabilidade objetiva do Estado em sua Constituição, concede ao cidadão lesado pela ação das pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos mediante seus funcionários que agiram nessa qualidade e causaram-lhe danos, o direito à ação de indenização contra o Estado por meio da pessoa jurídica de direito público a que pertencer o funcionário responsável pelo prejuízo.

Assim, faz-se interessante ressaltar, que não sendo a responsabilização do Estado subjetiva, bastará à vítima provar o próprio dano e o nexo causal entre o este e a ação do agente causador do mesmo.

Vale frisar ainda que a ação de indenização deve ser proposta contra a pessoa jurídica de direito público a que pertencer o agente causador o dano, isto em vista da solução patrimonial para a execução da própria indenização. Assim, após ressarcir o particular dos danos sofridos pela ação de seu servidor, o Estado, através da ação de regresso, ingressará contra o mesmo, pois, somente dessa forma, poderá o erário ser recomposto do montante que despendera ao indenizar o particular.

Destarte, o fundamento da responsabilização civil estatal é o interesse público, no caso, é o de que cada cidadão tem o direito a proteção de seu patrimônio, não sendo razoável ser este atingido por atos lesivos de agentes estatais ao prestarem serviços públicos de maneira culposa ou dolosa.

REFERÊNCIAS

 

ALEXANDRINO, Marcelo; DE PAULO, Vicente. Direito Administrativo. 17. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2009.

DE MELLO,Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 21.ed. ver. e atual. até a Emenda Constitucional 52, de 8.3.2006. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17. ed. atual. com a Reforma Previdenciária – EC nº 41/03. São Paulo: Atlas, 2006.

MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. atual. até a Emenda Constitucional 52, de 14.2.2006. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.

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