Política Habitacional Brasileira: Trajetória de uma política de exclusão
Publicado em 15 de julho de 2010 por Marcos Antonio julkovski
Cuiabá ? MT
2010
MARCOS ANTONIO JULKOVSKI
Política Habitacional Brasileira: trajetória de uma política de exclusão
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado por Marcos Antonio Julkovski, como requisito para obtenção do grau de Bacharel em Serviço Social.
Orientadora: Prof.ª Tânia Mara Resende
APRESENTAÇÂO
A análise aqui proposta materializou-se na vivência do campo de estágio na Agência Municipal de Habitação Popular - AMHP, essa proporcionou a observação de que as demandas trazidas pelos usuários à agência não são atendidas, em grande parte, nem mesmo em suas imediaticidades.
Essa realidade instigou-me a reflexão sobre os determinantes formadores da política habitacional brasileira, e a ineficácia histórica dessa política no enfrentamento do déficit habitacional.
Com uma abordagem documental e bibliográfica, esse trabalho busca identificar o discurso ideológico da política habitacional, entendendo que este discurso é determinante a uma ação interventiva que reforça o que está posto pela estruturas hegemônicas do "sistema mundo," principalmente em países periféricos como o Brasil, bem como, os pressupostos determinantes dos projetos e programas habitacionais em nível nacional e local. Tendo sempre em foco o posicionamento profissional do Serviço Social, frente aos compromissos definidos no Código de Ética e a defesa intransigente da democracia, da liberdade e da justiça social.
Para alcançar os objetivos aqui traçados este trabalho foi organizado em cinco capítulos, dispostos da seguinte maneira:
No primeiro capítulo abordaremos a nossa inserção no campo de estágio e sua importância para a construção da identidade do/da profissional e as ações constitutivas da prática de estágio, entendendo ser este um espaço privilegiado para a formação profissional e desenvolvimento de competência teórico-metodológica e ético-político, voltadas à defesa de democracia e contribuição a uma nova cidadania coletiva. Também faremos uma breve apresentação institucional, apresentando os programas e projetos em desenvolvimento na AMHP. Considerando ainda as divisões setoriais da instituição, apresentaremos as atividades da Coordenadoria de Assistência Social e Regularização Fundiária ? CASRF, nosso campo de atuação. Finalizando esse capítulo, apresentaremos os órgãos da administração direta e indireta do município de Cuiabá. Bem como uma síntese dos Projetos de Pesquisa e Intervenção, ponto de partida para a definição do objeto de investigação aqui proposto.
No segundo capítulo apresentaremos a trajetória da política habitacional brasileira problematizando os caminhos tortuosos que direcionaram o enfrentamento das questões habitacionais.
Assim, priorizamos o período que compreende os anos de 1964 a 2008, divididos entre momentos políticos de restrições de direitos como foram os anos de 1964 a 1985, os períodos de transição democrática 1985 a 1990 e os ditos democráticos de 1990 aos dias atuais.
No terceiro capítulo, buscou-se contextualizar o processo de colonização da região Centro-Oeste e os efeitos deletérios desta política, principalmente os impostos aos extratos mais baixos da população demandatária de políticas sociais.
Neste sentido, resgatamos o período denominado "marcha para o oeste", iniciado na década de 30, avançando ainda, em nossa análise, até a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001. Compreendendo a Participação e Controle Social como categoria fundamental para uma política pública descolada da lógica hegemônica vigente. Finalizando o terceiro capítulo realizaremos, uma síntese histórica do processo de urbanização da capital de Mato Grosso, como expressão local de um fenômeno nacional.
No capítulo quarto, problematizamos a política de regularização fundiária brasileira, os tipos de irregularidade fundiária, sua diversidade e peculiaridades e as alternativas para as irregularidades habitacionais, sempre de forma crítica abordando o direito urbanístico e a manutenção do status quo, insistentemente presente nas políticas que tratam da legalização fundiária. Também buscamos informar sobre os atores, seus papeis e as funções daqueles que estão à frente do processo de regularização.
No quinto capítulo coube analisar os efeitos do processo de mundialização sobre a urbanização, iniciados nos anos 1980 com a onda de políticas neoliberais de ajuste estrutural urbana pautada na especulação de mercado.
Refletiu-se também quanto ao modelo de desenvolvimento "imposto" pelo Banco Mundial e das condicionalidades, sempre presentes, nas operações desta instituição e que levou ao comprometimento da construção de um projeto nacional autônomo de promoção do desenvolvimento econômico e social.
Finalmente coube questionar a ortodoxia neoliberal, frente ao processo de mundialização, onde o discurso aponta os organismos internacionais de apoio ao desenvolvimento, como os únicos a ter condições de fornecerem respostas apropriadas as atuais questões de desenvolvimento urbano.
INTRODUÇÃO
O fenômeno de crescimento urbano que acompanhou e tornou possível a industrialização brasileira a partir dos anos 30, quando menos de 30% da população viviam em cidades, provocou drásticas transformações socioeconômicas e espaciais no país.
É fato que a combinação de tais processos, industrialização e urbanização, ocasionou a alteração do modo de produção e, por consequência, uma enorme concentração econômica, a qual tem determinado um processo de exclusão socioespacial da maior parte da população.
A consequência mais imediata foi a segregação espacial que reflete a divisão da renda e se traduz, notadamente, pelo acesso desigual às infraestruturas e ao solo.
A essa população, excluída do mercado imobiliário regular e pela ausência de uma promoção pública, mesmo que adaptada a seus meios, não restou outra escolha senão a de resolver a questão de sua habitação na "cidade ilegal" (SACHS, 1999, p. 57 apud TAVARES, 2004, p. 01).
Essa forma de ocupação, promovida pelas desigualdades sociais e a concentração de renda ? característica da sociedade capitalista ? tem produzido uma carência habitacional onde a falta de moradia digna é uma realidade para a população mais carente.
Essa realidade é evidenciada quando se observa os dados do Ministério das Cidades, divulgados em 2007, que apontam um déficit habitacional na ordem de 95,9% entre as famílias que ganham até três salários mínimos.
No texto Contribuição ao Problema da Habitação de 1872, Engels estabelece uma relação entre a questão da habitação e a industrialização nascente, destacando as precárias condições de vida e de habitação do proletariado urbano no transcurso do século XIX na Europa.
Esse primeiro momento, marcado pelo capitalismo concorrencial, se caracterizou por uma crise da habitação, provocada pela industrialização e urbanização que atraiu uma grande quantidade de migrantes para a cidade, sem no entanto uma intervenção do Estado na área social.
Assim, as formas de urbanização são, antes de tudo, formas de divisão social e territorial do trabalho, já que "a urbanização é um elemento chave das relações de produção" (LOJKINE, 1981, p. 121, apud, CABRAL, 2005, p.02).
Logo, a cidade capitalista, reúne as condições gerais para a produção e os meios de reprodução do capital e do trabalho, de modo que ficam explícitas as contradições das relações construídas a partir da apropriação privada dos bens socialmente produzidos (CABRAL, 2005, p.02).
Nos países periféricos de industrialização tardia, como é o caso brasileiro, e por ter um modelo de intervenção estatal bastante limitado, a política habitacional, já em 1933, foi caracterizada como segmentada e pontual, abrangendo apenas os setores mais organizados da classe trabalhadora, via Institutos de Aposentadorias e Pensões - IAPS, que apenas cobriam parte dos segmentos da população inseridos no mercado formal de trabalho.
A exclusão da maioria da população, em relação a esse modelo de política habitacional, fez com que as favelas e cortiços se proliferassem acompanhando o crescimento industrial, que se fez sem nenhuma planificação.
É a partir deste contexto que este trabalho pretende discutir a construção da atual política habitacional brasileira, tendo como base sua relação com a Questão Social, entendida enquanto "sequela" do conflito capital trabalho, destacando ainda, os dados relativos à realidade brasileira através da experiência local, mais especificamente em Cuiabá, capital do estado de Mato Grosso.
Pretende-se assim, dar especial ênfase ao contexto que determina as novas tendências da política de habitação no Brasil, enquanto país periférico, em um processo de globalização da economia, da reestruturação produtiva e da orientação neoliberal do Estado, e os desafios postos para a universalização do direito à habitação no momento atual, de ajuste estrutural das cidades.
Isto posto, cabe ainda a reflexão sobre o papel do Estado como guardião do desenvolvimento capitalista (SILVA, 2008, p.148), onde, na idade dos monopólios tem a função de maximização dos lucros aos novos agentes econômicos, organizando o modelo econômico, monopólico, também servindo para administrar as suas crises cíclicas que colocam novos desafios para o Estado (NETTO, 1992, p.16-24, apud, SILVA, 2008, p.148).
Sendo um desses desafios o tratamento atribuído à Questão Social e suas sequelas, recortadas como problemáticas particulares: desemprego, fome, carência habitacional etc. (NETTO, 1992, p.28, apud, SILVA, 2008, p.149).
Demandas essas que, segundo Netto, são suportadas pelo Estado, pois supões a reprodução e manutenção da força de trabalho, ocupada e excedente, necessárias a ordem do capital, centradas na assistência previdenciária e na segurança social (NETTO, 1992, p. 16-24, apud, SILVA, 2008, p.148).
Assim, essa busca de legitimação da política, via Questão Social, não deixa transparecer seu caráter classista, mas mediatiza-se, pela transformação de políticas sociais de caráter público, de características privadas, indissociando-se de suas funções políticas e econômicas, servindo à funcionalidade do Estado capitalista, portanto, fragmentando a Questão Social, transformando sua questão política em expressões parcializadas e em sequelas setorializadas (SILVA, 2008, p.149).
Desta forma, a Questão Social, neste trabalho, se expressa na contradição do modo de produção capitalista, onde a riqueza gerada socialmente é apropriada pelos capitalistas, impedindo que o trabalhador usufrua dessas riquezas.
Portanto o fenômeno da urbanização brasileira, aqui apresentado, seria uma das expressões da Questão Social, geradas no seio do capitalismo, assim como a pobreza, o analfabetismo, o desemprego, a fome, dentre outras, devendo, portanto, fazer parte dos/das profissionais que tem a Questão Social como centralidade de sua ação profissional.
Por fim, esse cenário, que atravessa a cotidianidade do fazer profissional, afetando a condição de vida e trabalho da população usuária das políticas sociais, impõe a necessidade de construção de novas formas de intervenção na Questão Social, exigindo a discussão sobre o processo de trabalho no qual se insere o/a assistente social a as alternativas ao exercício profissional, chegando naquilo que define como sendo, os desafios contemporâneos para o Serviço Social, reafirmando sua compreensão de Questão Social como um "[...] conjunto de expressões das desigualdades da sociedade capitalista madura que se expressa pela resistência dos trabalhadores [...]" (SILVA, 2008, p.160).
CAPÍTULO 1
APROXIMAÇÕES COM O CAMPO DE ESTÁGIO
1.1 INSERÇÃO NO CAMPO DE ESTÁGIO: considerações iniciais
O estudante de Serviço Social quando ingressa na formação acadêmica, valoriza a possibilidade de inserção no campo de estágio, como o momento fundamental em que irá pela prática e intervenção construir os critérios de desenvolvimento e de validação da competência para a formação profissional e posterior inclusão no mercado de trabalho.
Em última instância, essas concepções reforçam a noção de que o mercado define quem é competente e quem não é, assim, a formação pela inserção no estágio garantiria uma aproximação à eficiência e eficácia por ele exigidas.
Ampliando essa reflexão, o Projeto Profissional do Serviço Social expresso nas Diretrizes Curriculares de 1996 (Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa em Serviço Social - ABEPSS) define a competência profissional a partir de parâmetros que incluem não só as habilidades requeridas pelo mercado, mas também aquelas que indiquem a possibilidade do/da profissional apreender as necessidades reais dos usuários e de analisá-las em uma perspectiva de apreensão da totalidade social em suas dimensões/mediações particulares e singulares.
A partir destas perspectivas o Estágio Curricular na Universidade Federal de Mato Grosso - UFMT se estabelece como disciplina obrigatória, com prescrição de carga horária mínima de 360 horas, constituindo-se como estágio supervisionado, acompanhado sistematicamente por um/a professor/a, supervisor/a acadêmico/a e por um/a assistente social, supervisor/a do campo de estágio na organização/instituição onde o mesmo se realiza.
Nossa inserção como estagiário na AMHP teve como palco, a principio, a ausência de um debate necessário, entre os/as estudantes do curso de serviço social e o departamento de serviço social da UFMT, o que provocou um conflito entre as legitimas intenções acadêmicas de se romper com um estágio configurado como mão de obra barata, que, por finalidade avilta salários e dribla encargos trabalhistas e as necessidades de permanência estudantil, insistentemente negada pelo Colegiado do Curso de Serviço Social.
Criou-se assim, uma tensão entre as expectativas sobre o estágio, com as quais os/as estudantes ingressam no curso de Serviço Social, em sua grande maioria, vindos dos extratos mais baixos da sociedade, e a intencionalidade do Projeto Profissional.
Essa ausência levou os/as estudantes do 7º semestre, turma de 2006, a se organizarem para garantir a permanência do campo de estágio na AMHP. Cabe ainda ressaltar que esta foi a última turma a estagiar na AMHP.
Conscientes de que o Conselho Federal de Serviço Social, Resolução CFESS Nº 533, de 29 de setembro de 2008 que regulamenta a supervisão direta de estágio no Serviço Social, e que traz em seu Parágrafo 5º que cabe às Instituições Federais de Ensino Superior (As Unidades de Ensino, por meio dos coordenadores de curso, coordenadores de estágio e/ou outro profissional de serviço social responsável nas respectivas instituições pela abertura de campo de estágio, obrigatório e não obrigatório), e ao supervisor de campo averiguar se o campo de estágio está dentro das áreas do Serviço Social, e ainda se garante as condições necessárias para que o posterior exercício profissional seja desempenhado com qualidade e competência técnica e ética e se as atividades desenvolvidas no campo de estágio correspondem às atribuições e competências específicas previstas nos artigos 4 º e 5 º da Lei 8662/1993 .
Assim, feitas essas considerações, contamos com o apoio da estagiária da AMHP: Hindianara Luana Rodrigues leite, professoras como Delma Rosa, Vera Bertolini, Maria Jacobina da Cruz Bezerra, Erivã Garcia Velasco, Gláucia Lelis Alves e outros, que mesmo entendendo que a prática de estagio não deve distanciar-se do projeto profissional comprometido com o desenvolvimento de novas competências, sociopolíticas e teórico-instrumentais no conhecimento da realidade social, pela simples intenção de garantir a permanência estudantil, acreditam que o fator permanência não pode ser simplesmente ignorado
A partir deste entendimento definiu-se que haveria uma divisão dentro do semestre, em dois campos de estágio, ou seja, o campo da assistência e o da habitação, sendo este último, remunerado. Cabe ainda reportar que a falta de campo de estagio continua a ser um entrave para os/as estudantes do curso de Serviço Social.
Isto posto, como primeiro momento da inserção no campo de estágio na AMHP, buscou-se compreender a forma como o sistema produtivo da instituição se organiza e os argumentos técnicos de normatização das atividades humanas utilizados pela instituição, também se buscou compreender o processo da repartição das funções e a sua natureza.
O intuito desta aproximação é o de perceber como essa fragmentação e distinção ocupacionais tem influência na execução do trabalho oferecido à comunidade, como também conhecer a coerência do arcabouço técnico, econômico, político, jurídico e social da política habitacional no setor de inserção da prática de estágio.
Com o objetivo de desenvolver a capacidade descritiva e analítica sobre as experiências vivenciadas no estágio, foi utilizado como metodologia pelo Professor Supervisor o relato das experiências através de Diários de Campo e de Relatórios Bimestrais, como também a elaboração de um Estudo Institucional para a produção do Plano de Estágio, sempre relacionados com o acúmulo teórico do Serviço Social e das Ciências Sociais, que subsidiaram os projetos de intervenção e de pesquisa, bem como do Relatório Final de Estágio.
Ao professor/supervisor acadêmico responsável pela disciplina de estágio supervisionado fica a incumbência de articular os conhecimentos teóricos à prática profissional vivenciada no estágio como define Oliveira (2004, pag. 69). E ainda na resolução CFESS Nº 533, de 29 de setembro de 2008, no Artigo 7º:
Art. 7º. Ao supervisor acadêmico cumpre o papel de orientar o estagiário e avaliar seu aprendizado, visando a qualificação do aluno durante o processo de formação e aprendizagem das dimensões técnicooperativas, teórico-metodológicas e ético-política da profissão (CFESS, 2008) .
Desta forma, os referenciais teóricos disponibilizados pelo professor supervisor de estágio, nortearam a tentativa de superarmos a imediaticidade da realidade de estágio, com objetivo a identificar e problematizar as mediações constitutivas da prática profissional.
Como proposta de avaliação, coube sistematizar as contribuições e dificuldades na elaboração dos instrumentos metodológicos propostos pelo Professor Supervisor de Estágio: Diário de Campo, Relatório Bimestral, Plano de Estágio, Projeto de Intervenção e Projeto de Pesquisa.
Considerando que a documentação tem um caráter dinâmico e flexível quando se consideram suas finalidades, enquanto base para a investigação e para o direcionamento do exercício profissional, a documentação proposta deve estar vinculada aos objetivos e exigências do trabalho profissional, ao arcabouço teórico e ético-político da profissão (LIMA; MIOTO; PRÁ, 2001, p. 01-2).
Assim, destaca-se a importância das análises e/ou diagnósticos sobre a realidade social que essas documentações proporcionaram, uma vez que se constituem em um instrumento capaz de possibilitar o exercício acadêmico na busca da identidade profissional, através de aproximações sucessivas e críticas, da reflexão da ação profissional cotidiana e revendo seus limites e desafios.
Entretanto, por vezes, não houve as reflexões necessárias para uma produção satisfatória, ocorrendo atrasos na entrega de diários de campo e até mesmo sua não elaboração, também houve atrasos na entrega dos relatórios ou com aprofundamentos teóricos rasos.
Essa crítica suscita a justificativas, que podem ser observadas na própria natureza do estágio, no caso remunerado. Contudo, isso não significa que o estágio não remunerado seja garantia de uma prática descolada das imposições institucionais que veem o estágio como mão de obra barata.
Outro fator apontado como limitações, está na intensidade de atividades acadêmicas e as atividades cotidianas presentes no estágio, que foram desenvolvidas no período de atuação de estágio. Entre essas atividades temos:
A participação nas reuniões de supervisão acadêmica de campo, atividades que compreendem a supervisão de estágio, referente ao espaço acadêmico e pedagógico para estudo, reflexão, orientação e avaliação da prática de estágio do/da estudante. Sendo uma disciplina do ensino teórico-prático do Serviço Social.
[...] professores-supervisores, assistentes sociais de campo e alunos são seres situados m um contexto histórico, cultural e social, não somente como produto, mas também como agentes. Quer dizer, além de serem produzidos por este contexto social, são capazes de criticá-lo e de transformá-lo. Nesta lógica, o processo de supervisão é percebido, não como algo predeterminado e inalterado, mas como dinâmico, como lugar e tempo de concretização do ensino-aprendizagem. Pode ser compreendido como espaço de contradições, de conflitos, mas também de realizações, de conquistas, de superação, de solidariedade, criatividade e liberdade. (LIBÂNEO, apud, LEWGOY; SCAVONI,2002, p.04).
Foram ainda realizados Estudos Teóricos em todo período de estágio, reconhecendo ser este, fundamental para a aproximação necessária na elaboração dos Projetos de Intervenção e Pesquisa, como também nas argumentações dos Diários de Campo e Relatórios Bimestrais, bem como, para superar as contradições institucionais já suscitadas.
Dentre as categorias apreendidas nestes estudos destacamos: Participação, entendida como condição para se buscar o Controle Social das políticas públicas pela população usuária, Democracia, entendida como uma perspectiva de garantia e ampliação de direitos além de outras categorias como: Justiça Social, Cidadania, Ética e Competência Profissional.
Considerando ainda, que, por estar em um setor com atribuições e competências específicas, os referenciais teóricos distintos ao campo de atuação, não puderam ser problematizado com meus pares, o que dificultou uma crítica mais ampla destas leituras.
Dentre as atividades desenvolvidas no campo de estágio estão:
O Atendimento a Solicitação de Lote, Isenção e Realização de Visitas Domiciliares: essas atividades se configuraram como cotidianas e imediatistas, portanto, contrária à concepção de Mioto (2001, p.148), que, considera que a visita domiciliar é um dos instrumentos que potencializa as condições de conhecimento do cotidiano dos sujeitos, no seu ambiente de convivência e que as visitas domiciliares "têm como objetivo conhecer as condições em que vivem tais sujeitos e apreender aspectos do cotidiano das suas relações, aspectos esses que geralmente escapam à entrevistas de gabinete." Entretanto, percebe-se que algumas visitas domiciliares tiverem somente, a função de "comprovar" as informações postas pelos usuários.
Essa "confirmação" teria uma função unilateral, a de determinar prioridades às demandas imediatas, já que os dados colhidos não são sistematizados, servindo apenas para determinar, entre os mais pobres, aquele que por prioridade será atendido.
Como foi problematizado acima a visita domiciliar, qualquer que seja a situação, vai resultar num relatório a ser apresentado por escrito.
Neste sentido, citamos Oliveira (2004, p. 03), onde afirma que:
[...] o relato é certamente o ponto de início do conhecimento da realidade, porque sintetiza o processo de prática teórica (conforme Althusser), aquela infinita confluência da ação profissional e o pensamento analítico (interpretação científica sobre essa mesma ação) e sua congruência científica.
No entanto, as visitas assumidas de forma indiscriminada culminou em uma rotina diária de elaboração de relatórios, prejudicando o desenvolvimento de um trabalho pautado no zelo pela qualidade dos serviços prestados, na defesa da universalidade dos serviços públicos, na atualização do compromisso ético-político com interesses coletivos da população usuária (IAMAMOTO, 1999, p.11).
Entendendo ainda, que o exercício da profissão prevê competências teórico-práticas, ético-políticas, técnico-operativas para exercer no campo de trabalho suas qualificações e funções profissionais, para além das rotinas institucionais e buscar apreender o movimento da realidade, detectando tendências e possibilidades nela presentes (IAMAMOTO, 1999). Assim, o grande número de relatórios com função exclusiva a burocratizar o atendimento dificultou ao par, estagiário e assistente social, refletir sobre esses elementos constitutivos da profissão e do fazer profissional.
Conclui-se, que, mesmo com uma atuação pautada nas dimensões da competência teórico-metodológica, ídeopolítica e técnico-operativa, em detrimento da frieza do processo burocrático e administrativo através do qual tivemos contato com os usuários, nossos instrumentais não se diferenciaram muito daqueles largamente empregados pela categoria em outros campos de atuação: observação, entrevista, visita domiciliar, visita institucional, elaboração da documentação em relatórios e pareceres, articulação com redes de recursos sociais, entre outros e que tiveram uma intervenção restrita a imediaticidade da demanda.
1.1.2 Projeto de Pesquisa
Como um esforço de entender e identificar estratégias de participação dos usuários da política habitacional, bem como os conceitos e matrizes teóricas que balizam a política habitacional brasileira, tendo ainda, como instrumento de pesquisa a leitura dos projetos que atualmente são desenvolvidos na AMHP, o campo de estágio possibilitou a elaboração da pesquisa, que trazemos, aqui, de forma sintetizada.
Assim e considerando que embora não exista uma apreciação segura do número total de famílias e domicílios instalados em favelas, loteamentos clandestinos, conjuntos habitacionais irregulares e outras formas de irregularidade administrativa e patrimonial, buscou-se afirmar que o fenômeno da irregularidade urbana está presente na maior parte das cidades brasileiras.
Excluídos do marco regulatório e dos sistemas financeiros formais , os assentamentos irregulares se multiplicam em terrenos frágeis ou em áreas não passíveis de urbanização, como encostas íngremes e áreas inundáveis, além de constituir vastas franjas de expansão periféricas sobre zonas rurais, eternamente desprovidas de infraestruturas, equipamentos e serviços que caracterizam a urbanidade. (ROLNIK, 2007, p. 06). Ausentes dos mapas e cadastros de prefeituras e concessionárias de serviços públicos, e inexistentes nos registros de propriedades em cartórios, esses assentamentos têm uma inserção no mínimo ambígua nas cidades onde se localizam.
Sendo um modelo dominante de territorialização dos pobres nas cidades brasileiras, a consolidação destes assentamentos é progressiva, eternamente incompleta e totalmente dependente de uma ação do Poder Público, já que para formas legais de expressão de pertencimento à cidade, esses assentamentos simplesmente não existem.
Assim, se configuram em uma engrenagem da máquina de exclusão territorial que bloqueia o acesso aos mais pobres às oportunidades econômicas e de desenvolvimento humano que as cidades oferecem
Além disso, alimenta de forma permanente a relação política marcada pela troca de favores e manutenção de clientelas, limitando o pleno desenvolvimento de uma democracia verdadeiramente includente (RODGERS, 1995 apud ROLNIK, 1999, p. 102).
Finalmente, condena a cidade, como um todo a um padrão insustentável, do ponto de vista ambiental e econômico, já que impõe perdas ambientais e externalidades para o conjunto da cidade, muito difíceis de recuperar.
Um projeto de desenvolvimento do país, pautado pela inclusão social e ampliação da cidadania, não pode prescindir da tarefa de questionar fortemente esse modelo, em todas as escalas territoriais, e, mais ainda, propor alternativas.
Essas alternativas passam evidentemente pela inserção, no centro da agenda política urbana, da questão do "lugar" dos mais pobres na cidade (ROLNIK, 2007, p. 08).
Este seria, portanto, para o Ministério das Cidades, um dos eixos centrais da política urbana e, consequentemente, dos programas e ações propostos em projeto de "inclusão territorial" das maiorias, que garantisse não apenas a melhoria imediata das condições urbanas de vida dos mais pobres, como também a construção de um modelo mais includente e democrático de cidade para o futuro.
Essa alternativa passaria também pelo aproveitamento mais intenso da infraestrutura instalada, pela reabilitação e democratização de áreas consolidadas, degradadas ou subutilizadas.
Porém, há décadas os governos não têm atuado de forma descolada das "condicionalidades impostas" no campo do planejamento territorial urbano.
A única e derradeira referência a estratégias nacionais nesse campo se deu no período autoritário, conectada ao projeto de integração nacional dos governos militares e as práticas tecnocratas e antidemocráticas .
A democratização do país veio acompanhada de avanços no campo da gestão urbana, especialmente no reconhecimento do direito à moradia e à cidade e na incorporação dos mais pobres, como objeto de políticas urbanas.
Edésio Fernandes (2007), a esse respeito afirma que uma das principais características do processo de urbanização intensiva no Brasil é a proliferação de processos informais de desenvolvimento urbano ocorrido principalmente ao longo das décadas de crescimento nas cidades, mas, sobretudo, nas duas últimas décadas, período em que dezenas de milhões de brasileiros não tiveram acesso ao solo urbano e a moradia, senão por meio de processos e mecanismos informais e ilegais (FERNANDES, 2007, p.19).
No âmbito federal, a inclusão do capítulo de política urbana na Constituição e, principalmente, a aprovação do Estatuto da Cidade estabeleceram uma nova ordem jurídico-urbanistica, baseada na função social da cidade e da propriedade, no direito a cidade e na democratização plena da gestão urbana (ROLNIK, 2007, p.09).
Contudo, a garantia desses direitos na Constituição de 88 não foi suficiente para mudar o panorama deficitário da habitação, pois há que se reconhecer a diferenciação dos interesses e objetivos dos distintos atores coletivos da sociedade civil e a dimensão do conflito que está presente em suas relações.
Assim, temos que tratar da possibilidade da inclusão de novos atores coletivos na negociação e definição do que se entende por interesse público e na definição de políticas públicas que contemplem seus interesses e necessidades, como o direito a moradia digna.
A política habitacional do Ministério das Cidades pretende estimular os municípios e cidadãos a construírem novas práticas de planejamento do território municipal e de gestão democrática, por meio de programas, ações e transferência de recursos financeiros, além da disseminação desta nova cultura urbana, participativa, democrática, includente, redistributiva, sustentável, traduzida em ações de sensibilização, mobilização e divulgação. Assim para contemplar a diversidade dos municípios e respeitar as realidades locais, as ações seriam realizadas com parceiros locais, na sua maioria, entidades e segmentos integrantes do Conselho das Cidades.
Isto posto, o baixo índice de criação de conselhos e fundos municipais de habitação, na maioria das regiões como mostra o gráfico 01, frente à percentagem de municípios com assentamentos irregulares, gráfico 02, deve ser preocupação as pretensões expostas no Estatuto da Cidade.
Gráfico 01 - Índice de Criação de Conselhos e Fundos Municipais de Habitação
Fonte: IBGE, Diretório de Pesquisa, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2005/2008.
Gráfico 02 - Presença de assentamentos irregulares, cidades com mais de 500 mil habitantes
Fonte: IBGE, Diretório de Pesquisa, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações
Básicas Municipais 2008.
Com a pesquisa Perfil Municipal - MUNIC-IBGE 2000 se revelou a presença de assentamentos irregulares em quase 100% das cidades com mais de 500 mil habitantes, 80% das cidades entre 100 mil e 500 mil. Até nos municípios com menos de 20 mil habitantes, os assentamentos informais aparecem em mais de 30% dos casos.
A mesma pesquisa feita em 2008 sobre a percentagem de municípios com assentamentos irregulares é um "déjà vu" da situação encontrada em 2000.
Portanto, essas informações revelam que em oito anos pouco foi feito de efetivo para solucionar esse fenômeno.
A ausência de Conselhos de Habitação dificulta a obtenção de recursos para o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - FHNIS, como é o caso do município de Cuiabá, onde segundo dados da Associação Mato-Grossense dos Municípios - AMM "um dos maiores problemas é o déficit habitacional, que somente em Mato Grosso é de 127 mil casas".
Queremos problematizar, ainda, o conceito de participação adotado como "recurso gerencial" para compartilhar e dividir responsabilidades, ao invés de uma "estratégia emancipatória" que redistribui capacidade decisória do Estado.
Assim, a condução política que tem sido apresentada na criação da Política Habitacional, caracteriza-se por atores enfraquecidos em uma participação institucionalizada e de governos que se apóiam nas sinecuras que promove, além de "diretrizes gerais", que não criam meios e condições para que os demais atores possam entender e opinar sobre programas e ações.
Este quadro é agravado pela incapacidade governamental em garantir meios para monitoramento e avaliação "social" no desenvolvimento de plano, programas e projetos, que acabam tendo aspectos absolutamente funcionais a uma concepção mais gerencialista de participação.
Pautados pela legislação incidente, nas análises documentais e observando as matrizes teóricas da política habitacional e seus reflexos na Participação Cidadã no município de Cuiabá, bem como o desenho dos mecanismos que promovem a participação dos usuários nos programas e projetos habitacionais implementados pela AMHP, constituímos um arcabouço teórico a uma participação cidadã que traga a discussão de questões relevantes para o combate à pobreza e a exclusão social, e que não alimente em sua prática um reducionismo da categoria sociedade civil, operada por meio da transferência das responsabilidades sociais do Estado.
1.1.3 Projeto de Intervenção
Quanto à elaboração do Projeto de Intervenção, denominado - Estratégias de Participação Comunitária na Política de Reforma Fundiária do Município de Cuiabá, sua idealização teve como objeto, a participação da população no processo de Regularização Fundiária, tendo como parâmetros as determinações da política habitacional brasileira.
Cabe esclarecer que, embora o projeto em tela tenha sido inviabilizado decorrente de diversas circunstâncias, a realidade vivenciada no decorrer do estágio possibilitou apreensão da dinâmica da instituição, as determinações e fundamentos que balizam a política de habitação brasileira, as contradições presentes na relação formulação e implementação, particularmente quanto à participação dos demandatários por habitação cujo foco de atenção refere-se à Regularização Fundiária.
De acordo com a Política de habitação e de Regularização Fundiária do município de Cuiabá, mediante diversas ações, AMHP poderá doar, alienar, arrendar ou permutar bens de sua propriedade desde que estes atos representem o exercício de suas atividades operacionais regulares e sem prejuízo para o Município de Cuiabá, segundo a Lei Complementar nº 055 de outubro de 1999 em seu Art.1º.
O déficit habitacional apresenta-se imenso e em Cuiabá os dados revelam que o déficit é superior a 30 mil unidades (IPDU, 2007). Ainda, de acordo com dados Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento Urbano - IPDU, mais de 3 mil casas estão assentadas em área de risco que precisam ser remanejadas.
Por sua vez a AMHP, aponta que atualmente há mais de 8 mil famílias cadastradas que necessitam de moradia e que pagam aluguel com ônus superior a 30% de sua renda familiar, informação esta que pode ser contestada já que não há efetivamente uma sistematização dos dados colhidos nos atendimentos e das pré-inscrições realizadas no setor de regularização, bem como de articulação entre os departamentos da Agência.
Nesses locais em que as famílias em condição de pobreza se encontram sob diversas formas, a injustiça e a ilegalidade estão presentes, implicando em ausência de vida digna às famílias, haja vista que não têm acesso a água potável e energia, bem como acesso a informação, a alimentos de boa qualidade, e outros serviços, além da própria vida cultural que fica totalmente inviabilizada, (ROLNIK et all 2007, p. 251).
A irregularidade e a precariedade habitacional é um fenômeno urbano, sendo assim, faces das cidades brasileiras.
Assim, a política habitacional deve viabilizar o direito social à propriedade, o que amplia a base da cidade legal, "tendo que beneficiar" as famílias (na maioria de baixa renda). Vindo a cidade a ser vista enquanto territoriedade, ao mesmo tempo espaços de controle urbano e tributário, de controle social e acesso a benefícios e serviços, permitindo que os moradores tenham entre outros direitos, a ruas com endereços oficiais, imóveis para referência de crédito em instituições bancárias e comerciais, cadastro no IPTU, imóveis reconhecidos administrativamente e atendidos pelos serviços da Prefeitura.
Dentre os programas e projetos de responsabilidade da AMHP de Cuiabá, tem-se o de Regularização Fundiária respaldado no instrumento Lei nº 2.219 de 27/10/1984, que criou o PROTEGE ? Programa Terra da Gente, sendo atendidos atualmente, 22 (vinte e dois) bairros no município de Cuiabá, a saber: Altos da Glória, Ana Poupina, Barbado, Barro duro, Bela vista, Campo velho, Canjica, Carumbé, Dr. Fábio Leite, Jardim Leblon, Nossa Senhora da Guia, Novo Horizonte, Novo Mato Grosso, Novo Milênio, Novo Terceiro, Planalto "setor D", Praieiro, Quarta-feira, Ribeirão do Lipa, Santa Helena, Três Barras, Vale do Carumbé, fonte (Lei 2219 de outubro de 1984)
Assim, a AMHP pelas prerrogativas da Lei deve buscar a formatação de uma proposta de política habitacional para o município de Cuiabá, a partir de discussões, não apenas pelos profissionais da área, mas também por todos aqueles profissionais, entidades e segmentos públicos e privados, que de alguma forma produzem habitação, loteamentos e afins.
Em decorrência da ausência de uma política urbana, os espaços ocupados na maioria das cidades, entre elas Cuiabá, apresentam ambientes degradados com precária infraestrutura, segregando pessoas e submetendo-as as condições de vida com má qualidade.
Assim, torna-se necessário a ampliação de políticas habitacionais com fins a atender as reais demandas da população de baixa renda direcionada para viabilização da melhoria das condições de vida e obtenção de moradia. (MCidades, 2007, pág. 25).
Neste sentido, o exercício da participação comunitária, pautada pelo trabalho social na urbanização de assentamentos precários deve garantir a elevação da qualidade de vida das famílias residentes nessas áreas.
Para tanto, os projetos sociais devem desenvolver-se por um conjunto de ações e atividades que busquem a mobilização e organização dessas comunidades, à educação sanitária e ambiental como também a implementação de atividades voltadas à geração de trabalho e renda.
Contudo, historicamente os programas e projetos implementados pela política habitacional, tem tratado o exercício da participação social, como uma obrigação burocrática.
Assim resumida, a participação torna-se mera formalidade legal, e é este sentido e neste nível que os projetos, implementados vêm sendo entendidos.
Na Instrução Normativa da CEF nº 50, de 6 de novembro de 2008, que regulamenta o trabalho social executado em intervenções de provisão habitacional e de urbanização de assentamentos precários das Ações e Programas geridos pelo Ministério das Cidades, traz como diretrizes gerais a participação da comunidade como um processo pedagógico de construção de cidadania e um direito do cidadão, de constante informação da população em um processo transparente pautado na relação de confiança.
No entanto, o que se percebe em muitos projetos é a verticalização das propostas, em que são atendidas unicamente as demandas que interessam à classe política e suas bancadas e ao mercado, pela ampliação de currais eleitorais e aos especuladores imobiliários.
Considerando que a maior parte da nossa população vive em condições de desemprego, subempregos e baixos salários, o que não permite o acesso as políticas de financiamento para fins habitacionais, os projetos implementados, deveriam, segundo a normativa acima citada, elaborar atividades voltadas à geração de trabalho e renda.
No entanto, os projetos direcionados a essa demanda, quando aplicado, têm sido geridos de forma improvisada, pela falta de estrutura física da comunidade e pela descontinuidade dos projetos que não possuem uma linha de financiamento específica que garanta a autonomia dos empreendimentos.
Portanto, justifica-se a ampliação de projetos que venham ao encontro das ações propositivas da AMHP e do fazer profissional do/da assistente social, no sentido da complementaridade dessa política.
Assim, é imprescindível a materialização da política pública habitacional, cunhada na ampliação de direito social, para que as pessoas, famílias e grupos sociais tenham acesso à cidade, devendo ainda haver um esforço coletivo, no sentido de contrapor a cultura mercantilista e de favor, presente nas políticas públicas brasileiras.
A preocupação central da prática de estágio é o entendimento de que a política habitacional não tem atendido as reais necessidades da população que se utiliza desse direito.
O Brasil, tanto em termos absolutos como em termos relativos, não pode ser considerado um país pobre, mas antes, como um país extremamente injusto, pois dentre os 54 milhões de brasileiros pobres, 22 milhões são indigentes (IPEA, 1999).
A intensidade de nossa desigualdade de renda, por sua vez, coloca o Brasil distante de qualquer padrão reconhecível, no cenário mundial, como razoável em termos de justiça distributiva (MCidades, 2005, p. 9).
Dentre as principais lições das experiências nacionais e internacionais, deve-se ressaltar que a formulação e avaliação dos programas de regularização, bem como a análise dos aspectos práticos e metodológicos do desenho dos projetos de regularização e de sua implementação, dependem, fundamentalmente, da compreensão da natureza e dinâmica dos processos que produzem a informalidade urbana, e que conformatam o desenho atual das cidades.
Acreditamos que para que os programas de regularização sejam formulados de forma adequada e que a discussão sobre tais programas sejam, verdadeiramente, descentralizadas e democratizadas, é necessário haver a parceria entre as esferas do poder público e da sociedade civil.
A discussão sobre a participação da população, com o objetivo de fortalecer o exercício da cidadania, o desenvolvimento comunitário e social e o combate à exclusão social, está presente na política Regularização Fundiária da AMHP. Portanto a criação de um projeto que de a dimensão que esse assunto merece, é fundamental para atender a demanda por habitação de forma ampliada, como determina o Manual da Regularização Fundiária Plena.
1.2 APRESENTAÇÃO INSTITUCIONAL: campo de estágio
A AMHP de Cuiabá-MT foi criada a partir da lei complementar nº 055 de 04 de outubro de 1999 de autoria do executivo, e publicada na gazeta municipal nº 438 de 08/10/99, sob regime de autarquia, com autonomia jurídica, administrativa.
Sendo, assim, é competência da AMHP de Cuiabá-MT, conforme Lei Complementar nº 055 em seu artigo 2º, planejar e executar a Política Municipal de Habitação, propor e organizar a Regularização Fundiária do Município.
Assim, a função da Agência, consistiria no planejamento e implementação de programas e projetos, tendo que viabilizar a construção de moradias e entrega de lotes urbanizados, de acordo com o perfil sócio econômico dos cidadãos, compreendido entre a renda média de 0 (zero) e 6 (seis) salários mínimos.
Além dessas atividades, a AMHP teria a função de desenvolver projetos de melhorias e ampliações habitacionais pautados na ética, preservando a garantia dos direitos, previstos em lei, os quais também são de sua competência.
Quanto ao financiamento, estabelece a Lei Complementar 0185 de maio de 2009 que altera a Lei Complementar nº 055 de 04 de outubro de 1999 , em seu artigo:
Art. 6º Fica criado o Fundo Municipal de Habitação Popular ? FUMHAP através do qual serão administrados os recursos financeiros da Agência criada por este instrumento.
Art. 7º Comporão os recursos do Fundo de Habitação Popular:
I ? As dotações constantes do Orçamento Municipal;
II ? As contribuições, subvenções e auxílios específicos de órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, Federal, Estadual e Municipal;
III ? Doações de Entidades privadas;
IV ? Receitas de aplicações financeiras de recursos do Fundo, realizadas na forma da Lei;
V ? Recursos provenientes de convênios ou acordos firmados com entidades financeiras públicas ou privadas;
VI ? O produto da alienação de bens por ele adquiridos ou a ele incorporados;
VII ? outras receitas destinadas ao FUMHAP.
Segundo ainda o artigo 5º da Lei de criação, a Agência Municipal de Habitação deve observar as normas legais do regime das autarquias devendo os recursos serem administrados pela Agência através de conta corrente específica, movimentada pela assinatura conjunta do Diretor Presidente e do Diretor Administrativo e Financeiro.
Desta forma apresenta-se à estrutura organizacional da agência, segundo o organograma disponibilizado pela Agência, e exposto abaixo:
Quanto ao quadro de trabalhadores públicos que desenvolvem as atividades inerentes a AMHP está assim constituído:
Tabela 1 ? Quadro de profissionais que atuam na AMHP - 2009
Tipo de profissional Vínculo Quantidade
Assistente social Estatutário/a 06
Assistente social Contratado/a 04
Engenheiro civil Contratado/a 01
Oficial administrativo DAS - 5 01
Assessor Jurídico DAS - 3 01
Assistente licitação DAS - 4 01
Estagiário/a de SES 10
Diretor Técnico DAS - 2 01
Diretor administrativo e Financeiro DAS - 2 01
Diretor Presidente 01
Coordenador de Projetos e Obras DAS - 4 01
Arquiteto 01
Topógrafo 01
Coordenação de Ação Social e Regularização Fundiária DAS - 4 02
Coordenador administrativo e financeiro - CAF DAS - 4 01
Motorista DAS 03
Coordenador da Carteira Imobiliária DAS - 4 01
Fonte:Informações adaptadas do regimento interno da AMHP, 2000.
1.2.1 Programas Habitacionais e de Regularização no Município de Cuiabá
Atualmente, estão em desenvolvimento os seguintes programas e projetos habitacionais e de regularização fundiária no município de Cuiabá: Programa Habitar Brasil ? BID/PHBB/Cuiabá-MT; Programa de Arrendamento Residencial ? PAR; Programa de Habitação de Interesse Social ? PHIS; Projeto Vale do Gumitá
Programa Habitar Brasil ? BID (PHBB)
O Programa PHBB destina recursos para o fortalecimento institucional dos municípios e para a execução de obras e serviços de infraestrutura urbana e de ações de intervenção social e ambiental através dos subprogramas:
PHBB/Cuiabá-MT.
O Programa trabalha com famílias que residem em áreas de risco localizadas no entorno da Micro Bacia do córrego Três Barras, sendo os bairros: jardim Brasil, Três Barras, Dr. Fábio Leite, Altos da Serra, Jardim Eldorado, Sol Nascente, Centro América, Nova Conquista, João Pinheiro, 1º de Março, Tancredo Neves e Vila Rosa.
Desde o início do Programa PHBB em 2001, já foram remanejadas e atendidas 592 famílias para os bairros Umuarama II e Jardim das Aroeiras.
No ano de 2007, como estava previsto, foi realizado o remanejamento de mais 163 famílias para o loteamento denominado Jardim Paraná complementando e finalizando o Programa.
Programa de Arrendamento Residencial ? PAR
O Programa de Arrendamento Residencial (PAR), do Ministério das Cidades, é financiado pelo Fundo de Arrendamento Residencial ? FAR e executado pela CEF, que recebe as solicitações e libera os recursos a serem aplicados em cada município. Todos os estados da Federação, mais o Distrito Federal, podem solicitar participação no programa.
O PAR foi criado para ajudar estados e municípios a atenderem as necessidades de moradia da população de baixa renda, especificamente aquelas famílias que recebem até 6 salários mínimos e vivem em centros urbanos. Funciona mediante construção e arrendamento de unidades residenciais, com opção de compra do imóvel ao final do período contratado.
Residenciais atendidos: Residencial Recanto do Salvador, Residencial Maria de Lourdes e Residencial Despraiado.
Para que as famílias possam se cadastrar, estas precisam apresentar os seguintes documentos: - RG (Documento de Identidade), CPF (Cadastro de Pessoa Física), Carteira de Trabalho e Título de Eleitor e uma taxa de inscrição = R$14,80 (Quatorze reais e oitenta centavos).
Quando casado, os documentos acima descritos devem ser do casal. Quando viúvo, certidão de óbito.
As inscrições feitas na AMHP, são encaminhadas para a CEF que faz a análise financeira do pretendente, solicita documentos para a comprovação de renda e pesquisa sobre restrições de crédito (SPC e SERASA).
Programa de Habitação de Interesse Social - PHIS
Além dos programas mencionados, a AMHP desenvolve o Programa de Habitação de Interesse Social - PHIS
O Programa de Habitação de Interesse Social irá remanejar famílias que residem nos loteamentos Vila Rosa e Novo Mato Grosso, e tem como objetivo a melhorias das condições de vida desses moradores, pois prioritariamente são residências que estão localizadas na Área de Preservação Permanente - APP.
As famílias remanejadas estão sendo acompanhadas por um determinado período por uma Equipe Social da própria Agência de Habitação. Neste acompanhamento estão sendo executadas ações que visem à organização e participação comunitária, bem como capacitação para geração de trabalho e renda.
Essas famílias receberão unidades habitacionais que serão construídas no loteamento municipal Altos da Serra e Dr. Fábio Leite.
Serão construídas 51 Unidades Habitacionais Padrão Popular com 32 m². Contará com iluminação pública nas vias onde serão construídos os domicílios, construção de calçadas e arborização em frente aos domicílios construídos, e desocupação e recuperação da APP .
Os recursos previstos são oriundos do Orçamento Geral da União ? OGU, Unidade Orçamentária FNHIS e o regime de produção estabelecido é o de empreitada.
Atualmente quase todos os córregos que cortam a área urbana de Cuiabá têm suas margens ocupadas indevidamente por famílias de baixa renda. E todos os anos, registram-se ocorrências de enchentes e alagamentos, desabrigando essas famílias.
Diante disso, a Prefeitura Municipal de Cuiabá definiu como áreas prioritárias de atendimento para fins de execução da sua Política Habitacional. Iniciou os reassentamentos com os Programas Emergenciais com entrega de 800 Unidades e o Programa Habitar Brasil-BID com entrega de 755 Unidades Habitacionais. Esses Programas atenderam as famílias residentes às Margens da Bacia do Córrego Três Barras que foram atingidas pelas enchentes ocorridas em abril de 2001.
No momento, a Prefeitura estuda a viabilidade econômica e estrutural para implementação do Programa de Recuperação das Áreas Degradadas do Vale do Córrego Gumitá e Revitalização do Entorno. Esse trabalho prevê o reassentamento das famílias em situação de urbanização de risco na extensão do Córrego.
O Projeto de Habitação de Interesse Social tem como área de intervenção um trecho do Córrego Gumitá, e será contrapartida para implementação deste programa de recuperação das áreas degradadas. Tal proposta se encontra em fase de estudo e planejamento.
Como a ocupação destas áreas serão cenário a justificativas de analise neste trabalho e por constituírem área intervenção de estágio, considera-se importante caracterizá-las no presente estudo.
O loteamento Vila Rosa, situado entre o CPA III e o Novo Mato Grosso, surgiu de uma situação de ocupação da área do CPA. Sua extensão é de aproximadamente de 6,58 km, divididos em 13 quadras. A regularização foi realizada, parcialmente, em 1993.
Esta ocupação ocorreu na mesma época que a do bairro Tancredo Neves e da mesma forma que o anterior teve o projeto de regularização aprovado na Prefeitura, em 07/07/1992 na modalidade de desmembramento. À época, conforme plantas dos Núcleos Habitacionais CPA?s elaboradas anteriormente pela Cohab-MT, este local era destinado à área pública. Hoje conta com 186 lotes regularizados.
Em 1995, a Prefeitura de Cuiabá abriu um canal para fazer rede de esgoto, porém com um período de chuva atípico que atingiu gravemente o bairro, o que se viu foi a transformação desses canais em enormes crateras, com risco de desabamento dos barracos. Não só o desabamento foi motivo de preocupação dos moradores, mas o lixo jogado no córrego impediu que as águas fluíssem normalmente, transbordando e invadindo as casas.
Por fim, a fortes chuvas ocorridas em 2001, levou a Defesa Civil a condenar algumas casas do Vila Rosa.
Já o loteamento Novo Mato Grosso surgiu da ocupação não regulamentada pelo Estado. A área fora dividida em parte 01 e 02, sendo que a parte 01 trata-se de área do município, tendo sido regularizado pelo Programa Terra da Gente ? PROTEGE a partir de 1984. Situando-se na Região Administrativa Leste. Tem por limite norte o córrego Gumitá, apresentando problemas devido a essa localização.
Também por ocasião das chuvas torrenciais e enxurradas de 2001 foi uma das localidades que mais sofreram as consequências desses eventos, no entanto, foi divulgado pela imprensa local, em 2003, que pelo menos 15 casas continuavam situadas a menos de 30 m do córrego, com o risco de desabamento.
Havia resistência dos moradores, que temiam a transferência para um local em que não dispusessem dos equipamentos sociais, tais como posto de saúde e escola.
Em novembro de 2004, a ponte sobre o córrego Gumitá que ligava o bairro Novo Mato Grosso ao Bairro Morada da Serra caiu em consequência de um temporal, impedindo a passagem de veículos e interrompendo o acesso do transporte coletivo. Em 2006 foi reformada através de uma parceria entre Município de Cuiabá e o Governo do Estado, sendo reinaugurada no mesmo ano.
A área de intervenção do Projeto que está sendo desenvolvido é a área de urbanização de risco que está situada às margens do Córrego Gumitá, levando em conta os 30m, conforme Lei Ambienta. Esta área localiza-se entre a Avenida do CPA e a foz no Córrego Três Barras, totalizando 5 (cinco) Km. Os trechos correspondentes à intervenção são: Vila Rosa na margem esquerda e Novo Mato Grosso na margem direita.
De modo geral os loteamentos que estão sofrendo a intervenção, possuem infraestrutura precária. Em relação à rede de esgoto, somente o Loteamento Novo Mato Grosso conta com uma rede parcial, assim os dejetos são lançados diretamente no Córrego, contribuindo com a degradação ambiental e a contaminação da água.
Quanto ao serviço de abastecimento de água, na maioria das casas, não há instalação de hidrômetros. A coleta de lixo não acontece de forma regular, obrigando os moradores a despejarem seus lixos no córrego ou mesmo enterrarem em seus quintais.
Quanto ao aspecto da utilização do serviço de energia elétrica, somente algumas residências do loteamento Novo Mato Grosso utilizam regularmente o serviço, as outras possuem ligações clandestinas (gambiarras). A iluminação pública em ambos os bairros, segundo informação dos próprios moradores, não é deficitária.
As ruas do loteamento não são asfaltadas, exceto uma via que integra os loteamentos Vila Rosa e Novo Mato Grosso ao CPA III, sendo que nesta via trafega a única linha de ônibus que liga os loteamentos ao centro do município, ou mesmo a outros bairros do entorno.
O tipo de habitação é, na grande maioria, de alvenaria, sem qualquer tipo de acabamento como reboco ou piso. Muitas apresentam péssimas condições de habitabilidade, com acúmulo de lixo nos quintais.
Os Loteamentos Novo Mato Grosso e Vila Rosa contam com os seguintes equipamentos e serviços:
Tabela 2 - Equipamentos e Serviços comunitários: Novo Mato Grosso e Vila Rosa
NOME DA INSTITUIÇÃO OFERTA DE ATENDIMENTO ENDEREÇO CAPACIDADE E/OU ATENDIMENTO
Escola Municipal Irmã Maria Betty de Souza Pires Ensino Fundamental e Educação Infantil Rua: Andradina nº 99 Bairro: Novo Mato Grosso ? Tel.: 3027-4221 Capacidade: 600 alunos
Atende: 324 alunos
Programa Saúde da Família - PSF Ações preventivas de saúde a famílias residentes nas comunidades inscritas. Novo Mato Grosso ? Endereço não Informado Total de famílias atendidas: 970
Total de pessoas atendidas: 3.442
Fonte: Informações adaptadas da pesquisa cadastral realizada pela equipe social da AMHP
O PSF atende sete micro-áreas, sendo elas: Novo Mato Grosso, Vila Rosa, Três Lagoas e parte do Tancredo Neves.
O bairro Vila Rosa não possui nenhum equipamento comunitário à disposição da população. Segundo o poder público, essa situação é decorrente do fato de que a área é uma ocupação irregular.
No bairro Novo Mato Grosso há um grupo de idosos com 68 participantes e uma associação de moradores. Esses grupos desenvolvem suas atividades e reuniões no centro comunitário. Conta ainda com uma Organização Não Governamental denominada Fundação Terra ? Desenvolvimento Socioeconômico, cultural e ambiental, que atende pessoas em tratamento de desintoxicação química.
A proposta do PHIS que envolve as comunidades dos bairros Vila Rosa e Novo Mato Grosso preveem o reassentamento das 51 famílias para duas outras localidades: loteamento Dr. Fábio Leite e Altos da Serra.
O Loteamento Dr. Fábio, área de reassentamento das famílias cadastradas no projeto, surgiu da ocupação de área particular em 1997, tendo se consolidado após negociações entre a prefeitura de Cuiabá e os proprietários. A comunidade dividiu o bairro da seguinte maneira: da quadra 01 até a 124 denominam Loteamento Dr. Fabio Leite e da quadra 125 até 214, do loteamento Altos da Serra. Esta divisão, porém, não é reconhecida pelo Poder Executivo, que considera todas as 214 Quadras como Loteamento Dr. Fábio Leite.
No ano de 2001, este loteamento foi "beneficiado" com recursos do Orçamento Geral da União, através da implantação do Projeto de Remanejamento Emergencial, que atendeu famílias desabrigadas pelas enchentes, onde foram construídas 150 unidades habitacionais.
Outra obra recebida nesta área foi o reassentamento das famílias que estavam em APP, à margem de córrego, pelo Programa Habitar Brasil BID - PHBB, que priorizou a micro-bacia do Córrego Três Barras pelo fato de ter sido a mais afetada pelas enchentes.
Através deste Programa foi possível o remanejamento de cerca de 150 famílias das áreas de risco e a reconstrução da ponte que dá acesso ao Jardim Brasil, Novo Horizonte e CPA IV, beneficiando toda a comunidade com facilidade de acesso.
A partir da regularização da situação jurídico-fundiária do Loteamento Dr. Fábio, a prefeitura passou a realizar no bairro diversas obras, como a pavimentação das vias principais e a construção de caixas d?água para abastecer a comunidade. A empresa concessionária da rede de energia instalou redes oficiais, substituindo as ligações clandestinas por ligações legais e provendo a iluminação pública.
O loteamento ainda não conta com uma rede de esgotamento sanitário e as moradias utilizam-se de fossas rudimentares para o escoamento dos dejetos.
Quanto aos equipamentos e serviços públicos dos Loteamentos Dr. Fábio Leite e Altos da Serra ver a tabela 3, abaixo:
Tabela 3 - Equipamentos e Serviços comunitários: Dr. Fábio Leite e Altos da Serra
NOME DA INSTITUIÇÃO OFERTA DE ATENDIMENTO ENDEREÇO CAPACIDADE E/OU ATENDIMENTO
Escola Municipal Dr. Fábio Firmino Leite Ensino Fundamental Av. Princesa Daiana s/nº Bairro: Altos da Serra Tel.: 3027-4384 Capacidade: 580 - 600 alunos.
Atende: 700 alunos.
Escola Municipal Celina Fialho Bezerra Ensino Fundamental Rua: Bahia qd. 58 s/nº Bairro: Dr. Fábio Leite Tel.: 3025-7397 Capacidade: 430 alunos.
Atende:438 alunos.
Escola Estadual João Crisóstomo de Figueiredo Ensino Fundamental e Médio Rua: Bandeirantes qd. 74 s/nº Bairro: Dr. Fábio Leite Tel.: 3649-4079 Capacidade: 1.300 alunos.
Atende: 780 alunos.
ADRA-IMEC (Instituto Filantrópico da Igreja Adventista) Creche Rua: Paranatinga s/nº Bairro: Dr. Fábio Leite Tel.: 3315-3313 Capacidade: 150 crianças.
Atende: Não Informado.
Creche Municipal Edna Catharina Pierre Ricci Creche Tel.: 3023-3719 ? Altos da Serra. Capacidade: 70 Crianças.
PSF ? Altos da Serra I Consultas médicas previamente marcadas. Tel.: 3617-1339/1710 Capacidade: 223 consultas mensalmente e 595 visitas domiciliares.
PSF ? Altos da Serra II Consultas médicas previamente marcadas. Tel.: 3617-1710 Capacidade: 616 pessoas atendidas mensalmente.
PSF ? Dr. Fábio Leite I Consultas médicas previamente marcadas. Tel.: 3649-2150 Capacidade: 357 pessoas atendidas diariamente.
PSF ? Dr. Fábio Leite II Consulta médicas previamente marcadas. Tel.: 3649-5725 Capacidade: 1.500 pessoas atendidas mensalmente.
Centro de Atendimento Básico (sopão) Atendimento de demandas públicas. Tel.: 3051-9832 e 3025-5725 Atende 267 crianças/mês.
Fonte: Informações adaptadas da pesquisa cadastral realizada pela equipe social da AMHP
O loteamento Dr. Fábio Leite/Altos da Serra possui vários grupos comunitários que desenvolvem ações que visam beneficiar o loteamento e a organização comunitária local.
Em relação à organização comunitária da pessoa idosa, existem três grupos, sendo um no loteamento Altos da Serra e dois no loteamento Dr. Fábio Leite. Estes grupos realizam suas reuniões no Centro Comunitário e no Centro de Atendimento Social Básico. Outra organização comunitária atuante no loteamento é a Associação de Moradores.
A comunidade possui ainda um Clube de Mães que realiza reuniões e busca parcerias para desenvolvimento de cursos de artesanatos. Possui também dois Grupos de Jovens ? um que atua pela Igreja Católica e outro que busca realizar festividades no bairro.
Quanto às famílias a serem reassentadas, estas atendem aos critérios básicos do Programa Habitação de Interesse Social ? PHIS. No diagnóstico apresentado através do novo recadastramento socioeconômico, percebem-se as seguintes realidades: as famílias são compostas em média por quatro ou cinco membros, vivem em situação de vulnerabilidade social e em área insalubre, situada às margens do Córrego Gumitá, principalmente pelo odor e a umidade que a área apresenta.
A grande maioria das pessoas cadastradas e/ou chefes de famílias está empregada no mercado informal, sem garantias trabalhistas e previdenciárias, ou seja, são trabalhadores na área da construção civil (pedreiro ou servente de obra), manicure, diarista, entre outros. Estas famílias conseguem aumentar a renda através de programas sociais federais, ainda que nem todas sejam por eles atendidas.
As despesas dessas famílias são em boa parte composta com necessidades básicas, como as aquisições de alimentos. No que diz respeito ao abastecimento de água e de energia elétrica, muitas residências possuem ligação clandestina, não onerando a renda familiar.
Durante o levantamento socioeconômico e no recadastramento realizado pela AMHP, percebeu-se que o título de chefe da família ainda é entendido pela figura masculina, contudo a maioria destes chefes atualmente é representada pela figura feminina. As mulheres chefes de família representam um número significativo na pesquisa sócio-econômica realizada, com escolaridade baixa. A maioria estudou, mas não concluiu o ensino fundamental. Trabalham como diaristas ou domésticas. A renda familiar é em média de 1 a 2 salários mínimos. São mulheres com uma faixa etária de 30 a 40 anos.
O PHIS destina-se à inclusão social e habitacional de família de baixa renda, que atualmente residem em - APP, às margens do córrego Gumitá, conforme já assinalado anteriormente.
Dentre as inúmeras discussões quanto à Questão Social no município de Cuiabá, é muito enfatizado a da falta de habitação adequada e digna às famílias de menor poder aquisitivo.
Dessa maneira, o PHIS prevê a melhoria da qualidade ambiental da cidade, com a recuperação de um ambiente degradado através da limpeza da área de urbanização de risco e, posteriormente, sua revitalização.
Esta intervenção propiciará a melhoria da qualidade de vida da população beneficiária, contribuindo na diminuição dos problemas sociais e ambientais e auxiliará na redução do déficit habitacional, além de proporcionar a esses beneficiários o exercício de sua cidadania.
O PHIS pretende, assim, promover o acesso à moradia, com melhoria de habitabilidade, preservação ambiental, vinculando também processo de desenvolvimento social. Desenvolvido pela AMHP, conta com uma equipe técnica constituída por assistentes sociais e engenheiros civis, além de estagiários do curso de Serviço Social.
A AMHP estabelece parcerias para implementar esse programa, entre as quais podemos destacar:
- Secretaria Municipal de Assistência Social e Desenvolvimento Humano - SMASDH: Suporte total para as ações de inserção aos Programas Federais, inserção das famílias no Cadastro Único;
- Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano - SMADES: através de ações educativas no resgate a preservação do Meio Ambiente;
- Secretaria Municipal de Trabalho, Desenvolvimento Econômico e Turismo - SMTDET: com realização de cursos e oficinas sobre desenvolvimento de ações para inclusão nos programas desta secretaria;
- Secretaria Municipal de Infraestrutura: que irá dispor de caminhões para as mudanças e mão de obra para realizar tal ação.
Através do exposto, podemos perceber que o Plano Municipal de Habitação de Interesse Social tem como objetivo melhorar a qualidade de vida da população que vive em área de risco, esclarecendo a mesma sobre o processo de retirada e reassentamento. Busca propiciar a participação comunitária durante a execução do projeto.
Projeto Vale do Gumitá
Outra proposta desenvolvida pela AMHP é o projeto "Vale do Gumitá", idealizado pela Prefeitura Municipal de Cuiabá e desenvolvido pelo Instituto de Pesquisas e Desenvolvimento Urbano - IPDU.
Está sendo executado em conjunto com todas as Secretarias do Município com a finalidade de recuperar áreas degradadas do Córrego Gumitá e revitalização do seu entorno.
Um dos objetivos do Projeto é fazer a remoção e reassentamento de famílias que vivem em áreas de risco, além da contenção de processos erosivos do córrego.
Prevê ainda a revitalização da área da Estação de Tratamento de Esgoto - ETE, incluindo atividades de Educação Ambiental, bem como desenvolvimento de ações que visem promover a sustentabilidade de outros projetos ambientais a serem implantados no local.
Outro objetivo é implantar um parque linear (Avenida parque) ao longo do córrego e a recuperação da vegetação de suas margens.
Os recursos para a execução do Projeto serão oriundos de empréstimos contraídos junto ao Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia da Prata - FONPLATA.
A ocupação desordenada das margens do córrego Gumitá teve início a partir da implantação dos Núcleos Habitacionais CPA I, II, III e IV e do Novo Horizonte, pela Cohab-MT. A ocupação do CPA I ocorreu em 1979, o CPA II em 1981, o CPA III em 1982, a Morada do Ouro em 1984 e o CPA IV em 1985.
Esses núcleos habitacionais serviram como principal polo de atração para o estabelecimento de habitações às margens do córrego, uma vez que essa área dispunha de infraestrutura urbana, facilidade de transporte coletivo e equipamentos sociais.
A partir destes fatos, foram surgindo as seguintes ocupações às margens do córrego Gumitá: as localidades atualmente denominadas de Tancredo Neves, Centro América, Vila Rosa, Novo Mato Grosso, Novo Horizonte e Planalto.
A área de intervenção deste projeto abrange duas áreas distintas: A grande área definida pelas margens do Córrego Gumitá e a área prevista para o remanejamento.
Cabe ressaltar que foi realizada uma pesquisa em toda a área da margem do Córrego com a população que abrange também famílias que serão/estão sendo atendidas pelo projeto, para que sejam remanejadas ou indenizadas.
Desta pesquisa pode-se agrupar a população alvo do projeto da seguinte forma:
? Imóveis que integram o Projeto: 1065
? Famílias a serem remanejadas pelo Projeto: 500
? Famílias a serem indenizadas: 565
? Famílias a serem remanejadas pelo Programa de Habitação de Interesse Social: 48
Famílias a serem remanejadas pelo Programa Habitar Brasil ? BID: 127
As áreas de intervenção estão situadas ao longo da margem do córrego, sendo que essas áreas são conhecidas em geral a partir do nome do bairro ou loteamento os quais estão próximos, mas com processos históricos bastante distintos.
O Loteamento Centro América surgiu em 1989, através de ocupações de uma área particular e integrava o loteamento Tancredo Neves, tendo no princípio sido ocupada por aproximadamente 20 (vinte) famílias. Este loteamento não possui infraestrutura adequada, tendo como principal conquista a obra institucional "Casa do Albergado", além de contar com o trabalho desenvolvido pelo Grupo de Jovem da Igreja Católica ? JUCAP, que realiza mobilizações e eventos em prol da comunidade.
Já o Loteamento Tancredo Neves teve seu processo histórico iniciado em 1987, através de um processo de ocupação resultante de lutas e processos de reintegração de posse.
Deste período até os dias atuais o loteamento se tornou para seus moradores um bairro que ainda necessita de toda a infraestrutura urbana. Uma das principais reclamações e luta dos moradores foi pela rede de esgoto.
Segundo dados da biblioteca do IPDU os moradores tiveram como principais reivindicações na década de 90:
Segurança: os moradores solicitaram a implantação da Polícia Comunitária, pois a segurança era de jurisdição do 3º batalhão da Polícia Militar que está lotada no CPA e a estrutura não atende toda a região;
Educação: os moradores reclamavam que estavam sofrendo discriminação nas escolas do bairro vizinho, Morada da Serra;
Saúde: A população reivindicava a construção de um Posto de Saúde no bairro, pois não tinham acesso a este serviço. Assim, quando necessário recorriam ao bairro vizinho (Morada da Serra);
Infraestrutura: Um dos grandes problemas que os moradores enfrentam até hoje refere-se à falta de uma rede de esgoto e asfaltamento que atenda todo bairro.
Um dos únicos equipamentos comunitários disponíveis no bairro é a Escola Municipal Coronel Octayde Jorge da Silva, embora com estrutura precária.
No intuito de beneficiar as mães trabalhadoras do bairro que teriam que levar seus filhos a creches do bairro CPA III, os moradores se uniram, na década de 90, para construírem a Igreja e a Creche do Sagrado Coração de Jesus.
O Loteamento Vila Rosa Por ser uma área com histórico de assentamento sub-normal, ocorreram várias ocupações nas margens do córrego, local sujeito a inundações e onde não é permitida a regularização pela legislação vigente, por ser esta uma área de preservação.
As famílias a serem remanejadas em sua grande maioria encontram-se em situação de vulnerabilidade social, pois residem em casas de madeira ou de alvenaria, sem qualquer tipo de acabamento como reboco ou piso. Além disso, essas famílias vivem em péssimas condições de higiene e limpeza, com acúmulo de lixo devido à ausência de coleta e, em alguns casos, as casas estão situadas tão próximas à margem do córrego que correm o risco de desabamento.
O Loteamento Novo Mato Grosso surgiu da ocupação de uma área do Estado, tendo sido regularizado pelo PROTEGE, a partir de 1984. Na ocasião, apenas as áreas situadas nas margens do córrego não foram regularizadas.
As famílias assentadas nas margens do córrego vivem em vulnerabilidade social, residindo em casas com condições precárias, além da degradação ambiental. Situada em área verde foi ocupada por diversas famílias, posteriormente regularizada e loteada pela prefeitura.
O Bairro Planalto está localizado em região periférica de Cuiabá se caracteriza por ser ocupado por uma população de baixa renda, apesar de dispor de alguns equipamentos públicos como: posto de saúde, escola, creches, centro comunitário, CRAS, etc.
Outro loteamento a ser aqui mencionado é o Loteamento Novo Horizonte que está situado na região Leste entre os Córregos Gumitá e o Três Barras. Surgiu de uma ocupação de um número considerável de famílias provenientes de cidades do interior de Mato-Grosso e outros estados brasileiros. Essa ocupação efetivou-se no ano de 1979/1980, sendo que no ano de 1985 o município, através do PROTEGE, regularizou parte do loteamento.
Uma das principais reclamações de seus moradores é a situação da iluminação pública, que compromete a segurança daqueles que por algum motivo precisam andar pelo bairro à noite.
Através dos levantamentos realizados nos bairros/loteamentos que integram o programa aqui tratado, identificou-se a predominância do sexo feminino, a frente da chefia familiar, sendo as mesmas proprietárias das residências, confirmando a atual conjuntura na qual a mulher é vista como mãe e muitas vezes provedora do sustento da família.
Muitos moradores são provenientes de outros estados ou municípios do interior do estado. Tal fato foi influenciado pelo crescimento do agronegócio que resultou num considerável movimento de imigrantes de outros estados do país para Mato Grosso.
Entre os titulares do sexo masculino as profissões mais comuns são: pedreiro, aposentado, segurança, autônomo (que trabalha por conta própria), motorista, serviços gerais, mecânico, vendedor, pintor e vigilante, o que evidencia que muitos moradores não possuem qualificação e, assim, desenvolvem, em sua maioria, atividades braçais.
As famílias apresentam doenças constantemente decorrentes da situação precária do saneamento básico e devido a ausência de uma alimentação saudável.
1.2.2 Orçamento para a Política Habitacional de Cuiabá
Quanto às receitas e despesas da AMHP e do Fundo Municipal de Habitação Popular dos anos de 2008 e 2009, estão apresentados no quadro demonstrativo abaixo:
Tabela 4 - Receitas e Despesas da AMHP ? 2008/2009
Especificação 2008 2009
Despesas Correntes 745.134.68 740.000,00
Pessoal e Encargos Sociais 696.961,82 690.000,00
Salário Família 609,66 1.000,00
Auxilio ? Transporte 47.563,20 50.000,00
TOTAL GERAL 745.134,68 740.000,00
Fonte: informações adaptadas de: <http://www.cuiaba.mt.gov.br/secretarias/financas/contas_publicas/ balanco_consolidado.jsp#> Acesso em: 12 de dez. de 2009
Tabela 5 - Fundo Municipal de Habitação Popular
Especificação 2008 2009
Despesas Correntes 3.003.180,04 3.010.000,00
Diárias ? Civis 15.314,20 25.000,000
Material de Consumo 233.089,19 292.000,00
Passagens e Despesas c/Locomoção 36.747,77 32.000,00
Serviços de Consultoria 212.000,00 12.000,000
Outros Serviços de Terceiros ? Pessoa Física 183.806,99 146.000,000
Outros Serviços de Terceiros ? Pessoa Jurídica 2.319.222,89 2.289.000,000
Despesas de Exercícios Anteriores 1.000,00 -
Indenizações e Restituições 2.000,00 214.000,00
Despesas de Capital (Investimentos) 31.378.738,74 47.013.000,00
Obras e Instalações 31.286.843,74 45.285.000,00
Equipamentos e Material Permanente 88.895,00 113.000,000
Despesas de Exercícios Anteriores 1.000,00 -
Indenizações e Restituições 2.000,00 1.613.000,00
Inversões Financeiras - 2.000,00
TOTAL GERAL 34.381.918,78 50.023.000,00
Fonte: informações adaptadas de: <http://www.cuiaba.mt.gov.br/secretarias/financas/contas_publicas/ balanco_consolidado.jsp#> Acesso em: 12 de dez. de 2009
De acordo com os quadros demonstrativos de despesas e receitas a AMHP não houve nenhum acréscimo de ajuste de valores, mas, o Fundo Municipal de Habitação teve um reajuste em seus valores de 45,49 % que equivale a R$ 15.641.081,022 (quinze milhões, seiscentos e quarenta e um mil, oitenta e um reais, vinte e dois centavos).
Assim, destacaremos que a CEF investiu no valor de R$ 54.140.726,05 (cinqüenta e quatro milhões, cento e quarenta mil, setecentos e vinte e seis reais e cinco centavos) e, em contrapartida, o investimento da AMHP com valor de R$ 10.347.101,60 (dez milhões, trezentos e quarenta e sete mil, cento e um reais e sessenta centavos) totalizando R$ 64.487.827,65 (sessenta e quatro milhões, quatrocentos e oitenta e sete mil, oitocentos e vinte e sete reais e sessenta e cinco centavos). Segue abaixo os programas e projetos habitacionais existentes na AMHP:
Tabela 6 - programas e projetos habitacionais - AMHP
Obra VL. CX VL. PMC Total
Programa: HBB ? Habitar Brasil/BID ? apoio e melhoria das condições de habitabilidade de assentamentos precários ? execução de urbanização regularização e integração de assentamentos precários. 10.970.222,09 750.763,51 11.720.985,60
Apoio ao poder público p/construção habitacional p/famílias de baixa renda ? Construção de 51 Unidades hab. Padrão popular e recup. e urban. de áreas degradadas no córrego Gumitá trecho bairro Vila Rosa/Novo Mato Grosso ? PHIS. 780.000,00 363.143,51 1.143.143,51
Apoio à melhoria das condições de habitabilidade de assentamentos precários construção de 298 U.H. com infra-estrutura. 9.750.000,00 780.000,00 10.319.985,21
Habitação de Interesse Social ? apoio elaboração de Projeto Plano de Habitação ? PLHIS 58.640,00 2.932,00 61.572,00
Habitação Interesse Social ? Residencial de Unidades Habitacionais Residencial Jonas Pinheiro 1ª etapa ? Projeto Gumitá 3.216.806,00 1.744.798,65 4.961.604,65
Produção ou aquisição de unidades Habitacionais Residencial Jonas Pinheiro ? Projeto Gumitá. 987.600,00 476.265,93 1.476.865,93
PAC ? Construção conjunto habitacional, melhorias habitacionais e passarela metálica. Obras drenagem, água; esgoto; resíduo/sólido. 28.377.457,96 6.229.198,00 34.606.655,96
Total Geral R$ 54.140.726,05 10.347.101,60 64.487.827,65
Fonte: informações adaptadas de: AMHP/2009
Para a regularização fundiária o Projeto de Lei estimou para o ano de 2009 o valor de R$ 3.503.000,00 (três milhões, quinhentos e três mil reais), porém no demonstrativo da Receita por Fonte e Despesa por Função/2009, aponta que o valor é de R$ 2.800.00,00 (dois milhões e oitocentos mil reais).
Tabela 7 - Quadro demonstrativo da regularização fundiária de 2008 a 2009:
Regularização Fundiária
Especificação 2008 2009
Habitação Popular/Projeto Gumitá 1.331.989,37 2.800.000,00
Total Geral R$ 1.331.989,37 2.800.000,00
Fonte: www.cuiaba.mt.gov.br/2009
Podemos também notar que conforme balanço geral de 2008 para regularização fundiária foi autorizado valor de R$ 1.770.791,65 (hum milhão, setecentos e setenta mil, setecentos e noventa e um reais e sessenta e cinco centavos), mas, os valores realizados foram de R$ 1.331.989,37 (hum milhão, trezentos e trinta e um mil, novecentos e oitenta e nove reais e trinta e sete centavos). Assim, podemos observar que o reajuste de 2008 para 2009 foi de 110,21 % que equivale valor de R$ 1.468.010,63 (hum milhão, quatrocentos e sessenta e oito mil e dez reais e sessenta e três centavos).
1.3 APRESENTAÇÃO DO CAMPO DE ATUAÇÃO ? CASRF
Descreveremos a seguir a estrutura organizacional e as ações desenvolvidas pela Coordenadoria Assistência Social e Regularização Fundiária - CASRF, campo de atuação de estágio, bem como as atribuições e competências profissionais da assistente social segundo o regimento interno da AMHP.
Quanto a estrutura organizacional a CASRF, subordinada diretamente ao Diretor Técnico, tem a Seguinte Composição:
Tabela 8 ? Quando de Profissionais lotados na CASRF
Tipo de profissional Vínculo Quantidade
Coordenadora de Ação Social e Regularização Fundiária DAS-04 01
Auxiliar Técnico 01
Assistente Social Estatutária 01
Oficial Administrativo 03
Obs. Além destes a CASRF conta atualmente com 01 estagiário de serviço social da UFMT. Fonte: informações adaptadas de: AMHP/2009
As atividades desenvolvidas pela CASRF tem como instrumento a Lei nº 2.219 de 27 out. 1984, que criou o Programa Terra da Gente ? PROTEGE, tendo, portanto, como principais atividades a realizar:
- A legalização de áreas e lotes ocupados informalmente, ou seja, ocupações que ocorrem normalmente, de forma inadequada ao meio ambiente, em áreas consideradas impróprias à implantação de habitações, como por exemplo, fundos de vale, locais insalubres, sujeitos a alagamento.
- A viabilização do direito à propriedade, ampliando a base da cidade legal beneficiando prioritariamente as famílias de baixa renda, e a cidade, que passaria a ter controle urbanístico e tributário do local.
- Permitir que os moradores tenham entre outros direitos, ruas com endereços oficiais, imóveis para referência de crédito em instituições bancárias e comerciais, cadastro no IPTU, imóveis reconhecidos administrativamente e atendidos pelos serviços da Prefeitura.
A Regularização Fundiária deve ser uma política pública usada para legalizar áreas e lotes ocupados informalmente, viabilizar o direito à propriedade, ampliar a base da cidade legal beneficiando as famílias, em sua maioria de baixa renda, além de permitir o controle urbanístico e tributário do local através da entrega da CDRU - Concessão de Direito Real de Uso do Imóvel e da CQ - Certidão de Quitação que dão suporte legal a posse .
Os bairros já regularizados pela AMHP via PROTEGE são os seguintes: Ana Poupina ? Setor A; Barro Duro (Areão); Barbadinho; Bela Vista; Canjica I; Canjica II; Campo Velho; Carumbé; Córrego do Barbado; Dr. Fábio Leite; Jardim Novo Colorado; Jardim Leblon; Jardim Cuiabá; Jardim Passaredo; Jardim Umuarama I; Jardim Umuarama II; Nossa Senhora da Guia; Novo Horizonte; Novo Terceiro; Novo Mato Grosso; Novo Paraíso; Ouro Fino; Praeiro; Pólvora I; Planalto; Ribeirão do Lipa; Santa Helena/Quilombo; Três Barras; Vale do Carumbé (Eldorado e Sol Nascente). Além desses, estão em estudos para a regularização os seguintes bairros: Altos da Glória; Novo Milênio; Vila Nova e São Francisco.
1.4 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO ADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO DE CUIABÁ
A prefeitura municipal de Cuiabá, pessoa jurídica de direito público interno, desenvolve os serviços públicos com recurso da União, Estado e Município.
(MEIRELLES, 1999, p.31-2) aponta a divisão do direito em dois grandes ramos, o público e o privado. O direito público, ainda, pode ser dividido em interno e externo.
O direito público interno tem como objeto a regulação dos interesses estatais e sociais, enquanto o direito público externo tem como objetivo reger as relações entre os Estados soberanos e as atividades individuais internacionalmente.
O direito privado, por sua vez, cuida com predominância dos interesses individuais, de modo a assegurar a coexistência social e a fruição de seus bens.
Nas administrações modernas, pelo menos naquelas mais progressistas, a administração pública deve buscar a participação da sociedade para efetivação do que se chama controle social.
Hoje nas gestões públicas progressistas encontra-se intrínseco a preocupação com a participação da sociedade, respaldado na perspectiva da democracia e do controle social, quando se preconiza a ruptura com a lógica da administração pública tradicional em que o gestor tratava a esfera pública como se fosse privada, consubstanciada na Constituição de 1988, legislações e políticas públicas de direito (SILVA, 2000, p. 137).
Portanto, o controle social pode ser entendido como a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração Publica. Trata-se de um importante mecanismo de prevenção da corrupção e do fortalecimento da cidadania.
Assim, a preocupação em se estabelecer um controle social forte e atuante torna-se ainda maior, em razão da extensão territorial do país e da descentralização geográfica dos órgãos públicos integrantes dos 3 níveis federativos ? União, Estados e Municípios.
O controle social pode ocorrer tanto no planejamento como na execução das ações do governo. Portanto, o controle social é de interesse tanto do Estado quanto da sociedade civil.
O Estado para planejar suas políticas públicas utiliza-se dos seguintes instrumentos para o planejamento, definidos na Constituição Federal: Plano Plurianual ? PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias ? LDO e Lei Orçamentária Anual ? LOA.
A partir desse referencial normativo, o PPA faz um planejamento das políticas públicas e programas de governo para o período de quatro anos. A LDO orienta ano a ano como essas políticas e programas devem ser realizados e a LOA aloca os recursos necessários anualmente para a concretização das metas estabelecidas.
Assim, a LDO dispõe sobre as metas e prioridades para a Administração Pública, os critérios para a elaboração da LOA, as alterações da legislação tributária e as formas de financiamento do orçamento. Dispõe ainda sobre política salarial e concursos públicos e estabelece os percentuais de recursos que serão descentralizados para os Poderes e Administração Indireta, como fundações, autarquias e sociedades de economia mista. Elege, a partir do PPA, os programas e metas físicas a serem executados, sempre no exercício seguinte ao de sua elaboração.
1.4.1 Órgãos da Administração Direta
? Secretaria Municipal de Finanças
Tem o objetivo Elaborar, gerir e executar as políticas financeiras e tributárias, propiciando condições de atendimento às necessidades do município. Tem como Missão Ser moderna, ágil e eficaz, buscando o equilíbrio fiscal para garantir os recursos necessários à manutenção das políticas públicas.
? Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão
Tem o objetivo elaborar, controlar e avaliar os orçamentos do município, formular e coordenar as políticas de pesquisa, planejamento e execução dos planos globais e setoriais do município, bem como desenvolver e implementar a política de modernização institucional, normalizar, executar e controlar as políticas ligadas a pessoal, material, patrimônio mobiliário, imobiliário e serviços de qualquer natureza.
Assim o orçamento, dentre outras funções, é responsável pela previsão do gasto público. De maneira simplificada, o orçamento é composto de expressões que descrevem os propósitos e as ações de governo (melhoria da saúde da população, redução das desigualdades regionais, promoção das exportações, desenvolvimento do ensino fundamental, etc.), aos quais são alocados determinados valores, considerando os insumos necessários à sua realização.
A Proposta da Lei Orçamentária compreende os três tipos distintos de orçamentos.
Orçamento fiscal compreende a programação dos Poderes do Município, seus Fundos, Autarquias, Fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Da seguridade social, compreende os Órgãos que compete executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, direta ou indiretamente, bem como seus fundos e fundações.
Orçamento de investimento das empresas municipais ? Composto pelas Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista em que o Município direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
? Secretaria Municipal de Cultura
Tem o objetivo Promover o desenvolvimento humano, legitimando e universalizando os direitos de criar, usufruir, difundir os bens culturais e de participar das decisões de política cultural, respeitando a diversidade e integrando a tradição com a modernidade, o local com o universal e o popular com o erudito na construção de uma política pública democrática para a cultura em Cuiabá.
? Secretaria Municipal de Saúde
Tem o objetivo Normatizar complementarmente e controlar, avaliar e fiscalizar as ações e serviços de saúde, colaborar com direção estadual no planejamento, programação e organização da rede regionalizada e hierarquizada do Sistema Único de Saúde ? SUS, dentre outras atribuições previstas na Lei Complementar nº 094, de 03 de Julho de 2003. E tem como Missão Aumentar o grau de satisfação do usuário e a expectativa de vida da população, melhorando o atendimento e potencializando as ações em toda sua área de abrangência.
? Secretaria Municipal de Infra-Estrutura - SEMINFE
A SEMINFE foi criada pela Lei Complementar nº 119, de 21 de dezembro de 2004, a partir da fusão entre a Secretaria Municipal de Serviços Urbanos e a Secretaria Municipal de Viação e Obras Públicas. Tem o objetivo Planejar, executar, manter, fiscalizar, acompanhar e controlar os serviços e obras públicas por administração direta ou através de terceiros, constituindo-se num marco inicial para o desenvolvimento das ações de infra-estrutura da atual administração, no âmbito da reorganização da sua estrutura básica.
Tem a Missão Contribuir para o desenvolvimento sustentável de Cuiabá, cumprindo o papel de prover o município de bens e serviços essenciais à melhoria da qualidade de vida da população, viabilizando maior integração e inclusão social, proporcionando assim, acesso equânime às oportunidades nos espaços urbano e rural.
Tem como visão Ser reconhecida pela valorização dos espaços urbano e rural, colocando a oferta de infra-estrutura sempre à frente da demanda.
? Secretaria Municipal de Educação
Tem o objetivo Garantir educação pública de qualidade, através do fortalecimento dos órgãos que compõem o Sistema Municipal de Ensino e da ampliação de parcerias, assegurando ao educando a construção da cidadania e o desenvolvimento como ser total.
? Secretaria Municipal de Trabalho Desenvolvimento Econômico e Turismo
Tem o objetivo Desenvolver e acompanhar políticas de geração de emprego e renda, como também tornar a cidade destino turístico consolidado. Proporcionando o crescimento econômico, conciliado com a manutenção e conservação do patrimônio histórico, cultural e ambiental.
? Secretaria de Trânsito e Transportes Urbanos
Tem o objetivo Cumprir os dispositivos previstos no CTB como forma de promover a melhoria da qualidade de vida da população. Nossa missão também criar uma relação harmoniosa entre o serviço público, o pedestre e o condutor de veículo, fazendo com que cada um conheça seus direitos, seus deveres e suas obrigações no trânsito e no transporte.
? Secretaria Municipal de Assistência Social e Desenvolvimento Humano
Tem como objetivo Planejar, coordenar e executar as políticas sociais, bem como articular segmentos organizados visando o desenvolvimento e o bem-estar-social. Dentro desta Secretaria existem programas. Sob a coordenação dessa secretária estão as seguintes instituições:
Albergue Municipal
Existe para acolher pessoas que se encontram em extrema carência e que estão em trânsito na capital. O seu funcionamento é em regime de abrigo e suas atividades são desenvolvidas com o intuito de desenvolver a valorização e o respeito pela vida dessas pessoas.
Casa de Retaguarda
Presta atendimento preventivo a crianças e adolescentes do sexo feminino, na faixa etária de 07 a 17 anos. Funciona em regime específico de abrigo em ações que contribuam para o desenvolvimento psicossocial, educacional e promocional, objetivando o retorno à comunidade e à família, tendo como marco legal o Estatuto da Criança e do Adolescente ? ECA.
Casa de Amparo
Visa acolher mulheres vítimas de violência, oferecendo a estas e a seus filhos, segurança, garantindo-lhes a integridade física, psicológica e jurídica.
Postos de Sopão
Busca complementar a alimentação de pessoas carentes, evitando assim a desnutrição.
Centro de Atendimento aos Idosos
A principal proposta dos centros é promover a pessoa idosa, garantindo-lhe a participação na comunidade, assegurando-lhe o direito da cidadania, defendendo sua dignidade, bem-estar e protegendo sua vida e saúde, garantindo o fortalecimento de atividades físicas, laborativas, recreativas, culturais, associativas e de educação para cidadania.
Centros Comunitários
São espaços de uso comum dos cidadãos, disponível para toda e qualquer ação que beneficie estes, nestes locais são realizadas diversas atividades de interesse comunitário.
Centros de Atendimento Social Básico - CASB
Tem como principal função atender crianças de 02 à 06 anos de idade, garantindo-lhes melhores condições de vida e sobrevivência mediante reforço alimentar, ações educativas de formação humana, social e moral.
Centro de Múltiplo Uso
É um espaço físico destinado à comunidade para a implementação de ações sócio-econômicas e educativas que possibilitem à população uma maior convivência, organização, integração, qualificação, recreação e cultura, e que proporcionem a melhoria da qualidade de vida das pessoas atendidas.
Centro Integrado de Atendimento à Criança e Adolescente
Visa atender as necessidades básicas das populações carentes da periferia urbana de Cuiabá, dar ao social a dimensão econômica, enfatizando todas as atividades de iniciação ou aprimoramento profissional de modo a contribuir diretamente para a ampliação da capacidade aquisitiva das populações periféricas.
Sob a gestão da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Humano e Assistência Social estão também os seguintes programas sociais:
Agente Jovem de Saúde e Cidadania
Constitui-se num conjunto de ações que têm como objetivo trabalhar para que o Jovem possa ser reintegrado à sociedade, resgatando vínculos familiares e adquirindo "ferramentas" que possibilitem a definição de um novo projeto de vida, reinserindo-o ao sistema educacional e proporcionando atividades que facilitem sua inserção no mercado de trabalho. A proposta é desenvolvida através de metodologias que são adequadas a cada realidade, para que jovens posam atuarem em suas comunidades no apoio às áreas de saúde, meio ambiente, cultura, esporte e turismo.
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI
Tem como objetivo Retirar crianças e adolescentes de 07 a 15 anos de idade do trabalho perigoso, penoso, insalubre e degradante, das atividades que colocam em risco sua saúde e sua segurança. Pretende possibilitar o acesso e permanência e o bom desempenho na escola, através da jornada ampliada (atividades desenvolvidas no período complementar ao da escola), oferecendo condições para a ampliação do universo de conhecimento da criança e do adolescente, por meio de atividades culturais, esportivas, artísticas e de lazer.
Programa de Atenção Integral à Família ? PAIF
Tem como principal objetivo oferecer atendimento às famílias em condições vulneráveis e de risco, dando-lhes o apoio necessário à superação de suas dificuldades.
Programa Leite para Todos
Combater a desnutrição de crianças, idosos e mulheres carente, gestantes e lactantes.
Reaproveitamento Alimentar
A referida proposta foi implementada para atender famílias carentes que catavam restos alimentares nas feiras e supermercados da Capital, em parceria com feirantes e grandes supermercados.
Os alimentos reaproveitados passam por um processo de higienização e empacotamento à vácuo, sendo posteriormente distribuídos às famílias extremamente carentes residentes nos bairros periféricos e cadastradas pela equipe de assistentes sociais.
Projeto Siminina
Visa facilitar o acesso de meninas entre 07 e 14 anos, em situação de vulnerabilidade social de Cuiabá, aos bens que lhes são necessários para seu pleno desenvolvimento sócio-cultural e de saúde. Em cada ação é desenvolvida sua consciência de cidadania assim como seus direitos e deveres garantidos pela Constituição Federal e o Estatuto da Criança e do Adolescente.
Não encontramos no site oficial as informações relativas às Secretaria de Comunicação e Secretaria de Esporte e Cidadania.
1.4.2 Órgãos da Administração Indireta
? Instituto de Pesquisa de Desenvolvimento Urbano - IPDU
O IPDU é o órgão de planejamento do SMDU. Como órgão de planejamento do SMDU, o IPDU é responsável pelo desenvolvimento das seguintes funções:
I. Coordenar o processo participativo de elaboração das propostas setoriais para a consolidação do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano ? PDDU;
II. Propor planos, programas, projetos e estudos vinculados aos objetivos estabelecidos no Plano Diretor;
III. Organizar e gerenciar o Sistema Municipal de Informações para o planejamento;
IV. Assessorar e prestar apoio técnico e administrativo ao Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano;
V. Elaborar o Relatório Anual de Atividades do Sistema;
VI. Realizar e promover pesquisas e estudos básicos necessários a fundamentação do Plano Diretor e seus desdobramentos;
VII. Gerenciar a execução de programas especiais;
VIII. Promover a capacitação de recursos humanos da rede sistêmica de planejamento;
IX. Prestar apoio técnico de planejamento aos órgãos executores do SMDU, visando nivelamento de conceitos e de linguagem metodológica tendo por fim o aperfeiçoamento de caráter integrado da ação de desenvolvimento;
X. Definir a Política Municipal de Desenvolvimento Urbano através do Plano Diretor de Desenvolvimento urbano e seus desdobramentos;
XI. Assegurar no Município o Planejamento como um processo contínuo e permanente.
? Companhia de Saneamento da Capital ? SANECAP
Tem como objetivo Oferecer soluções de saneamento, com qualidade e compromisso ambiental, proporcionando a satisfação dos clientes.
? Auditoria e Controle Interno
É um Órgão de assessoramento imediato do Prefeito, responsável pelo sistema de controle interno no âmbito da administração pública municipal, na perspectiva de se garantir a observância dos princípios básicos da administração pública, conforme especifica o artigo 37 da CF, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Visa Garantir a transparência e controle social; avaliar, fiscalizar e orientar as ações e os programas do governo municipal; avaliar a gestão pública; estimular o planejamento de metas; verificar o cumprimento dos princípios básicos da administração pública; aprimorar continuamente através de capacitação, a qualidade dos trabalhos de auditoria; verificar o cumprimento das metas governamentais.
? Ouvidoria Geral do Município
Foi criada através da Lei Complementar 137, de 17 de janeiro de 2006, aprovada pela Câmara Municipal de Cuiabá, a partir de projeto de iniciativa do Executivo.
Cuiabá foi o primeiro município mato-grossense a contar com uma Ouvidoria adequadamente estruturada para receber reclamações, solicitações de serviços, denúncias ou sugestões envolvendo os diferentes serviços prestados pela prefeitura.
Tem um diferencial importante: é o único município brasileiro onde o Ouvidor municipal é também o Ombudsman, manifestando publicamente suas críticas à administração.
Visa Acolher e tratar as reclamações trazidas pelos cidadãos cuiabanos que não tiveram êxito em suas solicitações; receber e encaminhar sugestões trazidas por munícipes para os mais diferentes órgãos e serviços da Administração:
Elaborar pareceres com o objetivo de contribuir para o aperfeiçoamento da máquina administrativa e com a busca da eficiência nas ações do Poder Público Municipal, e encaminhar recomendações aos gestores e agentes responsáveis por tomadas de decisões.
Além disso, o órgão atua no sentido de sugerir e fazer proposituras para edição e reformulação de leis, atos normativos e mudanças de procedimentos; receber e apurar denúncias de irregularidades cometidas por agentes públicos, que podem resultar na exoneração de servidores que comprovadamente cometam ilícitos; encaminhar casos tratados ao Ministério Público e aos órgãos da Justiça para responsabilização civil e criminal, quando cabível.
? PROCON Municipal
Esta vinculado à Secretaria Municipal de Esporte e Cidadania, é um órgão que tem por objetivo elaborar e executar a política de proteção e defesa dos consumidores de Cuiabá.
Para tanto, conta com o apoio de um grupo técnico multidisciplinar que desenvolve atividades nas mais diversas áreas de atuação, tais como: educação para o consumo, recebimento e processamento de reclamações, administrativas, individuais e coletivas, contra fornecedores de produtos serviços, orientação aos consumidores e fornecedores acerca de seus direitos e obrigações nas relações de consumo, fiscalização do mercado consumidor para fazer cumprir as determinações da legislação de defesa do consumidor, acompanhamento e propositura de ações judiciais coletivas, estudos e acompanhamento de legislação nacional e internacional, bem como de decisões judiciais referentes aos direitos do consumidor.
Além disso, realiza pesquisas qualitativas e quantitativas na área de defesa do consumidor, intercâmbio técnico com entidades oficiais, organizações privadas, e outros órgãos envolvidos com a defesa do consumidor, inclusive internacionais.
O PROCON disponibiliza um setor para o recebimento, encaminhamento de críticas, sugestões ou elogios feitos pelos cidadãos quanto aos serviços prestados.
Não foi encontrado no site oficial da prefeitura as informações relativas ao Instituto Municipal de Previdência dos Servidores de Cuiabá ? Cuiabá PREV., órgão que também constitui a administração indireta.
? Agência Municipal de Habitação Popular - AMHP
Tem como objetivo "Criar programas, viabilizar a construção de moradias e entrega de lotes urbanizados destinados ao público carente, com abrangência de renda média salarial entre 0 (zero) e 6 (seis) salários mínimos, ressaltando a dignidade individual, igualdade ante a lei, a responsabilidade social.
CAPÍTULO 2
TRAJETÓRIA HABITACIONAL BRASILEIRA
2.1 PROBLEMATIZANDO A POLÍTICA HABITACIONAL de 1964 a 2008
As profundas transformações do padrão de acumulação capitalista nas últimas décadas e a ideologia de determinar as finanças como matriz de organização da riqueza em escala mundial, impuseram uma nova racionalidade ao desenho institucional das políticas públicas, principalmente nos países em desenvolvimento (ROYER, 2009, p.13).
A política habitacional, como política pública voltada à efetivação do direito a moradia, inicialmente compreendida como uma política de bem estar, migrou, paulatinamente, do discurso universalista dos direitos fundamentais para a lógica seletiva dos mercados, articulando-se de maneira inovadora com a arquitetura financeira dos novos padrões de acumulação do capital, É possível, afirmar, portanto, que os padrões de financiamento da política habitacional traduzem o movimento de transformação dos padrões de acumulação capitalista. (ROYER, 2009, p.13).
Na fase de expansão material do sistema capitalista no século XX, o fundo público, nos países desenvolvidos, constituía a principal fonte de financiamento da política habitacional. O direito à moradia, ao menos nos Estados de Bem-Estar Social, compunha os custos da reprodução da força de trabalho e o fundo público operava positivamente na organização política da acumulação através da atribuição de salários indiretos (ROYER, 2009, p.13).
A partir da década de 70, já na fase de expansão financeira do sistema mundial, a crise fiscal e a insuficiência dos fundos administrados pelo Estado esvaziaram a sustentação estatal das políticas de bem-estar, deslocando para o mercado o atendimento das necessidades básicas da classe trabalhadora (ROYER, 2009, p.13-4).
O orçamento público e os fundos financeiros do Estado deixaram de ser responsáveis pela universalização das políticas públicas, limitando-se ao atendimento de demandas focalizadas e ao fomento das economias de mercado.
Alguns autores afirmam mesmo que o orçamento fiscal do Estado passa a ser direcionado também para garantir a rentabilidade de aplicações financeiras de investidores privados (ROYER, 2009, p.13-4).
Na "periferia do sistema mundial", observadas as peculiaridades do capitalismo tardio e as dificuldades de formatação de um Estado de Bem-Estar auto-suficiente fora do centro do sistema, tal inflexão fez-se sentir de maneira bastante profunda.
No caso brasileiro a primeira política nacional de habitação, criada em 1946, a Fundação da Casa Popular, foi inexpressiva devido a falta de recursos e as regras de financiamento estabelecidas (MCidades, 2004, p. 09).
2.1.1 A política Habitacional de 1964/1985
O modelo de política habitacional, implementado a partir de 1964, pelo Banco Na-cional de Habitação - BNH , como um "[...] conjunto de características que deixaram marcas importantes na estrutura institucional e na concepção dominante de política ha¬bitacional nos anos que se seguiram [...] (MCidades, 2004, p.09).
Essas características podem ser identificadas a par¬tir dos seguintes elementos fundamentais: primeiro, a criação de um sistema de finan¬ciamento que permitiu a captação de recursos específicos e subsidiados, o Fundo de Garantia de Tempo de Serviço - FGTS e o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo - SBPE, que chegaram a atingir um montante bastante significativo para o investimento habitacional.
O segundo elemento foi a criação e operacionalização de um conjunto de programas que estabeleceram, em nível central, as diretrizes gerais a serem seguidas, de forma descentralizada, pelos órgãos executivos.
Terceiro, a criação de uma agenda de redistribuição dos recursos, que "funcionou" principalmente em nível regional, a partir de critérios definidos centralmente.
E, por último, a criação de uma rede de agências, nos estados da federação, responsáveis pela operação direta das políticas e fortemente de¬pendentes das diretrizes e dos recursos estabelecidos pelo órgão central (MCidades, 2004, p.09).
Do ponto de vista institucional, é inequívoco o êxito da política empreendida a partir de 64. Quanto aos resultados, a literatura é bastante contundente ao apontar o descasamento entre o desenvolvimento de um mercado de unidades habitacionais, voltadas principalmente à demanda de classe média, e a garantia da moradia como direito universal (MCidades, 2004, p.09).
Nesta perspectiva, o êxito da política habitacional de 1964 pode ser identificado com a criação do Sistema Financeiro da Habitação - SFH, do SBPE e do FGTS, canalizando parte significativa dos recursos da poupança voluntária e compulsória à formação de um funding habitacional.
Por outro lado, é inegável o caráter concentrador de renda daquela política, com a destinação de unidades subsidiadas a segmentos médios e altos da população e a apropriação de parte dos recursos pelo setor empresarial ligado à construção civil e pelos grupos rentistas (ROYER, 2009, p.14).
Efetivamente essa política reflete com muita consistência o padrão de modernização conservadora. Assim a crise de financiamento do Estado neste período, serviu de pretexto para conter as aspirações transformadoras embutidas na efetivação dos direitos sociais, especialmente no âmbito da Assembléia Nacional Constituinte, reduzindo o projeto nacional de desenvolvimento ao aperfeiçoamento das instituições de mercado e à inclusão seletiva de cidadãos no sistema de crédito direcionado (ROYER, 2009, p.14).
Desde o início da atuação do BNH, verificou-se a existência de problemas no modelo proposto, tendo o Banco, ao longo de sua existência, efetuado mudanças visando corri¬gir o percurso de suas ações no que, entretanto, não foi bem sucedido, e, por não con¬seguir superar a crise do SFH, acabou extinto (MCidades, 2004, p.09).
Abaixo, encontra-se a relação das principais Instituições habitacionais até a criação do BNH, suas características e os respectivos governos.
Tabela 9 - Relação das Instituições Habitacionais no Brasil, período de 1964 a 1968
Instituições Característica Governo
Instituto de Aposentadorias
IAPs (1934). O Brasil deu os primeiros passos, intervindo na oferta de moradia. Getúlio Vargas
(1930-1945)
Fundo da Casa Própria FCP (1948) Visava a atender a população que não participava do mercado formal. Eurico Gaspar Dutra.
(1946-1951)
Plano de Assistência Habitacional PAH
(1961). A principal inovação consistia na proporção entre a prestação do financiamento e o salário mínimo.
Juscelino Kubitschek
(1956-1961)
Sistema Financeiro de Habitação SFH (1964).
Banco Nacional de Habitação BNH (1968). Estes tinham como objetivos: coordenar a política habitacional dos órgãos públicos e orientar a
iniciativa privada estimulando a construção de moradias populares; financiar a aquisição da casa própria; eliminação das favelas. Castello Branco
(1964-1967)
Fonte: Coletânea da Legislação Federal
Dentre as críticas feitas ao modelo a primeira, e central quanto à atuação do BNH, foi a incapacidade em atender à população de mais baixa renda, objetivo principal que havia justificado a sua criação.
Outro ponto importante era o modelo institucional ado¬tado, com forte grau de centralização e uniformização das soluções no território nacio¬nal.
A desarticulação entre as ações dos órgãos responsáveis pela construção das casas populares e os encarregados dos serviços urbanos também era apontada, bem como a construção de grandes conjuntos como forma de baratear o custo das moradias, geral¬mente feitos em locais distantes e sem infraestrutura e, por último, o seu modelo finan¬ceiro que se revelou inadequado em uma economia com processo inflacionário (MCidades, 2004, p.10).
No texto, A política Nacional de Habitação e a Ação do Estado, Sonia Nahas de Carvalho (1991, p.51-9), contribui para a compreensão da política habitacional deste período, trazendo uma análise do esgotamento do padrão de intervenção por parte do Estado.
Segundo a autora, em meados dos anos 70 a política vigente pressionada pelos segmentos populacionais de baixa renda criou os programas Profilurb, Ficam, Promorar e João de Barro (1975 a 1984) sob os cuidados do BNH, sendo destinados ao atendimento das necessidades habitacionais das famílias com renda de até três salários mínimos. Esses programas visavam dar solução ao problema de moradia, que, "via de regra, absorvia as práticas comunitárias de produção coletiva da unidade habitacional". Aquino (2009, p. 126) comenta ainda sobre as "soluções" propostas pelo Profilurb que consistia em construir "banheirinhos" como "célula mater" para construção de moradia.
Bonduki (1998, p. 320) acrescenta que quando o BNH buscou reduzir o custo da moradia para tentar atender a população de renda mínima ao invés de alterar o processo de gestão e produção que encarecia o produto final, apoiando iniciativas que a população já vinha promovendo, optou por rebaixar a qualidade da construção e tamanho da unidade, financiando moradias cada vez menores, mais precárias e distantes.
Isso pode explicar em parte os resultados, ainda que modestos, de redução da concentração dos financiamentos concedidos aos demais extratos de renda.
No entanto este esforço de reorientação dos recursos, não fez frente a anos de problemas ao nível do gerenciamento dos programas habitacionais e da gestão dos recursos financeiros acumulados, agravados por decisões de políticas econômicas e monetárias e por pressões políticas para a ampliação da participação nas decisões, levaram o SFH a uma crescente crise financeira e institucional, acentuada, a partir de 1983, pelo quadro recessivo que se instalou no país (CARVALHO, 1991, p.51-9).
Quadro esse, que no plano financeiro, enfraqueceu as fontes de receita do sistema, resultado da política econômica adotada, produzindo desequilíbrios financeiros internos.
As consequências mais imediatas foram a redução liquida dos recursos oriundos do FGTS nas fontes de financiamento da política, tendo apresentado em 1985 a metade da arrecadação ocorrida em 1979, nos anos 80 os recursos do fundo apresentaram uma tendência declinante, pois com o Plano Cruzado ocorreu a redução da massa total de salários e do aumento nos saques decorrente, especialmente, de demissões. Quanto as aplicações ocorreram um aumento expressivo da inadimplência, chegando a 50,9% em 84, frente um índice de 26,3 em dezembro de 1980.
O aumento da inadimplência deveu-se, basicamente, a não correspondência entre os critérios de reajuste salarial das prestações (CARVALHO, 1991, p.52), já que a partir de 1983 a política salarial passou a reajustar os salários por faixa salarial, onde, os setores de baixo salário eram corrigidos pelos índices inflacionários e aplicados aos setores médios e altos um redutor de reajuste (NEPP, UNICAMP, 1987 apud CARVALHO, 1991, p.52). Porém o valor das prestações continuou a ser corrigido segundo critério único, sempre em índices superiores ao aumento médio dos salários dos mutuários de renda mais elevada. Assim, foi inevitável a inadimplência dos mutuários de renda média alta (CARVALHO, 1991, p.52).
Ao mesmo tempo, os critérios estabelecidos para o reajuste salarial, provocaram grande "fuga" empresarial aos índices de correção salarial, gerando um aumento da rotatividade da mão de obra não qualificada, resultando em um elevado numero de prestações em atraso, principalmente dos mutuários de baixa renda compreendidos pelos programas COHAB. Este cenário provocou criticas aos poderes públicos, por parte dos mutuários que pressionaram o Estado por uma solução alternativa ao problema.
2.1.2 A política Habitacional do Governo Sarney 1985/1990
Para o enfrentamento do problema financeiro do sistema e em resposta à pressão dos mutuários, em 1985, o BNH constituiu um grupo de trabalho, através da intervenção do governo federal, esse grupo ficou encarregado de formular alternativas à fixação do índice de reajuste das prestações.
Integrava esse grupo os representantes da Comissão Nacional dos Municípios, do Departamento Intersindical de Estudos Econômicos e Estatísticos, da Associação Brasileira das COHABs e da Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e de Poupança.
A saída encontrada, à curto prazo, pelo governo, foi a correção semestral e a garantia da equivalência salarial nos reajustes futuros, com índice taxado em 112%. Contudo a correção unilateral, no valor das prestações, significou subsidiar mais pesadamente os mutuários da renda média e alta. A esse respeito Carvalho (1991), acrescenta:
Com o passar dos anos, o valor da prestação paga pelos mutuários do sistema tornou-se inferior ao aluguel residencial em muitas periferias urbanas e o próprio condomínio em edifício, pago por esses mutuários. Na perspectiva da política o resultado foi acentuação do caráter de redistribuição regressiva (CARVALHO, 1991, p.53).
Essa política repercute negativamente sobre o Fundo de Compensação das Variações Salariais ? FCVS, fundo criado para cobrir a diferença entre o montante pago e o saldo residual após o término do prazo de financiamento.
Ao lado dessas medidas de repercussão diretas ou indiretas na política financeira que acarretaram uma elevação das despesas econômicas do BNH, o conjunto das decisões da política econômica e salarial contido ou não nos diversos planos de estabilização editados, repercutiu, também, sobre a política habitacional.
A intensificação da crise política do governo Sarney, marcada pela criação e extinção de instituições públicas e o remanejamento de atribuições entre as unidades do governo federal e a não consideração, por parte do governo, dos estudos realizados por grupos de trabalhos do próprio Estado, para reformulação da política, levou a total paralisação do setor, culminando com a extinção do BNH em 1986, agora incorporado pela CEF (CARVALHO, 1991, p.53).
Azevedo (1996, p. 16), a esse respeito contextualiza que no âmbito institucional, o governo Sarney tomou diversas medidas que inicialmente indicavam uma intenção reformadora. Sendo criada uma comissão de alto nível para propor sugestões, mais tarde, sob patrocínio federal e com o apoio da Associação dos Arquitetos do Brasil, ocorreram debates regionais sobre as propostas apresentadas, envolvendo vários setores sociais, como, aos setores universitários, entidades de classe e associações de mutuários (VALENÇA, 1992 apud AZEVEDO, 1996, p.16).
Os temas em pauta eram diversos: medidas de descentralização do BNH, com o fortalecimento das delegacias regionais; mudanças no sistema de financiamento, operação e receita do sistema.
Em função da complexidade da questão, da forma de encaminhamento das discussões e dos diferentes interesses envolvidos, estava-se ainda longe de se alcançar consenso sobre pontos básicos da reforma, quando o governo decretou a extinção do BNH em 1986 (MELO, 1990 apud AZEVEDO, 1996, p.16).
A forma como se deu essa decisão foi motivo de surpresa para as entidades envolvidas na reformulação do SFH, uma vez que ocorreu de maneira abrupta e sem margem para contrapropostas. Esse procedimento se chocava com as declarações de intenções e encaminhamentos anteriores, feitos pelo próprio governo (AZEVEDO, 1990, p.16).
No referente ao conteúdo, quase nada se resgatou do controvertido processo de discussão em curso acabando com a incorporação do BNH à CEF tornando explícita a falta de proposta clara para o setor. Assim, nenhuma solução foi encaminhada para os temas controvertidos que permeavam o debate anterior. Portanto, a pura desarticulação institucional do Banco, sem o enfrentamento de questões substantivas, somente agravou os problemas já existentes.
A crise do Sistema Financeiro de Habitação e a extinção do BNH criaram um hiato em relação à política habitacional no País, com a desarticulação progressiva da instância federal, a fragmentação institucional, a perda de capacidade decisória e a redução signi¬ficativa dos recursos disponibilizados para investimento na área (MCidades, 2004, p.10).
Ainda a esse respeito Nabil Bonduki (2008, p.75-6) afirma que, com o fim do BNH, "perdeu-se uma estrutura de caráter nacional que, mal ou bem, tinha acumulado enorme experiência na área, formado técnicos e financiado a maior produção habitacional da história do país."
Considera ainda os equívocos da política habitacional do regime militar, mas ressalta sua articulação e coerência.
Problematiza que na redemocratização, ao invés de uma transformação, teria ocorrido um esvaziamento e a inexistência de uma política nacional de habitação. Entre a extinção do BNH (1986) e a criação do Ministério das Cidades (2003), o setor do governo federal responsável pela gestão da política habitacional esteve subordinado a sete ministérios ou estruturas administrativas diferentes, caracterizando descontinuidade e ausência de estratégia para enfrentar o problema (BONDUKI, 2008, p. 75-6).
Assim, as atribuições inerentes ao extinto BNH foram transferidas para a CEF, permanecendo, no entanto, a área de habitação vinculada ao Minis¬tério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente - MDU, cuja competência abrangia as políticas habitacionais, de saneamento básico, de desenvolvimento urbano e do meio ambiente, enquanto que a Caixa estava vinculada ao Ministério da Fazenda (MCidades, 2004, p.10).
A incorporação das atividades do BNH à CEF fez com que a questão urbana, e a habitacional, passassem a depender de uma instituição em que esses temas, embora importantes, fossem objetivos setoriais.
Do mesmo modo, ainda que considerada como agência financeira de vocação social , a Caixa possui, "como é natural", paradigmas institucionais de um banco comercial, como a busca de equilíbrio financeiro, retorno do capital aplicado etc. (AZEVEDO, 1990, p.16).
Nesse contexto, tornou-se difícil, por exemplo, dinamizar programas alternativos, voltados para os setores de menor renda e que exigem elevado grau de subsídios, envolvimento institucional, desenvolvimento de pesquisas etc.
Sobre a extinção do BNH, Carvalho (1991,p.53) comenta: "Por maior que possa ser a critica a política desenvolvida pelo BNH a sua extinção foi também a extinção da instituição pública responsável pela definição e implementação da política".
Assim, em março de 1987, o MDU é transformado em Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU), que acumula, além das competências do antigo MDU, a gestão das políticas de transportes urbanos e a incorporação da CEF (MCidades, 2004, p.10). Assim, pela primeira vez a questão urbana dispensa um tratamento a nível ministerial (CARVALHO, 1991, p.54).
Azevedo (1990, p.16), lembra que poder-se-ia argumentar que a política urbana e habitacional estaria sempre a cargo do respectivo ministério, sendo que a atuação da Caixa seria apenas um órgão gerenciador do sistema, porém convém lembrar que também no passado a política urbana e habitacional esteve vinculada formalmente a outros órgãos: Serviço Federal de Habitação e Urbanismo - Serfhau, Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU e Ministério do Desenvolvimento Urbano.
Apesar disso, na prática, por ter controle sobre "recursos críticos", couberam ao BNH a definição e a implementação concreta da política. Não havia por que supor que com a Caixa Econômica ocorresse uma situação muito diferente.
Assim, apesar dos discursos e das diversas mudanças ministeriais ? Ministério do Desenvolvimento Urbano, Ministério da Habitação e Urbanismo, Ministério da Habitação e Bem-Estar Social, a CEF foi o carro-chefe da política habitacional vinculada ao Sistema Financeiro da Habitação (AZEVEDO, 1990. P17).
No primeiro ano após a extinção do BNH, já em 1987, as Companhias Habitacionais - COHABs financiaram 113.389 casas populares. Porém, durante o primeiro semestre de 1988, esse número caiu para 30.646 unidades.
Essa redução segundo Azevedo (1990, p.17) ocorreu devido às mudanças da política habitacional a partir da Resolução nº 1464, de 26 de fevereiro de 1988, do Conselho Monetário Nacional, e normas posteriores (CAIXA, 2000), que sob a alegação da necessidade de controle das dívidas dos estados e municípios, criou medidas restritivas ao acesso a créditos por parte das COHABs (AZEVEDO, 1990. P17).
Do mesmo modo, ao criar novas normas para se adaptar à citada resolução, e a outras que lhe sucederam, a CEF terminou, na prática, não só por transferir à iniciativa privada os créditos para a habitação popular, como também diminuiu a capacidade dos estados e municípios em disciplinar a questão habitacional.
Assim, a transformação das COHABs, de agentes promotores, em simples órgãos assessores, somado a obrigatoriedade dos mutuários finais de assumirem os custos totais dos terrenos e da urbanização, acarretou inúmeras consequências negativas no final dos anos 1980. Entre elas, podem-se citar a diminuição de poder por parte das companhias habitacionais, a elevação da exigência de renda da [clientela] dos programas tradicionais, que passaram a voltar-se fundamentalmente para famílias com rendimentos mensais acima de cinco salários mínimos e a desaceleração dos programas alternativos (Azevedo, 1990, p.17).
Em setembro de 1988, ocorrem novas alterações: cria-se o Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social - MBES, em cuja pasta permanece a gestão da política habitacional (MCidades, 2004, p.10).
Com a Constituição de 1988 e a reforma do Estado, o processo de descentralização, um dos pontos principais do modelo proposto, ganha base para se efetivar. Dentro do processo de descentralização se estabelece uma redefinição de competências, passan¬do a ser atribuição dos Estados e Municípios a gestão dos programas sociais, e dentre eles o de habitação, seja por iniciativa própria, seja por adesão a algum programa pro¬posto por outro nível de governo, seja por imposição Constitucional (MCidades, 2004, p.10).
Em março de 1989, é extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial de Habitação e Ação Comunitária - SEAC, sob competência do Ministério do Interior. As atividades fi-nanceiras do SFH e a CEF passam a ser vinculadas ao Ministério da Fazenda (MCidades, 2004, p.10; AZEVEDO, 1996, p.17; CARVALHO, 1991, p.54).
O modelo institucional adotado pela SEAC privilegiava a iniciativa de Estados e Muni¬cípios, deixando de estabelecer prioridades alocativas, o que permitiu maior autonomia dos governos estaduais e municipais, que deixam de ser apenas executores da política.
No entanto, a utilização dos recursos do FGTS em quantidade que superava suas reais disponibilidades financeiras afetou as possibilidades de expansão do financiamento ha-bitacional, levando a sua suspensão temporária, ficando os programas na dependência de disponibilidades financeiras à fundo perdido de recursos da União (MCidades, 2004, p.10).
Azevedo (1996, p.18), esclarece que o programa habitacional da SEAC funcionava com verba a fundo perdido do Orçamento Geral da União ? OGU, propondo a atingir as famílias com renda mensal inferior a três salários mínimos, normalmente preteridas pelos programas tradicionais.
Seu formato institucional previa o estabelecimento de um convênio entre a SEAC, a instituição conveniada, como prefeituras ou um órgão do governo estadual e a sociedade comunitária habitacional de cada projeto.
No escritório local da SEAC realizava-se convênios com as prefeituras de forma direta, centralizando às vezes em um único órgão estadual que coordenava e promovia o programa, normalmente com um nome de identificação estadual.
A meta, a curto prazo, era financiar cerca de 550.000 unidades habitacionais (Seac, 1988 apud AZEVEDO, 1996, p.18), entretanto, nesse mesmo período as COHABs financiaram menos de 150.000 (CAIXA, 2000 apud Azevedo, 1996, p.18).
Supõe-se que mais de um terço das unidades financiadas não tenham sido construídas, em razão, entre outros fatores, do baixo financiamento unitário aliado à inflação galopante e à má utilização dos recursos.
O processo inflacionário, por si só, dificultou enormemente o cumprimento das metas físicas programadas, em virtude do aumento exorbitante dos preços dos materiais de construção e serviços.
Por outro lado, a dependência exclusiva de verbas orçamentárias, somada à situação de crise econômica e fiscal, levou ao temor de que não se conseguiria manter o programa com o mesmo dinamismo dos dois anos anteriores.
Havia ainda o desafio da busca de um maior controle das metas quantitativas do programa, sem tornar a sua estrutura pesada e onerosa.
Ressalta-se também que a inexistência de uma política clara de prioridades para alocação de recursos tornou o programa uma presa fácil do clientelismo e de toda sorte de tráfico de influências ? (Valença, 1999 apud AZEVADO, 1996, p.18).
Portanto, na esteira dessas oscilações políticas que marcaram o período, os governos estaduais e mu¬nicipais tomaram iniciativas no desenvolvimento de ações locais, com elevado grau de autofinanciamento, e baseadas em modelos alternativos, destacando-se entre eles os programas de urbanização e regularização de favelas e de loteamentos periféricos (MCidades, 2004, p.10). 3.
2.1.3 A Política Habitacional do Governo Collor 1990/1992
No governo Collor foi pouca a inovação no tocante a mudanças no Sistema Financeiro da Habitação, possivelmente, devido à ênfase e primazia no combate à inflação.
Em relação especificamente à habitação popular, houve uma "banalização" da política (MALO, 1989? apud AZEVEDO, 1990, p. 19), por conta da dissociação das atividades de saneamento e desenvolvimento urbano e sua transformação em uma política distributiva, agora vinculada ao novo Ministério da Ação Social.
Repetindo a política do governo anterior, a alocação das unidades construídas tanto pelos programas populares convencionais quanto pelos alternativos de autoconstrução, continuou sendo feita por critérios aleatórios, não respeitando, na prática, a distribuição estabelecida pelo Conselho Curador do FGTS, através da Resolução 25 , de 26 de outubro de 1990 (Unicamp, 1991, p. 42). Assim, continuou-se privilegiando setores populares de renda mais elevada (AZEVEDO, 1990, p. 19).
O Plano de Ação Imediata para a Habitação ? PAIH possuía três vertentes: "programa de moradias populares" (unidades acabadas), "programa de lotes urbanizados" (com ou sem cesta básica de materiais) e "programa de ação municipal para habitação popular" (unidades acabadas e lotes urbanizados).
A avaliação do PAIH mostra o não cumprimento de várias das metas estabelecidas: o prazo estimado de 180 dias alongou-se por mais de 18 meses; o custo unitário médio foi de cerca de 670 VRFs (Valor de Referência de Financiamento), bem superior ao previsto inicialmente (570 VRFs), ocasionando uma diminuição de 245 mil para 210 mil unidades (Unicamp, 1991). Por fim, por motivos clientelistas e lobby de setores empresariais da construção civil de regiões menos desenvolvidas, especialmente do Nordeste, o plano não logrou seguir os percentuais de alocação de recursos definidos pelo Conselho Curador do FGTS para os diversos estados da Federação (Schvasberg, 1993 apud AZEVEDO, 1996, p. 20) e (BOTEGA, 2008, p.12)
Durante a administração Collor não houve nenhuma iniciativa contundente para rediscutir em profundidade o SFH, pois a Medida Provisória 294, de 31 de janeiro de 1991, única medida do governo neste sentido, nada contribuiu para superação dos entraves já postos.
Veja que, ainda em 1991, com a facilitação da quitação da casa própria pela metade do saldo devedor, ou pelo pagamento das mensalidades restantes, sem correção e juros o governo conseguiu momentaneamente aumentar o fluxo de caixa para financiamentos habitacionais, mas seguramente isso significou maiores subsídios e agravamento ainda maior da crise (AZEVEDO, 1994, p. 20).
2.1.4 A Política Habitacional Governo Itamar 1992/1995
Após a conturbada destituição do presidente Collor e a posse do presidente Itamar, houve uma busca de mudança de direção da política habitacional especialmente no referente às classes de baixa renda, por meio dos programas Habitar Brasil e Morar Município, que funcionavam por fora do Sistema Financeiro da Habitação.
Sem, no entanto, haver mudanças no quadro de crise estrutural do SFH. Com a extinção do FCVS, criou-se um plano de amortização baseado no comprometimento de renda (em substituição ao antigo Plano de Equivalência Salarial) e definiram-se percentuais máximos de cobranças de taxas e despesas cartoriais etc .
Além disso, houve um esforço de obrigar os bancos a respeitarem a lei e a canalizarem parte da arrecadação das cadernetas para investimentos habitacionais direcionados à classe média. O governo esperava que esta medida pudesse alcançar até o final de sua gestão, investimentos da ordem de 1,4 bilhões de dólares (AZEVEDO, 1996, p. 22).
Em relação à produção de casas populares, a administração do governo Itamar procurou atuar em duas frentes.
Primeiramente, buscou o término de 260 mil casas financiadas pelo governo anterior até meados de 1994, utilizando das linhas de financiamento tradicionais do FGTS, recursos do Fundo de Desenvolvimento Social - FDS e verbas orçamentárias que chegariam a aproximadamente 800 mil dólares para a conclusão dessas casas.
Em segundo lugar, lançou o Programa Habitar Brasil, voltado para municípios de mais de 50 mil habitantes, e o Morar Município, destinado aos municípios de menor porte (AZEVEDO, 1996, p. 21-2).
O financiamento federal para esses programas ? estimados em 100 mil dólares para o ano de 1993 ? previa verbas orçamentárias e parte dos recursos arrecadados pelo Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras - IPMF, que terminou não ocorrendo dentro do montante previsto, em função de prioridades do Plano de Estabilização Econômica (AZEVEDO, 1996, p.21-2).
Com as mesmas características básicas os referidos programas capitaneados, na época, pelo Ministério do Bem-Estar Social, previa-se a participação de governos estaduais e prefeituras municipais. A população-alvo eram as famílias de baixa renda e as que viviam em áreas de risco que teriam acesso ao financiamento mediante a criação de um Conselho Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social, bem como de um respectivo Fundo Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social, para onde os recursos deveriam ser canalizados (Azevedo, 1996, p.22).
Além dos custos de urbanização dos terrenos, legalização, elaboração do projeto técnico, pavimentação de ruas e eletrificação, era exigida uma contrapartida claramente definida do governo estadual ou municipal envolvido (10% do investimento federal para as regiões menos desenvolvidas e 20% para as demais), além da obrigatoriedade de se ter parcerias com organizações comunitárias locais para a elaboração dos projetos.
Os projetos poderiam ainda prever construção de moradias, urbanização de favelas, produção de lotes urbanizados e melhorias habitacionais, mas os beneficiários desses programas deveriam ser proprietários ou ter a posse dos terrenos.
No caso de construção de moradias, caberia ao governo estadual ou municipal a obrigação de prestar assistência técnica, através de equipe interdisciplinar. Já as melhorias habitacionais deveriam ser de "ajuda mútua" ou "autoajuda" . Esse custo, no entanto, não poderia ultrapassar a 5% do financiamento fornecido pela União (AZEVEDO, 1996, p.22).
No caso de obras de infraestrutura e equipamentos comunitários, além das modalidades citadas, eram permitidos administração direta ou contrato de empreitada a firmas particulares.
Em se tratando de produção de moradias e lotes urbanizados seriam cobradas, dos beneficiários, parcelas mensais de pelo menos 5% do salário mínimo vigente, pelo período mínimo de cinco anos.
Os recursos arrecadados seriam reaplicados no Fundo Estaduais ou Municipais de Bem-Estar Social, cabendo aos Conselhos Estaduais ou Municipais, criarem as normas complementares necessárias à matéria (AZEVEDO, 1996, p.22).
Por fim, durante esse prazo de carência mínima de cinco anos, as casas e os lotes urbanizados deveriam permanecer como patrimônio do fundo estadual ou municipal.
Nesse período, os beneficiários firmariam um contrato de concessão de uso (atual CDRU), dispositivo que não se aplicaria se o terreno fosse de sua propriedade (AZEVEDO, 1996, p.22).
Ficam inegáveis os avanços dos programas, ao proporem a formação de Conselhos para gerir a política habitacional, em que, além de membros indicados pelo governo, previa-se a participação de representantes da sociedade civil e a criação de fundos específicos que permitiriam, em princípio, verbas constantes e pontuais para a produção de habitações populares, além de evitarem possíveis tentativas de desvios dos recursos repassados pela União. No entanto, os programas mencionados possuíam vários equívocos. Um deles era fazer tábula rasa da enorme heterogeneidade dos municípios brasileiros, exigindo de todos a formação de Conselhos e fundos (AZEVEDO, 1996, p.22).
Em muitos pequenos municípios, correu a criação, apenas formal, desses mecanismos, como ocorreu nos últimos anos com outras exigências similares feitas por leis federais e estaduais (Conselho de Saúde, Educação, Criança e Adolescente, Assistência Social etc.) (AZEVEDO, 1996, p.22) e mais, apesar de propor a criação de fundos estaduais e municipais, o governo não logrou até o final da administração Itamar, a formação de um fundo federal, além da dependência de verbas orçamentárias ou de recursos provisórios, com o Imposto sobre Movimentação Financeira ? IPMF, o que os fragilizou institucionalmente. Tampouco se conseguiu avançar na formação de um Conselho Federal, similar aos propostos para os governos estaduais e municipais (AZEVEDO, 1996, p.22).
Ressalte-se, entretanto, que, com o objetivo de reformar e criar um novo arranjo institucional para o setor, tanto a proposta de criação de um Conselho quanto à de criação de um fundo federal voltados para a área habitacional foram no início dos anos 1990 questões em pauta na Câmara de Deputados.
Em 1992, essa discussão, por meio da constituição do Fórum Nacional de Habitação, envolvendo inúmeras instituições da sociedade civil e órgãos públicos vinculados à questão habitacional, se organizou três propostas, cada uma representando determinados blocos de interesses: parte da burocracia pública da política habitacional (Fórum dos Secretários Estaduais de Habitação), os construtores e o setor popular organizado (AZEVEDO, 1996, p.23).
Como ponto comum buscava-se a restauração de uma nova aliança entre os interesses envolvidos no financiamento, produção e uso da moradia, através da criação de um Conselho Nacional de Habitação, com a função de gerir a política habitacional, e de um fundo específico para garantir o financiamento do setor.
Evidencia também a preocupação de não deixar exclusivamente na mão de um órgão governamental os rumos da política habitacional, abrindo perspectivas de um tipo de participação "neocorporativa" (AZEVEDO, 1996, p.23), em que segmentos da sociedade civil teriam assento.
2.1.5 A Política Habitacional do Governo FHC 1995/2003
Em 1995 com a administração Fernando Henrique, a proposta para o triênio 1996-1999 era a aplicação de R$ 26,5 bilhões para beneficiar 1.394.900 famílias, utilizando aproximadamente R$ 19,6 bilhões de recursos oriundos do FGTS e R$ 6,9 milhões provenientes da contrapartida de estados e municípios (SEPURB, 1996 apud AZEVEDO, 1996, p. 23).
Financeiramente as iniciativas para viabilizar essa proposta seriam: O saneamento do FGTS, com o objetivo de proteger os recursos dos trabalhadores, bem como ampliar a capacidade de investimento habitacional do fundo; securitizar a dívida do FCVS com os agentes financeiros e o FGTS; implementar novas formas de captação de recursos para o setor imobiliário a partir de empresas de capitalização e seguros, fundos mútuos e fundações de previdência privada, entre outros (BONDUKI, 2008, p. 78; AZEVEDO, 1996, p. 23).
A política adotada neste período buscou discutir a questão habitacional de forma integrada à política urbana e à política de saneamento ambiental, através da Secretaria de Política Urbana. Nessa mesma linha de busca de articulação entre políticas complementares e recorrentes, defendia-se uma política fundiária urbana adequada de modo a desestimular a formação de estoques de terras para fins especulativos.
Ainda, segundo o programa habitacional da primeira administração Fernando Henrique Cardoso, sugeria-se reforçar o papel dos governos municipais como agentes promotores da habitação popular, incentivando-os a adotar linhas de ação diversificadas com flexibilidade, descentralização, direcionada a urbanização de favelas e recuperação de áreas degradadas (BONDUKI, 2008, p. 78; AZEVEDO, 1996, p. 23).
No campo da habitação popular as propostas eram: Apoiar programas geradores de tecnologia simplificada que possibilitassem a construção de moradias de qualidade a custo reduzido; privilegiar as formas associativas e cooperativas de produção de habitações e incentivar programas de assistência técnica aos órgãos, entidades e organizações comunitárias, comprometidas com soluções locais e integradas de interesse social (AZEVEDO, 1996, p. 24).
Quanto às iniciativas de alcance social do início da primeira administração FHC, merece destaque o Programa de Conclusão de Empreendimentos Habitacionais, que visava recuperar investimentos já realizados com recursos do FGTS que não geraram os benefícios esperados, especialmente para viabilizar a comercialização de conjuntos habitacionais contratados até 1991 por empresas privadas, que se encontravam inacabados em virtude de problemas de financiamento na época.
Quanto às linhas de crédito os Programas de Crédito Direto ao Cidadão, denominados Cred-Mac e Cred-Casa, eram voltados para famílias com até oito salários mínimos de renda média mensal (atuando, inclusive, no setor informal), grifo do autor, possibilitariam a oferta de crédito para a aquisição de materiais de construção, visando à melhoria ou à construção de habitações.
Bonduki (2008, p. 79) problematiza que o financiamento para material de construção, embora tenha o mérito de apoiar o enorme conjunto de famílias de baixa renda que auto-empreeende a construção da casa própria e de gerar um atendimento massivo (567 mil beneficiados no período, a de maior alcance quantitativo), tende a estimular a produção informal da moradia, agravando os problemas urbanos, além do baixo valor do financiamento e a ausência de assessoria técnica que não permitiam que as famílias beneficiadas alcançassem condições adequadas de habitabilidade.
No setor social, destacam-se ainda, o Pró-Moradia e o Programa Habitar Brasil, voltados para o poder público, estados e municípios, e financiados, respectivamente, com recursos do FGTS e do Orçamento Geral da União (AZEVEDO, 1996, p 24).
Seus principais objetivos seriam a urbanização de áreas degradadas para fins habitacionais, a regularização fundiária e a produção de lotes urbanizados. Nessas duas iniciativas, buscava-se beneficiar 677.100 famílias, investindo R$ 5,2 bilhões, sendo R$ 4 bilhões de recursos do FGTS e R$ 1,2 milhão da contrapartida de estados e municípios (SEPURB, 1996a, 1996b apud AZEVEDO, 1996, p.24), no entanto 1996 e 2000, o desempenho do governo, no que diz respeito à política de habitação popular stricto sensu, pode ser considerado pífio, ficando aquém do inicialmente planejado, pois para o programa Pró-Moradia foram investidos cerca de R$ 830 milhões, em recursos do FGTS, para a construção de 155.219 unidades residenciais, a um custo médio unitário de R$ 5.400,00. No mesmo período, com recursos a fundo perdido do OGU, foram alocados no Morar Melhor / Habitar Brasil em torno de R$ 860 milhões que resultaram na construção de 294.595 moradias, com custo unitário médio de R$ 2.920,00 (CAIXA, 2000 apud AZEVEDO, 1996, p. 24).
Ressalte-se, entretanto, que para as políticas habitacionais populares os aportes da União foram bem mais substanciais, já que por meio de financiamento do FGTS, o Governo Federal investiu, entre 1996 e 2000, em torno de R$ 2,7 bilhões em saneamento básico (Pró-Saneamento).
Nesse período, foram aplicados cerca de R$ 2,5 bilhões de recursos orçamentários do OGU em diversos programas de infraestrutura e saneamento (CAIXA, 2000).
Por fim, quanto às propostas não dinamizadas de novas políticas habitacionais, deve ser lembrado o Programa de Arrendamento Residencial - PAR, voltado para atingir uma clientela na faixa entre quatro e seis salários mínimos de renda familiar. Azevedo (1996, p. 25) comenta:
Ainda que proposto como forma de leasing habitacional, esse programa parece não ter sido pensado com a mesma filosofia de seus congêneres europeus. O ?arrendamento? aqui teria mais o objetivo de facilitar a retomada dos imóveis em caso de inadimplência do mutuário, evitando longas batalhas judiciais (AZEVEDO, 1996, p. 25)
Outros programas permearam esse período, como: o Programa Carta de Crédito, para os setores médios de renda familiar mensal de até 12 salários mínimos, que utiliza recursos do FGTS e das cadernetas de poupança com o objetivo de fornecer linha de crédito direta ao cidadão, dentre as modalidades de aquisição de habitação pronta, nova ou usada; o Programa de Financiamento à Produção e ao Crédito Individual, voltado para apoiar a indústria da construção civil na produção de projetos habitacionais destinados à parcela da população de renda média e alta que opte por um contrato de financiamento vinculado ao imóvel, programa praticamente similar ao que foi hegemônico durante o período BNH para os setores de maior renda, exceto no que respeita ao financiamento que, além dos recursos das cadernetas de poupança, abre a possibilidade de outras fontes complementares (Companhias Hipotecárias e Fundos de Investimentos Imobiliários) (AZEVEDO, 1996, p 25).
As alterações acima mencionadas, embora pudessem expressar uma renovação na maneira como a questão da habitação passou a ser tratada pelo Governo Federal, rompendo a rígida concepção herdada dos tempos do BNH, de fato não se efetivou como nova política e acabou por gerar um conjunto de efeitos perversos, do ponto de vista social, econômico e urbano (BONDUKI, 2008, p. 79).
Bonduki (2008, p.79) aponta ainda que "o financiamento para aquisição de imóveis usados, que absorveu 42% do total de recursos destinados à habitação (cerca de 9,3 bilhões), é um programa com escasso impacto", não sendo assim, capaz de gerar empregos e atividade econômica. Já o financiamento para material de construção, embora eficaz no apoio ao conjunto de famílias de baixa renda que autoempreende a construção da casa própria e gerou um atendimento massivo (567 mil beneficiados no período, a de maior alcance quantitativo), "tende a estimular a produção informal de moradia", sendo assim, instrumento agravante dos problemas urbanos. Além do que, o baixo valor do financiado e a ausência de assessoria técnica não permitiram que as famílias beneficiadas alcançassem as condições adequadas de habitabilidade (BONDUKI, 2008, p. 80).
Mas, a maior novidade na área habitacional nos anos 1990, segundo (AZEVEDO, 1996, p 25; ROYER, 2009, p.15) foi a aprovação, através da Lei Federal 9.512 / 97, do denominado Sistema Financeiro Imobiliário - SFI, em moldes totalmente diferentes do SFH, criado junto com o extinto BNH.
Inspirado na experiência norte-americana, o sistema opera exclusivamente com recursos da iniciativa privada nacional e internacional. Sendo ponto de destaque do SFI a chamada alienação fiduciária, pela qual o mutuário somente torna-se proprietário do imóvel quando quita o financiamento. Com isso, o financiador pode retomar rapidamente os imóveis em inadimplência (AZEVEDO, 1996, p.25; ROYER, 2009, p.14).
O objetivo de seus mentores seria atrair não só capitais internacionais como recursos dos fundos de pensão, uma vez que financiando apenas parte do custo do imóvel (cabe ao comprador arcar diretamente com parte dos custos) e com a possibilidade de rápida retomada em caso de inadimplência ? além da inexistência de regulação governamental para prazos, taxa de juros e comprometimento máximo de renda familiar com as prestações ? dificilmente haveria possibilidade de prejuízo para o investidor.
Evidentemente, este é um sistema que somente pode ser utilizado para setores de renda mais alta, uma vez que seria duvidoso que, em uma conjuntura de juros altos, fosse capaz de atingir uma clientela mais ampla (AZEVEDO, 1996, p.26).
Assim, é preciso fazer ressalvas à capacidade do SFI em atacar, de modo efetivo, o problema do déficit habitacional, dada às especificidades do processo de urbanização brasileiro e às necessidades habitacionais da nossa sociedade, já que fica evidente a ineficiência do SFI como modelo de financiamento apto a estruturar políticas habitacionais universalizantes e a sua vocação para a captura do crédito imobiliário em favor dos grupos de maior poder (ROYER, 2009, p.17; MCidades, 2004, p. 12).
Observa-se, sobretudo, que a política de acesso ao crédito está vinculada à consolidação de uma visão bancária no financiamento habitacional, personificado no papel central que passou a ter a CEF, como o único agente financeiro a operar os recursos destinados à habitação (BONDUKI, 2008, p. 80).
A CEF, enfim, empenhada em evitar rombos nos fundos destinados a habitação, sobretudo o FGTS, privilegiando a concessão de créditos em condições de maior garantia e de mais fácil acompanhamento, o que explica a preferência pelo financiamento do imóvel usado, na mesma lógica financeira. No entanto, a implementação desses programas não significou interferir positivamente no combate ao déficit habitacional, em particular nos segmentos de baixa renda (BONDUKI, 2008, p. 80).
Observa-se que neste contexto se manteve ou mesmo se acentuou uma característica tradicional das políticas habitacionais no Brasil, ou seja, de um atendimento privilegiado às camadas de renda média.
Tomando como exemplo o gráfico abaixo, referente aos anos de 1995 e 2003, observamos que 78,84% do total dos recursos foram destinados a famílias com renda superior a 5 salários mínimos, sendo que apenas 8,5% foram destinados para a baixíssima renda (até 3 salários mínimos) e onde se concentram 83,2% do déficit quantitativo (BONDUKI, 2008, p. 80).
Gráfico 03 - Contratações do FGTS. Programas por faixas de renda (em %) 1995/2003
Gráfico 3- Fonte: Bonduki, (2004).
.
A dupla gestão do governo FHC encerra-se com a aprovação do Congresso Nacional e promulgação presidencial do Estatuto da Cidade, em 2001, depois de 13 anos de tramitação, o que criou a possibilidade de se fazer valer a função social da propriedade.
Cabe-se ainda observar que no final do primeiro mandato, o Presidente FHC e sua equipe prometeram retomar o desenvolvimento econômico do país em um eventual segundo mandato, com a alegação de que o primeiro fora caracterizado pela conquista da estabilidade. O povo brasileiro apostou na promessa e o elegeu no primeiro turno. Uma vitória do Plano Real e da esperança pelo desenvolvimento do Brasil.
O êxito alcançado no controle inflacionário, por meio dos instrumentos do Plano Real, colaborou com a reeleição do Presidente FHC. A novidade na política econômica, a partir de 1999, foi a adoção de uma estratégia baseada em um sistema de metas inflacionárias, cujo objetivo era manter a estabilidade dos preços, mas também estabelecer taxas de inflação compatíveis com a dos países ricos, e assim, tomar a diretriz para fixação do regime de política monetária.
No entanto, o que caracterizou o segundo mandato do Presidente FHC foi a crise econômica, iniciada no final do seu primeiro mandato, no segundo semestre de 1998, junto com a campanha eleitoral.
Naquele período, o governo brasileiro conseguiu um mega empréstimo, concedido pelo Tesouro norte-americano, Banco Mundial, FMI e bancos privados, de US$ 44 bilhões. A dimensão da crise fez cair a máscara, desvalorizou-se o real, em janeiro de 1999, implantou-se o regime de metas para inflação e eliminou as bandas cambiais, isto é, adotou-se, de uma vez por todas, o câmbio flutuante, apertando ainda mais o ajuste fiscal (PEDREIRA, 2006, p. 70).
2.1.6 A Política Habitacional do Governo Lula 2003/2011
Em 2003, no governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, cria-se o Ministério das Cidades, com a promessa de mudanças no quadro habitacional brasileiro (MCidades, 2004, p. 13).
Foram criadas, no primeiro dia de governo, quatro secretarias nacionais (Habitação, Saneamento, Mobilidade Urbana e Programas Urbanos), com objetivo de articular as políticas setoriais e enfrentar a questão urbana.
No mês de outubro do mesmo ano, foi realizada a 1ª Conferência Nacional das Cidades, com 2.500 delegados em um processo de mobilização social que buscava a consolidação das bases da atuação do governo, visando ainda, a criação e composição do Conselho Nacional de Habitação, instalado em 2004.
No entanto, desde o inicio, por conta de uma rígida política monetária e de escassos recursos orçamentários e, ainda, por prevalecer a lógica dos programas do FGTS, sob o comando ortodoxo do Ministério da Fazenda, a proposta do Ministério das Cidades em priorizar a população de baixa renda, onde está concentrado o déficit, encontrou enormes dificuldades (BONDUKI, 2009, p. 11).
Portanto, o Ministério das Cidades foi criado com o caráter de órgão coordenador, gestor e formulador da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, envolvendo, de forma integrada, as políticas ligadas à cidade, com a promessa de ocupar um certo vazio institucional, resgatando para si a coordenação política e técnica das questões urbanas.
Coube-lhe, ainda, a incumbência de articular e qualificar os diferentes entes federativos na montagem de uma estratégia nacional para equacionar os problemas urbanos das cidades brasileiras, alavancando mudanças com o apoio dos instrumentos legais estabelecidos pelo Estatuto das Cidades (BONDUKI, 2008, p. 97).
Mesmo levando em conta o avanço que representou a criação do Ministério, é necessário ressaltar que uma das suas debilidades é sua fraqueza institucional, uma vez que a CEF, agente operador e principal agente financeiro dos recursos do FGTS, é subordinada ao Ministério da Fazenda.
Em tese, o Ministério das Cidades é o responsável pela gestão da política habitacional, mas, na prática, a enorme capilaridade e poder da Caixa, presente em todos os municípios do país, acaba fazendo que a decisão sobre a aprovação dos pedidos de financiamentos e acompanhamento dos empreendimentos seja de sua responsabilidade (BONDUKI, 2008, p. 97).
As atribuições da CEF, enquanto prestadora de serviços, estão presentes no Manual de Instruções para contratação e execução dos programas e ações do Ministério das Cidades - Exercício de 2008 - nos subitens:
2.2.1 A Caixa Econômica Federal ? CEF é encarregada da operacionalização dos Programas/Ações do Ministério das Cidades, conforme definido no Contrato de Prestação de Serviços nºs 06/2006 e 44/2007 e seus respectivos aditivos, na Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005, bem como nesta Portaria.
2.2.2 As atribuições da CAIXA são, em síntese: analisar a documentação apresentada pelos proponentes; celebrar contratos de repasse e Termos de Compromisso em nome da União; zelar para que os requisitos para contratação das iniciativas, estabelecidos pelo Gestor, sejam fiéis e integralmente observados; acompanhar e atestar a execução físico-financeira dos objetos contratuais; analisar as prestações de conta parciais e finais e adotar as providências cabíveis; instaurar Tomada de Contas Especial, na forma da lei, e manter o Gestor informado sobre o andamento das operações propostas/contratadas, por meio do encaminhamento periódico de informações gerenciais e do atendimento às solicitações extraordinárias de informação a respeito dessas operações (MCidades, 2008, 4-5).
Feita essas considerações, observa-se que a nova Política Nacional de Habitação - PNH incorporou a maioria das propostas do Projeto Moradia, mas aspectos importantes não puderam ser implantados de imediato.
Sem subsídios significativos, prevaleceu a visão bancária da CEF, sem alterações substanciais na concessão do crédito.
Quanto ao Fundo Nacional de Habitação - FNH, reiterado na 1ª Conferência Nacional das Cidades, encontrou-se forte oposição na equipe econômica e apenas foi aprovado em 2005 e instalado em julho de 2006.
Em vez de ser institucionalizado como um fundo financeiro, foi instituído como um fundo orçamentário, limitado a cumprir seu papel. O governo, entretanto, comprometeu-se a aportar R$ 1 bilhão por ano para subsidiar os programas habitacionais (BONDUKI, 2009? p. 11).
A mesma política instituiu o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e exigiu de estados e municípios a criação de uma estrutura institucional, com fundo, conselho e plano de habitação, para que tivessem acesso aos recursos federais.
A substituição de Olívio Dutra por Márcio Fortes em julho de 2005, por indicação do Partido Popular, do então presidente da Câmara, Severino Cavalcanti, em meio a uma forte crise política, representou o início do processo de desarticulação de um órgão que ainda buscava se estruturar, em seu papel de formulador da política urbana para o País. (BONDUKI, 2009? p. 12).
Em 2007, com a substituição de todos os secretários nacionais do ministério indicados por Dutra, com exceção da Secretaria Nacional de Habitação, esse processo trágico se completou.
No mesmo ano, o governo lançou o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, objetivando implantar grandes obras de infraestrutura, mas incluiu entre seus componentes um programa de caráter social, a Urbanização de Assentamentos Precários, prevendo-se recursos orçamentários inusitados para o setor da habitação.
No âmbito da habitação de mercado, as medidas governamentais para ampliar a produção para a classe média foi a promulgação da Lei nº 10.931/2004 que determinou juridicamente ao mercado e ao Banco Central, a exigência dos bancos de utilizarem os recursos da poupança para financiar a habitação. Num quadro favorável da economia, essas medidas geraram uma elevação de R$ 2,2 bilhões para R$ 27 bilhões, entre 2002 e 2008, no investimento em habitação do SBPE.
Com a abertura de capital de 24 empresas do setor imobiliário e uma forte inversão de capital externo, iniciou-se uma avassaladora procura por terrenos, num processo especulativo que chegou a ser chamado, entre 2007 e 2008, de boom imobiliário (BONDUKI, 2009? p. 12).
A esse respeito Henrique Andrade Camargo, do Mercado Ético, em entrevista com Raquel Rolnik, uma autoridade mundial em moradia, relatora especial para o Direito à Moradia da Organização das Nações Unidas - ONU, arquiteta e urbanista da Universidade de São Paulo ? USP e que condena a política habitacional do governo Lula.
Para ela, o Ministério das Cidades, onde trabalhou de 2003 a 2007, age de forma "esquizofrênica" e só pensa em resultados rápidos e quantitativos. "A qualidade, como no plano Minha Casa Minha Vida, foi totalmente descartada. Corre-se o risco de se criar guetos de pobres, com violência e sem acesso ao trabalho e à educação".
A alternativa que ela defende é a criação de um modelo de gestão democrática para além dos requisitos formais. O objetivo é incorporar a totalidade dos habitantes e moradores em uma condição de cidadania.
No final de 2008, a crise econômica internacional, iniciada no setor imobiliário americano, chegou ao Brasil, gerando incertezas e paralisando ainda mais o setor.
Nessa conjuntura, a decisão governamental de investir com vigor no setor habitacional (cerca de 34 bilhões), culminou com um "pacote", maturado inicialmente no Ministério da Fazenda, cunhado como emergencial e anticíclico, buscou o apoio do setor privado para evitar o aprofundamento do desemprego, ameaça concreta na virada de 2009 (BONDUKI, 2009? p. 12).
A intervenção da Secretaria Nacional da Habitação, lastreada no processo de elaboração do Plano Nacional de Habitação - PlanHab, possibilitou que essa ação anticíclica ganhasse algum conteúdo social, muito aquém do que seria possível se a estratégia do PlanHab fosse a referência para as medidas emergenciais a serem tomadas.
Quanto a essa injeção de dinheiro, Raquel Rolnik (2009) argumenta que ao disponibilizar 34 bilhões para a construção, sem nenhuma intervenção em termos urbanísticos e fundiários, provocou-se um processo inflacionário resultando em um aumento, considerável, no preço dos terrenos.
O que eu tenho apontado é que muito provavelmente o subsídio vai parar no bolso do proprietário do terreno. Eu dou dois ou três meses para os empresários dizerem que não está dando mais para fazer casas de 60 e 70 mil (reais). Agora eles já estão dizendo que não dá para fazer de 50 mil. E não é porque a casa custa 50 mil reais. É porque a terra custa isso. Quer dizer que o nosso dinheiro foi diretamente para o bolso dos proprietários do terreno (ROLNIK, 2009).
No papel o Plano Nacional de Habitação e a PlanHab, um dos componentes centrais dessa política, objetivava planejar as ações públicas e privadas, em médio e longo prazo, para equacionar as necessidades habitacionais do País no prazo de quinze anos. Assim foi concebido como um plano estratégico de longo prazo articulado com propostas operacionais a serem implementadas a curto e médio prazo, tendo como horizonte 2023.
As propostas de implementação deverão se articular com a elaboração dos PPAs, prevendo-se monitoramento, avaliações e revisões a cada quatro anos (2011, 2015, 2019) ainda como estratégia de ação, foram pensados quatro eixos, que devem também estar intrinsecamente articulados, para que ocorram alterações substanciais na política habitacional, são eles: financiamentos e subsídios; arranjos institucionais; cadeia produtiva da construção civil; estratégias urbano-fundiárias (BONDUKI, 2009? p. 12).
Considera-se ainda que, a falta de capacidade das prefeituras, estados e do próprio agente financeiro (Caixa) para uma atuação em larga escala, e os constrangimentos da cadeia produtiva, cujos produtos, em geral, não estão adequados para atender à demanda prioritária. Somada à dificuldade de acesso e o custo da terra urbanizada e regularizada para a produção da Habitação de Interesse Social - HIS, em condições urbanas e ambientais adequadas, são obstáculos para uma apropriada aplicação dos recursos, com foco na população prioritária.
Sintetizando, o Sistema Financeiro de Habitação desde a extinção do BNH, criou um vazio com relação às políticas habitacionais, num processo de desarticulação progressiva da instância federal, fragmentação institucional, perda de capacidade decisória e redução significativa dos recursos disponibilizados para o investimento na área.
O "Plano de Ação Imediata para a Habitação (governo Collor, 1990), os programas "Habitar Brasil" e "Morar Município" (governo Itamar Franco, 1994) e a reorganização institucional empreendida por FHC marcam uma tendência de progressiva descentralização, o que gerou uma situação ambígua.
Por um lado, ampliaram-se as condições de autonomia e de iniciativas locais (estaduais e municipais) na definição de agendas e na implementação de políticas. Por outro, os mecanismos de financiamento revelaram um caráter fortemente regressivo e propicio a manipulações políticas. Abaixo, encontram-se as principais Leis Federais de incentivo a financiamento de casa própria no período acima estudado.
Tabela 10 - Relação das Leis Federais para Habitação de 1974 a 2011
Leis Programa Característica
Lei n.º 6.168/74 Governo: Ernesto Gaisel (1974 -1979) Cria Fundo de Apoio ao
Desenvolvimento Social FAS. Destinado a dar apoio financeiro a programas e projetos de caráter social.
Decreto Lei n.º 1.405/ 75
Gov.: Ernesto Geisel
(1974-1979) Dispões sobre Recursos
destinados ao Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FAS. A renda líquida das Loterias Esportiva e Federal que for recolhida ao Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social ? FAS.
Lei nº. 8.677/93
Gov.: Itamar Franco
(1992-1995) Dispõe sobre Fundo de
desenvolvimento Social FDS. O FDS destina-se ao financiamento de projetos de investimento de interesse social nas áreas de habitação popular.
Lei n.º 10.188 /01.
Gov.: Fernando Henrique
(1999-2003) Cria Programa de Arrendamento
Residencial Institui o
Arrendamento Residencial com
Opção de Compra PAR Fica instituído o Programa de Arrendamento Residencial para atendimento da necessidade de moradia da população de baixa renda.
Lei n.º 10.257/01.
Gov.: Fernando Henrique
(1999-2003)
Regulamenta os Arts. 182 e 183
da Constituição Federal
Estabelece Diretrizes Gerais da
Política Urbana. Lei denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Lei n.º 10.859/04.
Gov.: Luis Inácio Lula da
Silva
Institui o Programa de
Arrendamento Residencial PAR.
A aquisição de imóveis para atendimento dos objetivos do Programa será limitada a valor a ser estabelecido pelo Poder Executivo.Lei n.º 10.998/04.
Governo: Luis Inácio Lula da Silva (2003-2007)
(1930-1945) Altera o Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social
PSH. O Programa de Subsidio à Habitação PSH objetiva tornar acessível a moradia para os segmentos populacionais de renda familiar alcançados pelas operações de financiamento ou parcelamento habitacional de interesse
social.
Lei n.º 11.124/05.
Governo: Luis Inácio Lula da Silva (2003-2007)
Dispõe sobre Sistema Nacional
de Habitação de Interesse Social- SNHIS, Cria o Fundo Nacional de Interesse Social- FNHIS e Institui o Conselho Gestor do FNHIS Instituído o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social ? SNHIS.
Lei n.º 11.888/08.
Governo: Luis Inácio Lula da Silva (2007-2011)
Assegura às Famílias de Baixa
Renda Assistência Técnica Pública e Gratuita para o Projeto
e a Construção de Habitação de
Interesse Social e Altera a Lei
11.124 de jun.2005
As famílias com renda mensal de até 3 (três) salários mínimos, residentes em áreas urbanas ou rurais, têm o direito à assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de habitação de interesse social para sua
própria moradia.
Fonte: METELLO, Humberto; ANNUNCIAÇÃO Luiz de. A Problemática de Habitação no Brasil e em Mato Grosso: normas e legislação para a política habitacional. 3 °Seminário mato-grossense de Habitação de Interesse Social. UNEMAT, 2009?
CAPÍTULO 3
MARCHA PARA O OESTE: marchando para o agravamento da questão habitacional da região Centro-Oeste
3.1 SÍNTESE HISTÓRICA DO PROCESSO DE COLONIZAÇÃO DA REGIÃO CENTRO-OESTE
Da perspectiva do governo Vargas (1930), um dos caminhos para o progresso nacional estaria na efetiva ocupação e integração das várias regiões do interior do país, bem como na exploração de suas riquezas (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p. 39).
A Marcha para Oeste, como foi chamado pelo governo, representou um projeto para o enfrentamento da crise econômica e política na qual o Brasil estava envolvido, devido aos efeitos do crack da bolsa de valores de Nova York, em 1929, os quais percorreram toda a década de 1930, período conhecido como a Grande Depressão.
Contribuindo para tornar mais complexo e instável o cenário internacional, tal conjuntura fez com que crescesse, perigosamente, o descrédito quanto à possibilidade de políticas de orientação democrático-liberal em resolver questões como o desemprego e a falta de moradia. (LENHARO, 1987 Apud TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.39).
A construção da Marcha contribuía para a idealização do governo em criar uma imagem da nação em movimento à procura de si mesma, de integração, de movimento, de conquista e de expansão, estimulando assim, uma sensação de participação coletiva na política, onde o Estado Novo falasse pelos outros, ou seja, pelo "conjunto dos brasileiros, de quem precisava interpretar corretamente seu pensamento e para quem precisava encaminhar diretrizes políticas, que todos, supostamente, desejam e aprovam". Foi nesse contexto que Vargas lançou o lema da campanha: "O verdadeiro sentido da brasilidade é a marcha para o oeste. (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.39-0).
No plano nacional, a crise que se abateu sobre a produção do café, provocou o êxodo da zona rural para as grandes cidades, provocando uma pressão populacional destas, ocorrendo o acúmulo de pessoas sem ocupações fixas ou mal "remuneradas".
Classificados pelas autoridades públicas como "indesejáveis" e "classes perigosas" estavam os ladrões, prostitutas, lavadeiras, capoeiras, costureiras, dançarinas, malandros, desertores do exército, ciganos, ambulantes, tropeiros, criados, serventes de repartições públicas, engraxates, carroceiros, floristas, bicheiros, jogadores, receptadores e pivetes, entre tantos outros, e que mais compareciam nas estatísticas criminais da época, especialmente nas referentes às contravenções do tipo desordem, vadiagem, embriaguez e jogo (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.40).
Feita essa classificação, restava ao governo, que idealizava transformar o escopo do "novo-homem" idealizado pelo Estado Novo, demarcando os limites que separariam do trabalhador ordeiro, forte e saudável, ou seja, o "cidadão-trabalhador", símbolo do crescimento e do progresso econômico da nação, dos "indesejáveis."
Também era foco do governo intervir no impacto causado pelo rápido crescimento populacional sobre as condições de vida, com o agravamento quantiqualitativo de muitos problemas, como os de habitação e abastecimento de água, de saneamento e de higiene que, a exemplo do ocorrido no início do século XX, poderiam agravar os surtos de epidemias (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.39-0).
Diante desse quadro iniciou-se, por parte do Estado, uma política de colonização centralizada e nacionalista, com a intenção de conquistar e ocupar os ??espaços vazios??, ou "sertões", do interior do país, integrando-os ao restante da nação (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.41).
A Marcha para Oeste pretendia desarticular o latifúndio na região sul de Mato Grosso, já que na retórica dos ideólogos, os grandes latifúndios eram tidos como fator que emperrava o desenvolvimento da agricultura, ao mesmo tempo em que impedia a extensão ao campo das conquistas sociais já alcançadas nas cidades.
Nessa medida, a ocupação deveria ser pautada na pequena propriedade e no corporativismo agrícola, a exemplo do que ocorreria na Colônia Agrícola Nacional de Dourados (CAND), criada em 1943, para qual se dirigiram migrantes de inúmeras partes do país (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.41).
Desta forma, migrantes paulistas, catarinenses, nordestinos, paranaenses e, sobretudo, gaúchos, promoveriam uma lenta modificação estrutural no estado de Mato Grosso em geral, e na região sul em particular, atraídos principalmente pelos baixos preços das terras, pelo incremento da agricultura e das atividades comerciais a ela vinculadas, contribuindo também, para a formação do contingente populacional, e de introduzirem na região novos elementos culturais e sociais que se refletiam na maior presença do poder federal na região (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.42).
Desta forma, em 1940, através do decreto-lei nº 2009, define-se a organização dos núcleos-colônias e são estabelecidas as normas reguladoras das relações entre empresas de colonização e colonos.
Os objetivos pretendidos, de "fomento da pequena propriedade", deveriam ser perseguidos pelo Estado, através de ações como: auxílios governamentais e supervisão de órgãos técnicos até a emancipação dos núcleos; e assistência social às famílias. (SEPLAN, 2008? p. 01).
Neste mesmo ano, novo decreto dispunha sobre os projetos de colonização dos Estados e Municípios, submetendo-os à aprovação do governo central, por intermédio do Conselho de Imigração e Colonização. Dentro desta política, em 1943, é criada a Colônia Agrícola Nacional de Dourados, no sul do Estado de Mato Grosso.
Apesar de ter sido objeto de intensa propaganda pelo Estado Novo, que a apresentava como colônia-modelo, a implantação efetiva da colônia atrasou-se consideravelmente. Somente em 1948 é que o Governo Federal demarcou a área e os limites para sua instalação. Ainda assim, a forte propaganda realizada sobre esta colônia funcionou como grande atrativo a novos fluxos migratórios dirigidos à região.
Também em 1943, o Governo Federal promovia a Expedição Roncador/Xingu , que tinha como finalidade ocupar as áreas do Araguaia e Xingu até Manaus para promover a colonização da região do Centro Oeste brasileiro.
Essa expedição teve como base a localidade de Barra do Garças, com o primeiro posto-base da expedição, localizado às margens do Rio das Mortes, dando origem à atual cidade de Nova Xavantina, onde foi sediada a Fundação Brasil Central - FBC, criada no mesmo ano.
A estratégia de colonização através de pequenos núcleos de colonos fracassou como também fracassou o projeto global de colonização concebido, então, para a região.
Os principais motivos apontados para o insucesso da estratégia colonizadora do governo deveu-se aos litígios acerca do domínio das terras, por já estarem ocupadas por cerca de 30 mil garimpeiros e por constituírem-se de terras indígenas, como no caso das terras Xavantes, em que a tentativa de ocupação gerou vários conflitos e violências (SEPLAN, 2008? p. 02).
Desta forma, a primeira tentativa oficial de colonização das terras matogrossenses não representou praticamente nenhuma alteração significativa no processo de ocupação populacional (SEPLAN, 2008? p. 02).
Em 1940, registrava-se 192.531 habitantes no estado de Mato Grosso, ou seja, 15,39% da região Centro-Oeste e 0,46% do total nacional. No período de 1940/1950, Mato Grosso apresentou a menor taxa de crescimento populacional da região, ou seja, 0,96% ao ano.
A partir de 1950 a redefinição da política governamental de ocupação e colonização de Mato Grosso e da região Centro-Oeste, parte da colonização pública e parte da colonização privada, tinham como objetivo a absorção dos excedentes populacionais de outras regiões brasileiras (SEPLAN, 2008? p. 02).
Quanto à colonização deste período os dados da SEPLAN (2008?) mostram que:
Nas décadas de 50 e 60 foram parcialmente implantadas 29 colônias oficiais, ocupando um total de 400.668 ha., cerca de 0,32% da superfície do antigo Estado de Mato Grosso. Com exceção da colônia Rio Branco, com área de 200.000 ha, as demais constituíam-se de glebas inferiores a 500 ha. (75% destas) ou inferiores a 1.000 ha. (25% do total). Segundo os dados oficiais, foram retalhadas 8.739 parcelas, com lotes variando entre 10 e 15 ha, que acolheram 68.920 colonos.
A mesma fonte ainda registra as dificuldades vivenciadas por estes colonos e suas precárias condições de vida e de trabalho, revelando que a maior parte das avaliações feitas do processo de colonização oficial conclui pelo "insucesso" da mesma, não conseguindo o Estado atender sequer às exigências mínimas e promessas relativas à infraestrutura das "colônias", tais como: a construção de estradas de acesso às áreas e vias de circulação interna nos projetos; a disponibilização de serviços de educação e de saúde; além de não proporcionar assistência técnica aos colonos e financiamento à produção.
Da mesma forma, no que se referem à colonização particular ou privada, os contratos celebrados em áreas médias de 200.000 ha também não obteve êxito. Alegam como principal motivo o fato de que as empresas concessionárias, embora tendo adquirido terras tituladas pelo Estado em condições especiais, não cumpriram os compromissos assumidos, notadamente quanto à implantação de infraestrutura social e econômica, como previam os contratos.
Além disso, as irregularidades ocorridas nas transações de venda de terras a particulares, realizadas inclusive pelas próprias instituições do Estado, também são consideradas entraves ao êxito do projeto de colonização da época (SEPLAN, 2008? p. 05).
No entanto se considerarmos que a avaliação do Estado não estava limitada aos resultados de uma política de promoção do desenvolvimento dos colonos, da agricultura familiar e do mercado interno, mas sim, no processo de industrialização concentrado no eixo urbano Rio/São Paulo, o processo de colonização teve seu objetivo alcançado, já que o modelo tradicional de agricultura, com fins apenas de produção de alimentos estava implantado (SEPLAN, 2008? p. 05).
Assim, a dimensão do processo de incorporação de novas terras ao processo produtivo foi tal, que a participação do número de estabelecimentos agropecuários na área total do território nacional mais do que duplicou, no período de 1940 a 1960 (21,5% e 43,5%, respectivamente). Mas o fato é que, a expansão da fronteira agropecuária nos anos 50 ocorreu em áreas próximas ao núcleo dinâmico da economia nacional, estendendo-se por terras do Paraná; em Minas Gerais, na região do chamado Triângulo Mineiro; no Oeste Paulista e no Rio Grande do Sul.
Na região Centro-Oeste esse avanço só viria a ocorrer, pelo menos, uma década mais tarde, concentrando-se predominantemente na porção sul dos estados de Goiás e Mato Grosso do Sul. Nessas áreas, a disponibilidade de terras baratas favoreceu a ocupação com pecuária, o que ocorreu através da implantação de projetos de colonização privada, promovidos pelos frigoríficos da região Sudeste.
Espacialmente, verificava-se a ocorrência de algumas regiões ocupadas com pastagens, enquanto sua maior extensão territorial permanecia desocupada e à margem do processo produtivo (SEPLAN, 2008? p. 05).
A incorporação da região Centro-Oeste ao espaço econômico nacional, no período em questão, ocorreu, sobretudo, a partir da transferência da Capital Federal para o Planalto Central, quando se reforçam também os investimentos governamentais em infraestrutura viária (rodovia Belém-Brasília, abertura das BR-364, BR-163) e a implementação de programas de ocupação e colonização na região.
Ainda assim, essa ocupação e expansão populacional, em nível regional, não se deu uniformemente no espaço e tempo: inicialmente, no estado de Goiás (até 1970, detinha 50% da população regional) e em Mato Grosso do Sul e, a partir da década de setenta, também no estado de Mato Grosso.
Certamente, a contribuição da região Centro-Oeste ao processo de industrialização nacional do período 1950-70, não foi nem uma importante absorção de excedentes migratórios originados do Sul-Sudeste, nem uma significativa participação na oferta de alimentos para esses mercados (SEPLAN, 2008? p. 05).
A grande contribuição foi dada no sentido de que a abertura desses novos espaços, através da infraestrutura rodoviária disponibilizada pelo Estado, permitiu colocar no mercado nacional um grande volume de terras a preços baixos, refreando, assim, o processo em curso, de supervalorização nas áreas de ocupação antiga e o repasse disto aos preços dos produtos alimentares - basicamente no setor produtor de carnes.
Nestes termos, a colocação das terras matogrossenses, dentre outras, no mercado nacional, quando o próprio Estado - regional e nacional - ainda desconhecia seus domínios, apenas contribuiu para agudizar o já tumultuado processo de ocupação do meio rural, dando ampla margem à especulação, à fraude e à violência.
Nas décadas de 50 e 60, grandes fatias do território foram praticamente distribuídas a grupos locais e nacionais, através da expedição de falsos títulos de propriedade, emitidos inclusive pelo próprio Departamento de Terras do estado de Mato Grosso, infligindo a própria lei que limitava a extensão das terras adquiridas (SEPLAN, 2008? p. 06).
Para se ter uma dimensão desta prática, segundo pesquisa realizada nos arquivos públicos de Mato Grosso, Moreno (2007), denuncia que o Governo do Estado, Correa da Costa, em 1952, dispôs em um relatório o movimento "surpreendente" de vendas de terras devolutas, expedindo mais de 1500 títulos de terras entre provisórios e definitivos.
Dois anos mais tarde o Departamento de Terras em Cuiabá e em Campo Grande haviam recebido 7.895 requerimentos de compra, sendo expedidos 7.833 editais e firmadas 3.214 concessões, chegando a um total, somente naquele ano, de 1.564 títulos expedidos em caráter provisório, o que compreendia 4.013.398 hectares , e 947 títulos definitivos que correspondiam a 2.608.546 hectares (MORENO, 2007 apud MACHADO, 2009, p.81-2).
Desta forma, uma das principais fontes de arrecadação do Estado (1951 a 1955) foi a venda de terras ditas devolutas, com 20.756 requerimentos de compra, 10.533 expedições de títulos, somados os provisórios e os definitivos, chegando a uma extensão de 32.909.346 hectares. É imprescindível ressaltar o baixo valor pago e até mesmo a "doação" dos latifúndios a empresas colonizadoras, fenômeno que evidenciou a facilidade de aquisição das terras.
Segundo Correa da Costa (1955) em análise da política de terras de seu governo afirma:
[...] a política de terras do governo tem sido a mais realística possível. Desejamos que o fértil solo matogrossense deixe de ser um repositório potencial de riqueza para ser um elemento dinâmico da prosperidade pátria (MORENO, 2007 apud MACHADO, 2009, p.81-2).
O que na verdade essa política "realista" proporcionou foi a entrega de terras a preço irrisórios a companhias de colonização, em que pagavam de Cr$ 7,00 a Cr$ 10,00 e revendiam por Cr$ 100,00 a Cr$ 300,00 o hectare. Foram ainda firmados 22 contratos com empresas privadas em terras ainda não discriminadas (MORENO, 2007 apud MACHADO, 2009, p.81-2).
Além desta prática o Departamento de Terras e Colonização foi envolto em denúncias de empreguismo, falta de cadastro das terras, imprecisão das cartas geográficas dificultando qualquer trabalho técnico nas áreas atendidas e "passividade" do Estado na venda das terras onde imperava a vontade do comprador (MORENO, 2007 apud MACHADO, 2009, p.81-2).
O volume de irregularidades foi tal que o Estado, em 1966, reconhecendo a fraude ostensiva nas transações imobiliárias e a perda total do controle da situação, foi obrigado a fechar o Departamento de Terras e Colonização, passando o controle das vendas para a guarda dos Cartórios de Fé Pública (SEPLAN, 2008? p. 06).
A partir de então os negócios ilícitos de terra se acentuaram - generalizando-se as vendas de Títulos Provisórios, das posses lícitas e ilícitas ? facilitando que se burlasse a lei, principalmente através de instrumentos como as procurações, que estabelecem e substabelecem direitos para a venda de terras de terceiros.
Note-se ainda que, no caso dos projetos de colonização oficial, houve uma grande permissividade, por parte do Estado, no sentido de facilitar a migração dos colonos para outros projetos ou para centros urbanos, favorecendo aos mesmos, tanto a aquisição de novos lotes em outros núcleos de colonização, como a devolução ao Estado das parcelas adquiridas.
Assim, os primeiros colonos de Dourados foram os de Rondonópolis, sendo que parte deles também desbravou as glebas da região de Cáceres e parte seguiu para o Território de Rondônia e Estado do Acre (SEPLAN, 2008? p. 06).
Portanto, a lógica subjacente da política de ocupação dos anos 1940/50, via colonização, não era outra senão a de criar as condições materiais e não materiais, como: abertura de estradas, reserva de mão de obra, propriedade privada da terra como reserva de valor etc, para a apropriação do espaço pelo capital agrário, comercial e financeiro.
Nestes termos, o projeto de colonização oficial foi bem sucedido, embora apresentasse tímidos resultados em termos de ocupação e promoção do desenvolvimento rural na região.
A esse respeito Joanoni Neto (2007, p. 20) afirma que os efeitos concretos, pós Marcha para o Oeste, só vieram nos anos 70, justamente com a transformação da região em "Fronteira Agrícola" e fartos incentivos do governo aos empresários, com incentivos fiscais, linhas de financiamento, juros subsidiados e longos prazos, através de órgãos como a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia ? SUDAM, a Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste - SUDECO e programas governamentais como o Programa de Integração Nacional - PIN e o Programa de Desenvolvimento do Noroeste do Brasil ? POLONOROESTE.
No entanto, foram poucos os resultados destas políticas para o desenvolvimento do Estado, devido à ingerência e corrupção, principalmente na SUDAM, onde a maioria dos projetos agropecuários e agroindustriais tinha caráter fictício, sendo abandonados logo após a liberação de recursos.
Outros órgãos como o Departamento de Terras e Colonização ? DCT, ao qual tinha a função de emitir títulos, fiscalização e demarcação de lotes agrários, chegou a ser fechado pelo governo do Estado de Mato Grosso, devido ao alto nível de corrupção, no entanto, o Instituto de Terras de Mato Grosso ? INTERMAT, órgão que o substituiu em 1975, não coibiu o processo fraudulento que se enraizara no Estado, além das inúmeras denúncias de irregularidade no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária ? INCRA (JOANONI NETO, 2007, p. 23-4).
Além do desvio de recursos, identificou-se, via Núcleo de Estudos Rurais e Urbanos ? NERU da Universidade Federal de Mato Grosso ? UFMT, sérios problemas de acompanhamento dos promotores dessa política de ocupação, sendo inexistente a falta de assistência técnica, infraestrutura, além do isolamento dos lavradores em várias regiões
Na contramão da política de desenvolvimento econômico, observou-se no período, um crescimento no número de municípios em Mato Grosso, onde em 1940 contava com 18 municípios e já em 1970, quando teve início o processo de divisão do antigo Estado, em Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, apenas na região do primeiro encontrava-se 38 municípios, sendo que em 25 anos esse número subiu para 142, onde apenas 18 deles estavam acima de vinte mil habitantes (MIRANDA; AMORIM apud JOANONI NETO, 2007, p. 23).
As estruturas dessas cidades estavam de tal modo organizadas, que a elas cabiam a exclusão da população pobre do acesso a terra, em condições precárias de moradia e ao trabalho análogo a escravidão (JOANONI NETO, 2007, p. 23).
Deste modo as novas cidades que aglutinam esse tipo de população em seu perímetro urbano [...] já nascem velhas, reproduzindo modelos urbanos carcomidos, revelando desde já os problemas da sociedade capitalista globalizada, agudizadas em regiões em que o direito à vida e à propriedade tem poucas garantias (GUIMARÃES NETO. 2000, p. 183 apud JOANONI NETO, 2007, p. 23).
Concomitante a esse modelo de ocupação, observa-se uma forte presença da iniciativa privada e a falta de capacidade do Governo Estadual na fiscalização das transações de compra e venda de terras somadas a anuência do Governo Federal frente a esse cenário (JOANONI NETO, 2007, p. 24).
Assim, o resultado prático dessa incapacidade do poder público para gerir recursos destinados a essa população migrante é a não demarcação e uma precária infraestrutura nos assentamentos gerando o abandono das áreas, grilagem e violência (JOANONI NETO, 2007, p. 26).
Essa realidade observada nos municípios matogrossenses por conta do processo migratório, também teve seus reflexos na capital do Estado. Migrantes insatisfeitos com as áreas de fronteira acabaram por fixar-se em Cuiabá.
O resultado desse refluxo pode ser observado no grande número de ocupações irregulares ocorridos nos anos de 1970, 1980 e 1990, culminando com o surgimento de "grilos", mais tarde regularizados em bairros sem nenhuma infraestrutura (JOANONI NETO, 2007, p. 54).
As consequências deste processo de ocupação foram além do crescente déficit habitacional, estimado atualmente entre 30 e 40 mil moradias, repercutiu na saúde pública, educação, saneamento e na segurança, colocando Cuiabá como a segunda capital mais violenta da Federação, perdendo apenas para Salvador (BA).
Assim, essa periferia com seus milhares de habitantes, é ponto de confluência da ineficácia do poder público e a ação incontrolada das forças de mercado (JOANONI NETO, 2007, p. 55).
Desta forma conclui-se que as promessas de colonização que caracterizaram a intensa migração da região Centro-Oeste, foram pautadas pela falta de prioridade e/ou a pouca atenção para os problemas habitacionais por parte do governo Federal, Estadual e Municipal, agravando, sobre medida, o déficit habitacional e seus efeitos perversos aos extratos populares em todo Estado.
As relações abusivas entre arrendatários e a inexistência de uma política creditícia e de incentivos ao pequeno produtor, agravaram o êxodo rural em Mato Grosso, causando ainda mais dificuldades às inúmeras famílias que, incentivadas pelo governo, buscaram melhores condições de sobrevivência, contribuindo para a formação dos grandes bolsões de miséria.
Diante desse quadro, o governo Estadual optou a editar legislações (tabela 11) e incrementar programas de habitação de Interesse Social, principalmente após a extinção da COHAB-MT substituída pelo INTERMAT que possuía uma proposta de Regularização Fundiária Urbana e uma prática voltada a atender apenas o meio rural.
Assim, devido à abrangência, relevância e complexidade, o desafio da questão habitacional, que não se realiza por medidas e políticas verticalizadas, pois requer o envolvimento e a participação de toda a sociedade, o que se revelou foi o agravamento dos efeitos deletérios de uma ocupação desordenada e excludente, como o aumento do déficit habitacional refletindo nas ocupações ditas irregulares.
Tabela 11 - Relação das Leis sobre Habitação no Estado de Mato Grosso
Leis Programas Características
Lei n.º 6.763/96.
Governo:
Dante de Oliveira.
Dispõe sobre a extinção da Companhia de Habitação Popular do Estado de Mato Grosso - COHAB/MT,
Fica o Poder Executivo autorizado a extinguir, mediante liquidação, a Companhia de Habitação Popular do Estado de Mato Grosso - COHAB/MT, sociedade de economia mista, criada por autorização da Lei n° 2.408, de 28 de junho de 1965, observadas as disposições legais pertinentes.
Lei n.º 7.263/00.
Governo:
Dante de Oliveira.
.
Cria o Fundo de Transporte e
Habitação - FETHAB, estabelece condições para o deferimento do ICMS O Fundo criado destina-se a financiar o planejamento, execução, acompanhamento e avaliação de obras e serviços de transportes e de habitação em todo o território mato-grossense.
Lei n.º 7.540/01.
Governo:
Dante de Oliveira.
Reestrutura o Conselho
Estadual de Habitação ? CEH.
Reestruturado o Conselho Estadual de Habitação -
CEH, no âmbito da Secretaria Estadual de Transportes, com a finalidade de consolidar o planejamento habitacional global, definindo a política de habilitação popular e coordenando, em nível estratégico, as atividades de desenvolvimento do Programa Habitacional no Estado.
Lei n.º 7.728/02.
Governo:
Dante de Oliveira. Autoriza o Poder Executivo a promover recompra, compra e
desoneração de garantias de
contratos de habitações de padrão popular financiadas pelo Sistema Financeiro de Habitação (SFH). Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a promover a reversão para o patrimônio do Estado de Mato Grosso, sob a forma de recompra ou compra, dos ativos representados por contratos oriundos da carteira imobiliária da extinta COHAB-MT, de unidades habitacionais localizadas no âmbito do Estado de Mato Grosso.
Lei 8.22/04.
Governo:
Blairo Maggi. Dispõe sobre a Política Estadual de Habitação de Interesse Social, reestrutura o Conselho Estadual de Habitação e Saneamento, e altera a Lei nº 7.263, de 27 de março de 2000, e dá outras providências. São beneficiários: famílias contempladas com benefícios da Política Estadual de Habitação de Interesse Social, através do recebimento de lotes ou unidades habitacionais dotadas de infraestrutura e acesso aos logradouros públicos, melhorias ambientais, unidades educacionais, áreas de lazer, complexos esportivos, bibliotecas, regularização fundiária, conjuntamente com políticas de emprego e renda, que possibilitem o desenvolvimento humano e a sua inserção social;
Lei n.º 8.432/05.
Governo:
Blairo Maggi.
Altera os dispositivos da Lei nº 7.263, de 27 de março de 2000, que criou o Fundo de Transporte e Habitação ? FETHAB, cria o Fundo de Apoio à Cultura da Soja ? FACS e o Fundo de Apoio à Bovinocultura de Corte ? FABOV. O FETHAB destina-se a financiar o planejamento,
execução, acompanhamento e avaliação de obras e
serviços de transportes, habitação, bem como o
desenvolvimento da agricultura e pecuária.
Lei n.º 9.095/09.
Governo:
Blairo Maggi.
Cria no âmbito do Estado de MT o Projeto "Escritura na Mão". Cria no âmbito do Estado de Mato Grosso o Projeto
"Escritura na Mão", o qual autoriza o Poder Executivo a fazer doação das Unidades Habitacionais construídas através do Plano Estadual de Habitação aos seus beneficiários nos mais diversos Programas desenvolvidos pelo Estado de Mato Grosso, cujos recursos financeiros empregados sejam exclusivamente oriundos do Governo Estadual.
Fonte: METELLO, Humberto; ANNUNCIAÇÃO Luiz de. A Problemática de Habitação no Brasil e em Mato Grosso: normas e legislação para a política habitacional. 3 °Seminário mato-grossense de Habitação de Interesse Social. UNEMAT, 2009?
Em suma, o que se percebe em Mato Grosso é que este Estado, hoje, particularmente em termos migratórios, está muito aquém daquilo que foi na década de 70 e parte dos anos 80, fruto do progressivo desaparecimento de um dos fatores que mais contribuíram para a sua ocupação: a expansão e/ou manutenção das áreas de fronteira agrícola.
Não é por acaso que o Estado, atualmente, apresenta elevado grau de urbanização, onde os centros urbanos tornaram-se as últimas opções para a permanência dos migrantes ali chegados, situação que se agrava quando se considera o reduzido potencial de absorção demográfica da maioria deles (CUNHA, 2006, p.02).
3.2 SÍNTESE HISTÓRICA DO PROCESSO DE URBANIZAÇÃO DE CUIABÁ 1970/2008
Após 1964, com o projeto do Governo Federal direcionado à expansão capitalista da região amazônica, a política de integração das áreas periféricas se manifestou em prol de uma ideologia, onde, a ocupação produtiva dos "espaços vazios", que são qualquer espaço não integrado ao modo de produção capitalista, compreendeu as áreas historicamente ocupadas por povos indígenas ou por camponeses (VILARINHO NETO, 2005 apud VASCONCELOS, 2007, p. 05).
Assim, após o auge desse processo de integração, Cuiabá passou a receber grande fluxos migratórios, sofrendo um forte crescimento populacional, por conseguinte a ampliação em sua área de ocupação. Levando-se em conta que, para a elite nacional, as pessoas têm necessidades essenciais em função da classe à que pertencem, as elites e as classes médias [vêem] seu atendimento médico, seu acesso a educação, sua moradia, como seu e não dos outros, cabendo aos pobres outro padrão. Mesmo a luta dos despossuídos para melhorar a própria vida é vista como perigosa e subversiva (JOANONI NETO, 1996, p 50 apud JOANONI NETO, 2007, p 56).
A citação acima expressa o modelo político implementado para combater os efeitos perversos causados pelo grande crescimento populacional da capital, notadamente voltado aos interesses individuais e mercadológicos e, principal mecanismo gerador dos problemas urbanos: dispersão/hiperconcentração, déficit habitacional, crescimento periférico, alto custo dos equipamentos urbanos, etc. (RIBEIRO, 1981, p. 31).
O processo de reestruturação das cidades e sua relação com o mercado de terras é visto como consequência das imperfeições do funcionamento desse mercado que permite a especulação com os preços fundiários e também da estreita ligação entre valorização fundiária e investimentos públicos em infraestrutura e equipamentos urbanos (RIBEIRO, 1981, p. 31) ? portanto, é nesta direção que as observações a respeito do enfrentamento da questão habitacional, por parte dos gestores públicos do município de Cuiabá se processam.
Isto posto, com o crescimento populacional algumas medidas urbanísticas foram adotadas pelo governo local, como: a abertura de um amplo corredor a partir da Igreja do Rosário até o Porto, através da canalização do Córrego da Prainha; da construção de pontes de concreto e da implantação de pistas laterais; o asfaltamento e a arborização da Avenida 15 de Novembro até a ponte Júlio Müller; a iluminação a vapor de mercúrio; a construção da primeira rodoviária de Cuiabá, na Rua Miranda Reis; abertura da estrada para Campo Grande, que facilitou a expansão da cidade em direção ao Coxipó, ampliando consideravelmente o espaço urbano da capital (BERNARDINO, 2004; ROMANCINI 1996 apud VASCONCELOS, 2007, p. 05).
Como exemplo desse processo de "evolução urbana da cidade", ou também chamado de "processo de descentralização" direcionado pelo Poder Público (FREIRE, 1997 apud VASCONCELOS, 2007, p. 05) ressalta-se a implantação da Universidade Federal de Mato Grosso, que polarizou o crescimento da cidade na direção do Coxipó da Ponte, pois com a expansão da infraestrutura destinada à Cidade Universitária foi possível a massificação de um comércio de maior porte na Avenida Fernando Corrêa da Costa, além do surgimento de conjuntos habitacionais para a classe média financiados pelo poder público.
Isso possibilitou a valorização das áreas próximas, provocando a especulação do solo urbano fomentando empreendimentos imobiliários para comercialização de lotes e habitações individuais e prédios de apartamentos, como por exemplo, o conjunto habitacional do IPASE e do conjunto habitacional do Jardim Petrópolis, este último, de iniciativa privada. Já os loteamentos dos Jardins Boa Esperança, Shangri-lá e Califórnia foram destinados à população de maior poder aquisitivo. (VASCONCELOS, 2007, p. 05).
A criação, na década de 1970 , do Centro Político Administrativo (CPA) teve como motivação, resolver os problemas no trânsito do centro da cidade que "dificultava" o acesso das pessoas aos serviços públicos. A área destinada para esse fim foi planejada, ainda, a manter grandes espaços para futuras construções. Ampliou-se o perímetro urbano da cidade (ROMANCINI, 1996 apud VASCONCELOS, 2007, p. 05-6).
Outras obras de descentralização são relatadas por (FREIRE, 1997 apud VASCONCELOS, 2007, p. 05) como o prolongamento da Avenida da Prainha, que possibilitou a ligação do Centro Político Administrativo com o centro da cidade, paralelamente o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER pavimentou o anel rodoviário (Avenida Perimetral) e construiu o viaduto no cruzamento com a Avenida do CPA. Assim possibilitou a construção da Estação Rodoviária, esta criou um novo polo de crescimento urbano entre o centro e o CPA.
Neste processo, os bairros Santa Helena e Quilombo passaram por um processo de valorização da área e implantação de loteamentos, isto atraiu a classe média, que resultou na gradativa expulsão dos antigos moradores para áreas mais distantes.
Sobre esse fenômeno cabe citar Álvaro Pessôa, O Uso do Solo em Conflito, onde afirma que:
...o número de ocupações de pessoas por cômodo passou de dois para quatro nos últimos dez anos [de 1070 a 1980] - grifo nosso ? morava-se no Brasil cada vez pior e em menores cômodos. Aliás, a simples visão dos conjuntos habitacionais recentemente edificados já demonstra que os edifícios estão, devido ao custo cada vez mais inacessível do solo, paulatinamente sendo construídos mais e mais próximos uns dos outros, e cada vez mais longe do centro da cidade (PESSÔA, 1981, P. 83).
Através da implantação do Centro Político Administrativo - CPA a cidade expandiu-se em direção ao novo eixo, norte/nordeste, de uma altitude de 145m para uma de 245m. Assim, o centro da cidade ficou destinado ao comércio e as áreas livres provocaram a construção de conjuntos habitacionais (VILARINHO NETO, 1983; ROMANCINI, 1996 apud VASCONCELOS, 2007, p. 06).
De acordo com (FREIRE, 1997 apud VASCONCELOS, 2007? p. 06) o norte da Avenida do CPA foi destinada áreas livres para a construção de conjuntos habitacionais para atender à população de baixa renda (CPA-I, II, III, IV) e classe média onde hoje se encontra o bairro Morada do Ouro. Ressalta-se que o Conjunto Habitacional CPA foi considerado diferente dos outros conjuntos habitacionais, uma vez que existia a possibilidade de ampliação das casas, pois os lotes dos terrenos tinham 280m² maiores que os lotes-padrão da Companhia de Habitação - COHAB com 250m², Além de áreas para equipamentos de uso comunitário, como centro comunitário, escolas, mercados, praças, etc.
A entrega desse conjunto habitacional CPA I à população foi em 1979, e os CPA II, III e IV foram entregues entre 1980 a 1985 .
Assim o CPA I, II, III, IV e outros que surgiram em seu entorno, formam um grande aglomerado urbano. Morada da Serra, Segundo IPDU (2007) o entorno seria formado pelos desmembramentos: Jardim Brasil, Ouro Fino, Três Lagoas, Vila Nova, Vila Rosa e Tancredo Neves.
Na década de 1980 e 1990 o processo de verticalização cresce em Cuiabá, principalmente ao longo da Avenida Historiador Rubens de Mendonça, visto como um dos símbolos mais importantes da modernização urbana. Já coincidindo em nível social e cultural com profundas mudanças da moradia urbana e do estilo tradicional das classes média e alta, sobrepondo a uma piora no padrão de moradia da população de baixa renda (COY, 1994, p. 148 apud VASCONSELOS, 2007, p. 06-7).
Na década de 1990 , com a construção do primeiro shopping center na cidade, "Goiabeiras Shopping", observou-se a valorização imediata dos entornos para localização de moradias, em função da importância comercial, mas, sobretudo, devido à importância sócio-cultural dos Shoppings como pontos de encontro, áreas de lazer, cinemas, restaurantes e como pontos de orientação das "modas locais", e porque não, mais uma barreira entre classes (COY, 1994, p. 150 apud VASCONSELOS, 2007, p. 06).
Em relação à centralidade provocada pelos shoppings centers, a aglutinação de várias atividades num mesmo empreendimento torna os shoppings centers "paradigmas" de um novo tipo de "centralidade" e, paradoxalmente, de "extraterritorialidade".
Desta forma, a nova lógica de ordenação das cidades, pós-shoppings centers, desconstrói a lógica que caracterizara as cidades ditas modernas, onde as áreas comerciais eram distintas daquelas dirigidas a outros usos e funções (como trabalho, lazer, consumo, etc.) (VASCONSELOS, 2007, p. 06-7).
Em Cuiabá, Mato Grosso, observando essa centralidade, provocada, de início, pelo shopping Goiabeiras, através da edificação dos condomínios em torno dos espaços vazios, intencionalmente produzidos pelo poder público para favorecimento da iniciativa privada e da especulação imobiliária, verificou-se a continuidade desta lógica com o surgimento do shopping Três Américas Center, no final da década de 1990, onde novamente observou-se o surgimento de novos condomínios como os dos bairros Jardim das Américas, Belvedere e Alphaville. Mais recentemente, com a inauguração do Pantanal Shopping, em 2004, as incorporadoras receberam uma nova área para construir seus condomínios Bonavita, a ser inaugurado em 2010/2011 (VASCONSELOS, 2007, p. 07).
Segundo a Prefeitura de Cuiabá, gestão 2005/2010, atualmente a expansão da cidade ocorre principalmente através dos condomínios fechados. Como consequência a prefeitura elaborou a Lei Complementar n.º 056/99 e a Lei Complementar n.º 100 de 03/12/2003, para estabelecer normas para este tipo de empreendimento. Paradoxalmente, observa-se a normatização, por parte do gestor municipal, de áreas irregulares como as ? APP, áreas verdes e loteamentos clandestinos, sem nenhuma observação desses executores, das normas estabelecidas no Estatuto das Cidades.
Observa-se que um fato importante para o desenvolvimento urbano de uma cidade é o atendimento da determinação do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano - PDDU através da elaboração da Lei de Uso e Ocupação do Solo Urbano ? Lei Complementar n.º 044/97, onde se destaca a Lei de Hierarquização Viária - Lei n.º 3.870/99, que buscou fortalecer a política do "crescer para dentro", com a ocupação dos vários vazios urbanos, cujo objetivo é evitar que a cidade se espalhe ainda mais, o que possibilitará torná-la mais cara operacionalmente.
No entanto, esses "vazios" se tornaram espaços privilegiados de classe hegemônica que sobrevive, entre outras coisas, da especulação. Assim, as ocupações de espaços distantes continuam a ser incentivadas direta ou indiretamente pelo poder público e sua clientela seleta.
A ausência de política urbana no país por décadas produziu segregação socioespacial, com o uso e ocupação dos espaços urbanos, marcado pela expulsão da população pobre no que diz respeito à habitação, infraestrutura urbana e saneamento durante o século XX, quando do processo de industrialização/ urbanização (QUINTO JUNIOR, 2003, p. 34).
Somente a partir de 1940, com a consolidação da industrialização de produtos nacionais, que veio substituir as importações, é que o poder público brasileiro começou a investir em programas de urbanização das cidades, período este marcado por intenso crescimento demográfico e desenvolvimento elevado, quando foram atraídos para os grandes centros das cidades enormes contingentes de migrantes em busca de emprego e da realização do sonho de melhoria de vida (MARICATO apud ROSA, 2008, p.01).
Por sua vez, enquanto os centros urbanos eram estruturados com instalação de vias de circulação dentre outras melhorias, a população de baixa renda foi sempre empurrada para os locais mais afastados dos centros urbanos, mesmo quando ocorriam programas de habitação pelo setor público, pois se tornou comum o espaçamento entre um aglomerado e outro, em que os vazios territoriais eram sempre destinados ao setor privado que, por questão estratégica, investia-se na especulação imobiliária (ROSA, 2008, p.01).
A esse respeito cabe citar Chiletto (2009) : "Quando a valorização do lugar faz aumentar o preço da terra e consequentemente as taxas e impostos, temos a ?expulsão? da população com menos poder aquisitivo para outras áreas mais distantes, ou seja, periféricas.
Cuiabá em seu processo de desenvolvimento foi marcado por uma urbanização cuja ausência de planejamento urbano associada aos processos socioeconômicos, terminou por construir um modelo excludente em que muitos perdem e pouquíssimos ganham (ROLNIK, 2007, p.15), o que, por muitos anos, imprimiu à mesma uma urbanização desordenada.
Assim, o primeiro Plano Diretor do município data de 1992, não contribuiu de forma efetiva à organização espacial e urbanização da cidade, associadas ao crescimento acelerado e à mobilidade capital-interior, provocou intenso crescimento de Cuiabá, na mesma proporção dos problemas sociais.
O segundo Plano Diretor foi elaborado em 2007, com o compromisso de ser realizado de forma participativa, de acordo com as diretrizes do Estatuto das Cidades e a Lei do Aglomerado Urbano em tramitação na Assembleia Legislativa.
Em decorrência desta falta de planejamento urbano e intenso processo migratório nos anos de 1970 a 1980, Cuiabá foi palco de inúmeras ocupações irregulares, inclusive orientadas por políticos que, quando estavam fora do poder as incentivavam e quando o assumiam criavam mecanismos inibidores da continuidade do processo.
Não obstante, o processo de ocupação de áreas urbanas foi a forma encontrada pelas famílias para suprir os efeitos do crescente déficit habitacional, principalmente devido a ausência de uma política habitacional para o país, ainda mais, após a extinção do BNH (ABRAMIDES, MAZZEO e FINGERMANN, 1980, p. 13), e consequentemente Cuiabá sofreu o impacto à medida que, segundo dados do IBGE à época, a capital cresceu 6% ao ano em densidade populacional.
Mesmo na época de atuação do BNH e da COHAB essas instituições não conseguiram dar resolutividade às demandas por habitação, vez que grande parte da migração era constituída de famílias de baixa renda não respondendo aos critérios estabelecidos para a obtenção de moradia (CARVALHO, 1991, p.34).
No contexto mais amplo, a luta pelo direito à moradia, emergente neste período, impulsionava a população de baixa renda a ocupar terras periféricas nos grandes centros, única possibilidade para, mesmo que aos poucos, irem construindo suas casas, espaços estes geralmente sem qualquer infraestrutura (ROSA, 2008, p.13).
Os modelos de política e planejamento urbano adotados no contexto citado foram marcados por uma visão estadista da política urbana, pois influenciados pelo período do "milagre brasileiro" estas foram formuladas e implementadas a partir de caráter autoritarista do regime político, e o Estado financiava habitação para a classe média e classe alta com os recursos da classe trabalhadora (ROSA, 2008, p.13; CARVALHO, 1991, p.35).
Atualmente Cuiabá, com seus 291 anos, é formada por uma área de 3.984,94 km², localizada no Centro Geodésico da América do Sul, sofreu grandes alterações sendo sua economia diversificada baseada no setor de serviços e comércio de mercadorias. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, no Censo/2000, 482.498 habitantes, com uma taxa de crescimento populacional de 2,75% com relação ao Censo/1996. Esse crescimento vertiginoso tem alterado profundamente o espaço urbano do município, marcado por contrastes estruturais cada vez mais crescentes.
A capital do Estado de Mato Grosso apresenta mudanças significativas com economia diversificada e abrigando pessoas de todas as regiões do país, que chegam em busca de emprego, moradia e melhores condições de vida. Com uma população estimada em 544.737 habitantes (IBGE, 2009), apresentando todas as manifestações da Questão Social, dentre elas o déficit de moradias, ocupação de espaços irregulares, sem infraestrutura, contaminando mananciais com degradação ambiental, bem como um número significativo de famílias sem documentação de suas moradias, por falta de regularização fundiária.
O déficit habitacional atual estimado pela gestão municipal no site oficial da prefeitura de Cuiabá é de aproximadamente 40 mil moradias, e desse total, cerca de sete mil famílias vivem em áreas de risco e assentamentos precários nas 21 micro-bacias que compõem as bacias dos rios Coxipó e Cuiabá, segundo levantamento feito pelo Plano Local de Habitação de Interesse Social ? PLHIS, ainda em processo de elaboração.
Na grande região urbana o desemprego e subemprego converteram-se em problema estrutural crescente, que coloca em risco o processo econômico (produção - circulação - distribuição), num contexto social geral mais amplo. Isso implica na manifestação de múltiplas expressões da Questão Social, entre elas, crianças e adolescentes de/e na rua, adultos na condição de moradores de rua, famílias em condições de extrema vulnerabilidade social e consequente aumento da desigualdade social e violência (ROSA, 2008, p. 14).
Nesta direção, como consequência de uma sociedade desigual, em Cuiabá 40% dos desempregados são chefes de família, com o 1º grau de instrução [ensino fundamental]; 65,6% possuem baixa qualificação profissional, trabalharam ou encontram-se no setor econômico de serviços, e não possuem carteira de trabalho assinada no último emprego (IBGE, 2000), realidade que rebate nas famílias que vivem nos espaços ocupados nas periferias que compõem o aglomerado urbano.
Ainda segundo o Censo 2000, do total de habitantes de Cuiabá, 96.669 estão na faixa etária entre 05 e 14 anos de idade, e 50.578 entre 15 e 19 anos de idade, perfazendo um total de 147.427 que representam 30% da população do município.
No que se refere ao número de estabelecimentos de ensino, este foi expressivo na década de 1980, porém, havendo declínio em 1990, sobretudo daqueles que ofereciam o Ensino Fundamental. Atualmente, Cuiabá conta com 317 instituições de ensino, sendo 243 escolas públicas e 74 privadas, encontrando-se estas muitas vezes distantes dos bairros não regularizados, mesmo situando estes próximos ao centro da cidade (ROSA, 2008, p. 14).
Como se sabe, o uso e a ocupação do solo dos espaços urbanos não têm ocorrido de forma que todos que constroem as cidades tenham o direito de nela morar com condições propícias de habitação, já que a ausência de uma política habitacional e de planejamento urbano produziu danos irreparáveis, a exemplo de vários bairros de Cuiabá que se transformaram em verdadeiro apartheid social (ROSA, 2008, p. 15).
Após o movimento pela reforma urbana, ao obter-se a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001, instrumento que tem como pretensão garantir a democratização do direito à cidade, Cuiabá passou a ser "beneficiada" pelo Programa de Aceleração do Crescimento - PAC - do Governo Federal, iniciado em 2008, com promessa de ações, sob frentes diversas: saneamento e habitação, a partir da Regularização Fundiária de áreas irregulares.
Nesse sentido, o Ministério das Cidades assinou ainda dois convênios para Capacitação e Assistência Técnica no Programa de Fortalecimento da Gestão Urbana, sendo que um se destina ao desenvolvimento de atividades de Capacitação e Assistência Técnica para Apoio à Implementação de Instrumentos do Estatuto da Cidade na Região de Planejamento denominado Vale do Rio Cuiabá .
A Universidade Federal do Mato Grosso participa desse processo a partir do Edital de Chamada Pública SNPU nº 01/2007 com Apoio a Projetos de Assistência Técnica à Implementação de Instrumentos de acesso a terra urbanizada dos Planos Diretores Participativos, Implementação de ZEIS , vindo o Ministério das Cidades apoiar a Elaboração do Plano de Regularização Fundiária e Instituição de Zona Especial de Interesse Social nos bairros Itapuã, Três Poderes e Paiaguás II na cidade de Cuiabá.
Cabe ressaltar que a Agência Municipal de Habitação entregou 2.216 mil títulos de regularização fundiária em 2007, atendendo a população dos bairros Doutor Fábio, Altos da Serra, Novo Colorado, Três Barras, Vale do Carumbé, Novo Mato Grosso, Novo Terceiro e Novo Paraíso. Há ainda outros três mil projetos de aprovação para a regularização fundiária aguardando registro em cartório, em análise na Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano (Smades), em fase de levantamento cadastral imobiliário no Instituto de Terras de Mato Grosso (Intermat) ou na Secretaria de Administração para registro em cartório.
Em Cuiabá esses programas de urbanização em áreas informais, estão sendo implementados, menos pautado em infraestrutura e prestação de serviços públicos, mais sim, exclusivamente como política de legalização fundiária.
Com isso tem-se frequentemente, reproduzindo formas mais amplas de informalidade, com prejuízo a uma maior integração espacial. Exigindo, assim, uma maior participação social principalmente por urbanização e por melhorias habitacionais como problematiza Edésio Fernandes relator do texto base do Manual de Regularização Fundiária .
Isto posto, trazemos como primeiro pressuposto que em uma sociedade profundamente hierarquizada e extremamente desigual como a brasileira não se deve padronizar as necessidades de moradias para todos os estratos de renda.
Quando se trabalha com índices sociais numa realidade desse tipo, o desafio enfrentado é grande. Por um lado, é mais cômodo e simples ? seja do ponto de vista técnico ou de justificação política ? fazer tábula rasa dessa complexidade social e utilizar parâmetros idênticos para tratar a questão habitacional. Essa postura acarreta problemas substantivos, para interpretar todas as complexidades que a demanda habitacional exige ao poder público.
Contudo, entendido sob uma perspectiva sociológica, o problema da moradia reflete o dinamismo e a complexidade de determinada realidade socioeconômica. "Dessa forma, as necessidades do habitat não se reduzem exclusivamente a um instrumento material, mas dependem da vontade coletiva e se articulam às condições culturais e a outros aspectos da dimensão individual e familiar" (BRANDÃO, 1984, p.103).
Em suma, as demandas habitacionais não são apenas diferentes para os diversos setores sociais. Também variam e se transformam com a própria dinâmica da sociedade, exigindo assim uma participação em todas as esferas sociais.
Com a extrema heterogeneidade e desigualdade social do nosso país, com índices de desigualdade extremamente elevados, as questões aparentemente universais como a de habitação não são facilmente absorvidas em toda sua totalidade pelos diversos submundos sociais.
Em outras palavras, seria possível dizer que, em muitos aspectos, não há mercados reais que operem igualmente para todos, uma vez que o processo de penetração capitalista da sociedade ainda apresenta lacunas - e sempre apresentará - e/ou deficiências importantes.
O segundo pressuposto é de que a discussão do tema habitacional possui fortes interfaces com outras questões recorrentes e complementares, sendo assim, inadequada uma abordagem setorial que busque reduzir a complexidade do habitat a um déficit habitacional stricto sensu.
Nesse contexto, acreditamos que nas cidades brasileiras, incluindo Cuiabá, os programas de regularização fundiária, vinculados a melhorias urbanas, devem ser um instrumento de política habitacional, precedido da participação comunitária, extremamente importante na luta por integração socioeconômica.
Ao se analisar a questão habitacional, a relação com outras políticas urbanas é um dos aspectos a ser considerado. Em função da interdependência da moradia com outras esferas, nem sempre um simples incremento dos programas de habitação é a solução mais indicada para melhorar as condições habitacionais da população mais pobre.
Isso porque esses programas podem ser inviabilizados caso não sejam integrados a eles outras políticas urbanas, como de transporte, energia elétrica, esgotamento sanitário, abastecimento de água, etc. (AZEVEDO, apud MCidades, 2007, p.32).
Nesse sentido, para a proposta de um "controle social", questões básicas como à própria nomenclatura dada ao déficit habitacional, induz equivocadamente, à expectativa de enfrentar o problema da moradia de forma setorial. Além disso, camufla uma complexa realidade, por meio de uma quantificação padronizada, atemporal e neutra.
CAPÍTULO 4
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA: "uma questão de vontade política"
4.1 PROBLEMATIZANDO A POLÍTICA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA BRASILEIRA
O desenvolvimento urbano informal se configura como uma das principais características do processo de urbanização no Brasil. São Milhares de brasileiros que só têm tido acesso ao solo urbano e à moradia através de processos e mecanismos informais e ilegais. As consequências socioeconômicas, urbanísticas e ambientais desse fenômeno têm sido muitas e graves, produzindo um grande impacto, negativo, sobre as cidades e sobre a população urbana como um todo.
Os assentamentos informais ? e a consequente falta de segurança da posse, vulnerabilidade política e baixa qualidade de vida para os ocupantes ? (grifo do autor) resultam do padrão excludente dos processos de desenvolvimento, planejamento, legislação e gestão das áreas urbanas. Mercados de terras especulativos, sistemas políticos clientelistas e regimes jurídicos elitistas não têm oferecido condições suficientes e adequadas de acesso à terra urbana e à moradia para os pobres, provocando assim a ocupação irregular e inadequada (FERNANDES, 2002, p. 12).
Nas duas últimas décadas pode-se apontar outras consequência da falta de alternativa habitacional para os estratos mais baixos da sociedade: a ocupação irregular e inadequada do meio ambiente.
Assim, sobre esses fenômenos, os loteamentos irregulares, as ocupações informais e as favelas têm se assentado, justamente em áreas sobre proteção ambiental, protegidas por lei através de fortes restrições de uso e por isso desprezadas pelo mercado imobiliário formal. Desta forma pode-se afirmar que o conjunto de leis que define os padrões de legalidade, possui também um papel na produção e reprodução da informalidade urbana (FERNANDES, 2002, p. 12-3)
Portanto, se temos uma definição doutrinária e uma interpretação jurisprudencial dominantes dos direitos de propriedade, atuando de maneira individualista, sem preocupação com a função social da propriedade, que deve assegurar a distribuição igual, universal, justa e democrática dos recursos da cidade de modo a levar oportunidades a todos e devendo ser, a cidade, reconhecida como espaço privilegiado da prática da cidadania e da democracia, temos como resultado em um padrão essencialmente especulativo de crescimento urbano, que se alinha a segregação social, espacial e ambiental (FERNANDES, 2002, p. 12-3).
A falta de leis urbanísticas ou sua existência pautada em critérios técnicos duvidosos e sem considerar os impactos socioeconômicos das normas urbanísticas e regras de construção também tem contribuído na consolidação da ilegalidade e da segregação, alimentando ainda mais as desigualdades provocadas pelo mercado imobiliário e o descaso da classe política (FERNANDES, 2002, p. 13).
Ressalta-se ainda a dificuldade de implementação das leis em vigor - pós 2001 -, devida em parte à falta de informação e educação jurídicas e ao difícil acesso ao Poder Judiciário para o reconhecimento dos interesses sociais e ambientais. Uma das consequências da combinação desses processos tem feito com que o lugar dos pobres nas cidades seja as áreas periféricas, não dotadas de infraestrutura urbanística, áreas, frequentemente, inadequadas a ocupação humana ou de preservação ambiental (FERNANDES, 2002, p. 13).
Agravando esses efeitos perversos, a irregularidade tem sido tolerada pelos gestores públicos, e pelas elites de nossas cidades, exceto se próximos de determinados espaços vazios, reservados à especulação imobiliária em áreas mais visíveis e mais próximas dos centros comerciais, como os chamados condomínios fechados que funcionam como um instrumento eficiente de exclusão entre os mais pobres, alimentando sobre medida esse fenômeno que precisa ser urgentemente enfrentado (FERNANDES, 2002, p. 13).
Essa única opção de moradia permitida aos pobres nas cidades está longe de ser uma boa opção, em termos urbanísticos, sociais e ambientais, e nem sequer de uma opção barata, já que o crescimento das práticas de informalidade e o adensamento das áreas ocupadas geram um custo elevado de terrenos e aluguéis nessas áreas, além de altos custos e baixa qualidade de gestão das próprias cidades. Desta forma, essa população paga um preço muito alto para viverem em condições precárias, indignas e cada vez mais inaceitáveis (FERNANDES, 2002, p. 13).
4.1.1 Os Tipos de Irregularidade Fundiária, Sua Diversidade e Peculiaridades
As irregularidades urbanas assumem várias formas: favelas, ocupações, loteamentos clandestinos ou irregulares e cortiços, que se configuram de maneiras distintas no país. Até mesmo loteamentos e conjuntos promovidos pelo Estado fazem parte desse vasto universo de irregularidade. (COSTA, 2002, p. 14).
Tais ocupações ocorrem em:
Áreas loteadas e ainda não ocupadas. Muitas vezes se desconhece o traçado oficial do loteamento, ocupando-se áreas destinadas para ruas, áreas verdes e equipamentos comunitários. Também é comum as casas serem construídas em desconformidade com a divisão dos lotes o que revela a relevância do acompanhamento técnico para a formação de novos assentamentos.
Áreas alagadas. É comum o aterramento de grandes áreas como em lixões desativados, patrocinados muitas vezes por políticos com intenção de ampliar seus currais eleitorais.
Áreas de preservação ambiental. As áreas mais atingidas são as áreas de mananciais e as margens de rios e canais.
Áreas de risco. A baixa oferta de lotes e programas para construção de casas para os pobres faz com que ocorram ocupações em terrenos de altas declividades, sob redes de alta tensão, ou nas faixas de domínio de rodovias, gasodutos e troncos de distribuição de água ou coleta de esgotos.
4.1.2 A Regularização Fundiária como Alternativa às Irregularidades Habitacionais
Muitos têm sido os argumentos utilizados para justificar a formulação dos programas de regularização. Desde princípios religiosos, éticos e humanitários até diversas razões político-sociais, econômicas e ambientais. Mais recentemente, esse discurso se fortaleceu, deixando de evocar apenas valores e encontrando suporte em um discurso de direitos, agora reconhecido pela ordem jurídica como direito social aos ocupantes de assentamentos informais através do Estatuto da Cidade (FERNANDES, 2002, p. 15).
O termo regularização tem sido usado com sentidos diferentes, referindo-se em muitos casos tão-somente aos programas de urbanização das áreas informais, principalmente através da implementação de infraestrutura urbana e prestação de serviços públicos.
Em outros casos, o termo tem sido usado para se referir exclusivamente às políticas de legalização fundiária das áreas e dos lotes ocupados informalmente.
As experiências mais compreensivas combinam essas duas dimensões: a jurídica e a urbanística. Assim a regularização fundiária pode ser considerada como "o processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídicos, físicos e sociais, que objetiva legalizar a permanência da população, moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente em melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária." No entanto, são ainda poucos os programas que têm se proposto a promover a regularização de construções informais nestes termos (ALFONSIN, 1997; FERNANDES, 2002, p. 15).
A falta de compreensão da natureza e da dinâmica do processo de informalidade urbana, no cenário nacional e local, tem levado a todo tipo de problema. Com frequência, os programas de regularização acabam por reproduzir ou agravar as sequelas que a informalidade urbana produz, não promovendo, assim, a integração socioespacial (FERNANDES, 2002, p. 16).
Soma-se a essa ineficiência outro fenômeno, onde a regularização fundiária só é efetivamente demandada pela população quando existe ameaça de expulsão. Passada a ameaça, a demanda maior é por urbanização e por melhores condições de habitabilidade (FERNANDES, 2002, p. 16).
4.1.3 O Direito Urbanístico e a Manutenção do Status Quo
Como um "direito difuso" o Direito Urbanístico é exercido no contexto de uma sociedade desigual e excludente, marcada pelo conflito entre, assegurar direitos pela manutenção do status quo e assegurar os direitos da sociedade que normalmente não são reconhecidos (MARTINS, 2002, p. 16).
Sendo assim, nossa sociedade se configura como um modelo que não consegue prover condições mínimas de habitação e convive com as soluções improvisadas, onde mesmo sendo um projeto irrepreensível do ponto de vista conceitual, tem a política habitacional, muitas vezes, levado a desastres sociais, urbanísticos e ambientais (MARTINS, 2002, p. 16).
O caminho para o enfrentamento dessa questão requer, entre outras coisas, a construção de alternativas de ampliação do mercado formal e, de outro lado, que repensemos as maneiras de formular legislações, evitando traduzir, teorias genéricas em lei, mas construir práticas/propostas que respondam a realidade presente nas diversas demandas nacionais e respeitando as diferenças regionais e locais (MARTINS, 2002, p. 17).
Isto posto, fica evidente que regularizar sem interromper a produção das irregularidades acaba implicando em uma maior demanda de recursos públicos, se levarmos em conta a explosão da violência, o aumento dos gastos com saúde pública ou a necessidade de soluções técnicas mais elaboradas (MARTINS, 2002, p. 17).
Cabe ainda, considerando as condições brasileiras, de tantas distâncias entre a lei e a realidade, em função da dimensão da exclusão, conceituar o conteúdo da expressão assentamento irregular, pois só é irregular o que a legislação urbanística estabelece como tal. Desta forma se torna evidente a distância entre o desejável e a realidade urbana.
No plano da materialidade dos assentamentos, sua função resume-se a acomodar a população assegurando ainda sua permanência. Nesse quadro, a regularidade estaria pautada em três aspectos:
Condições reais: compreender que à medida que a tecnologia e produção de bens se ampliam, a noção de necessidade básica também se modifica, já que a distribuição de renda é muito desigual, o parâmetro é uma referência ambígua onde a irregularidade mais significativa nos assentamentos informais é, justamente, estar muito abaixo dos padrões estabelecidos pela legislação.
Legislação urbanística e ambiental: é tudo aquilo que os legisladores decidem colocar na lei. Existem os objetivos (espírito da lei) e os meios para atingi-los, traduzidos em forma de artigos. Ocorre que nem sempre os meios levam aos objetivos pretendidos. É o que se observa, por exemplo, em relação ao processo ocorrido em Cuiabá, quando a restrição de moradias nas áreas centrais, em prol da centralidade do mercado e facilitação do acesso dos servidores públicos às repartições, que culminou com um intenso processo de urbanização periférica, em meados da década de 80, onde ainda pela ausência de outras alternativas para a habitação popular, acabou empurrando a população de baixa renda para as áreas ambientalmente mais frágeis, desprezadas pelo mercado formal, o que provocou, por exemplo a ocupação do córrego Gumitá.
Nesse quadro, a remoção pura e simples da população, para atender ao estabelecido na lei, se mostra socialmente insustentável ainda hoje, basta observar o montante orçado pela prefeitura para a remoção das famílias que lá se instalaram. Trata-se de um quadro extremamente delicado devido às dimensões da exclusão habitacional e à incapacidade do Estado de enfrentá-la.
Nessas condições, o conceito de "razoabilidade" permite que se coloque a questão: irregular é o que se afasta dos termos da lei ou dos objetivos da lei?
Posse e registro: Trata-se da segurança da permanência da população nas áreas ocupadas. Isso fica normalmente associado à propriedade, e a propriedade à sua escrituração. Refere-se a um tema social, que é a segurança da posse, mas, do ponto de vista da regularidade urbanística, a regularidade registrária, só entra na questão porque toda a ordem urbanística tem início na comprovação da regularidade da propriedade. Assim, para dar início aos procedimentos de aprovação de qualquer parcelamento ou loteamento é necessário regularizar a propriedade. Contudo observamos em muitos casos o loteamento de áreas ainda não regularizadas, principalmente em anos eleitorais.
A respeito desta "dimensão política da irregularidade", cabe-se citar Rolnik, (2006 p. 19):
Os assentamentos precários são também objeto de investimentos pela gestão pública cotidiana: ela incorpora lentamente essas áreas à cidade, regularizando, urbanizando, dotando de infra-estrutura, mas nunca eliminando a precariedade e as marcas da diferença em relação às áreas que já nascem regularizadas. Essa dinâmica tem alta rentabilidade política, pois dessa forma o poder público estabelece uma base política popular, de natureza quase sempre clientelista, uma vez que os investimentos são levados às comunidades como "favores" do poder público. As comunidades são assim convertidas em reféns, eternamente devedoras de quem as "protegeu" ou "olhou para elas". Essa tem sido uma das grandes moedas de troca nas contabilidades eleitorais, fonte da sustentação popular de inúmeros governos.
Desta forma, os investimentos em urbanização nos assentamentos têm alto interesse
político, os processos de titulação podem ter um efeito ainda mais intenso, já que se trata de uma formalização da segurança de permanência em contexto extremamente vulnerável.
4.1.4 A Legalização Fundiária
No que diz respeito, à dimensão da legalização fundiária, a regularização deve ter por objetivo não somente o reconhecimento da segurança individual da posse, mas principalmente o objetivo da integração socioespacial dos assentamentos informais aos seus ocupantes (FERNANDES, 2002, p. 23).
No Brasil, os programas de regularização baseados na legalização através de títulos de propriedade individual plena não têm sido bem-sucedidos, pois não garantem a permanência das comunidades nas áreas ocupadas, deixando assim de promover a integração socioespacial.
Em muitos casos, mesmo na ausência da legalização de áreas consolidadas e dos lotes ocupados, os moradores se encontram efetivamente menos expostos às ameaças de despejo e/ou remoção, e os assentamentos informais têm recebido serviços públicos e infraestrutura urbanística em alguma medida ? para muitos gestores a cobrança de impostos como IPTU chegam antes de qualquer melhoria, como água, posteamento e saneamento, como é o caso do Bairro Dr. Fábio Leite em Cuiabá/MT ? sendo ainda, que muitos moradores têm tido acesso a diversas formas de crédito informal, e em alguns casos mesmo ao crédito formal. Cabe ressaltar que, ainda que a combinação desses fatores gere uma percepção de posse para os ocupantes, a legalização dessas áreas e lotes continua sendo importante (FERNANDES, 2002, p. 22-3).
Títulos são importantes, sobretudo, quando há conflitos, sejam eles de propriedade, domésticos, familiares, de direito de vizinhança. E também para reconhecer direitos sociopolíticos e para garantir que os ocupantes possam permanecer nas áreas sem risco de expulsão pela ação do mercado imobiliário, por mudanças políticas que quebrem o pacto sociopolítico gerador da percepção de segurança de posse (FERNANDES, 2002, p. 23-4).
Quando da aprovação, em 1988, do capítulo constitucional sobre política urbana (artigos 182 e 183), e identificado os diversos problemas de ordem técnica, financeira e político-institucional existentes e os obstáculos de ordem jurídica à devida implementação dessas políticas e programas de regularização, o reconhecimento constitucional do direito de moradia como um direito social (emenda nº 26, de 14 de fevereiro de 2000), e, mais recentemente, com a aprovação do Estatuto da Cidade (acompanhado pela medida provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001), pode-se considerar, como avanços importantes para a superação, pelo menos na esfera jurídica/governamental, do enfrentamento das graves questões urbanas, sociais e ambientais que têm diretamente afetado a vida de todos os que habitam as cidades brasileiras. Principalmente reconhecendo o papel fundamental dos municípios na formulação de diretrizes de planejamento urbano e na condução do processo de gestão das cidades.
4.1.5 Atores, seus Papéis e Funções no Processo de Regularização
Administração Municipal
As funções municipais na promoção da regularização fundiária das áreas ocupadas pela população de baixa renda têm sua importância nas seguintes questões:
? Para assegurar o uso e a ocupação do solo, adequados às necessidades de moradia digna dos moradores;
? Para combater a desigualdade social e melhorar as condições de vida da população dos assentamentos informais e precários;
? Por ser o principal ente federativo responsável pela promoção da política urbana, que engloba a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda, assegurando-se o direito à moradia da população (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.33).
Neste sentido pode-se definir em quais situações o município devem atuar:
? Prioritariamente nas áreas públicas municipais que oferecem risco de vida ou de saúde aos ocupantes, e mediante cooperação com a União e os Estados nas áreas públicas federais e estaduais;
? Nas áreas públicas de ocupação consolidada para fins de moradia (favelas e conjuntos habitacionais) que não sejam áreas de risco, onde possam ser aplicadas as CDRU;
? Nas áreas desapropriadas pelo município para o desenvolvimento de projetos habitacionais de interesse social (loteamentos ou conjuntos habitacionais), ou desapropriadas para a solução de situações de conflito;
? Nas áreas particulares ocupadas por favelas, conjuntos habitacionais e loteamentos, onde seja possível aplicar os instrumentos do Usucapião Urbano e da Lei nº 6.766/79;
? Nas habitações coletivas de aluguel (cortiços) sem condições mínimas de moradia, ocupadas pela população de baixa renda (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.34).
Compete ainda aos municípios:
? Incluir no Plano Diretor (quando este for obrigatório) as regras para aplicação dos instrumentos de regularização fundiária;
? Promover gratuitamente assessoria jurídica e técnica para levantar a situação jurídica, física e urbanística das áreas a serem regularizadas (levantamento fundiário e topográfico, elaboração de planta, memorial descritivo) e promover as ações judiciais necessárias;
? Criar um programa de regularização com a participação da comunidade em todas as etapas;
? Criar um Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitação para obter recursos de convênios e parcerias com a iniciativa privada, fundos de pensão do estado e apoio de agentes financeiros como a CAIXA e outras entidades governamentais;
? Estabelecer um conselho de habitação e desenvolvimento urbano;
? Desenvolver trabalhos sociais com a comunidade, como um diagnóstico coletivo dos problemas de habitação;
? Elaborar e executar planos de urbanização e de regularização fundiária;
? Garantir que depois de aprovado o plano de urbanização, não seja permitido o remembramento de lotes, exceto para implementação de equipamentos comunitários públicos;
? Reconhecer o direito e outorgar o título de Concessão do Direito Real de Uso ou Concessão Especial para fins de Moradia nos casos em que estejam preenchidos os requisitos legais estabelecidos no Estatuto da Cidade e na medida provisória nº 2.220/2001 (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.35).
Câmara Municipal
Quanto às funções da Câmara Municipal de Vereadores temos:
? Instituir a legislação urbanística municipal necessária para a aplicação dos instrumentos de regularização contidos na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade;
? Discutir e aprovar o Plano Diretor, contemplando a regularização e incorporando suas prioridades nas leis orçamentárias;
? Elaborar e aprovar projetos de lei que possibilitem a aplicação dos instrumentos de regularização (leis de desafetação de áreas de uso comum do povo para outorga da Concessão Especial de Uso para fins de Moradia, leis que regulamentem a aplicação da CDRU, cessão de posse etc.);
? Instituir programas de urbanização e regularização de áreas definidas pelo Plano Diretor ou lei municipal específica, como ZEIS;
? Garantir a participação popular em todas as etapas do processo legislativo da regularização, assegurando e promovendo a participação e discussão das propostas de leis sobre regularização com organizações e movimentos populares, ONGs e entidades de assessoria jurídica e técnica, associações de classe, sindicatos, associações empresariais e órgãos do Poder Executivo municipal;
? Criar Comissões de Política Urbana com os diversos atores envolvidos no processo de regularização (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.37).
Companhias Habitacionais
Antes de definir as atribuições relativas às Companhias Habitacionais cabe defini-las como agentes responsáveis pela execução dos projetos da política de habitação das cidades, em geral empresas de economia mista cujo acionista majoritário pode ser o município ou o estado, que atuam de forma integrada com o órgão municipal responsável por essa política (Secretaria ou Departamento Municipal de Habitação) e demais órgãos municipais que se relacionam com a política urbana e habitacional (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.37).
Portanto, as Companhias habitacionais Municipais devem atuar:
? Criando programas de regularização em áreas de interesse social a partir da intervenção nas áreas irregulares, promovendo a recuperação e a urbanização;
? Aplicando os instrumentos de regularização fundiária nos terrenos e conjuntos habitacionais da Companhia Habitacional;
? Implantando a infraestrutura com os demais órgãos públicos do Município e do Estado nas áreas dos conjuntos habitacionais;
? Desenvolvendo mutirões em parceria com associações comunitárias e entidades de assessoria técnica e jurídica para a regularização de empreendimentos que possam ser administrados pelos próprios moradores;
? Produzindo lotes urbanizados;
? Criando programas de oferta de material de construção para melhoria das unidades habitacionais (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.38).
No mesmo sentido as Companhias Estaduais de Habitação devem atuar:
? Operando de forma integrada com o sistema estadual de habitação e seus órgãos: Secretaria Estadual de Desenvolvimento Urbano e de Habitação, Conselho Estadual de Desenvolvimento Urbano e Habitação, Fundo Estadual de Habitação;
? Colaborando com a implementação de infraestrutura, mão de obra e com recursos para a regularização fundiária;
? Aplicando os instrumentos de regularização fundiária para legalizar os conjuntos habitacionais do estado;
? Realizando convênios e parcerias (mutirões, por exemplo) com os municípios em terrenos que não são de sua propriedade (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.37-8).
Órgãos Federais
Na esfera Federal alguns órgãos também devem atuar na regularização fundiária. São eles: a Secretaria de Desenvolvimento Urbano - SEDU, a CEF, o Departamento de Patrimônio da União e a Defensoria Pública da União.
A prioridade da política federal de habitação é privilegiar a população que não tem condições de acesso a terra, à infraestrutura e à habitação.
É neste setor da população brasileira que as necessidades são maiores e é para eles que se tem que dirigir todos os esforços.
A descentralização fiscal implementada em 1988 obrigou os municípios a assumirem compromissos que são, muitas vezes, incompatíveis com seus recursos técnicos e financeiros, desta forma o Governo Federal deve atuar no fortalecimento técnico e institucional dos municípios e na recuperação das áreas degradadas das cidades (SAULE JUNIOR, 2002, p. 40).
Assim, nos processos de regularização, a União deve atuar:
? Constituindo programas nacionais de apoio aos municípios para capacitação, regularização fundiária e aplicação dos instrumentos de política urbana;
? Constituindo uma equipe especializada para promover a regularização fundiária das áreas públicas da União que são ocupadas por população de baixa renda;
? Prestando serviço de assistência jurídica gratuita por meio da Defensoria Pública, reconhecendo o direito à moradia e outorgando o título de Concessão Especial de Uso para fins de Moradia nas áreas públicas de domínio da União nos casos em que estejam preenchidos os requisitos legais;
? Criando o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano para definir diretrizes e linhas de ação para o território nacional na promoção da regularização fundiária;
? Repassando recursos do Orçamento Geral da União para os estados e municípios, e criando linhas de financiamento para a promoção da regularização fundiária.
Quanto ao apoio a projetos de regularização fundiária de assentamentos informais em áreas urbanas, o Governo Federal implementou o Programa Papel Passado visando melhorar as condições de habitabilidade de assentamentos humanos precários, reduzir riscos mediante sua urbanização e regularização fundiária, integrando-os ao tecido urbano da cidade.
Trata-se de uma ação que apoia a regularização fundiária sustentável. A intenção é que estados, municípios e o Distrito Federal tenham condições de implementar nesses locais projetos de regularização urbanística ambiental e jurídico-legal.
O Papel Passado foi criado pelo Ministério das Cidades em 2003 e atua segundo uma estratégia que visa a remoção dos obstáculos para a regularização, a disponibilização de terras públicas federais e a aplicação direta de recursos do OGU .
Justiça Estadual e Justiça Federal
Poder Judiciário
Nos processos de regularização fundiária pode existir a necessidade da atuação do Poder Judiciário, através de um de seus órgãos, dentre os quais se destacam, na perspectiva da regularização, os Juízes e Tribunais dos Estados e os Juízes Federais e os Tribunais Regionais Federais, segundo Paulo Silveira Martins Leão Junior.
Assim, compete à Justiça Federal processar e julgar as ações em que a União Federal, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas, seja na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes. Isso se dará, por exemplo, no caso de ação relativa a loteamento em processo de regularização que esteja localizado em área de titularidade da União, o que não é comum ocorrer (LEÃO JUNIOR, 2002, p. 41)
Justiça Estadual
Não estando envolvida a União nem entidade autárquica ou empresa pública federal, a competência será da Justiça Estadual comum, sendo necessário consultar a Lei de Organização e Divisão Judiciárias de cada estado para saber a qual vara caberá o processamento e o julgamento da causa.
A Lei de Organização e Divisão Judiciária usualmente divide o território do estado em unidades denominadas "comarcas", que englobam um ou mais municípios, e ainda determina a competência dos juízes existentes em cada comarca, razão pela qual é importante conhecer
tal lei (LEÃO JUNIOR, 2002, p. 41).
Nos municípios maiores, é comum a existência de Varas de Fazenda Pública competentes para julgar as ações de interesse municipal ou estadual, e da Vara de Registros Públicos competente para julgar as ações relativas a registros públicos (em particular registro de imóveis), como, por exemplo, nos chamados processos de dúvida, ou seja, quando o interessado discorda ou não pode cumprir as exigências feitas pelo Oficial de Registro de Imóveis.
Pode vir a ser instituída por lei, vara especializada para assuntos de regularização fundiária em comarcas que tenham um número elevado de demandas envolvendo áreas irregulares (LEÃO JUNIOR, 2002, p. 41).
Ministério Público
O papel do Ministério Público como uma instituição permanente e essencial à Justiça, composto por promotores de justiça, bacharéis em Direito recrutados pela União e estados mediante concurso público, é o de agir na defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e individuais, zelando pelo respeito do poder público aos direitos assegurados na Constituição e pela proteção dos interesses coletivos como determina a Constituição Federal de 1988 (FREITAS, 2002, p.42).
Como o Estatuto da Cidade inclui a ordem urbanística entre os direitos coletivos e difusos, o reconhecimento do direito à moradia e a regularização de parcelamentos e ocupações do solo urbano estão entre as atribuições do Ministério (FREITAS, 2002, p.42).
Defensoria Pública
Defensoria Pública é uma instituição que presta serviços de assistência jurídica gratuita para a população "necessitada". A Constituição Federal diz que a União e os estados devem ter defensores públicos que atuem na orientação e defesa dos direitos da população de baixa renda perante a Administração Pública, o Poder Legislativo e o Judiciário. Pode atuar:
? Prestando serviços de assistência jurídica gratuita para a população de baixa renda nos processos de regularização fundiária que envolve terras e áreas públicas da União;
? Formando nos estados uma equipe de defensores públicos voltados a prestar assistência jurídica gratuita nas ações de regularização fundiária;
? Orientando a população de baixa renda sobre os instrumentos legais e jurídicos disponíveis para promover a regularização fundiária, requerendo ações administrativas e judiciais necessárias para a regularização fundiária de forma individual ou coletiva (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, P. 44)
Os municípios podem ainda prestar o serviço de assistência jurídica gratuita:
? Realizando um convênio com a Defensoria Pública do Estado para ter um corpo de defensores públicos trabalhando no município;
? Criando um serviço municipal de assistência jurídica para a população de baixa renda que disponha de advogados de carreira selecionados mediante concurso público;
? Realizando convênios com departamentos jurídicos e escritórios-modelo das faculdades de Direito, associações civis ou organizações sociais, pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos (OCIPs), que tenham como finalidade a prestação dos serviços de assistência jurídica;
? Realizando convênio com a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB;
? Criando uma equipe multidisciplinar para prestar os serviços de assistência jurídica e técnica de forma integrada nos processos de regularização fundiária.
Setor privado
As empresas e empreendedores imobiliários também podem atuar na regularização fundiária, sendo parceiros nos programas de regularização fundiária, utilizando instrumentos como a outorga onerosa do direito de construir (solo-criado) ou a operação urbana consorciada, que resultam em recursos que possam ser utilizados na regularização como contrapartida da obtenção de benefícios para empreendimentos imobiliários.
Podem também realizar investimentos em regularização como contrapartida da licença para realização de empreendimentos de maior porte que produzam impactos nas vizinhanças.
As empresas de construção e projeto podem também realizar estudos de viabilidade jurídica e urbanística nas áreas que se pretende regularizar e, ainda, elaborar e executar os planos e projetos de urbanização e regularização de forma integrada com a comunidade (SAULE JUNIOR, 2002, p. 45-6).
Moradores e suas Associações
O papel da população está na participação direta das pessoas envolvidas, sendo fundamental para o sucesso da regularização, pois garante a segurança da posse e na luta por melhorias na comunidade.
A organização da população deve se dar logo no início do processo de regularização. Se possível, uma associação deve ser formalmente constituída, com um estatuto claro, que estabeleça regras.
Essa associação será a interlocutora do processo de regularização, acompanhando todas as etapas e participando diretamente das decisões a serem tomadas (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.37-8).
As associações de moradores podem usar os instrumentos de regularização, da seguinte maneira:
? Organizando assembleias e reuniões na comunidade e informando a documentação que cada morador deve reunir para solicitar a regularização fundiária;
? Acompanhando o processo de regularização dos assentamentos e exigindo o direito à informação e participação nas decisões mais importantes da Administração Pública;
? Cuidando do cadastramento socioeconômico dos moradores, para garantir seus nomes nos títulos, contratos e sentenças;
? Participando em conjunto com a Prefeitura dos diálogos e/ou negociações a serem realizadas com os diversos atores envolvidos na regularização (cartórios, Corregedoria, Ministério Público, órgãos estaduais e federais etc.);
? Reivindicando e estimulando a realização de campanhas públicas que visem o esclarecimento dos direitos e o enfrentamento dos "donos da terra", para evitar que enganem as pessoas ou as ameacem de morte etc.;
? Reivindicando a prestação do serviço de assistência técnica e jurídica gratuita para entrar com possível ação ou pedido administrativo;
? Requerendo os benefícios da justiça gratuita para as despesas processuais, inclusive para o registro do título no cartório;
? Representando a comunidade nos convênios e parcerias com a Prefeitura, universidades, ONGs, OAB local etc.;
? Para requerer o Usucapião, a associação de moradores deverá ser constituída como pessoa jurídica, que servirá como representante legal dos moradores para entrar com a ação judicial;
? Para requerer a Concessão Especial de Uso para fins de Moradia a associação de moradores poderá encaminhar pedido administrativo ao chefe do Poder Executivo (Prefeitura, Governo do Estado ou Governo Federal) que for responsável pela área pública ocupada (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p. 47-8).
Cabe refletir que toda e qualquer interferência no atual processo de ocupação nas cidades se faz pelo mercado, assim, a regularização pode retirar os lotes e unidades habitacionais do mercado "pirata" e inseri-los no mercado imobiliário formal. No entanto se isso ocorrer sem maiores proteções, todos os esforços dos atores envolvidos, podem não ser suficientes para evitar que a população beneficiada seja expulsa pela própria ação do mercado. E que as famílias desalojadas acabem reproduzindo a irregularidade em outros sítios do território.
Por isso é necessário compreender bem o impacto do processo de regularização no mercado de terras e a influência das instituições internacionais que determinam as políticas de desenvolvimento urbano, principalmente em países em desenvolvimento, como o Brasil.
CAPÍTULO 5
A INTERFERÊNCIA DE ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS NA URBANIZAÇÃO DAS CIDADES.
Analisando os efeitos do processo de mundialização sobre a urbanização, iniciado a partir dos anos 1980 e acelerado com a onda de políticas neoliberais de ajuste estrutural das cidades, da corrida desenfreada pela rentabilidade e reestruturações econômicas e territoriais pautadas, ainda, na especulação de mercado.
Fenômeno sintetizado por Cézar Henrique Maranhão, que contextualiza:
A partir de meados da década de 1980, e com mais intensidade na década de 90 do século passado, o capital desencadeia uma dura batalha no terreno das lutas de classes para empreender a reestruturação de seu sistema. Através da batalha política de governos neoliberais e da consolidação dos modelos econômicos de livre mercado, a burguesia conseguiu empreender a sua direção política na condução dos ajustes imperativos para a retomada dos lucros capitalistas (MARANHÃO, 2006, p. 47).
Pode-se afirmar que essas políticas visam à eficácia urbana, nos termos e condições postas, para o desenvolvimento integrado ao padrão de acumulação capitalista, por meio de reformas locais segundo, ainda, o modelo definido pelo Banco Mundial.
A respeito do modelo de desenvolvimento "imposto" pelo Banco Mundial, Pedreira (2006, p. 07), acrescenta que as operações de financiamento do Banco Mundial são sempre acompanhadas de condicionalidades. No Brasil, esse ideário levou ao comprometimento da construção de um projeto nacional autônomo de promoção do desenvolvimento econômico e social.
Desta forma, essa imposição passou a ser o modelo de desenvolvimento dominante no País e redundou na inibição e incapacidade das instituições nacionais para formular e conduzir um modelo alternativo de desenvolvimento autônomo, constituindo-se como "dogma neoliberal" (PEDREIRA, 2006, p. 07).
Feitas essas considerações a "nova realidade urbana", e "novos atores" privados e sujeitos políticos locais, reinstaura uma reflexão em torno da cidade como "lócus" da sociedade política, onde as regras do jogo são definidas amplamente no nível internacional e o discurso aponta os organismos internacionais de apoio ao desenvolvimento, como os únicos a ter condições de fornecer respostas apropriadas a essa situação, já que são utilizados como critérios de eficácia econômica e de rentabilidade nos investimentos que guiam as ações desses organismos, frente ao processo de mundialização e sua natureza de exercer efeitos diretos sobre a urbanização e consequentemente como mecanismos de concentração urbana e de metropolização, em particular, engendrados pela abertura generalizada dos mercados ao comércio internacional (OSMONT, 2008, p. 65).
A grande concentração urbana também tem sua gênese nos mecanismos de espoliação desenvolvidos pelo capital, através do avanço do agronegócio sobre as terras coletivas, pública ou de pequenos agricultores. Como forma de reajuste estrutural, o plano do Banco Mundial é precedido de reformas no estatuto jurídico da terra, estimulando a concentração de terras cultiváveis por um punhado de empresas ligadas ao agronegócio , via emissão de título de propriedade a fazendeiros, gerando uma tendência de perda ou hipoteca da terra pelos pequenos produtores rurais e a formação de uma classe de trabalhadores rurais sazonais (MARANHÃO, 2006, p. 49), em ambos os casos a consequência mais imediata é o fenômeno da migração dessa população para os grandes centros urbanos.
Nesta lógica as metrópoles emergentes, tornam-se exemplos da nova modernidade, incorporando os fatores mais necessários ao desenvolvimento, como os empreendimentos nas áreas portuárias e aeroportuárias, infraestruturas de estradas, tecnopolos, etc. com a clara intenção de proporcionar às novas economias as vantagens comparativas a grandes firmas internacionais, sempre sedentas por lucro, atraindo-as para novos investimentos produtivos (OSMONT, 2008, p. 66). Sem dúvida essa planificação do processo produtivo também é fonte geradora do intenso fluxo migratório rural/urbano.
No contexto do liberalismo generalizado, o fenômeno de abertura ao mercado e comércio internacional tem sua origem no e pelo desenvolvimento, sendo este, sinônimo da entrada de novos atores como os investidores e operadores privados, justamente pelas suas disposições financeiras favoráveis. Diante dos quais nem os poderes políticos nacionais (governos, ministérios) nem os atores clássicos da urbanização em escala nacional (instituições e organismos públicos descentralizados, grandes empresas públicas, operadores de serviços) podem permanecer incólumes ao processo que insiste na ideologia de tirar proveito das crescentes desigualdades sociais geradas por uma mundialização selvagem, impondo sua própria maneira de conceber a urbanização e propor, eventualmente, soluções alternativas às questões habitacionais (OSMONT, 2008, p. 66-7).
É fato que a condição da cidade enquanto motor do crescimento constitui-se como desafio central nos discursos sobre o desenvolvimento urbano. O problema está na dimensão política da intervenção, que tende a se esvair diante dos interesses econômicos, dificultando que aqueles que habitam nas cidades e produzem a riqueza, possam se integrar mais amplamente possível, ao processo de desenvolvimento e, consequentemente, ao espaço urbano de forma mais democrática (OSMONT, 2008, p. 67).
Assim, observa-se duas intenções divergentes, onde uma afirma o direito de todos à cidade, e outra prega seletivamente a integração à cidade daqueles que são suscetíveis de melhorar a produtividade, em busca de uma eficácia econômica máxima.
As divergências entre cidade produtiva e função social da cidade, são inconciliáveis no modelo hegemônico em cena. Já que nessa realidade histórica, as políticas urbanas têm sido mais frequentemente direcionadas a promover suportes ao crescimento econômico.
A instrumentalização das cidades faz-se claramente a serviço da expansão da forma ultraliberal do capitalismo (Liberalista extremado), que sustenta o atual processo de mundialização.
Há décadas, segundo Osmont (2008, p. 67), "[...] esse tipo de evolução tem caracterizado todas as políticas de apoio ao desenvolvimento urbano, quer sejam multilaterais (do Banco Mundial), regionais (do BID, por exemplo) ou bilaterais."
As políticas urbanas, anteriores a essa "nova ordem" tinham como foco a integração de parcelas da população "marginal" e urbana, considerada potencialmente produtiva, com vistas a melhorar a contribuição das cidades na formação da riqueza nacional e internacional. Mais paulatinamente, o eixo econômico se sobrepôs ao objetivo "social", que era visto como o campo de uma necessária regulação das relações sociais, quase sempre conflituosas.
Atualmente, o objetivo é tornar as cidades ainda mais produtivas, "melhorando" o conjunto das infraestruturas para torná-las mais atrativas aos investidores, promovendo a "paz social." (OSMONT, 2008, p. 67).
No entanto essa mundialização/metropolização realiza-se em um contexto de grande instabilidade, em razão, sobretudo, da volatilidade dos mercados financeiros globalizados.
Essas características de profundas e brutais crises financeiras que repetidamente, afetam as grandes metrópoles e, por conseguinte, o conjunto do processo de urbanização tem contribuído à precariedade nas cidades, levando a todas as camadas da sociedade urbana a brutais deslocalizações, provocando "marés" de demissões, fazendo aumentar perigosamente o desemprego urbano e provocando um inchaço considerável da informalidade e produzindo um grande movimento migratório interno e externo agravando ou produzindo novas formas de pobreza urbana, que afetam inclusive as classes médias, econômica e socialmente favorecidas. (OSMONT, 2008, p. 67-8).
Isso se dá justamente nesta ortodoxia de criar uma economia mundializada baseada na intensificação dos regimes de extração da mais valia e de barateamento da força de trabalho, onde o atual padrão de acumulação capitalista tem desenvolvido mecanismos de desvalorização dos salários com o intuito de incrementar os capitais e atingir superlucros (MARANHÃO, 2006, p.50).
Esse movimento também é observado no Brasil, nessa nova realidade urbana, as regras do jogo são mais do que nunca definidas amplamente no nível internacional: multilateral, regional, bilateral.
Assim, apenas organismos internacionais de apoio ao desenvolvimento acreditam ter as condições necessárias para fornecer respostas apropriadas a essas questões, pois são os critérios de eficácia econômica e de rentabilidade dos investimentos que guiam a ação desses organismos (OSMONT, 2008, p. 68).
Para esses organismos o desenvolvimento urbano é visto como um elemento setorial do desenvolvimento econômico, e os organismos de apoio ao desenvolvimento como o Banco Mundial, desenvolveram progressivamente estratégias de intervenção na cidade, numa procura renovada de máxima eficácia.
Com a elaboração de um modelo de desenvolvimento urbano de vocação universal, o Banco Mundial impôs, em virtude das condicionalidades do apoio, seu modelo de desenvolvimento urbano, como o único possível, reduzindo o papel do setor público (OSMONT, 1995 apud OSMONT, 2008, p.68; PEDREIRA, 2006, p. 12).
Observa-se também, nos anos de 1990, as estratégias que possuem como base o desenvolvimento como um problema técnico que demanda soluções técnicas em matéria de planejamento econômico, político e comercial, de fixação de preços e de ambiente institucional macroeconômico, em prol de um desenvolvimento capaz de proporcionar o controle dos déficits orçamentários e da massa monetária, bem como a abertura das fronteiras comerciais e abertura à concorrência.
Desta forma as privatizações de empresas públicas, de serviços públicos e, paulatinamente, de fragmentos do Estado constituíram como elementos fundamentais nesse processo (OSMONT, 2008, p. 68).
Postas estas condições, o que se impõe aos governos é a eliminação das "distorções" em nome do "bom funcionamento" do mercado, distorções estas atribuídas ao protecionismo, às subvenções públicas, à manutenção das empresas nacionais, aos códigos trabalhistas julgados demasiadamente favoráveis aos trabalhadores.
É justamente por isso, que a criação ampliada de grande contingentes populacionais nas cidades e, por conseguinte da ampla oferta de braços ociosos que ocupem os novos postos de trabalhos precarizados e que empurram o salário dos trabalhadores ativos para baixo, fator fundamental na atual constituição de uma economia mundializada, favorecem a reestruturação capitalista, libera ativos de capital para serem reinvestidos, desenvolvendo mecanismos de exclusão da força de trabalho à superpopulação relativa (MARANHÃO, 2006, p.50).
Com a intenção de reduzir os custos de transação, cabia ainda reformar profundamente os sistemas de proteção social ? saúde, previdência, educação e habitação ? dando todos os ingredientes para que o Banco Mundial desenvolvesse seu modelo operacional de governança, destinado a implantar instrumentos técnicos de gestão, dita transparente e responsável pelo desenvolvimento econômico e, de modo acessório, pelo desenvolvimento social (OSMONT, 2008, p. 69).
Para o Banco Mundial, trata-se de dominar o desenvolvimento urbano por meio do controle institucional do desenvolvimento das cidades. Segundo a ortodoxia neoliberal, essa se tornou a principal questão, a partir da implementação do ajuste estrutural, em meados dos anos 1980, reforçado de forma contundente nos anos 1990.
Nesse sentido, pode-se dizer que existe efetivamente um modo neoliberal de gestão das cidades, segundo um modelo de origem externa (OSMONT, 2008, p. 69).
Ainda, nesta mesma análise cabe refletir sobre esse arcabouço político-ideológico que basearam as decisões econômicas do Banco Mundial, em sua trajetória. Neste sentido afirmar que o Banco Mundial não criou uma política ou estabeleceu um marco teórico próprio, se faz necessário. Pois, constituiu-se como instrumento principal, junto com o FMI, de concretização e consolidação de modelos ideológicos dominantes.
Verifica-se, assim, como estratégias de cumprimento dessa autoatribuição em prol dos países capitalistas ricos e dos interesses do grande capital internacional, dois momentos político-ideológicos que demarcaram as estratégias do Banco: a Teoria do Desenvolvimento Econômico - TDE, que domina segundo Bresser Pereira o cenário mundial dos anos 50 aos 80, e a revitalização da teoria neoclássica, a partir dos anos 80 até os dias atuais (PEREIRA, 1995 apud PEDREIRA, 2006, p. 86).
5.1 TENDÊNCIAS ATUAIS: qual o quadro que está sendo desenhado?
No final dos anos 1990, assiste-se, sob uma roupagem ideológica, a uma reforma mais estrita do desenvolvimento e das formas de apoio público, nos marcos de um "desenvolvimento integrado", tal qual definido no início de 1999, em um documento assinado pelo Sr. Wolfensohn (Presidente do Banco Mundial), um anteprojeto intitulado: "Proposta relativa aos marcos do desenvolvimento integrado", assentado em uma "visão mais global do desenvolvimento", onde dois elementos principais merecem uma maior análise:
Quanto ao desenvolvimento - É necessário considerar o reforço dos laços entre o FMI e o Banco Mundial, e uma melhor harmonização de suas ações. O FMI conserva sua missão de estabilização macroeconômica e de controle. O Banco Mundial segue responsável pelos aspectos estruturais e sociais do desenvolvimento. Entretanto, um novo parceiro aparece, a OMC (Organização Mundial do Comércio): "para responder aos anseios e às populações de nossos países clientes, devemos colaborar com a OMC, e apoiar sua ação de importância vital para os arranjos comerciais e para o futuro dos países que são nossos clientes" (WOLFENSOHN, 1999, [s.p.]). Sobre o método: dois aspectos essenciais do desenvolvimento, macroeconômico, de um lado, e [sócio-estrutural], de outro, devem ser examinados simultaneamente.
A essas condições prévias, intencionava-se pôr em marcha uma economia de mercado. Assim, dentre os pré-requisitos, o desenvolvimento urbano deve constituir um dos fatores de base para o desenvolvimento de tipo neoliberal, o que não é uma novidade. Mas esse enunciado, reafirmado em um contexto de mundialização galopante, afirma ao conjunto das Instituições Financeiras Internacionais - IFI que o desenvolvimento requer a urbanização e, em outros termos, que as cidades estão a serviço do desenvolvimento.
Esse desenvolvimento é marcado por um "novo" interesse pelas metrópoles, como atesta o discurso de Wolfensohn, que estabelece os contornos dessa nova estratégia urbana (OSMONT, 2008, p. 72):
...se considerarmos as 60 megalópoles de mais de dez milhões de habitantes que estarão, em princípio, nos países em desenvolvimento, até 2025, o crescimento de todas as aglomerações urbanas e a experiência atual de cidades como Jacarta e Bombaim, é fácil ter uma [idéia] dos problemas postos pela gestão urbana. É claro que os governos devem dotar-se de uma estratégia urbana distinta da estratégia nacional global, na medida em que a concentração de população resulta em problemas particulares. O planejamento urbano e as medidas apropriadas serão cruciais ao longo do próximo milênio (1999, [s. p.]).
As grandes cidades encontram-se no centro dessa visão estratégica, porque o setor privado tanto nacional como estrangeiro ? as multinacionais ? constitui o motor do crescimento. Assim, é preciso, segundo Wolfensohn:
...criar condições estruturais próprias para dar confiança aos investidores... Em geral, o que predomina é uma estratégia integrada: ?Podemos, assim, refletir em termos mais estratégicos sobre o ordenamento das políticas, dos programas e dos projetos, ao ritmo das reformas. Nossa abordagem global implica em avançarmos em várias frentes. Mas certas medidas devem ser priorizadas? (WOLFENSOHN, 1999, s. p. apud OSMONT, 2008, p. 72).
A partir desse quadro, compreende-se melhor como se desenham as novas tendências da gestão urbana. Ou seja, em coerência completa com o que foi proposto em matéria de desenvolvimento global.
O desenvolvimento integrado das cidades possui, assim, uma importância prioritária: a importância das questões urbanas nos objetivos nacionais e globais de desenvolvimento sustentável, conhecida desde muito tempo na arena internacional.
O que acontece nas cidades do mundo em desenvolvimento tem importantes implicações para atingir os "objetivos, pelo menos no discurso, do Banco Mundial em termos de redução da pobreza, de promoção da economia de mercado, de construção de instituições duráveis e de proteção do meio ambiente.
Realizar as promessas da urbanização, ainda, constitui um exemplo de primeira importância para o desafio de um desenvolvimento intersetorial, como os propostos por Wolfensohn em 1994 (WORLD BANK, 1999, [s.p]. apud, OSMONT, 2008, p. 73).
É nesse contexto de globalização/mundialização que o Brasil se defronta com uma extrema vulnerabilidade e dependência do capital estrangeiro. E é justamente "neste vácuo" que se fundamenta o relacionamento e influência do Banco Mundial, reforçando o aumento da dependência externa do país (PEDREIRA, 2006, p. 28).
Considerações Finais
A política habitacional vigente não difere, em seus entraves, das políticas habitacionais praticadas no passado. Pois mesmo com a criação do Ministério das Cidades, essa política, ideologicamente, só tem pensado em resultados rápidos e quantitativos.
O que temos observado recria a máxima de termos, políticas pobres para pobres, onde as consequências são o aumento da violência, da falta de acesso ao trabalho e à educação.
Uma alternativa possível seria a criação de um modelo de gestão democrática para além dos requisitos formais, com objetivos claros e capacitados a incorporar a totalidade dos habitantes e moradores em uma condição de cidadania.
No entanto, o Ministério das Cidades não caminhou para uma participação democrática, política e popular, caminhou sim no pragmatismo de resultados rápidos. Não que isso seja de todo ruim, já que os resultados concretos nessa área são emergentes. A questão, então posta, está em enfrentar e romper com o paradigma de um modelo de desenvolvimento, extremamente excludentes que mantém e agrava a concentração de renda e poder. Acreditamos, ainda, que a trajetória de desenvolvimento urbano deve construir a possibilidade da gestão democrática para além dos requisitos formais, cujo objetivo deve incorporar a totalidade dos habitantes e moradores em uma condição de cidadania.
Essas reflexões estão pautadas no entendimento de que um dos pilares do movimento de reforma urbana no Brasil é a ampliação da participação direta do povo nos processos decisórios, feito por meio de conselhos, conferências e processos de pactuação na esfera pública, incorporando todos de forma organizada e descentralizada.
A principal ferramenta para promover essa transformação é a informação, o esclarecimento da política a todos os envolvidos, afastando-se do atual modelo, onde os processos decisórios urbanos estão restritos a políticas verticalizadas e a um circuito reduzido da sociedade permanentemente preparado para fazer uma interlocução.
Como exemplo, temos na área de desenvolvimento urbano, o setor empresarial de bens e serviços direcionados para a gestão pública, bem como o setor de incorporação e construção imobiliária, onde os empreendimentos dependem muito das decisões políticas e observa-se uma expressiva interlocução com o poder público.
No processo histórico de interferência do mercado na política habitacional, onde assistiu-se ao aprofundamento das relações entre o Estado e o capital estrangeiro, tendo seu auge no triênio 1970-73, e do radical distanciamento do aparelho estatal da sociedade, culminou com uma grande desigualdade entre os setores privados dedicados a promover o desenvolvimento urbano e o cidadão comum, que é morador da cidade e também tem sua vida dependente das decisões da política pública.
Essas condicionalidades refletem, de forma explícita, os objetivos políticos e econômicos dos países que compõem as forças dominantes no atual processo de mundialização, o uso sistêmico de mecanismos de interferência, hoje representado pelo Grupo Banco Mundial/FMI/OMC, que se transformou na entidade responsável por apoiar a política internacional das estruturas hegemônicas, ao patrocinar políticas que permitem a livre circulação de bens e capitais estrangeiros nos países em desenvolvimento.
Portanto, embora com uma linguagem que suscite a promoção do desenvolvimento humano e de equidade, pelo combate à pobreza extrema, o Banco em toda sua história teve sua maior contribuição a manutenção do protecionismo econômico e do acúmulo de capital.
Nesse processo, observa-se ainda as práticas internas de políticas marcadas pelo populismo, pela troca de "serviços" por votos, como é o caso da mais recente política do Governo Federal, para o enfrentamento do déficit habitacional. Mas o que não se pode negar é uma certa eficiência dessas políticas em subsidiar quem não tem acesso via mercado a um bem, chegamos assim à conclusão, de que, se todo investimento para a baixa renda for considerado populismo, não vai haver mais nada para os pobres.
Porém, por conta desta constatação, não se pode fechar os olhos a uma das grandes questões relacionadas a esses "novos" programas, que é a qualidade das moradias.
Desta forma, a primeira consideração que temos que fazer é definir que moradia não se resume a casa com parede, teto, banheiro com azulejo, mas que, a moradia adequada é aquele local, a partir do qual, o cidadão passa a ter satisfeitas as suas necessidades básicas e fundamentais de subsistência nas cidades com dignidade.
Então, isso significa estar em um lugar, que permita ter espaço público, lazer, escola, saúde, empregos e, também, que permita andar livremente e com segurança. Deve-se assim considerar a dimensão urbana presente nesses planos, pois casa não é só o teto ou o produto em si.
A não observância de elementos que qualificassem a política levou-a a reproduzir o mesmo modelo, existente desde a época do BNH, onde foram construídas 1,5 milhão de moradias populares, transformadas em guetos de "não-cidades" de pobre com pobre.
Observa-se que há ainda poucos projetos, destinados para a faixa de zero a três salários-mínimos, faixa de renda que agrega o maior déficit habitacional. Assim a maior parte da demanda não é atendida, demanda essa vinda das pessoas que estão nas favelas, nas ruas, quem não têm renda.
Assim, com um modelo único e vinculado às determinações econômicas, que é o modelo da casa própria, é muito difícil viabilizar que alguém com renda zero seja proprietária de um bem de 50 mil reais.
Outro equivoco é pensar em programas habitacionais, como forma de combate a crises econômicas. Ferramentas como essa já foram utilizadas na história, nos anos 30, no Plano Marshall, na reconstrução européia depois da guerra. Porém não passam de solução tipicamente keynesianas. Embora, investimentos públicos concentrados dinamizam a economia, aquecendo as vendas de materiais de construção, por exemplo.
Em nosso caso, isso se traduziu na autoconstrução, onde o cidadão constrói ou amplia por conta própria seu imóvel, muitas vezes em locais impróprios, correndo o risco de ver seu investimento ser levado pelas águas ou jamais ser regularizado.
Fenômeno confirmado quando se olha as mais recentes tragédias urbanas e sua macabra contabilidade que acaba expondo também o lado sombrio da política de incentivos à ocupação e onde a favelização é tida como solução aos problemas habitacionais dos mais desfavorecidos.
Somente entre os dias 06 e 07 de abril de 2010 em áreas de ocupação irregulares no estado do Rio de Janeiro se contabilizou 251 mortos, 11 562 desabrigados, 10,3 milhões de moradores atingidos e 22 municípios afetados. Nesta mesma semana de abril foram registrados 692 deslizamentos naquele estado, sendo os casos mais chocantes os ocorridos no Morro dos prazeres e no Morro do Bumba, este último em Niterói, região metropolitana do Rio de Janeiro, ocupado com o incentivo do poder público, que desconsiderou os riscos de assentar famílias sob um lixão desativado .
Somente na virada do ano já tinha sido contabilizado 74 mortos, no estado, na maioria em Angra dos Reis, 31 mortos vítimas do deslizamento ocorrido na enseada do Bananal, 21 mortos vitimas soterradas na pousada Sankay também em Ilha Grande .
É incompreensível que a política pública não intervenha nesse processo, viabilizando terra urbanizada e bem localizada a essa população. Também poderia viabilizar assistência técnica para os autoconstrutores.
No entanto o governo repassa essa função às construtoras, que não tem como público consumidor, aqueles que mais precisam.
Outra constatação em relação de déficit habitacional, que hoje está na casa dos sete milhões de imóveis, é de que, tanto os investimentos públicos como os do Mercado, não possuem como prioridade as demandas para além da simples distribuição de moradia.
Para isso, basta observar o montante de recurso, 34 bilhões, divulgados pelo governo, para a construção de casas populares sem nenhuma intervenção em termos urbanísticos e fundiários: posteamento, saneamento, equipamentos sociais, transporte, geração de emprego e renda, etc.
O resultado desta política reduzida à simples construção de casas é o favorecimento da especulação imobiliária, com o aumento no preço dos terrenos.
Observa-se que o subsídio vai parar no bolso do proprietário do terreno e as construtoras dizerem que não está dando mais para fazer casas de 39 a 42 mil (reais) já que a terra custa mais que isso.
Deve-se ter a clareza que a construção da casa própria é uma modalidade e não reflete a totalidade dos elementos constitutivos de um programa habitacional de combate ao déficit habitacional.
Há ainda, outra grande questão, quando se faz uso da informação como elemento constitutivo de políticas públicas, a transparência e controle social. Quanto mais a sociedade estiver organizada para acompanhar os projetos e programas, mais esses irão responder satisfatoriamente as demandas a curto e longo prazo.
Neste sentido os formuladores de "novas políticas" e programas voltados a questão habitacional e de regularização devem aprender com as lições das experiências passadas, fazendo uma discussão ampla e crítica, não repedindo os equívocos, por exemplo, ocorridos pela gestão do governo José Sarney (1985/1990), quando da extinção do BNH, onde se verificou uma política que pretendia recriar a roda.
Diferente disto, deve-se ter como principio a compreensão histórica da natureza e da dinâmica dos processos sociais, econômicos, políticos e jurídicos que produzem a informalidade, base para a formulação, implementação e avaliação dos programas de regularização.
Para tanto, é preciso promover uma leitura interdisciplinar da questão, combinando as perspectivas econômicas, políticas, sociais, institucional e técnica, com ênfase especial na sua dimensão jurídica.
Os administradores públicos devem refletir sobre algumas questões principais, antes de fazerem suas propostas, já que são as respostas a estas perguntas que vão determinar a natureza e o alcance efetivo dos programas de regularização:
? Como são produzidos os assentamentos informais?
? Por que é importante regularizá-los?
? Quando os programas de regularização devem ser formulados e implementados?
? Que áreas devem ser regularizadas?
? O que deve ser feito nas áreas onde, por alguma razão, não couber a regularização?
? Como os programas de regularização devem ser formulados e implementados?
? Que direitos devem ser reconhecidos aos ocupantes de assentamentos informais?
? Quem deve pagar pelos programas de regularização? E como?
? O que deve acontecer depois da regularização das áreas etc.
Desta feita, os programas de regularização têm uma natureza essencialmente curativa, contudo como parte fundamental da política habitacional, não podem ser dissociados de um conjunto mais amplo de políticas públicas, diretrizes de planejamento e estratégias de gestão urbana destinadas a reverter o atual padrão excludente de crescimento urbano.
Cabe ainda afirmar a necessidade de ampliar o acesso ao mercado formal a uma parcela maior da sociedade, sobretudo os grupos de renda média-baixa, ao lado da oferta de subsídios públicos para as faixas da menor renda e ainda aos sem renda.
Destarte, é preciso rever os modelos urbanísticos que têm sido utilizados, de forma a adaptá-los às realidades socioeconômicas e à limitada capacidade de ação institucional das agências públicas.
Sendo assim, as políticas de regularização fundiária não podem ser formuladas de maneira isolada e necessitam ser pensadas com outras políticas públicas preventivas, para quebrar o ciclo de exclusão que tem gerado a informalidade.
Isso exige a intervenção direta e investimento público, de toda ordem e esferas, para produzir novas opções de moradia, democratizar o acesso a terra e promover uma reforma urbana ampla e menos injusta.
Caso contrário, todos os esforços realizados neste sentido não serão capazes de interromper o ciclo de produção da irregularidade, além de provocar a multiplicação permanente da demanda por recursos públicos.
Além disso, o ciclo que leva da informalidade à regularização tem freqüentemente reafirmado e ampliado as bases da política clientelista tradicional, ingrediente responsável pela própria produção da informalidade.
Desta forma reafirmamos que a questão urbana no Brasil passa pouco a pouco a ter como centro a defesa de uma política fundiária. Tentamos demonstrar teoricamente como tal intervenção do Estado é necessária para resolver os impasses do desenvolvimento urbano brasileiro e assim promovendo a justiça social.
Também, buscou-se demonstrar que a relação, mercado de terras e o processo de estruturação das cidades, é decorrente das imperfeições funcionais desse mercado, como a especulação dos preços fundiários e, de outro lado, da estreita ligação entre valorização fundiária e investimento público em infraestrutura e equipamentos urbanos.
Isto posto, cabe assinalar alguns pontos a se considerar, como o equivoco ideológico de se pensar a formação do espaço urbano como uma monorracionalidade, já que ficou evidente a necessidade da coexistência de processos diferenciados na configuração da função social da cidade, como preconiza os novos projetos habitacionais.
Outra consideração se funda na heterogeneidade, somadas ao duplo papel que é atribuído ao espaço na sociedade capitalista. Onde a cidade se torna um conjunto de mercadorias imobiliárias e o espaço é apropriado como mercadoria, há ter um valor de uso, ainda passível de ser maximizada, na medida em que, a principal mercadoria imobiliária, a moradia, é produzida por sistemas de funcionamentos e racionalidades diferenciadas: renda fundiária/imobiliária, lucro comercial/renda comercial e lucro industrial, desta forma conclui-se, que a influencia do mercado de terra na estruturação do mercado urbano, é midiatizadas pelas formas como são produzidas e distribuídas as moradias.
É necessário, pois, investir em políticas públicas universais, com a participação e controle social, potencializando-as para o desafio de atuar, frente a dinâmica de acumulação presente no ideário capitalista, resgatando, assim, os interesses coletivos, até então subordinados aos interesses privados.
Compreendemos ainda, as especificidades e dilemas das políticas sociais, enquanto responsabilidade do Estado, contextualizada no cenário das mudanças societárias contemporâneas, reafirmando o papel fundamental que o Estado deve ter na garantia dos interesses públicos.
Estas considerações nos remetem ao problema inicial de nosso trabalho, onde constatamos que as demandas por moradias e lotes não são atendidos nem mesmo em suas imediaticidades, tornando-se assim, cada vez mais necessário um contínuo processo, interno e externo, de interação, informação, síntese histórica e análise de conjuntura.
Diante destas configurações, comparece a importância do/da profissional do Serviço Social, pela necessária reflexão sobre o desenvolvimento da racionalização da intervenção social, atuando na articulação entre as instituições, fazendo uso de toda rede de proteção constituída para que possa dar e construir respostas a população usuária dos serviços habitacionais, acionando instrumentos técnico-operativos para o enfrentamento das questões urbanas e as demandas de caráter técnico, teórica, metodológico e ético-político.
Devendo ainda a ação profissional do Serviço Social, se efetivar de forma compactuada, complementando seu saber, com profissionais de outras áreas do conhecimento, fazendo da interdisciplinaridade a base estratégica e metodológica de sua abordagem, e principalmente compreendendo a participação popular como elemento fundamental ao processo de planejamento urbano.
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2010
MARCOS ANTONIO JULKOVSKI
Política Habitacional Brasileira: trajetória de uma política de exclusão
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado por Marcos Antonio Julkovski, como requisito para obtenção do grau de Bacharel em Serviço Social.
Orientadora: Prof.ª Tânia Mara Resende
APRESENTAÇÂO
A análise aqui proposta materializou-se na vivência do campo de estágio na Agência Municipal de Habitação Popular - AMHP, essa proporcionou a observação de que as demandas trazidas pelos usuários à agência não são atendidas, em grande parte, nem mesmo em suas imediaticidades.
Essa realidade instigou-me a reflexão sobre os determinantes formadores da política habitacional brasileira, e a ineficácia histórica dessa política no enfrentamento do déficit habitacional.
Com uma abordagem documental e bibliográfica, esse trabalho busca identificar o discurso ideológico da política habitacional, entendendo que este discurso é determinante a uma ação interventiva que reforça o que está posto pela estruturas hegemônicas do "sistema mundo," principalmente em países periféricos como o Brasil, bem como, os pressupostos determinantes dos projetos e programas habitacionais em nível nacional e local. Tendo sempre em foco o posicionamento profissional do Serviço Social, frente aos compromissos definidos no Código de Ética e a defesa intransigente da democracia, da liberdade e da justiça social.
Para alcançar os objetivos aqui traçados este trabalho foi organizado em cinco capítulos, dispostos da seguinte maneira:
No primeiro capítulo abordaremos a nossa inserção no campo de estágio e sua importância para a construção da identidade do/da profissional e as ações constitutivas da prática de estágio, entendendo ser este um espaço privilegiado para a formação profissional e desenvolvimento de competência teórico-metodológica e ético-político, voltadas à defesa de democracia e contribuição a uma nova cidadania coletiva. Também faremos uma breve apresentação institucional, apresentando os programas e projetos em desenvolvimento na AMHP. Considerando ainda as divisões setoriais da instituição, apresentaremos as atividades da Coordenadoria de Assistência Social e Regularização Fundiária ? CASRF, nosso campo de atuação. Finalizando esse capítulo, apresentaremos os órgãos da administração direta e indireta do município de Cuiabá. Bem como uma síntese dos Projetos de Pesquisa e Intervenção, ponto de partida para a definição do objeto de investigação aqui proposto.
No segundo capítulo apresentaremos a trajetória da política habitacional brasileira problematizando os caminhos tortuosos que direcionaram o enfrentamento das questões habitacionais.
Assim, priorizamos o período que compreende os anos de 1964 a 2008, divididos entre momentos políticos de restrições de direitos como foram os anos de 1964 a 1985, os períodos de transição democrática 1985 a 1990 e os ditos democráticos de 1990 aos dias atuais.
No terceiro capítulo, buscou-se contextualizar o processo de colonização da região Centro-Oeste e os efeitos deletérios desta política, principalmente os impostos aos extratos mais baixos da população demandatária de políticas sociais.
Neste sentido, resgatamos o período denominado "marcha para o oeste", iniciado na década de 30, avançando ainda, em nossa análise, até a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001. Compreendendo a Participação e Controle Social como categoria fundamental para uma política pública descolada da lógica hegemônica vigente. Finalizando o terceiro capítulo realizaremos, uma síntese histórica do processo de urbanização da capital de Mato Grosso, como expressão local de um fenômeno nacional.
No capítulo quarto, problematizamos a política de regularização fundiária brasileira, os tipos de irregularidade fundiária, sua diversidade e peculiaridades e as alternativas para as irregularidades habitacionais, sempre de forma crítica abordando o direito urbanístico e a manutenção do status quo, insistentemente presente nas políticas que tratam da legalização fundiária. Também buscamos informar sobre os atores, seus papeis e as funções daqueles que estão à frente do processo de regularização.
No quinto capítulo coube analisar os efeitos do processo de mundialização sobre a urbanização, iniciados nos anos 1980 com a onda de políticas neoliberais de ajuste estrutural urbana pautada na especulação de mercado.
Refletiu-se também quanto ao modelo de desenvolvimento "imposto" pelo Banco Mundial e das condicionalidades, sempre presentes, nas operações desta instituição e que levou ao comprometimento da construção de um projeto nacional autônomo de promoção do desenvolvimento econômico e social.
Finalmente coube questionar a ortodoxia neoliberal, frente ao processo de mundialização, onde o discurso aponta os organismos internacionais de apoio ao desenvolvimento, como os únicos a ter condições de fornecerem respostas apropriadas as atuais questões de desenvolvimento urbano.
INTRODUÇÃO
O fenômeno de crescimento urbano que acompanhou e tornou possível a industrialização brasileira a partir dos anos 30, quando menos de 30% da população viviam em cidades, provocou drásticas transformações socioeconômicas e espaciais no país.
É fato que a combinação de tais processos, industrialização e urbanização, ocasionou a alteração do modo de produção e, por consequência, uma enorme concentração econômica, a qual tem determinado um processo de exclusão socioespacial da maior parte da população.
A consequência mais imediata foi a segregação espacial que reflete a divisão da renda e se traduz, notadamente, pelo acesso desigual às infraestruturas e ao solo.
A essa população, excluída do mercado imobiliário regular e pela ausência de uma promoção pública, mesmo que adaptada a seus meios, não restou outra escolha senão a de resolver a questão de sua habitação na "cidade ilegal" (SACHS, 1999, p. 57 apud TAVARES, 2004, p. 01).
Essa forma de ocupação, promovida pelas desigualdades sociais e a concentração de renda ? característica da sociedade capitalista ? tem produzido uma carência habitacional onde a falta de moradia digna é uma realidade para a população mais carente.
Essa realidade é evidenciada quando se observa os dados do Ministério das Cidades, divulgados em 2007, que apontam um déficit habitacional na ordem de 95,9% entre as famílias que ganham até três salários mínimos.
No texto Contribuição ao Problema da Habitação de 1872, Engels estabelece uma relação entre a questão da habitação e a industrialização nascente, destacando as precárias condições de vida e de habitação do proletariado urbano no transcurso do século XIX na Europa.
Esse primeiro momento, marcado pelo capitalismo concorrencial, se caracterizou por uma crise da habitação, provocada pela industrialização e urbanização que atraiu uma grande quantidade de migrantes para a cidade, sem no entanto uma intervenção do Estado na área social.
Assim, as formas de urbanização são, antes de tudo, formas de divisão social e territorial do trabalho, já que "a urbanização é um elemento chave das relações de produção" (LOJKINE, 1981, p. 121, apud, CABRAL, 2005, p.02).
Logo, a cidade capitalista, reúne as condições gerais para a produção e os meios de reprodução do capital e do trabalho, de modo que ficam explícitas as contradições das relações construídas a partir da apropriação privada dos bens socialmente produzidos (CABRAL, 2005, p.02).
Nos países periféricos de industrialização tardia, como é o caso brasileiro, e por ter um modelo de intervenção estatal bastante limitado, a política habitacional, já em 1933, foi caracterizada como segmentada e pontual, abrangendo apenas os setores mais organizados da classe trabalhadora, via Institutos de Aposentadorias e Pensões - IAPS, que apenas cobriam parte dos segmentos da população inseridos no mercado formal de trabalho.
A exclusão da maioria da população, em relação a esse modelo de política habitacional, fez com que as favelas e cortiços se proliferassem acompanhando o crescimento industrial, que se fez sem nenhuma planificação.
É a partir deste contexto que este trabalho pretende discutir a construção da atual política habitacional brasileira, tendo como base sua relação com a Questão Social, entendida enquanto "sequela" do conflito capital trabalho, destacando ainda, os dados relativos à realidade brasileira através da experiência local, mais especificamente em Cuiabá, capital do estado de Mato Grosso.
Pretende-se assim, dar especial ênfase ao contexto que determina as novas tendências da política de habitação no Brasil, enquanto país periférico, em um processo de globalização da economia, da reestruturação produtiva e da orientação neoliberal do Estado, e os desafios postos para a universalização do direito à habitação no momento atual, de ajuste estrutural das cidades.
Isto posto, cabe ainda a reflexão sobre o papel do Estado como guardião do desenvolvimento capitalista (SILVA, 2008, p.148), onde, na idade dos monopólios tem a função de maximização dos lucros aos novos agentes econômicos, organizando o modelo econômico, monopólico, também servindo para administrar as suas crises cíclicas que colocam novos desafios para o Estado (NETTO, 1992, p.16-24, apud, SILVA, 2008, p.148).
Sendo um desses desafios o tratamento atribuído à Questão Social e suas sequelas, recortadas como problemáticas particulares: desemprego, fome, carência habitacional etc. (NETTO, 1992, p.28, apud, SILVA, 2008, p.149).
Demandas essas que, segundo Netto, são suportadas pelo Estado, pois supões a reprodução e manutenção da força de trabalho, ocupada e excedente, necessárias a ordem do capital, centradas na assistência previdenciária e na segurança social (NETTO, 1992, p. 16-24, apud, SILVA, 2008, p.148).
Assim, essa busca de legitimação da política, via Questão Social, não deixa transparecer seu caráter classista, mas mediatiza-se, pela transformação de políticas sociais de caráter público, de características privadas, indissociando-se de suas funções políticas e econômicas, servindo à funcionalidade do Estado capitalista, portanto, fragmentando a Questão Social, transformando sua questão política em expressões parcializadas e em sequelas setorializadas (SILVA, 2008, p.149).
Desta forma, a Questão Social, neste trabalho, se expressa na contradição do modo de produção capitalista, onde a riqueza gerada socialmente é apropriada pelos capitalistas, impedindo que o trabalhador usufrua dessas riquezas.
Portanto o fenômeno da urbanização brasileira, aqui apresentado, seria uma das expressões da Questão Social, geradas no seio do capitalismo, assim como a pobreza, o analfabetismo, o desemprego, a fome, dentre outras, devendo, portanto, fazer parte dos/das profissionais que tem a Questão Social como centralidade de sua ação profissional.
Por fim, esse cenário, que atravessa a cotidianidade do fazer profissional, afetando a condição de vida e trabalho da população usuária das políticas sociais, impõe a necessidade de construção de novas formas de intervenção na Questão Social, exigindo a discussão sobre o processo de trabalho no qual se insere o/a assistente social a as alternativas ao exercício profissional, chegando naquilo que define como sendo, os desafios contemporâneos para o Serviço Social, reafirmando sua compreensão de Questão Social como um "[...] conjunto de expressões das desigualdades da sociedade capitalista madura que se expressa pela resistência dos trabalhadores [...]" (SILVA, 2008, p.160).
CAPÍTULO 1
APROXIMAÇÕES COM O CAMPO DE ESTÁGIO
1.1 INSERÇÃO NO CAMPO DE ESTÁGIO: considerações iniciais
O estudante de Serviço Social quando ingressa na formação acadêmica, valoriza a possibilidade de inserção no campo de estágio, como o momento fundamental em que irá pela prática e intervenção construir os critérios de desenvolvimento e de validação da competência para a formação profissional e posterior inclusão no mercado de trabalho.
Em última instância, essas concepções reforçam a noção de que o mercado define quem é competente e quem não é, assim, a formação pela inserção no estágio garantiria uma aproximação à eficiência e eficácia por ele exigidas.
Ampliando essa reflexão, o Projeto Profissional do Serviço Social expresso nas Diretrizes Curriculares de 1996 (Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa em Serviço Social - ABEPSS) define a competência profissional a partir de parâmetros que incluem não só as habilidades requeridas pelo mercado, mas também aquelas que indiquem a possibilidade do/da profissional apreender as necessidades reais dos usuários e de analisá-las em uma perspectiva de apreensão da totalidade social em suas dimensões/mediações particulares e singulares.
A partir destas perspectivas o Estágio Curricular na Universidade Federal de Mato Grosso - UFMT se estabelece como disciplina obrigatória, com prescrição de carga horária mínima de 360 horas, constituindo-se como estágio supervisionado, acompanhado sistematicamente por um/a professor/a, supervisor/a acadêmico/a e por um/a assistente social, supervisor/a do campo de estágio na organização/instituição onde o mesmo se realiza.
Nossa inserção como estagiário na AMHP teve como palco, a principio, a ausência de um debate necessário, entre os/as estudantes do curso de serviço social e o departamento de serviço social da UFMT, o que provocou um conflito entre as legitimas intenções acadêmicas de se romper com um estágio configurado como mão de obra barata, que, por finalidade avilta salários e dribla encargos trabalhistas e as necessidades de permanência estudantil, insistentemente negada pelo Colegiado do Curso de Serviço Social.
Criou-se assim, uma tensão entre as expectativas sobre o estágio, com as quais os/as estudantes ingressam no curso de Serviço Social, em sua grande maioria, vindos dos extratos mais baixos da sociedade, e a intencionalidade do Projeto Profissional.
Essa ausência levou os/as estudantes do 7º semestre, turma de 2006, a se organizarem para garantir a permanência do campo de estágio na AMHP. Cabe ainda ressaltar que esta foi a última turma a estagiar na AMHP.
Conscientes de que o Conselho Federal de Serviço Social, Resolução CFESS Nº 533, de 29 de setembro de 2008 que regulamenta a supervisão direta de estágio no Serviço Social, e que traz em seu Parágrafo 5º que cabe às Instituições Federais de Ensino Superior (As Unidades de Ensino, por meio dos coordenadores de curso, coordenadores de estágio e/ou outro profissional de serviço social responsável nas respectivas instituições pela abertura de campo de estágio, obrigatório e não obrigatório), e ao supervisor de campo averiguar se o campo de estágio está dentro das áreas do Serviço Social, e ainda se garante as condições necessárias para que o posterior exercício profissional seja desempenhado com qualidade e competência técnica e ética e se as atividades desenvolvidas no campo de estágio correspondem às atribuições e competências específicas previstas nos artigos 4 º e 5 º da Lei 8662/1993 .
Assim, feitas essas considerações, contamos com o apoio da estagiária da AMHP: Hindianara Luana Rodrigues leite, professoras como Delma Rosa, Vera Bertolini, Maria Jacobina da Cruz Bezerra, Erivã Garcia Velasco, Gláucia Lelis Alves e outros, que mesmo entendendo que a prática de estagio não deve distanciar-se do projeto profissional comprometido com o desenvolvimento de novas competências, sociopolíticas e teórico-instrumentais no conhecimento da realidade social, pela simples intenção de garantir a permanência estudantil, acreditam que o fator permanência não pode ser simplesmente ignorado
A partir deste entendimento definiu-se que haveria uma divisão dentro do semestre, em dois campos de estágio, ou seja, o campo da assistência e o da habitação, sendo este último, remunerado. Cabe ainda reportar que a falta de campo de estagio continua a ser um entrave para os/as estudantes do curso de Serviço Social.
Isto posto, como primeiro momento da inserção no campo de estágio na AMHP, buscou-se compreender a forma como o sistema produtivo da instituição se organiza e os argumentos técnicos de normatização das atividades humanas utilizados pela instituição, também se buscou compreender o processo da repartição das funções e a sua natureza.
O intuito desta aproximação é o de perceber como essa fragmentação e distinção ocupacionais tem influência na execução do trabalho oferecido à comunidade, como também conhecer a coerência do arcabouço técnico, econômico, político, jurídico e social da política habitacional no setor de inserção da prática de estágio.
Com o objetivo de desenvolver a capacidade descritiva e analítica sobre as experiências vivenciadas no estágio, foi utilizado como metodologia pelo Professor Supervisor o relato das experiências através de Diários de Campo e de Relatórios Bimestrais, como também a elaboração de um Estudo Institucional para a produção do Plano de Estágio, sempre relacionados com o acúmulo teórico do Serviço Social e das Ciências Sociais, que subsidiaram os projetos de intervenção e de pesquisa, bem como do Relatório Final de Estágio.
Ao professor/supervisor acadêmico responsável pela disciplina de estágio supervisionado fica a incumbência de articular os conhecimentos teóricos à prática profissional vivenciada no estágio como define Oliveira (2004, pag. 69). E ainda na resolução CFESS Nº 533, de 29 de setembro de 2008, no Artigo 7º:
Art. 7º. Ao supervisor acadêmico cumpre o papel de orientar o estagiário e avaliar seu aprendizado, visando a qualificação do aluno durante o processo de formação e aprendizagem das dimensões técnicooperativas, teórico-metodológicas e ético-política da profissão (CFESS, 2008) .
Desta forma, os referenciais teóricos disponibilizados pelo professor supervisor de estágio, nortearam a tentativa de superarmos a imediaticidade da realidade de estágio, com objetivo a identificar e problematizar as mediações constitutivas da prática profissional.
Como proposta de avaliação, coube sistematizar as contribuições e dificuldades na elaboração dos instrumentos metodológicos propostos pelo Professor Supervisor de Estágio: Diário de Campo, Relatório Bimestral, Plano de Estágio, Projeto de Intervenção e Projeto de Pesquisa.
Considerando que a documentação tem um caráter dinâmico e flexível quando se consideram suas finalidades, enquanto base para a investigação e para o direcionamento do exercício profissional, a documentação proposta deve estar vinculada aos objetivos e exigências do trabalho profissional, ao arcabouço teórico e ético-político da profissão (LIMA; MIOTO; PRÁ, 2001, p. 01-2).
Assim, destaca-se a importância das análises e/ou diagnósticos sobre a realidade social que essas documentações proporcionaram, uma vez que se constituem em um instrumento capaz de possibilitar o exercício acadêmico na busca da identidade profissional, através de aproximações sucessivas e críticas, da reflexão da ação profissional cotidiana e revendo seus limites e desafios.
Entretanto, por vezes, não houve as reflexões necessárias para uma produção satisfatória, ocorrendo atrasos na entrega de diários de campo e até mesmo sua não elaboração, também houve atrasos na entrega dos relatórios ou com aprofundamentos teóricos rasos.
Essa crítica suscita a justificativas, que podem ser observadas na própria natureza do estágio, no caso remunerado. Contudo, isso não significa que o estágio não remunerado seja garantia de uma prática descolada das imposições institucionais que veem o estágio como mão de obra barata.
Outro fator apontado como limitações, está na intensidade de atividades acadêmicas e as atividades cotidianas presentes no estágio, que foram desenvolvidas no período de atuação de estágio. Entre essas atividades temos:
A participação nas reuniões de supervisão acadêmica de campo, atividades que compreendem a supervisão de estágio, referente ao espaço acadêmico e pedagógico para estudo, reflexão, orientação e avaliação da prática de estágio do/da estudante. Sendo uma disciplina do ensino teórico-prático do Serviço Social.
[...] professores-supervisores, assistentes sociais de campo e alunos são seres situados m um contexto histórico, cultural e social, não somente como produto, mas também como agentes. Quer dizer, além de serem produzidos por este contexto social, são capazes de criticá-lo e de transformá-lo. Nesta lógica, o processo de supervisão é percebido, não como algo predeterminado e inalterado, mas como dinâmico, como lugar e tempo de concretização do ensino-aprendizagem. Pode ser compreendido como espaço de contradições, de conflitos, mas também de realizações, de conquistas, de superação, de solidariedade, criatividade e liberdade. (LIBÂNEO, apud, LEWGOY; SCAVONI,2002, p.04).
Foram ainda realizados Estudos Teóricos em todo período de estágio, reconhecendo ser este, fundamental para a aproximação necessária na elaboração dos Projetos de Intervenção e Pesquisa, como também nas argumentações dos Diários de Campo e Relatórios Bimestrais, bem como, para superar as contradições institucionais já suscitadas.
Dentre as categorias apreendidas nestes estudos destacamos: Participação, entendida como condição para se buscar o Controle Social das políticas públicas pela população usuária, Democracia, entendida como uma perspectiva de garantia e ampliação de direitos além de outras categorias como: Justiça Social, Cidadania, Ética e Competência Profissional.
Considerando ainda, que, por estar em um setor com atribuições e competências específicas, os referenciais teóricos distintos ao campo de atuação, não puderam ser problematizado com meus pares, o que dificultou uma crítica mais ampla destas leituras.
Dentre as atividades desenvolvidas no campo de estágio estão:
O Atendimento a Solicitação de Lote, Isenção e Realização de Visitas Domiciliares: essas atividades se configuraram como cotidianas e imediatistas, portanto, contrária à concepção de Mioto (2001, p.148), que, considera que a visita domiciliar é um dos instrumentos que potencializa as condições de conhecimento do cotidiano dos sujeitos, no seu ambiente de convivência e que as visitas domiciliares "têm como objetivo conhecer as condições em que vivem tais sujeitos e apreender aspectos do cotidiano das suas relações, aspectos esses que geralmente escapam à entrevistas de gabinete." Entretanto, percebe-se que algumas visitas domiciliares tiverem somente, a função de "comprovar" as informações postas pelos usuários.
Essa "confirmação" teria uma função unilateral, a de determinar prioridades às demandas imediatas, já que os dados colhidos não são sistematizados, servindo apenas para determinar, entre os mais pobres, aquele que por prioridade será atendido.
Como foi problematizado acima a visita domiciliar, qualquer que seja a situação, vai resultar num relatório a ser apresentado por escrito.
Neste sentido, citamos Oliveira (2004, p. 03), onde afirma que:
[...] o relato é certamente o ponto de início do conhecimento da realidade, porque sintetiza o processo de prática teórica (conforme Althusser), aquela infinita confluência da ação profissional e o pensamento analítico (interpretação científica sobre essa mesma ação) e sua congruência científica.
No entanto, as visitas assumidas de forma indiscriminada culminou em uma rotina diária de elaboração de relatórios, prejudicando o desenvolvimento de um trabalho pautado no zelo pela qualidade dos serviços prestados, na defesa da universalidade dos serviços públicos, na atualização do compromisso ético-político com interesses coletivos da população usuária (IAMAMOTO, 1999, p.11).
Entendendo ainda, que o exercício da profissão prevê competências teórico-práticas, ético-políticas, técnico-operativas para exercer no campo de trabalho suas qualificações e funções profissionais, para além das rotinas institucionais e buscar apreender o movimento da realidade, detectando tendências e possibilidades nela presentes (IAMAMOTO, 1999). Assim, o grande número de relatórios com função exclusiva a burocratizar o atendimento dificultou ao par, estagiário e assistente social, refletir sobre esses elementos constitutivos da profissão e do fazer profissional.
Conclui-se, que, mesmo com uma atuação pautada nas dimensões da competência teórico-metodológica, ídeopolítica e técnico-operativa, em detrimento da frieza do processo burocrático e administrativo através do qual tivemos contato com os usuários, nossos instrumentais não se diferenciaram muito daqueles largamente empregados pela categoria em outros campos de atuação: observação, entrevista, visita domiciliar, visita institucional, elaboração da documentação em relatórios e pareceres, articulação com redes de recursos sociais, entre outros e que tiveram uma intervenção restrita a imediaticidade da demanda.
1.1.2 Projeto de Pesquisa
Como um esforço de entender e identificar estratégias de participação dos usuários da política habitacional, bem como os conceitos e matrizes teóricas que balizam a política habitacional brasileira, tendo ainda, como instrumento de pesquisa a leitura dos projetos que atualmente são desenvolvidos na AMHP, o campo de estágio possibilitou a elaboração da pesquisa, que trazemos, aqui, de forma sintetizada.
Assim e considerando que embora não exista uma apreciação segura do número total de famílias e domicílios instalados em favelas, loteamentos clandestinos, conjuntos habitacionais irregulares e outras formas de irregularidade administrativa e patrimonial, buscou-se afirmar que o fenômeno da irregularidade urbana está presente na maior parte das cidades brasileiras.
Excluídos do marco regulatório e dos sistemas financeiros formais , os assentamentos irregulares se multiplicam em terrenos frágeis ou em áreas não passíveis de urbanização, como encostas íngremes e áreas inundáveis, além de constituir vastas franjas de expansão periféricas sobre zonas rurais, eternamente desprovidas de infraestruturas, equipamentos e serviços que caracterizam a urbanidade. (ROLNIK, 2007, p. 06). Ausentes dos mapas e cadastros de prefeituras e concessionárias de serviços públicos, e inexistentes nos registros de propriedades em cartórios, esses assentamentos têm uma inserção no mínimo ambígua nas cidades onde se localizam.
Sendo um modelo dominante de territorialização dos pobres nas cidades brasileiras, a consolidação destes assentamentos é progressiva, eternamente incompleta e totalmente dependente de uma ação do Poder Público, já que para formas legais de expressão de pertencimento à cidade, esses assentamentos simplesmente não existem.
Assim, se configuram em uma engrenagem da máquina de exclusão territorial que bloqueia o acesso aos mais pobres às oportunidades econômicas e de desenvolvimento humano que as cidades oferecem
Além disso, alimenta de forma permanente a relação política marcada pela troca de favores e manutenção de clientelas, limitando o pleno desenvolvimento de uma democracia verdadeiramente includente (RODGERS, 1995 apud ROLNIK, 1999, p. 102).
Finalmente, condena a cidade, como um todo a um padrão insustentável, do ponto de vista ambiental e econômico, já que impõe perdas ambientais e externalidades para o conjunto da cidade, muito difíceis de recuperar.
Um projeto de desenvolvimento do país, pautado pela inclusão social e ampliação da cidadania, não pode prescindir da tarefa de questionar fortemente esse modelo, em todas as escalas territoriais, e, mais ainda, propor alternativas.
Essas alternativas passam evidentemente pela inserção, no centro da agenda política urbana, da questão do "lugar" dos mais pobres na cidade (ROLNIK, 2007, p. 08).
Este seria, portanto, para o Ministério das Cidades, um dos eixos centrais da política urbana e, consequentemente, dos programas e ações propostos em projeto de "inclusão territorial" das maiorias, que garantisse não apenas a melhoria imediata das condições urbanas de vida dos mais pobres, como também a construção de um modelo mais includente e democrático de cidade para o futuro.
Essa alternativa passaria também pelo aproveitamento mais intenso da infraestrutura instalada, pela reabilitação e democratização de áreas consolidadas, degradadas ou subutilizadas.
Porém, há décadas os governos não têm atuado de forma descolada das "condicionalidades impostas" no campo do planejamento territorial urbano.
A única e derradeira referência a estratégias nacionais nesse campo se deu no período autoritário, conectada ao projeto de integração nacional dos governos militares e as práticas tecnocratas e antidemocráticas .
A democratização do país veio acompanhada de avanços no campo da gestão urbana, especialmente no reconhecimento do direito à moradia e à cidade e na incorporação dos mais pobres, como objeto de políticas urbanas.
Edésio Fernandes (2007), a esse respeito afirma que uma das principais características do processo de urbanização intensiva no Brasil é a proliferação de processos informais de desenvolvimento urbano ocorrido principalmente ao longo das décadas de crescimento nas cidades, mas, sobretudo, nas duas últimas décadas, período em que dezenas de milhões de brasileiros não tiveram acesso ao solo urbano e a moradia, senão por meio de processos e mecanismos informais e ilegais (FERNANDES, 2007, p.19).
No âmbito federal, a inclusão do capítulo de política urbana na Constituição e, principalmente, a aprovação do Estatuto da Cidade estabeleceram uma nova ordem jurídico-urbanistica, baseada na função social da cidade e da propriedade, no direito a cidade e na democratização plena da gestão urbana (ROLNIK, 2007, p.09).
Contudo, a garantia desses direitos na Constituição de 88 não foi suficiente para mudar o panorama deficitário da habitação, pois há que se reconhecer a diferenciação dos interesses e objetivos dos distintos atores coletivos da sociedade civil e a dimensão do conflito que está presente em suas relações.
Assim, temos que tratar da possibilidade da inclusão de novos atores coletivos na negociação e definição do que se entende por interesse público e na definição de políticas públicas que contemplem seus interesses e necessidades, como o direito a moradia digna.
A política habitacional do Ministério das Cidades pretende estimular os municípios e cidadãos a construírem novas práticas de planejamento do território municipal e de gestão democrática, por meio de programas, ações e transferência de recursos financeiros, além da disseminação desta nova cultura urbana, participativa, democrática, includente, redistributiva, sustentável, traduzida em ações de sensibilização, mobilização e divulgação. Assim para contemplar a diversidade dos municípios e respeitar as realidades locais, as ações seriam realizadas com parceiros locais, na sua maioria, entidades e segmentos integrantes do Conselho das Cidades.
Isto posto, o baixo índice de criação de conselhos e fundos municipais de habitação, na maioria das regiões como mostra o gráfico 01, frente à percentagem de municípios com assentamentos irregulares, gráfico 02, deve ser preocupação as pretensões expostas no Estatuto da Cidade.
Gráfico 01 - Índice de Criação de Conselhos e Fundos Municipais de Habitação
Fonte: IBGE, Diretório de Pesquisa, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2005/2008.
Gráfico 02 - Presença de assentamentos irregulares, cidades com mais de 500 mil habitantes
Fonte: IBGE, Diretório de Pesquisa, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações
Básicas Municipais 2008.
Com a pesquisa Perfil Municipal - MUNIC-IBGE 2000 se revelou a presença de assentamentos irregulares em quase 100% das cidades com mais de 500 mil habitantes, 80% das cidades entre 100 mil e 500 mil. Até nos municípios com menos de 20 mil habitantes, os assentamentos informais aparecem em mais de 30% dos casos.
A mesma pesquisa feita em 2008 sobre a percentagem de municípios com assentamentos irregulares é um "déjà vu" da situação encontrada em 2000.
Portanto, essas informações revelam que em oito anos pouco foi feito de efetivo para solucionar esse fenômeno.
A ausência de Conselhos de Habitação dificulta a obtenção de recursos para o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - FHNIS, como é o caso do município de Cuiabá, onde segundo dados da Associação Mato-Grossense dos Municípios - AMM "um dos maiores problemas é o déficit habitacional, que somente em Mato Grosso é de 127 mil casas".
Queremos problematizar, ainda, o conceito de participação adotado como "recurso gerencial" para compartilhar e dividir responsabilidades, ao invés de uma "estratégia emancipatória" que redistribui capacidade decisória do Estado.
Assim, a condução política que tem sido apresentada na criação da Política Habitacional, caracteriza-se por atores enfraquecidos em uma participação institucionalizada e de governos que se apóiam nas sinecuras que promove, além de "diretrizes gerais", que não criam meios e condições para que os demais atores possam entender e opinar sobre programas e ações.
Este quadro é agravado pela incapacidade governamental em garantir meios para monitoramento e avaliação "social" no desenvolvimento de plano, programas e projetos, que acabam tendo aspectos absolutamente funcionais a uma concepção mais gerencialista de participação.
Pautados pela legislação incidente, nas análises documentais e observando as matrizes teóricas da política habitacional e seus reflexos na Participação Cidadã no município de Cuiabá, bem como o desenho dos mecanismos que promovem a participação dos usuários nos programas e projetos habitacionais implementados pela AMHP, constituímos um arcabouço teórico a uma participação cidadã que traga a discussão de questões relevantes para o combate à pobreza e a exclusão social, e que não alimente em sua prática um reducionismo da categoria sociedade civil, operada por meio da transferência das responsabilidades sociais do Estado.
1.1.3 Projeto de Intervenção
Quanto à elaboração do Projeto de Intervenção, denominado - Estratégias de Participação Comunitária na Política de Reforma Fundiária do Município de Cuiabá, sua idealização teve como objeto, a participação da população no processo de Regularização Fundiária, tendo como parâmetros as determinações da política habitacional brasileira.
Cabe esclarecer que, embora o projeto em tela tenha sido inviabilizado decorrente de diversas circunstâncias, a realidade vivenciada no decorrer do estágio possibilitou apreensão da dinâmica da instituição, as determinações e fundamentos que balizam a política de habitação brasileira, as contradições presentes na relação formulação e implementação, particularmente quanto à participação dos demandatários por habitação cujo foco de atenção refere-se à Regularização Fundiária.
De acordo com a Política de habitação e de Regularização Fundiária do município de Cuiabá, mediante diversas ações, AMHP poderá doar, alienar, arrendar ou permutar bens de sua propriedade desde que estes atos representem o exercício de suas atividades operacionais regulares e sem prejuízo para o Município de Cuiabá, segundo a Lei Complementar nº 055 de outubro de 1999 em seu Art.1º.
O déficit habitacional apresenta-se imenso e em Cuiabá os dados revelam que o déficit é superior a 30 mil unidades (IPDU, 2007). Ainda, de acordo com dados Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento Urbano - IPDU, mais de 3 mil casas estão assentadas em área de risco que precisam ser remanejadas.
Por sua vez a AMHP, aponta que atualmente há mais de 8 mil famílias cadastradas que necessitam de moradia e que pagam aluguel com ônus superior a 30% de sua renda familiar, informação esta que pode ser contestada já que não há efetivamente uma sistematização dos dados colhidos nos atendimentos e das pré-inscrições realizadas no setor de regularização, bem como de articulação entre os departamentos da Agência.
Nesses locais em que as famílias em condição de pobreza se encontram sob diversas formas, a injustiça e a ilegalidade estão presentes, implicando em ausência de vida digna às famílias, haja vista que não têm acesso a água potável e energia, bem como acesso a informação, a alimentos de boa qualidade, e outros serviços, além da própria vida cultural que fica totalmente inviabilizada, (ROLNIK et all 2007, p. 251).
A irregularidade e a precariedade habitacional é um fenômeno urbano, sendo assim, faces das cidades brasileiras.
Assim, a política habitacional deve viabilizar o direito social à propriedade, o que amplia a base da cidade legal, "tendo que beneficiar" as famílias (na maioria de baixa renda). Vindo a cidade a ser vista enquanto territoriedade, ao mesmo tempo espaços de controle urbano e tributário, de controle social e acesso a benefícios e serviços, permitindo que os moradores tenham entre outros direitos, a ruas com endereços oficiais, imóveis para referência de crédito em instituições bancárias e comerciais, cadastro no IPTU, imóveis reconhecidos administrativamente e atendidos pelos serviços da Prefeitura.
Dentre os programas e projetos de responsabilidade da AMHP de Cuiabá, tem-se o de Regularização Fundiária respaldado no instrumento Lei nº 2.219 de 27/10/1984, que criou o PROTEGE ? Programa Terra da Gente, sendo atendidos atualmente, 22 (vinte e dois) bairros no município de Cuiabá, a saber: Altos da Glória, Ana Poupina, Barbado, Barro duro, Bela vista, Campo velho, Canjica, Carumbé, Dr. Fábio Leite, Jardim Leblon, Nossa Senhora da Guia, Novo Horizonte, Novo Mato Grosso, Novo Milênio, Novo Terceiro, Planalto "setor D", Praieiro, Quarta-feira, Ribeirão do Lipa, Santa Helena, Três Barras, Vale do Carumbé, fonte (Lei 2219 de outubro de 1984)
Assim, a AMHP pelas prerrogativas da Lei deve buscar a formatação de uma proposta de política habitacional para o município de Cuiabá, a partir de discussões, não apenas pelos profissionais da área, mas também por todos aqueles profissionais, entidades e segmentos públicos e privados, que de alguma forma produzem habitação, loteamentos e afins.
Em decorrência da ausência de uma política urbana, os espaços ocupados na maioria das cidades, entre elas Cuiabá, apresentam ambientes degradados com precária infraestrutura, segregando pessoas e submetendo-as as condições de vida com má qualidade.
Assim, torna-se necessário a ampliação de políticas habitacionais com fins a atender as reais demandas da população de baixa renda direcionada para viabilização da melhoria das condições de vida e obtenção de moradia. (MCidades, 2007, pág. 25).
Neste sentido, o exercício da participação comunitária, pautada pelo trabalho social na urbanização de assentamentos precários deve garantir a elevação da qualidade de vida das famílias residentes nessas áreas.
Para tanto, os projetos sociais devem desenvolver-se por um conjunto de ações e atividades que busquem a mobilização e organização dessas comunidades, à educação sanitária e ambiental como também a implementação de atividades voltadas à geração de trabalho e renda.
Contudo, historicamente os programas e projetos implementados pela política habitacional, tem tratado o exercício da participação social, como uma obrigação burocrática.
Assim resumida, a participação torna-se mera formalidade legal, e é este sentido e neste nível que os projetos, implementados vêm sendo entendidos.
Na Instrução Normativa da CEF nº 50, de 6 de novembro de 2008, que regulamenta o trabalho social executado em intervenções de provisão habitacional e de urbanização de assentamentos precários das Ações e Programas geridos pelo Ministério das Cidades, traz como diretrizes gerais a participação da comunidade como um processo pedagógico de construção de cidadania e um direito do cidadão, de constante informação da população em um processo transparente pautado na relação de confiança.
No entanto, o que se percebe em muitos projetos é a verticalização das propostas, em que são atendidas unicamente as demandas que interessam à classe política e suas bancadas e ao mercado, pela ampliação de currais eleitorais e aos especuladores imobiliários.
Considerando que a maior parte da nossa população vive em condições de desemprego, subempregos e baixos salários, o que não permite o acesso as políticas de financiamento para fins habitacionais, os projetos implementados, deveriam, segundo a normativa acima citada, elaborar atividades voltadas à geração de trabalho e renda.
No entanto, os projetos direcionados a essa demanda, quando aplicado, têm sido geridos de forma improvisada, pela falta de estrutura física da comunidade e pela descontinuidade dos projetos que não possuem uma linha de financiamento específica que garanta a autonomia dos empreendimentos.
Portanto, justifica-se a ampliação de projetos que venham ao encontro das ações propositivas da AMHP e do fazer profissional do/da assistente social, no sentido da complementaridade dessa política.
Assim, é imprescindível a materialização da política pública habitacional, cunhada na ampliação de direito social, para que as pessoas, famílias e grupos sociais tenham acesso à cidade, devendo ainda haver um esforço coletivo, no sentido de contrapor a cultura mercantilista e de favor, presente nas políticas públicas brasileiras.
A preocupação central da prática de estágio é o entendimento de que a política habitacional não tem atendido as reais necessidades da população que se utiliza desse direito.
O Brasil, tanto em termos absolutos como em termos relativos, não pode ser considerado um país pobre, mas antes, como um país extremamente injusto, pois dentre os 54 milhões de brasileiros pobres, 22 milhões são indigentes (IPEA, 1999).
A intensidade de nossa desigualdade de renda, por sua vez, coloca o Brasil distante de qualquer padrão reconhecível, no cenário mundial, como razoável em termos de justiça distributiva (MCidades, 2005, p. 9).
Dentre as principais lições das experiências nacionais e internacionais, deve-se ressaltar que a formulação e avaliação dos programas de regularização, bem como a análise dos aspectos práticos e metodológicos do desenho dos projetos de regularização e de sua implementação, dependem, fundamentalmente, da compreensão da natureza e dinâmica dos processos que produzem a informalidade urbana, e que conformatam o desenho atual das cidades.
Acreditamos que para que os programas de regularização sejam formulados de forma adequada e que a discussão sobre tais programas sejam, verdadeiramente, descentralizadas e democratizadas, é necessário haver a parceria entre as esferas do poder público e da sociedade civil.
A discussão sobre a participação da população, com o objetivo de fortalecer o exercício da cidadania, o desenvolvimento comunitário e social e o combate à exclusão social, está presente na política Regularização Fundiária da AMHP. Portanto a criação de um projeto que de a dimensão que esse assunto merece, é fundamental para atender a demanda por habitação de forma ampliada, como determina o Manual da Regularização Fundiária Plena.
1.2 APRESENTAÇÃO INSTITUCIONAL: campo de estágio
A AMHP de Cuiabá-MT foi criada a partir da lei complementar nº 055 de 04 de outubro de 1999 de autoria do executivo, e publicada na gazeta municipal nº 438 de 08/10/99, sob regime de autarquia, com autonomia jurídica, administrativa.
Sendo, assim, é competência da AMHP de Cuiabá-MT, conforme Lei Complementar nº 055 em seu artigo 2º, planejar e executar a Política Municipal de Habitação, propor e organizar a Regularização Fundiária do Município.
Assim, a função da Agência, consistiria no planejamento e implementação de programas e projetos, tendo que viabilizar a construção de moradias e entrega de lotes urbanizados, de acordo com o perfil sócio econômico dos cidadãos, compreendido entre a renda média de 0 (zero) e 6 (seis) salários mínimos.
Além dessas atividades, a AMHP teria a função de desenvolver projetos de melhorias e ampliações habitacionais pautados na ética, preservando a garantia dos direitos, previstos em lei, os quais também são de sua competência.
Quanto ao financiamento, estabelece a Lei Complementar 0185 de maio de 2009 que altera a Lei Complementar nº 055 de 04 de outubro de 1999 , em seu artigo:
Art. 6º Fica criado o Fundo Municipal de Habitação Popular ? FUMHAP através do qual serão administrados os recursos financeiros da Agência criada por este instrumento.
Art. 7º Comporão os recursos do Fundo de Habitação Popular:
I ? As dotações constantes do Orçamento Municipal;
II ? As contribuições, subvenções e auxílios específicos de órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, Federal, Estadual e Municipal;
III ? Doações de Entidades privadas;
IV ? Receitas de aplicações financeiras de recursos do Fundo, realizadas na forma da Lei;
V ? Recursos provenientes de convênios ou acordos firmados com entidades financeiras públicas ou privadas;
VI ? O produto da alienação de bens por ele adquiridos ou a ele incorporados;
VII ? outras receitas destinadas ao FUMHAP.
Segundo ainda o artigo 5º da Lei de criação, a Agência Municipal de Habitação deve observar as normas legais do regime das autarquias devendo os recursos serem administrados pela Agência através de conta corrente específica, movimentada pela assinatura conjunta do Diretor Presidente e do Diretor Administrativo e Financeiro.
Desta forma apresenta-se à estrutura organizacional da agência, segundo o organograma disponibilizado pela Agência, e exposto abaixo:
Quanto ao quadro de trabalhadores públicos que desenvolvem as atividades inerentes a AMHP está assim constituído:
Tabela 1 ? Quadro de profissionais que atuam na AMHP - 2009
Tipo de profissional Vínculo Quantidade
Assistente social Estatutário/a 06
Assistente social Contratado/a 04
Engenheiro civil Contratado/a 01
Oficial administrativo DAS - 5 01
Assessor Jurídico DAS - 3 01
Assistente licitação DAS - 4 01
Estagiário/a de SES 10
Diretor Técnico DAS - 2 01
Diretor administrativo e Financeiro DAS - 2 01
Diretor Presidente 01
Coordenador de Projetos e Obras DAS - 4 01
Arquiteto 01
Topógrafo 01
Coordenação de Ação Social e Regularização Fundiária DAS - 4 02
Coordenador administrativo e financeiro - CAF DAS - 4 01
Motorista DAS 03
Coordenador da Carteira Imobiliária DAS - 4 01
Fonte:Informações adaptadas do regimento interno da AMHP, 2000.
1.2.1 Programas Habitacionais e de Regularização no Município de Cuiabá
Atualmente, estão em desenvolvimento os seguintes programas e projetos habitacionais e de regularização fundiária no município de Cuiabá: Programa Habitar Brasil ? BID/PHBB/Cuiabá-MT; Programa de Arrendamento Residencial ? PAR; Programa de Habitação de Interesse Social ? PHIS; Projeto Vale do Gumitá
Programa Habitar Brasil ? BID (PHBB)
O Programa PHBB destina recursos para o fortalecimento institucional dos municípios e para a execução de obras e serviços de infraestrutura urbana e de ações de intervenção social e ambiental através dos subprogramas:
PHBB/Cuiabá-MT.
O Programa trabalha com famílias que residem em áreas de risco localizadas no entorno da Micro Bacia do córrego Três Barras, sendo os bairros: jardim Brasil, Três Barras, Dr. Fábio Leite, Altos da Serra, Jardim Eldorado, Sol Nascente, Centro América, Nova Conquista, João Pinheiro, 1º de Março, Tancredo Neves e Vila Rosa.
Desde o início do Programa PHBB em 2001, já foram remanejadas e atendidas 592 famílias para os bairros Umuarama II e Jardim das Aroeiras.
No ano de 2007, como estava previsto, foi realizado o remanejamento de mais 163 famílias para o loteamento denominado Jardim Paraná complementando e finalizando o Programa.
Programa de Arrendamento Residencial ? PAR
O Programa de Arrendamento Residencial (PAR), do Ministério das Cidades, é financiado pelo Fundo de Arrendamento Residencial ? FAR e executado pela CEF, que recebe as solicitações e libera os recursos a serem aplicados em cada município. Todos os estados da Federação, mais o Distrito Federal, podem solicitar participação no programa.
O PAR foi criado para ajudar estados e municípios a atenderem as necessidades de moradia da população de baixa renda, especificamente aquelas famílias que recebem até 6 salários mínimos e vivem em centros urbanos. Funciona mediante construção e arrendamento de unidades residenciais, com opção de compra do imóvel ao final do período contratado.
Residenciais atendidos: Residencial Recanto do Salvador, Residencial Maria de Lourdes e Residencial Despraiado.
Para que as famílias possam se cadastrar, estas precisam apresentar os seguintes documentos: - RG (Documento de Identidade), CPF (Cadastro de Pessoa Física), Carteira de Trabalho e Título de Eleitor e uma taxa de inscrição = R$14,80 (Quatorze reais e oitenta centavos).
Quando casado, os documentos acima descritos devem ser do casal. Quando viúvo, certidão de óbito.
As inscrições feitas na AMHP, são encaminhadas para a CEF que faz a análise financeira do pretendente, solicita documentos para a comprovação de renda e pesquisa sobre restrições de crédito (SPC e SERASA).
Programa de Habitação de Interesse Social - PHIS
Além dos programas mencionados, a AMHP desenvolve o Programa de Habitação de Interesse Social - PHIS
O Programa de Habitação de Interesse Social irá remanejar famílias que residem nos loteamentos Vila Rosa e Novo Mato Grosso, e tem como objetivo a melhorias das condições de vida desses moradores, pois prioritariamente são residências que estão localizadas na Área de Preservação Permanente - APP.
As famílias remanejadas estão sendo acompanhadas por um determinado período por uma Equipe Social da própria Agência de Habitação. Neste acompanhamento estão sendo executadas ações que visem à organização e participação comunitária, bem como capacitação para geração de trabalho e renda.
Essas famílias receberão unidades habitacionais que serão construídas no loteamento municipal Altos da Serra e Dr. Fábio Leite.
Serão construídas 51 Unidades Habitacionais Padrão Popular com 32 m². Contará com iluminação pública nas vias onde serão construídos os domicílios, construção de calçadas e arborização em frente aos domicílios construídos, e desocupação e recuperação da APP .
Os recursos previstos são oriundos do Orçamento Geral da União ? OGU, Unidade Orçamentária FNHIS e o regime de produção estabelecido é o de empreitada.
Atualmente quase todos os córregos que cortam a área urbana de Cuiabá têm suas margens ocupadas indevidamente por famílias de baixa renda. E todos os anos, registram-se ocorrências de enchentes e alagamentos, desabrigando essas famílias.
Diante disso, a Prefeitura Municipal de Cuiabá definiu como áreas prioritárias de atendimento para fins de execução da sua Política Habitacional. Iniciou os reassentamentos com os Programas Emergenciais com entrega de 800 Unidades e o Programa Habitar Brasil-BID com entrega de 755 Unidades Habitacionais. Esses Programas atenderam as famílias residentes às Margens da Bacia do Córrego Três Barras que foram atingidas pelas enchentes ocorridas em abril de 2001.
No momento, a Prefeitura estuda a viabilidade econômica e estrutural para implementação do Programa de Recuperação das Áreas Degradadas do Vale do Córrego Gumitá e Revitalização do Entorno. Esse trabalho prevê o reassentamento das famílias em situação de urbanização de risco na extensão do Córrego.
O Projeto de Habitação de Interesse Social tem como área de intervenção um trecho do Córrego Gumitá, e será contrapartida para implementação deste programa de recuperação das áreas degradadas. Tal proposta se encontra em fase de estudo e planejamento.
Como a ocupação destas áreas serão cenário a justificativas de analise neste trabalho e por constituírem área intervenção de estágio, considera-se importante caracterizá-las no presente estudo.
O loteamento Vila Rosa, situado entre o CPA III e o Novo Mato Grosso, surgiu de uma situação de ocupação da área do CPA. Sua extensão é de aproximadamente de 6,58 km, divididos em 13 quadras. A regularização foi realizada, parcialmente, em 1993.
Esta ocupação ocorreu na mesma época que a do bairro Tancredo Neves e da mesma forma que o anterior teve o projeto de regularização aprovado na Prefeitura, em 07/07/1992 na modalidade de desmembramento. À época, conforme plantas dos Núcleos Habitacionais CPA?s elaboradas anteriormente pela Cohab-MT, este local era destinado à área pública. Hoje conta com 186 lotes regularizados.
Em 1995, a Prefeitura de Cuiabá abriu um canal para fazer rede de esgoto, porém com um período de chuva atípico que atingiu gravemente o bairro, o que se viu foi a transformação desses canais em enormes crateras, com risco de desabamento dos barracos. Não só o desabamento foi motivo de preocupação dos moradores, mas o lixo jogado no córrego impediu que as águas fluíssem normalmente, transbordando e invadindo as casas.
Por fim, a fortes chuvas ocorridas em 2001, levou a Defesa Civil a condenar algumas casas do Vila Rosa.
Já o loteamento Novo Mato Grosso surgiu da ocupação não regulamentada pelo Estado. A área fora dividida em parte 01 e 02, sendo que a parte 01 trata-se de área do município, tendo sido regularizado pelo Programa Terra da Gente ? PROTEGE a partir de 1984. Situando-se na Região Administrativa Leste. Tem por limite norte o córrego Gumitá, apresentando problemas devido a essa localização.
Também por ocasião das chuvas torrenciais e enxurradas de 2001 foi uma das localidades que mais sofreram as consequências desses eventos, no entanto, foi divulgado pela imprensa local, em 2003, que pelo menos 15 casas continuavam situadas a menos de 30 m do córrego, com o risco de desabamento.
Havia resistência dos moradores, que temiam a transferência para um local em que não dispusessem dos equipamentos sociais, tais como posto de saúde e escola.
Em novembro de 2004, a ponte sobre o córrego Gumitá que ligava o bairro Novo Mato Grosso ao Bairro Morada da Serra caiu em consequência de um temporal, impedindo a passagem de veículos e interrompendo o acesso do transporte coletivo. Em 2006 foi reformada através de uma parceria entre Município de Cuiabá e o Governo do Estado, sendo reinaugurada no mesmo ano.
A área de intervenção do Projeto que está sendo desenvolvido é a área de urbanização de risco que está situada às margens do Córrego Gumitá, levando em conta os 30m, conforme Lei Ambienta. Esta área localiza-se entre a Avenida do CPA e a foz no Córrego Três Barras, totalizando 5 (cinco) Km. Os trechos correspondentes à intervenção são: Vila Rosa na margem esquerda e Novo Mato Grosso na margem direita.
De modo geral os loteamentos que estão sofrendo a intervenção, possuem infraestrutura precária. Em relação à rede de esgoto, somente o Loteamento Novo Mato Grosso conta com uma rede parcial, assim os dejetos são lançados diretamente no Córrego, contribuindo com a degradação ambiental e a contaminação da água.
Quanto ao serviço de abastecimento de água, na maioria das casas, não há instalação de hidrômetros. A coleta de lixo não acontece de forma regular, obrigando os moradores a despejarem seus lixos no córrego ou mesmo enterrarem em seus quintais.
Quanto ao aspecto da utilização do serviço de energia elétrica, somente algumas residências do loteamento Novo Mato Grosso utilizam regularmente o serviço, as outras possuem ligações clandestinas (gambiarras). A iluminação pública em ambos os bairros, segundo informação dos próprios moradores, não é deficitária.
As ruas do loteamento não são asfaltadas, exceto uma via que integra os loteamentos Vila Rosa e Novo Mato Grosso ao CPA III, sendo que nesta via trafega a única linha de ônibus que liga os loteamentos ao centro do município, ou mesmo a outros bairros do entorno.
O tipo de habitação é, na grande maioria, de alvenaria, sem qualquer tipo de acabamento como reboco ou piso. Muitas apresentam péssimas condições de habitabilidade, com acúmulo de lixo nos quintais.
Os Loteamentos Novo Mato Grosso e Vila Rosa contam com os seguintes equipamentos e serviços:
Tabela 2 - Equipamentos e Serviços comunitários: Novo Mato Grosso e Vila Rosa
NOME DA INSTITUIÇÃO OFERTA DE ATENDIMENTO ENDEREÇO CAPACIDADE E/OU ATENDIMENTO
Escola Municipal Irmã Maria Betty de Souza Pires Ensino Fundamental e Educação Infantil Rua: Andradina nº 99 Bairro: Novo Mato Grosso ? Tel.: 3027-4221 Capacidade: 600 alunos
Atende: 324 alunos
Programa Saúde da Família - PSF Ações preventivas de saúde a famílias residentes nas comunidades inscritas. Novo Mato Grosso ? Endereço não Informado Total de famílias atendidas: 970
Total de pessoas atendidas: 3.442
Fonte: Informações adaptadas da pesquisa cadastral realizada pela equipe social da AMHP
O PSF atende sete micro-áreas, sendo elas: Novo Mato Grosso, Vila Rosa, Três Lagoas e parte do Tancredo Neves.
O bairro Vila Rosa não possui nenhum equipamento comunitário à disposição da população. Segundo o poder público, essa situação é decorrente do fato de que a área é uma ocupação irregular.
No bairro Novo Mato Grosso há um grupo de idosos com 68 participantes e uma associação de moradores. Esses grupos desenvolvem suas atividades e reuniões no centro comunitário. Conta ainda com uma Organização Não Governamental denominada Fundação Terra ? Desenvolvimento Socioeconômico, cultural e ambiental, que atende pessoas em tratamento de desintoxicação química.
A proposta do PHIS que envolve as comunidades dos bairros Vila Rosa e Novo Mato Grosso preveem o reassentamento das 51 famílias para duas outras localidades: loteamento Dr. Fábio Leite e Altos da Serra.
O Loteamento Dr. Fábio, área de reassentamento das famílias cadastradas no projeto, surgiu da ocupação de área particular em 1997, tendo se consolidado após negociações entre a prefeitura de Cuiabá e os proprietários. A comunidade dividiu o bairro da seguinte maneira: da quadra 01 até a 124 denominam Loteamento Dr. Fabio Leite e da quadra 125 até 214, do loteamento Altos da Serra. Esta divisão, porém, não é reconhecida pelo Poder Executivo, que considera todas as 214 Quadras como Loteamento Dr. Fábio Leite.
No ano de 2001, este loteamento foi "beneficiado" com recursos do Orçamento Geral da União, através da implantação do Projeto de Remanejamento Emergencial, que atendeu famílias desabrigadas pelas enchentes, onde foram construídas 150 unidades habitacionais.
Outra obra recebida nesta área foi o reassentamento das famílias que estavam em APP, à margem de córrego, pelo Programa Habitar Brasil BID - PHBB, que priorizou a micro-bacia do Córrego Três Barras pelo fato de ter sido a mais afetada pelas enchentes.
Através deste Programa foi possível o remanejamento de cerca de 150 famílias das áreas de risco e a reconstrução da ponte que dá acesso ao Jardim Brasil, Novo Horizonte e CPA IV, beneficiando toda a comunidade com facilidade de acesso.
A partir da regularização da situação jurídico-fundiária do Loteamento Dr. Fábio, a prefeitura passou a realizar no bairro diversas obras, como a pavimentação das vias principais e a construção de caixas d?água para abastecer a comunidade. A empresa concessionária da rede de energia instalou redes oficiais, substituindo as ligações clandestinas por ligações legais e provendo a iluminação pública.
O loteamento ainda não conta com uma rede de esgotamento sanitário e as moradias utilizam-se de fossas rudimentares para o escoamento dos dejetos.
Quanto aos equipamentos e serviços públicos dos Loteamentos Dr. Fábio Leite e Altos da Serra ver a tabela 3, abaixo:
Tabela 3 - Equipamentos e Serviços comunitários: Dr. Fábio Leite e Altos da Serra
NOME DA INSTITUIÇÃO OFERTA DE ATENDIMENTO ENDEREÇO CAPACIDADE E/OU ATENDIMENTO
Escola Municipal Dr. Fábio Firmino Leite Ensino Fundamental Av. Princesa Daiana s/nº Bairro: Altos da Serra Tel.: 3027-4384 Capacidade: 580 - 600 alunos.
Atende: 700 alunos.
Escola Municipal Celina Fialho Bezerra Ensino Fundamental Rua: Bahia qd. 58 s/nº Bairro: Dr. Fábio Leite Tel.: 3025-7397 Capacidade: 430 alunos.
Atende:438 alunos.
Escola Estadual João Crisóstomo de Figueiredo Ensino Fundamental e Médio Rua: Bandeirantes qd. 74 s/nº Bairro: Dr. Fábio Leite Tel.: 3649-4079 Capacidade: 1.300 alunos.
Atende: 780 alunos.
ADRA-IMEC (Instituto Filantrópico da Igreja Adventista) Creche Rua: Paranatinga s/nº Bairro: Dr. Fábio Leite Tel.: 3315-3313 Capacidade: 150 crianças.
Atende: Não Informado.
Creche Municipal Edna Catharina Pierre Ricci Creche Tel.: 3023-3719 ? Altos da Serra. Capacidade: 70 Crianças.
PSF ? Altos da Serra I Consultas médicas previamente marcadas. Tel.: 3617-1339/1710 Capacidade: 223 consultas mensalmente e 595 visitas domiciliares.
PSF ? Altos da Serra II Consultas médicas previamente marcadas. Tel.: 3617-1710 Capacidade: 616 pessoas atendidas mensalmente.
PSF ? Dr. Fábio Leite I Consultas médicas previamente marcadas. Tel.: 3649-2150 Capacidade: 357 pessoas atendidas diariamente.
PSF ? Dr. Fábio Leite II Consulta médicas previamente marcadas. Tel.: 3649-5725 Capacidade: 1.500 pessoas atendidas mensalmente.
Centro de Atendimento Básico (sopão) Atendimento de demandas públicas. Tel.: 3051-9832 e 3025-5725 Atende 267 crianças/mês.
Fonte: Informações adaptadas da pesquisa cadastral realizada pela equipe social da AMHP
O loteamento Dr. Fábio Leite/Altos da Serra possui vários grupos comunitários que desenvolvem ações que visam beneficiar o loteamento e a organização comunitária local.
Em relação à organização comunitária da pessoa idosa, existem três grupos, sendo um no loteamento Altos da Serra e dois no loteamento Dr. Fábio Leite. Estes grupos realizam suas reuniões no Centro Comunitário e no Centro de Atendimento Social Básico. Outra organização comunitária atuante no loteamento é a Associação de Moradores.
A comunidade possui ainda um Clube de Mães que realiza reuniões e busca parcerias para desenvolvimento de cursos de artesanatos. Possui também dois Grupos de Jovens ? um que atua pela Igreja Católica e outro que busca realizar festividades no bairro.
Quanto às famílias a serem reassentadas, estas atendem aos critérios básicos do Programa Habitação de Interesse Social ? PHIS. No diagnóstico apresentado através do novo recadastramento socioeconômico, percebem-se as seguintes realidades: as famílias são compostas em média por quatro ou cinco membros, vivem em situação de vulnerabilidade social e em área insalubre, situada às margens do Córrego Gumitá, principalmente pelo odor e a umidade que a área apresenta.
A grande maioria das pessoas cadastradas e/ou chefes de famílias está empregada no mercado informal, sem garantias trabalhistas e previdenciárias, ou seja, são trabalhadores na área da construção civil (pedreiro ou servente de obra), manicure, diarista, entre outros. Estas famílias conseguem aumentar a renda através de programas sociais federais, ainda que nem todas sejam por eles atendidas.
As despesas dessas famílias são em boa parte composta com necessidades básicas, como as aquisições de alimentos. No que diz respeito ao abastecimento de água e de energia elétrica, muitas residências possuem ligação clandestina, não onerando a renda familiar.
Durante o levantamento socioeconômico e no recadastramento realizado pela AMHP, percebeu-se que o título de chefe da família ainda é entendido pela figura masculina, contudo a maioria destes chefes atualmente é representada pela figura feminina. As mulheres chefes de família representam um número significativo na pesquisa sócio-econômica realizada, com escolaridade baixa. A maioria estudou, mas não concluiu o ensino fundamental. Trabalham como diaristas ou domésticas. A renda familiar é em média de 1 a 2 salários mínimos. São mulheres com uma faixa etária de 30 a 40 anos.
O PHIS destina-se à inclusão social e habitacional de família de baixa renda, que atualmente residem em - APP, às margens do córrego Gumitá, conforme já assinalado anteriormente.
Dentre as inúmeras discussões quanto à Questão Social no município de Cuiabá, é muito enfatizado a da falta de habitação adequada e digna às famílias de menor poder aquisitivo.
Dessa maneira, o PHIS prevê a melhoria da qualidade ambiental da cidade, com a recuperação de um ambiente degradado através da limpeza da área de urbanização de risco e, posteriormente, sua revitalização.
Esta intervenção propiciará a melhoria da qualidade de vida da população beneficiária, contribuindo na diminuição dos problemas sociais e ambientais e auxiliará na redução do déficit habitacional, além de proporcionar a esses beneficiários o exercício de sua cidadania.
O PHIS pretende, assim, promover o acesso à moradia, com melhoria de habitabilidade, preservação ambiental, vinculando também processo de desenvolvimento social. Desenvolvido pela AMHP, conta com uma equipe técnica constituída por assistentes sociais e engenheiros civis, além de estagiários do curso de Serviço Social.
A AMHP estabelece parcerias para implementar esse programa, entre as quais podemos destacar:
- Secretaria Municipal de Assistência Social e Desenvolvimento Humano - SMASDH: Suporte total para as ações de inserção aos Programas Federais, inserção das famílias no Cadastro Único;
- Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano - SMADES: através de ações educativas no resgate a preservação do Meio Ambiente;
- Secretaria Municipal de Trabalho, Desenvolvimento Econômico e Turismo - SMTDET: com realização de cursos e oficinas sobre desenvolvimento de ações para inclusão nos programas desta secretaria;
- Secretaria Municipal de Infraestrutura: que irá dispor de caminhões para as mudanças e mão de obra para realizar tal ação.
Através do exposto, podemos perceber que o Plano Municipal de Habitação de Interesse Social tem como objetivo melhorar a qualidade de vida da população que vive em área de risco, esclarecendo a mesma sobre o processo de retirada e reassentamento. Busca propiciar a participação comunitária durante a execução do projeto.
Projeto Vale do Gumitá
Outra proposta desenvolvida pela AMHP é o projeto "Vale do Gumitá", idealizado pela Prefeitura Municipal de Cuiabá e desenvolvido pelo Instituto de Pesquisas e Desenvolvimento Urbano - IPDU.
Está sendo executado em conjunto com todas as Secretarias do Município com a finalidade de recuperar áreas degradadas do Córrego Gumitá e revitalização do seu entorno.
Um dos objetivos do Projeto é fazer a remoção e reassentamento de famílias que vivem em áreas de risco, além da contenção de processos erosivos do córrego.
Prevê ainda a revitalização da área da Estação de Tratamento de Esgoto - ETE, incluindo atividades de Educação Ambiental, bem como desenvolvimento de ações que visem promover a sustentabilidade de outros projetos ambientais a serem implantados no local.
Outro objetivo é implantar um parque linear (Avenida parque) ao longo do córrego e a recuperação da vegetação de suas margens.
Os recursos para a execução do Projeto serão oriundos de empréstimos contraídos junto ao Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia da Prata - FONPLATA.
A ocupação desordenada das margens do córrego Gumitá teve início a partir da implantação dos Núcleos Habitacionais CPA I, II, III e IV e do Novo Horizonte, pela Cohab-MT. A ocupação do CPA I ocorreu em 1979, o CPA II em 1981, o CPA III em 1982, a Morada do Ouro em 1984 e o CPA IV em 1985.
Esses núcleos habitacionais serviram como principal polo de atração para o estabelecimento de habitações às margens do córrego, uma vez que essa área dispunha de infraestrutura urbana, facilidade de transporte coletivo e equipamentos sociais.
A partir destes fatos, foram surgindo as seguintes ocupações às margens do córrego Gumitá: as localidades atualmente denominadas de Tancredo Neves, Centro América, Vila Rosa, Novo Mato Grosso, Novo Horizonte e Planalto.
A área de intervenção deste projeto abrange duas áreas distintas: A grande área definida pelas margens do Córrego Gumitá e a área prevista para o remanejamento.
Cabe ressaltar que foi realizada uma pesquisa em toda a área da margem do Córrego com a população que abrange também famílias que serão/estão sendo atendidas pelo projeto, para que sejam remanejadas ou indenizadas.
Desta pesquisa pode-se agrupar a população alvo do projeto da seguinte forma:
? Imóveis que integram o Projeto: 1065
? Famílias a serem remanejadas pelo Projeto: 500
? Famílias a serem indenizadas: 565
? Famílias a serem remanejadas pelo Programa de Habitação de Interesse Social: 48
Famílias a serem remanejadas pelo Programa Habitar Brasil ? BID: 127
As áreas de intervenção estão situadas ao longo da margem do córrego, sendo que essas áreas são conhecidas em geral a partir do nome do bairro ou loteamento os quais estão próximos, mas com processos históricos bastante distintos.
O Loteamento Centro América surgiu em 1989, através de ocupações de uma área particular e integrava o loteamento Tancredo Neves, tendo no princípio sido ocupada por aproximadamente 20 (vinte) famílias. Este loteamento não possui infraestrutura adequada, tendo como principal conquista a obra institucional "Casa do Albergado", além de contar com o trabalho desenvolvido pelo Grupo de Jovem da Igreja Católica ? JUCAP, que realiza mobilizações e eventos em prol da comunidade.
Já o Loteamento Tancredo Neves teve seu processo histórico iniciado em 1987, através de um processo de ocupação resultante de lutas e processos de reintegração de posse.
Deste período até os dias atuais o loteamento se tornou para seus moradores um bairro que ainda necessita de toda a infraestrutura urbana. Uma das principais reclamações e luta dos moradores foi pela rede de esgoto.
Segundo dados da biblioteca do IPDU os moradores tiveram como principais reivindicações na década de 90:
Segurança: os moradores solicitaram a implantação da Polícia Comunitária, pois a segurança era de jurisdição do 3º batalhão da Polícia Militar que está lotada no CPA e a estrutura não atende toda a região;
Educação: os moradores reclamavam que estavam sofrendo discriminação nas escolas do bairro vizinho, Morada da Serra;
Saúde: A população reivindicava a construção de um Posto de Saúde no bairro, pois não tinham acesso a este serviço. Assim, quando necessário recorriam ao bairro vizinho (Morada da Serra);
Infraestrutura: Um dos grandes problemas que os moradores enfrentam até hoje refere-se à falta de uma rede de esgoto e asfaltamento que atenda todo bairro.
Um dos únicos equipamentos comunitários disponíveis no bairro é a Escola Municipal Coronel Octayde Jorge da Silva, embora com estrutura precária.
No intuito de beneficiar as mães trabalhadoras do bairro que teriam que levar seus filhos a creches do bairro CPA III, os moradores se uniram, na década de 90, para construírem a Igreja e a Creche do Sagrado Coração de Jesus.
O Loteamento Vila Rosa Por ser uma área com histórico de assentamento sub-normal, ocorreram várias ocupações nas margens do córrego, local sujeito a inundações e onde não é permitida a regularização pela legislação vigente, por ser esta uma área de preservação.
As famílias a serem remanejadas em sua grande maioria encontram-se em situação de vulnerabilidade social, pois residem em casas de madeira ou de alvenaria, sem qualquer tipo de acabamento como reboco ou piso. Além disso, essas famílias vivem em péssimas condições de higiene e limpeza, com acúmulo de lixo devido à ausência de coleta e, em alguns casos, as casas estão situadas tão próximas à margem do córrego que correm o risco de desabamento.
O Loteamento Novo Mato Grosso surgiu da ocupação de uma área do Estado, tendo sido regularizado pelo PROTEGE, a partir de 1984. Na ocasião, apenas as áreas situadas nas margens do córrego não foram regularizadas.
As famílias assentadas nas margens do córrego vivem em vulnerabilidade social, residindo em casas com condições precárias, além da degradação ambiental. Situada em área verde foi ocupada por diversas famílias, posteriormente regularizada e loteada pela prefeitura.
O Bairro Planalto está localizado em região periférica de Cuiabá se caracteriza por ser ocupado por uma população de baixa renda, apesar de dispor de alguns equipamentos públicos como: posto de saúde, escola, creches, centro comunitário, CRAS, etc.
Outro loteamento a ser aqui mencionado é o Loteamento Novo Horizonte que está situado na região Leste entre os Córregos Gumitá e o Três Barras. Surgiu de uma ocupação de um número considerável de famílias provenientes de cidades do interior de Mato-Grosso e outros estados brasileiros. Essa ocupação efetivou-se no ano de 1979/1980, sendo que no ano de 1985 o município, através do PROTEGE, regularizou parte do loteamento.
Uma das principais reclamações de seus moradores é a situação da iluminação pública, que compromete a segurança daqueles que por algum motivo precisam andar pelo bairro à noite.
Através dos levantamentos realizados nos bairros/loteamentos que integram o programa aqui tratado, identificou-se a predominância do sexo feminino, a frente da chefia familiar, sendo as mesmas proprietárias das residências, confirmando a atual conjuntura na qual a mulher é vista como mãe e muitas vezes provedora do sustento da família.
Muitos moradores são provenientes de outros estados ou municípios do interior do estado. Tal fato foi influenciado pelo crescimento do agronegócio que resultou num considerável movimento de imigrantes de outros estados do país para Mato Grosso.
Entre os titulares do sexo masculino as profissões mais comuns são: pedreiro, aposentado, segurança, autônomo (que trabalha por conta própria), motorista, serviços gerais, mecânico, vendedor, pintor e vigilante, o que evidencia que muitos moradores não possuem qualificação e, assim, desenvolvem, em sua maioria, atividades braçais.
As famílias apresentam doenças constantemente decorrentes da situação precária do saneamento básico e devido a ausência de uma alimentação saudável.
1.2.2 Orçamento para a Política Habitacional de Cuiabá
Quanto às receitas e despesas da AMHP e do Fundo Municipal de Habitação Popular dos anos de 2008 e 2009, estão apresentados no quadro demonstrativo abaixo:
Tabela 4 - Receitas e Despesas da AMHP ? 2008/2009
Especificação 2008 2009
Despesas Correntes 745.134.68 740.000,00
Pessoal e Encargos Sociais 696.961,82 690.000,00
Salário Família 609,66 1.000,00
Auxilio ? Transporte 47.563,20 50.000,00
TOTAL GERAL 745.134,68 740.000,00
Fonte: informações adaptadas de: <http://www.cuiaba.mt.gov.br/secretarias/financas/contas_publicas/ balanco_consolidado.jsp#> Acesso em: 12 de dez. de 2009
Tabela 5 - Fundo Municipal de Habitação Popular
Especificação 2008 2009
Despesas Correntes 3.003.180,04 3.010.000,00
Diárias ? Civis 15.314,20 25.000,000
Material de Consumo 233.089,19 292.000,00
Passagens e Despesas c/Locomoção 36.747,77 32.000,00
Serviços de Consultoria 212.000,00 12.000,000
Outros Serviços de Terceiros ? Pessoa Física 183.806,99 146.000,000
Outros Serviços de Terceiros ? Pessoa Jurídica 2.319.222,89 2.289.000,000
Despesas de Exercícios Anteriores 1.000,00 -
Indenizações e Restituições 2.000,00 214.000,00
Despesas de Capital (Investimentos) 31.378.738,74 47.013.000,00
Obras e Instalações 31.286.843,74 45.285.000,00
Equipamentos e Material Permanente 88.895,00 113.000,000
Despesas de Exercícios Anteriores 1.000,00 -
Indenizações e Restituições 2.000,00 1.613.000,00
Inversões Financeiras - 2.000,00
TOTAL GERAL 34.381.918,78 50.023.000,00
Fonte: informações adaptadas de: <http://www.cuiaba.mt.gov.br/secretarias/financas/contas_publicas/ balanco_consolidado.jsp#> Acesso em: 12 de dez. de 2009
De acordo com os quadros demonstrativos de despesas e receitas a AMHP não houve nenhum acréscimo de ajuste de valores, mas, o Fundo Municipal de Habitação teve um reajuste em seus valores de 45,49 % que equivale a R$ 15.641.081,022 (quinze milhões, seiscentos e quarenta e um mil, oitenta e um reais, vinte e dois centavos).
Assim, destacaremos que a CEF investiu no valor de R$ 54.140.726,05 (cinqüenta e quatro milhões, cento e quarenta mil, setecentos e vinte e seis reais e cinco centavos) e, em contrapartida, o investimento da AMHP com valor de R$ 10.347.101,60 (dez milhões, trezentos e quarenta e sete mil, cento e um reais e sessenta centavos) totalizando R$ 64.487.827,65 (sessenta e quatro milhões, quatrocentos e oitenta e sete mil, oitocentos e vinte e sete reais e sessenta e cinco centavos). Segue abaixo os programas e projetos habitacionais existentes na AMHP:
Tabela 6 - programas e projetos habitacionais - AMHP
Obra VL. CX VL. PMC Total
Programa: HBB ? Habitar Brasil/BID ? apoio e melhoria das condições de habitabilidade de assentamentos precários ? execução de urbanização regularização e integração de assentamentos precários. 10.970.222,09 750.763,51 11.720.985,60
Apoio ao poder público p/construção habitacional p/famílias de baixa renda ? Construção de 51 Unidades hab. Padrão popular e recup. e urban. de áreas degradadas no córrego Gumitá trecho bairro Vila Rosa/Novo Mato Grosso ? PHIS. 780.000,00 363.143,51 1.143.143,51
Apoio à melhoria das condições de habitabilidade de assentamentos precários construção de 298 U.H. com infra-estrutura. 9.750.000,00 780.000,00 10.319.985,21
Habitação de Interesse Social ? apoio elaboração de Projeto Plano de Habitação ? PLHIS 58.640,00 2.932,00 61.572,00
Habitação Interesse Social ? Residencial de Unidades Habitacionais Residencial Jonas Pinheiro 1ª etapa ? Projeto Gumitá 3.216.806,00 1.744.798,65 4.961.604,65
Produção ou aquisição de unidades Habitacionais Residencial Jonas Pinheiro ? Projeto Gumitá. 987.600,00 476.265,93 1.476.865,93
PAC ? Construção conjunto habitacional, melhorias habitacionais e passarela metálica. Obras drenagem, água; esgoto; resíduo/sólido. 28.377.457,96 6.229.198,00 34.606.655,96
Total Geral R$ 54.140.726,05 10.347.101,60 64.487.827,65
Fonte: informações adaptadas de: AMHP/2009
Para a regularização fundiária o Projeto de Lei estimou para o ano de 2009 o valor de R$ 3.503.000,00 (três milhões, quinhentos e três mil reais), porém no demonstrativo da Receita por Fonte e Despesa por Função/2009, aponta que o valor é de R$ 2.800.00,00 (dois milhões e oitocentos mil reais).
Tabela 7 - Quadro demonstrativo da regularização fundiária de 2008 a 2009:
Regularização Fundiária
Especificação 2008 2009
Habitação Popular/Projeto Gumitá 1.331.989,37 2.800.000,00
Total Geral R$ 1.331.989,37 2.800.000,00
Fonte: www.cuiaba.mt.gov.br/2009
Podemos também notar que conforme balanço geral de 2008 para regularização fundiária foi autorizado valor de R$ 1.770.791,65 (hum milhão, setecentos e setenta mil, setecentos e noventa e um reais e sessenta e cinco centavos), mas, os valores realizados foram de R$ 1.331.989,37 (hum milhão, trezentos e trinta e um mil, novecentos e oitenta e nove reais e trinta e sete centavos). Assim, podemos observar que o reajuste de 2008 para 2009 foi de 110,21 % que equivale valor de R$ 1.468.010,63 (hum milhão, quatrocentos e sessenta e oito mil e dez reais e sessenta e três centavos).
1.3 APRESENTAÇÃO DO CAMPO DE ATUAÇÃO ? CASRF
Descreveremos a seguir a estrutura organizacional e as ações desenvolvidas pela Coordenadoria Assistência Social e Regularização Fundiária - CASRF, campo de atuação de estágio, bem como as atribuições e competências profissionais da assistente social segundo o regimento interno da AMHP.
Quanto a estrutura organizacional a CASRF, subordinada diretamente ao Diretor Técnico, tem a Seguinte Composição:
Tabela 8 ? Quando de Profissionais lotados na CASRF
Tipo de profissional Vínculo Quantidade
Coordenadora de Ação Social e Regularização Fundiária DAS-04 01
Auxiliar Técnico 01
Assistente Social Estatutária 01
Oficial Administrativo 03
Obs. Além destes a CASRF conta atualmente com 01 estagiário de serviço social da UFMT. Fonte: informações adaptadas de: AMHP/2009
As atividades desenvolvidas pela CASRF tem como instrumento a Lei nº 2.219 de 27 out. 1984, que criou o Programa Terra da Gente ? PROTEGE, tendo, portanto, como principais atividades a realizar:
- A legalização de áreas e lotes ocupados informalmente, ou seja, ocupações que ocorrem normalmente, de forma inadequada ao meio ambiente, em áreas consideradas impróprias à implantação de habitações, como por exemplo, fundos de vale, locais insalubres, sujeitos a alagamento.
- A viabilização do direito à propriedade, ampliando a base da cidade legal beneficiando prioritariamente as famílias de baixa renda, e a cidade, que passaria a ter controle urbanístico e tributário do local.
- Permitir que os moradores tenham entre outros direitos, ruas com endereços oficiais, imóveis para referência de crédito em instituições bancárias e comerciais, cadastro no IPTU, imóveis reconhecidos administrativamente e atendidos pelos serviços da Prefeitura.
A Regularização Fundiária deve ser uma política pública usada para legalizar áreas e lotes ocupados informalmente, viabilizar o direito à propriedade, ampliar a base da cidade legal beneficiando as famílias, em sua maioria de baixa renda, além de permitir o controle urbanístico e tributário do local através da entrega da CDRU - Concessão de Direito Real de Uso do Imóvel e da CQ - Certidão de Quitação que dão suporte legal a posse .
Os bairros já regularizados pela AMHP via PROTEGE são os seguintes: Ana Poupina ? Setor A; Barro Duro (Areão); Barbadinho; Bela Vista; Canjica I; Canjica II; Campo Velho; Carumbé; Córrego do Barbado; Dr. Fábio Leite; Jardim Novo Colorado; Jardim Leblon; Jardim Cuiabá; Jardim Passaredo; Jardim Umuarama I; Jardim Umuarama II; Nossa Senhora da Guia; Novo Horizonte; Novo Terceiro; Novo Mato Grosso; Novo Paraíso; Ouro Fino; Praeiro; Pólvora I; Planalto; Ribeirão do Lipa; Santa Helena/Quilombo; Três Barras; Vale do Carumbé (Eldorado e Sol Nascente). Além desses, estão em estudos para a regularização os seguintes bairros: Altos da Glória; Novo Milênio; Vila Nova e São Francisco.
1.4 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO ADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO DE CUIABÁ
A prefeitura municipal de Cuiabá, pessoa jurídica de direito público interno, desenvolve os serviços públicos com recurso da União, Estado e Município.
(MEIRELLES, 1999, p.31-2) aponta a divisão do direito em dois grandes ramos, o público e o privado. O direito público, ainda, pode ser dividido em interno e externo.
O direito público interno tem como objeto a regulação dos interesses estatais e sociais, enquanto o direito público externo tem como objetivo reger as relações entre os Estados soberanos e as atividades individuais internacionalmente.
O direito privado, por sua vez, cuida com predominância dos interesses individuais, de modo a assegurar a coexistência social e a fruição de seus bens.
Nas administrações modernas, pelo menos naquelas mais progressistas, a administração pública deve buscar a participação da sociedade para efetivação do que se chama controle social.
Hoje nas gestões públicas progressistas encontra-se intrínseco a preocupação com a participação da sociedade, respaldado na perspectiva da democracia e do controle social, quando se preconiza a ruptura com a lógica da administração pública tradicional em que o gestor tratava a esfera pública como se fosse privada, consubstanciada na Constituição de 1988, legislações e políticas públicas de direito (SILVA, 2000, p. 137).
Portanto, o controle social pode ser entendido como a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração Publica. Trata-se de um importante mecanismo de prevenção da corrupção e do fortalecimento da cidadania.
Assim, a preocupação em se estabelecer um controle social forte e atuante torna-se ainda maior, em razão da extensão territorial do país e da descentralização geográfica dos órgãos públicos integrantes dos 3 níveis federativos ? União, Estados e Municípios.
O controle social pode ocorrer tanto no planejamento como na execução das ações do governo. Portanto, o controle social é de interesse tanto do Estado quanto da sociedade civil.
O Estado para planejar suas políticas públicas utiliza-se dos seguintes instrumentos para o planejamento, definidos na Constituição Federal: Plano Plurianual ? PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias ? LDO e Lei Orçamentária Anual ? LOA.
A partir desse referencial normativo, o PPA faz um planejamento das políticas públicas e programas de governo para o período de quatro anos. A LDO orienta ano a ano como essas políticas e programas devem ser realizados e a LOA aloca os recursos necessários anualmente para a concretização das metas estabelecidas.
Assim, a LDO dispõe sobre as metas e prioridades para a Administração Pública, os critérios para a elaboração da LOA, as alterações da legislação tributária e as formas de financiamento do orçamento. Dispõe ainda sobre política salarial e concursos públicos e estabelece os percentuais de recursos que serão descentralizados para os Poderes e Administração Indireta, como fundações, autarquias e sociedades de economia mista. Elege, a partir do PPA, os programas e metas físicas a serem executados, sempre no exercício seguinte ao de sua elaboração.
1.4.1 Órgãos da Administração Direta
? Secretaria Municipal de Finanças
Tem o objetivo Elaborar, gerir e executar as políticas financeiras e tributárias, propiciando condições de atendimento às necessidades do município. Tem como Missão Ser moderna, ágil e eficaz, buscando o equilíbrio fiscal para garantir os recursos necessários à manutenção das políticas públicas.
? Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão
Tem o objetivo elaborar, controlar e avaliar os orçamentos do município, formular e coordenar as políticas de pesquisa, planejamento e execução dos planos globais e setoriais do município, bem como desenvolver e implementar a política de modernização institucional, normalizar, executar e controlar as políticas ligadas a pessoal, material, patrimônio mobiliário, imobiliário e serviços de qualquer natureza.
Assim o orçamento, dentre outras funções, é responsável pela previsão do gasto público. De maneira simplificada, o orçamento é composto de expressões que descrevem os propósitos e as ações de governo (melhoria da saúde da população, redução das desigualdades regionais, promoção das exportações, desenvolvimento do ensino fundamental, etc.), aos quais são alocados determinados valores, considerando os insumos necessários à sua realização.
A Proposta da Lei Orçamentária compreende os três tipos distintos de orçamentos.
Orçamento fiscal compreende a programação dos Poderes do Município, seus Fundos, Autarquias, Fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Da seguridade social, compreende os Órgãos que compete executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, direta ou indiretamente, bem como seus fundos e fundações.
Orçamento de investimento das empresas municipais ? Composto pelas Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista em que o Município direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
? Secretaria Municipal de Cultura
Tem o objetivo Promover o desenvolvimento humano, legitimando e universalizando os direitos de criar, usufruir, difundir os bens culturais e de participar das decisões de política cultural, respeitando a diversidade e integrando a tradição com a modernidade, o local com o universal e o popular com o erudito na construção de uma política pública democrática para a cultura em Cuiabá.
? Secretaria Municipal de Saúde
Tem o objetivo Normatizar complementarmente e controlar, avaliar e fiscalizar as ações e serviços de saúde, colaborar com direção estadual no planejamento, programação e organização da rede regionalizada e hierarquizada do Sistema Único de Saúde ? SUS, dentre outras atribuições previstas na Lei Complementar nº 094, de 03 de Julho de 2003. E tem como Missão Aumentar o grau de satisfação do usuário e a expectativa de vida da população, melhorando o atendimento e potencializando as ações em toda sua área de abrangência.
? Secretaria Municipal de Infra-Estrutura - SEMINFE
A SEMINFE foi criada pela Lei Complementar nº 119, de 21 de dezembro de 2004, a partir da fusão entre a Secretaria Municipal de Serviços Urbanos e a Secretaria Municipal de Viação e Obras Públicas. Tem o objetivo Planejar, executar, manter, fiscalizar, acompanhar e controlar os serviços e obras públicas por administração direta ou através de terceiros, constituindo-se num marco inicial para o desenvolvimento das ações de infra-estrutura da atual administração, no âmbito da reorganização da sua estrutura básica.
Tem a Missão Contribuir para o desenvolvimento sustentável de Cuiabá, cumprindo o papel de prover o município de bens e serviços essenciais à melhoria da qualidade de vida da população, viabilizando maior integração e inclusão social, proporcionando assim, acesso equânime às oportunidades nos espaços urbano e rural.
Tem como visão Ser reconhecida pela valorização dos espaços urbano e rural, colocando a oferta de infra-estrutura sempre à frente da demanda.
? Secretaria Municipal de Educação
Tem o objetivo Garantir educação pública de qualidade, através do fortalecimento dos órgãos que compõem o Sistema Municipal de Ensino e da ampliação de parcerias, assegurando ao educando a construção da cidadania e o desenvolvimento como ser total.
? Secretaria Municipal de Trabalho Desenvolvimento Econômico e Turismo
Tem o objetivo Desenvolver e acompanhar políticas de geração de emprego e renda, como também tornar a cidade destino turístico consolidado. Proporcionando o crescimento econômico, conciliado com a manutenção e conservação do patrimônio histórico, cultural e ambiental.
? Secretaria de Trânsito e Transportes Urbanos
Tem o objetivo Cumprir os dispositivos previstos no CTB como forma de promover a melhoria da qualidade de vida da população. Nossa missão também criar uma relação harmoniosa entre o serviço público, o pedestre e o condutor de veículo, fazendo com que cada um conheça seus direitos, seus deveres e suas obrigações no trânsito e no transporte.
? Secretaria Municipal de Assistência Social e Desenvolvimento Humano
Tem como objetivo Planejar, coordenar e executar as políticas sociais, bem como articular segmentos organizados visando o desenvolvimento e o bem-estar-social. Dentro desta Secretaria existem programas. Sob a coordenação dessa secretária estão as seguintes instituições:
Albergue Municipal
Existe para acolher pessoas que se encontram em extrema carência e que estão em trânsito na capital. O seu funcionamento é em regime de abrigo e suas atividades são desenvolvidas com o intuito de desenvolver a valorização e o respeito pela vida dessas pessoas.
Casa de Retaguarda
Presta atendimento preventivo a crianças e adolescentes do sexo feminino, na faixa etária de 07 a 17 anos. Funciona em regime específico de abrigo em ações que contribuam para o desenvolvimento psicossocial, educacional e promocional, objetivando o retorno à comunidade e à família, tendo como marco legal o Estatuto da Criança e do Adolescente ? ECA.
Casa de Amparo
Visa acolher mulheres vítimas de violência, oferecendo a estas e a seus filhos, segurança, garantindo-lhes a integridade física, psicológica e jurídica.
Postos de Sopão
Busca complementar a alimentação de pessoas carentes, evitando assim a desnutrição.
Centro de Atendimento aos Idosos
A principal proposta dos centros é promover a pessoa idosa, garantindo-lhe a participação na comunidade, assegurando-lhe o direito da cidadania, defendendo sua dignidade, bem-estar e protegendo sua vida e saúde, garantindo o fortalecimento de atividades físicas, laborativas, recreativas, culturais, associativas e de educação para cidadania.
Centros Comunitários
São espaços de uso comum dos cidadãos, disponível para toda e qualquer ação que beneficie estes, nestes locais são realizadas diversas atividades de interesse comunitário.
Centros de Atendimento Social Básico - CASB
Tem como principal função atender crianças de 02 à 06 anos de idade, garantindo-lhes melhores condições de vida e sobrevivência mediante reforço alimentar, ações educativas de formação humana, social e moral.
Centro de Múltiplo Uso
É um espaço físico destinado à comunidade para a implementação de ações sócio-econômicas e educativas que possibilitem à população uma maior convivência, organização, integração, qualificação, recreação e cultura, e que proporcionem a melhoria da qualidade de vida das pessoas atendidas.
Centro Integrado de Atendimento à Criança e Adolescente
Visa atender as necessidades básicas das populações carentes da periferia urbana de Cuiabá, dar ao social a dimensão econômica, enfatizando todas as atividades de iniciação ou aprimoramento profissional de modo a contribuir diretamente para a ampliação da capacidade aquisitiva das populações periféricas.
Sob a gestão da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Humano e Assistência Social estão também os seguintes programas sociais:
Agente Jovem de Saúde e Cidadania
Constitui-se num conjunto de ações que têm como objetivo trabalhar para que o Jovem possa ser reintegrado à sociedade, resgatando vínculos familiares e adquirindo "ferramentas" que possibilitem a definição de um novo projeto de vida, reinserindo-o ao sistema educacional e proporcionando atividades que facilitem sua inserção no mercado de trabalho. A proposta é desenvolvida através de metodologias que são adequadas a cada realidade, para que jovens posam atuarem em suas comunidades no apoio às áreas de saúde, meio ambiente, cultura, esporte e turismo.
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI
Tem como objetivo Retirar crianças e adolescentes de 07 a 15 anos de idade do trabalho perigoso, penoso, insalubre e degradante, das atividades que colocam em risco sua saúde e sua segurança. Pretende possibilitar o acesso e permanência e o bom desempenho na escola, através da jornada ampliada (atividades desenvolvidas no período complementar ao da escola), oferecendo condições para a ampliação do universo de conhecimento da criança e do adolescente, por meio de atividades culturais, esportivas, artísticas e de lazer.
Programa de Atenção Integral à Família ? PAIF
Tem como principal objetivo oferecer atendimento às famílias em condições vulneráveis e de risco, dando-lhes o apoio necessário à superação de suas dificuldades.
Programa Leite para Todos
Combater a desnutrição de crianças, idosos e mulheres carente, gestantes e lactantes.
Reaproveitamento Alimentar
A referida proposta foi implementada para atender famílias carentes que catavam restos alimentares nas feiras e supermercados da Capital, em parceria com feirantes e grandes supermercados.
Os alimentos reaproveitados passam por um processo de higienização e empacotamento à vácuo, sendo posteriormente distribuídos às famílias extremamente carentes residentes nos bairros periféricos e cadastradas pela equipe de assistentes sociais.
Projeto Siminina
Visa facilitar o acesso de meninas entre 07 e 14 anos, em situação de vulnerabilidade social de Cuiabá, aos bens que lhes são necessários para seu pleno desenvolvimento sócio-cultural e de saúde. Em cada ação é desenvolvida sua consciência de cidadania assim como seus direitos e deveres garantidos pela Constituição Federal e o Estatuto da Criança e do Adolescente.
Não encontramos no site oficial as informações relativas às Secretaria de Comunicação e Secretaria de Esporte e Cidadania.
1.4.2 Órgãos da Administração Indireta
? Instituto de Pesquisa de Desenvolvimento Urbano - IPDU
O IPDU é o órgão de planejamento do SMDU. Como órgão de planejamento do SMDU, o IPDU é responsável pelo desenvolvimento das seguintes funções:
I. Coordenar o processo participativo de elaboração das propostas setoriais para a consolidação do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano ? PDDU;
II. Propor planos, programas, projetos e estudos vinculados aos objetivos estabelecidos no Plano Diretor;
III. Organizar e gerenciar o Sistema Municipal de Informações para o planejamento;
IV. Assessorar e prestar apoio técnico e administrativo ao Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano;
V. Elaborar o Relatório Anual de Atividades do Sistema;
VI. Realizar e promover pesquisas e estudos básicos necessários a fundamentação do Plano Diretor e seus desdobramentos;
VII. Gerenciar a execução de programas especiais;
VIII. Promover a capacitação de recursos humanos da rede sistêmica de planejamento;
IX. Prestar apoio técnico de planejamento aos órgãos executores do SMDU, visando nivelamento de conceitos e de linguagem metodológica tendo por fim o aperfeiçoamento de caráter integrado da ação de desenvolvimento;
X. Definir a Política Municipal de Desenvolvimento Urbano através do Plano Diretor de Desenvolvimento urbano e seus desdobramentos;
XI. Assegurar no Município o Planejamento como um processo contínuo e permanente.
? Companhia de Saneamento da Capital ? SANECAP
Tem como objetivo Oferecer soluções de saneamento, com qualidade e compromisso ambiental, proporcionando a satisfação dos clientes.
? Auditoria e Controle Interno
É um Órgão de assessoramento imediato do Prefeito, responsável pelo sistema de controle interno no âmbito da administração pública municipal, na perspectiva de se garantir a observância dos princípios básicos da administração pública, conforme especifica o artigo 37 da CF, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Visa Garantir a transparência e controle social; avaliar, fiscalizar e orientar as ações e os programas do governo municipal; avaliar a gestão pública; estimular o planejamento de metas; verificar o cumprimento dos princípios básicos da administração pública; aprimorar continuamente através de capacitação, a qualidade dos trabalhos de auditoria; verificar o cumprimento das metas governamentais.
? Ouvidoria Geral do Município
Foi criada através da Lei Complementar 137, de 17 de janeiro de 2006, aprovada pela Câmara Municipal de Cuiabá, a partir de projeto de iniciativa do Executivo.
Cuiabá foi o primeiro município mato-grossense a contar com uma Ouvidoria adequadamente estruturada para receber reclamações, solicitações de serviços, denúncias ou sugestões envolvendo os diferentes serviços prestados pela prefeitura.
Tem um diferencial importante: é o único município brasileiro onde o Ouvidor municipal é também o Ombudsman, manifestando publicamente suas críticas à administração.
Visa Acolher e tratar as reclamações trazidas pelos cidadãos cuiabanos que não tiveram êxito em suas solicitações; receber e encaminhar sugestões trazidas por munícipes para os mais diferentes órgãos e serviços da Administração:
Elaborar pareceres com o objetivo de contribuir para o aperfeiçoamento da máquina administrativa e com a busca da eficiência nas ações do Poder Público Municipal, e encaminhar recomendações aos gestores e agentes responsáveis por tomadas de decisões.
Além disso, o órgão atua no sentido de sugerir e fazer proposituras para edição e reformulação de leis, atos normativos e mudanças de procedimentos; receber e apurar denúncias de irregularidades cometidas por agentes públicos, que podem resultar na exoneração de servidores que comprovadamente cometam ilícitos; encaminhar casos tratados ao Ministério Público e aos órgãos da Justiça para responsabilização civil e criminal, quando cabível.
? PROCON Municipal
Esta vinculado à Secretaria Municipal de Esporte e Cidadania, é um órgão que tem por objetivo elaborar e executar a política de proteção e defesa dos consumidores de Cuiabá.
Para tanto, conta com o apoio de um grupo técnico multidisciplinar que desenvolve atividades nas mais diversas áreas de atuação, tais como: educação para o consumo, recebimento e processamento de reclamações, administrativas, individuais e coletivas, contra fornecedores de produtos serviços, orientação aos consumidores e fornecedores acerca de seus direitos e obrigações nas relações de consumo, fiscalização do mercado consumidor para fazer cumprir as determinações da legislação de defesa do consumidor, acompanhamento e propositura de ações judiciais coletivas, estudos e acompanhamento de legislação nacional e internacional, bem como de decisões judiciais referentes aos direitos do consumidor.
Além disso, realiza pesquisas qualitativas e quantitativas na área de defesa do consumidor, intercâmbio técnico com entidades oficiais, organizações privadas, e outros órgãos envolvidos com a defesa do consumidor, inclusive internacionais.
O PROCON disponibiliza um setor para o recebimento, encaminhamento de críticas, sugestões ou elogios feitos pelos cidadãos quanto aos serviços prestados.
Não foi encontrado no site oficial da prefeitura as informações relativas ao Instituto Municipal de Previdência dos Servidores de Cuiabá ? Cuiabá PREV., órgão que também constitui a administração indireta.
? Agência Municipal de Habitação Popular - AMHP
Tem como objetivo "Criar programas, viabilizar a construção de moradias e entrega de lotes urbanizados destinados ao público carente, com abrangência de renda média salarial entre 0 (zero) e 6 (seis) salários mínimos, ressaltando a dignidade individual, igualdade ante a lei, a responsabilidade social.
CAPÍTULO 2
TRAJETÓRIA HABITACIONAL BRASILEIRA
2.1 PROBLEMATIZANDO A POLÍTICA HABITACIONAL de 1964 a 2008
As profundas transformações do padrão de acumulação capitalista nas últimas décadas e a ideologia de determinar as finanças como matriz de organização da riqueza em escala mundial, impuseram uma nova racionalidade ao desenho institucional das políticas públicas, principalmente nos países em desenvolvimento (ROYER, 2009, p.13).
A política habitacional, como política pública voltada à efetivação do direito a moradia, inicialmente compreendida como uma política de bem estar, migrou, paulatinamente, do discurso universalista dos direitos fundamentais para a lógica seletiva dos mercados, articulando-se de maneira inovadora com a arquitetura financeira dos novos padrões de acumulação do capital, É possível, afirmar, portanto, que os padrões de financiamento da política habitacional traduzem o movimento de transformação dos padrões de acumulação capitalista. (ROYER, 2009, p.13).
Na fase de expansão material do sistema capitalista no século XX, o fundo público, nos países desenvolvidos, constituía a principal fonte de financiamento da política habitacional. O direito à moradia, ao menos nos Estados de Bem-Estar Social, compunha os custos da reprodução da força de trabalho e o fundo público operava positivamente na organização política da acumulação através da atribuição de salários indiretos (ROYER, 2009, p.13).
A partir da década de 70, já na fase de expansão financeira do sistema mundial, a crise fiscal e a insuficiência dos fundos administrados pelo Estado esvaziaram a sustentação estatal das políticas de bem-estar, deslocando para o mercado o atendimento das necessidades básicas da classe trabalhadora (ROYER, 2009, p.13-4).
O orçamento público e os fundos financeiros do Estado deixaram de ser responsáveis pela universalização das políticas públicas, limitando-se ao atendimento de demandas focalizadas e ao fomento das economias de mercado.
Alguns autores afirmam mesmo que o orçamento fiscal do Estado passa a ser direcionado também para garantir a rentabilidade de aplicações financeiras de investidores privados (ROYER, 2009, p.13-4).
Na "periferia do sistema mundial", observadas as peculiaridades do capitalismo tardio e as dificuldades de formatação de um Estado de Bem-Estar auto-suficiente fora do centro do sistema, tal inflexão fez-se sentir de maneira bastante profunda.
No caso brasileiro a primeira política nacional de habitação, criada em 1946, a Fundação da Casa Popular, foi inexpressiva devido a falta de recursos e as regras de financiamento estabelecidas (MCidades, 2004, p. 09).
2.1.1 A política Habitacional de 1964/1985
O modelo de política habitacional, implementado a partir de 1964, pelo Banco Na-cional de Habitação - BNH , como um "[...] conjunto de características que deixaram marcas importantes na estrutura institucional e na concepção dominante de política ha¬bitacional nos anos que se seguiram [...] (MCidades, 2004, p.09).
Essas características podem ser identificadas a par¬tir dos seguintes elementos fundamentais: primeiro, a criação de um sistema de finan¬ciamento que permitiu a captação de recursos específicos e subsidiados, o Fundo de Garantia de Tempo de Serviço - FGTS e o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo - SBPE, que chegaram a atingir um montante bastante significativo para o investimento habitacional.
O segundo elemento foi a criação e operacionalização de um conjunto de programas que estabeleceram, em nível central, as diretrizes gerais a serem seguidas, de forma descentralizada, pelos órgãos executivos.
Terceiro, a criação de uma agenda de redistribuição dos recursos, que "funcionou" principalmente em nível regional, a partir de critérios definidos centralmente.
E, por último, a criação de uma rede de agências, nos estados da federação, responsáveis pela operação direta das políticas e fortemente de¬pendentes das diretrizes e dos recursos estabelecidos pelo órgão central (MCidades, 2004, p.09).
Do ponto de vista institucional, é inequívoco o êxito da política empreendida a partir de 64. Quanto aos resultados, a literatura é bastante contundente ao apontar o descasamento entre o desenvolvimento de um mercado de unidades habitacionais, voltadas principalmente à demanda de classe média, e a garantia da moradia como direito universal (MCidades, 2004, p.09).
Nesta perspectiva, o êxito da política habitacional de 1964 pode ser identificado com a criação do Sistema Financeiro da Habitação - SFH, do SBPE e do FGTS, canalizando parte significativa dos recursos da poupança voluntária e compulsória à formação de um funding habitacional.
Por outro lado, é inegável o caráter concentrador de renda daquela política, com a destinação de unidades subsidiadas a segmentos médios e altos da população e a apropriação de parte dos recursos pelo setor empresarial ligado à construção civil e pelos grupos rentistas (ROYER, 2009, p.14).
Efetivamente essa política reflete com muita consistência o padrão de modernização conservadora. Assim a crise de financiamento do Estado neste período, serviu de pretexto para conter as aspirações transformadoras embutidas na efetivação dos direitos sociais, especialmente no âmbito da Assembléia Nacional Constituinte, reduzindo o projeto nacional de desenvolvimento ao aperfeiçoamento das instituições de mercado e à inclusão seletiva de cidadãos no sistema de crédito direcionado (ROYER, 2009, p.14).
Desde o início da atuação do BNH, verificou-se a existência de problemas no modelo proposto, tendo o Banco, ao longo de sua existência, efetuado mudanças visando corri¬gir o percurso de suas ações no que, entretanto, não foi bem sucedido, e, por não con¬seguir superar a crise do SFH, acabou extinto (MCidades, 2004, p.09).
Abaixo, encontra-se a relação das principais Instituições habitacionais até a criação do BNH, suas características e os respectivos governos.
Tabela 9 - Relação das Instituições Habitacionais no Brasil, período de 1964 a 1968
Instituições Característica Governo
Instituto de Aposentadorias
IAPs (1934). O Brasil deu os primeiros passos, intervindo na oferta de moradia. Getúlio Vargas
(1930-1945)
Fundo da Casa Própria FCP (1948) Visava a atender a população que não participava do mercado formal. Eurico Gaspar Dutra.
(1946-1951)
Plano de Assistência Habitacional PAH
(1961). A principal inovação consistia na proporção entre a prestação do financiamento e o salário mínimo.
Juscelino Kubitschek
(1956-1961)
Sistema Financeiro de Habitação SFH (1964).
Banco Nacional de Habitação BNH (1968). Estes tinham como objetivos: coordenar a política habitacional dos órgãos públicos e orientar a
iniciativa privada estimulando a construção de moradias populares; financiar a aquisição da casa própria; eliminação das favelas. Castello Branco
(1964-1967)
Fonte: Coletânea da Legislação Federal
Dentre as críticas feitas ao modelo a primeira, e central quanto à atuação do BNH, foi a incapacidade em atender à população de mais baixa renda, objetivo principal que havia justificado a sua criação.
Outro ponto importante era o modelo institucional ado¬tado, com forte grau de centralização e uniformização das soluções no território nacio¬nal.
A desarticulação entre as ações dos órgãos responsáveis pela construção das casas populares e os encarregados dos serviços urbanos também era apontada, bem como a construção de grandes conjuntos como forma de baratear o custo das moradias, geral¬mente feitos em locais distantes e sem infraestrutura e, por último, o seu modelo finan¬ceiro que se revelou inadequado em uma economia com processo inflacionário (MCidades, 2004, p.10).
No texto, A política Nacional de Habitação e a Ação do Estado, Sonia Nahas de Carvalho (1991, p.51-9), contribui para a compreensão da política habitacional deste período, trazendo uma análise do esgotamento do padrão de intervenção por parte do Estado.
Segundo a autora, em meados dos anos 70 a política vigente pressionada pelos segmentos populacionais de baixa renda criou os programas Profilurb, Ficam, Promorar e João de Barro (1975 a 1984) sob os cuidados do BNH, sendo destinados ao atendimento das necessidades habitacionais das famílias com renda de até três salários mínimos. Esses programas visavam dar solução ao problema de moradia, que, "via de regra, absorvia as práticas comunitárias de produção coletiva da unidade habitacional". Aquino (2009, p. 126) comenta ainda sobre as "soluções" propostas pelo Profilurb que consistia em construir "banheirinhos" como "célula mater" para construção de moradia.
Bonduki (1998, p. 320) acrescenta que quando o BNH buscou reduzir o custo da moradia para tentar atender a população de renda mínima ao invés de alterar o processo de gestão e produção que encarecia o produto final, apoiando iniciativas que a população já vinha promovendo, optou por rebaixar a qualidade da construção e tamanho da unidade, financiando moradias cada vez menores, mais precárias e distantes.
Isso pode explicar em parte os resultados, ainda que modestos, de redução da concentração dos financiamentos concedidos aos demais extratos de renda.
No entanto este esforço de reorientação dos recursos, não fez frente a anos de problemas ao nível do gerenciamento dos programas habitacionais e da gestão dos recursos financeiros acumulados, agravados por decisões de políticas econômicas e monetárias e por pressões políticas para a ampliação da participação nas decisões, levaram o SFH a uma crescente crise financeira e institucional, acentuada, a partir de 1983, pelo quadro recessivo que se instalou no país (CARVALHO, 1991, p.51-9).
Quadro esse, que no plano financeiro, enfraqueceu as fontes de receita do sistema, resultado da política econômica adotada, produzindo desequilíbrios financeiros internos.
As consequências mais imediatas foram a redução liquida dos recursos oriundos do FGTS nas fontes de financiamento da política, tendo apresentado em 1985 a metade da arrecadação ocorrida em 1979, nos anos 80 os recursos do fundo apresentaram uma tendência declinante, pois com o Plano Cruzado ocorreu a redução da massa total de salários e do aumento nos saques decorrente, especialmente, de demissões. Quanto as aplicações ocorreram um aumento expressivo da inadimplência, chegando a 50,9% em 84, frente um índice de 26,3 em dezembro de 1980.
O aumento da inadimplência deveu-se, basicamente, a não correspondência entre os critérios de reajuste salarial das prestações (CARVALHO, 1991, p.52), já que a partir de 1983 a política salarial passou a reajustar os salários por faixa salarial, onde, os setores de baixo salário eram corrigidos pelos índices inflacionários e aplicados aos setores médios e altos um redutor de reajuste (NEPP, UNICAMP, 1987 apud CARVALHO, 1991, p.52). Porém o valor das prestações continuou a ser corrigido segundo critério único, sempre em índices superiores ao aumento médio dos salários dos mutuários de renda mais elevada. Assim, foi inevitável a inadimplência dos mutuários de renda média alta (CARVALHO, 1991, p.52).
Ao mesmo tempo, os critérios estabelecidos para o reajuste salarial, provocaram grande "fuga" empresarial aos índices de correção salarial, gerando um aumento da rotatividade da mão de obra não qualificada, resultando em um elevado numero de prestações em atraso, principalmente dos mutuários de baixa renda compreendidos pelos programas COHAB. Este cenário provocou criticas aos poderes públicos, por parte dos mutuários que pressionaram o Estado por uma solução alternativa ao problema.
2.1.2 A política Habitacional do Governo Sarney 1985/1990
Para o enfrentamento do problema financeiro do sistema e em resposta à pressão dos mutuários, em 1985, o BNH constituiu um grupo de trabalho, através da intervenção do governo federal, esse grupo ficou encarregado de formular alternativas à fixação do índice de reajuste das prestações.
Integrava esse grupo os representantes da Comissão Nacional dos Municípios, do Departamento Intersindical de Estudos Econômicos e Estatísticos, da Associação Brasileira das COHABs e da Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e de Poupança.
A saída encontrada, à curto prazo, pelo governo, foi a correção semestral e a garantia da equivalência salarial nos reajustes futuros, com índice taxado em 112%. Contudo a correção unilateral, no valor das prestações, significou subsidiar mais pesadamente os mutuários da renda média e alta. A esse respeito Carvalho (1991), acrescenta:
Com o passar dos anos, o valor da prestação paga pelos mutuários do sistema tornou-se inferior ao aluguel residencial em muitas periferias urbanas e o próprio condomínio em edifício, pago por esses mutuários. Na perspectiva da política o resultado foi acentuação do caráter de redistribuição regressiva (CARVALHO, 1991, p.53).
Essa política repercute negativamente sobre o Fundo de Compensação das Variações Salariais ? FCVS, fundo criado para cobrir a diferença entre o montante pago e o saldo residual após o término do prazo de financiamento.
Ao lado dessas medidas de repercussão diretas ou indiretas na política financeira que acarretaram uma elevação das despesas econômicas do BNH, o conjunto das decisões da política econômica e salarial contido ou não nos diversos planos de estabilização editados, repercutiu, também, sobre a política habitacional.
A intensificação da crise política do governo Sarney, marcada pela criação e extinção de instituições públicas e o remanejamento de atribuições entre as unidades do governo federal e a não consideração, por parte do governo, dos estudos realizados por grupos de trabalhos do próprio Estado, para reformulação da política, levou a total paralisação do setor, culminando com a extinção do BNH em 1986, agora incorporado pela CEF (CARVALHO, 1991, p.53).
Azevedo (1996, p. 16), a esse respeito contextualiza que no âmbito institucional, o governo Sarney tomou diversas medidas que inicialmente indicavam uma intenção reformadora. Sendo criada uma comissão de alto nível para propor sugestões, mais tarde, sob patrocínio federal e com o apoio da Associação dos Arquitetos do Brasil, ocorreram debates regionais sobre as propostas apresentadas, envolvendo vários setores sociais, como, aos setores universitários, entidades de classe e associações de mutuários (VALENÇA, 1992 apud AZEVEDO, 1996, p.16).
Os temas em pauta eram diversos: medidas de descentralização do BNH, com o fortalecimento das delegacias regionais; mudanças no sistema de financiamento, operação e receita do sistema.
Em função da complexidade da questão, da forma de encaminhamento das discussões e dos diferentes interesses envolvidos, estava-se ainda longe de se alcançar consenso sobre pontos básicos da reforma, quando o governo decretou a extinção do BNH em 1986 (MELO, 1990 apud AZEVEDO, 1996, p.16).
A forma como se deu essa decisão foi motivo de surpresa para as entidades envolvidas na reformulação do SFH, uma vez que ocorreu de maneira abrupta e sem margem para contrapropostas. Esse procedimento se chocava com as declarações de intenções e encaminhamentos anteriores, feitos pelo próprio governo (AZEVEDO, 1990, p.16).
No referente ao conteúdo, quase nada se resgatou do controvertido processo de discussão em curso acabando com a incorporação do BNH à CEF tornando explícita a falta de proposta clara para o setor. Assim, nenhuma solução foi encaminhada para os temas controvertidos que permeavam o debate anterior. Portanto, a pura desarticulação institucional do Banco, sem o enfrentamento de questões substantivas, somente agravou os problemas já existentes.
A crise do Sistema Financeiro de Habitação e a extinção do BNH criaram um hiato em relação à política habitacional no País, com a desarticulação progressiva da instância federal, a fragmentação institucional, a perda de capacidade decisória e a redução signi¬ficativa dos recursos disponibilizados para investimento na área (MCidades, 2004, p.10).
Ainda a esse respeito Nabil Bonduki (2008, p.75-6) afirma que, com o fim do BNH, "perdeu-se uma estrutura de caráter nacional que, mal ou bem, tinha acumulado enorme experiência na área, formado técnicos e financiado a maior produção habitacional da história do país."
Considera ainda os equívocos da política habitacional do regime militar, mas ressalta sua articulação e coerência.
Problematiza que na redemocratização, ao invés de uma transformação, teria ocorrido um esvaziamento e a inexistência de uma política nacional de habitação. Entre a extinção do BNH (1986) e a criação do Ministério das Cidades (2003), o setor do governo federal responsável pela gestão da política habitacional esteve subordinado a sete ministérios ou estruturas administrativas diferentes, caracterizando descontinuidade e ausência de estratégia para enfrentar o problema (BONDUKI, 2008, p. 75-6).
Assim, as atribuições inerentes ao extinto BNH foram transferidas para a CEF, permanecendo, no entanto, a área de habitação vinculada ao Minis¬tério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente - MDU, cuja competência abrangia as políticas habitacionais, de saneamento básico, de desenvolvimento urbano e do meio ambiente, enquanto que a Caixa estava vinculada ao Ministério da Fazenda (MCidades, 2004, p.10).
A incorporação das atividades do BNH à CEF fez com que a questão urbana, e a habitacional, passassem a depender de uma instituição em que esses temas, embora importantes, fossem objetivos setoriais.
Do mesmo modo, ainda que considerada como agência financeira de vocação social , a Caixa possui, "como é natural", paradigmas institucionais de um banco comercial, como a busca de equilíbrio financeiro, retorno do capital aplicado etc. (AZEVEDO, 1990, p.16).
Nesse contexto, tornou-se difícil, por exemplo, dinamizar programas alternativos, voltados para os setores de menor renda e que exigem elevado grau de subsídios, envolvimento institucional, desenvolvimento de pesquisas etc.
Sobre a extinção do BNH, Carvalho (1991,p.53) comenta: "Por maior que possa ser a critica a política desenvolvida pelo BNH a sua extinção foi também a extinção da instituição pública responsável pela definição e implementação da política".
Assim, em março de 1987, o MDU é transformado em Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU), que acumula, além das competências do antigo MDU, a gestão das políticas de transportes urbanos e a incorporação da CEF (MCidades, 2004, p.10). Assim, pela primeira vez a questão urbana dispensa um tratamento a nível ministerial (CARVALHO, 1991, p.54).
Azevedo (1990, p.16), lembra que poder-se-ia argumentar que a política urbana e habitacional estaria sempre a cargo do respectivo ministério, sendo que a atuação da Caixa seria apenas um órgão gerenciador do sistema, porém convém lembrar que também no passado a política urbana e habitacional esteve vinculada formalmente a outros órgãos: Serviço Federal de Habitação e Urbanismo - Serfhau, Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU e Ministério do Desenvolvimento Urbano.
Apesar disso, na prática, por ter controle sobre "recursos críticos", couberam ao BNH a definição e a implementação concreta da política. Não havia por que supor que com a Caixa Econômica ocorresse uma situação muito diferente.
Assim, apesar dos discursos e das diversas mudanças ministeriais ? Ministério do Desenvolvimento Urbano, Ministério da Habitação e Urbanismo, Ministério da Habitação e Bem-Estar Social, a CEF foi o carro-chefe da política habitacional vinculada ao Sistema Financeiro da Habitação (AZEVEDO, 1990. P17).
No primeiro ano após a extinção do BNH, já em 1987, as Companhias Habitacionais - COHABs financiaram 113.389 casas populares. Porém, durante o primeiro semestre de 1988, esse número caiu para 30.646 unidades.
Essa redução segundo Azevedo (1990, p.17) ocorreu devido às mudanças da política habitacional a partir da Resolução nº 1464, de 26 de fevereiro de 1988, do Conselho Monetário Nacional, e normas posteriores (CAIXA, 2000), que sob a alegação da necessidade de controle das dívidas dos estados e municípios, criou medidas restritivas ao acesso a créditos por parte das COHABs (AZEVEDO, 1990. P17).
Do mesmo modo, ao criar novas normas para se adaptar à citada resolução, e a outras que lhe sucederam, a CEF terminou, na prática, não só por transferir à iniciativa privada os créditos para a habitação popular, como também diminuiu a capacidade dos estados e municípios em disciplinar a questão habitacional.
Assim, a transformação das COHABs, de agentes promotores, em simples órgãos assessores, somado a obrigatoriedade dos mutuários finais de assumirem os custos totais dos terrenos e da urbanização, acarretou inúmeras consequências negativas no final dos anos 1980. Entre elas, podem-se citar a diminuição de poder por parte das companhias habitacionais, a elevação da exigência de renda da [clientela] dos programas tradicionais, que passaram a voltar-se fundamentalmente para famílias com rendimentos mensais acima de cinco salários mínimos e a desaceleração dos programas alternativos (Azevedo, 1990, p.17).
Em setembro de 1988, ocorrem novas alterações: cria-se o Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social - MBES, em cuja pasta permanece a gestão da política habitacional (MCidades, 2004, p.10).
Com a Constituição de 1988 e a reforma do Estado, o processo de descentralização, um dos pontos principais do modelo proposto, ganha base para se efetivar. Dentro do processo de descentralização se estabelece uma redefinição de competências, passan¬do a ser atribuição dos Estados e Municípios a gestão dos programas sociais, e dentre eles o de habitação, seja por iniciativa própria, seja por adesão a algum programa pro¬posto por outro nível de governo, seja por imposição Constitucional (MCidades, 2004, p.10).
Em março de 1989, é extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial de Habitação e Ação Comunitária - SEAC, sob competência do Ministério do Interior. As atividades fi-nanceiras do SFH e a CEF passam a ser vinculadas ao Ministério da Fazenda (MCidades, 2004, p.10; AZEVEDO, 1996, p.17; CARVALHO, 1991, p.54).
O modelo institucional adotado pela SEAC privilegiava a iniciativa de Estados e Muni¬cípios, deixando de estabelecer prioridades alocativas, o que permitiu maior autonomia dos governos estaduais e municipais, que deixam de ser apenas executores da política.
No entanto, a utilização dos recursos do FGTS em quantidade que superava suas reais disponibilidades financeiras afetou as possibilidades de expansão do financiamento ha-bitacional, levando a sua suspensão temporária, ficando os programas na dependência de disponibilidades financeiras à fundo perdido de recursos da União (MCidades, 2004, p.10).
Azevedo (1996, p.18), esclarece que o programa habitacional da SEAC funcionava com verba a fundo perdido do Orçamento Geral da União ? OGU, propondo a atingir as famílias com renda mensal inferior a três salários mínimos, normalmente preteridas pelos programas tradicionais.
Seu formato institucional previa o estabelecimento de um convênio entre a SEAC, a instituição conveniada, como prefeituras ou um órgão do governo estadual e a sociedade comunitária habitacional de cada projeto.
No escritório local da SEAC realizava-se convênios com as prefeituras de forma direta, centralizando às vezes em um único órgão estadual que coordenava e promovia o programa, normalmente com um nome de identificação estadual.
A meta, a curto prazo, era financiar cerca de 550.000 unidades habitacionais (Seac, 1988 apud AZEVEDO, 1996, p.18), entretanto, nesse mesmo período as COHABs financiaram menos de 150.000 (CAIXA, 2000 apud Azevedo, 1996, p.18).
Supõe-se que mais de um terço das unidades financiadas não tenham sido construídas, em razão, entre outros fatores, do baixo financiamento unitário aliado à inflação galopante e à má utilização dos recursos.
O processo inflacionário, por si só, dificultou enormemente o cumprimento das metas físicas programadas, em virtude do aumento exorbitante dos preços dos materiais de construção e serviços.
Por outro lado, a dependência exclusiva de verbas orçamentárias, somada à situação de crise econômica e fiscal, levou ao temor de que não se conseguiria manter o programa com o mesmo dinamismo dos dois anos anteriores.
Havia ainda o desafio da busca de um maior controle das metas quantitativas do programa, sem tornar a sua estrutura pesada e onerosa.
Ressalta-se também que a inexistência de uma política clara de prioridades para alocação de recursos tornou o programa uma presa fácil do clientelismo e de toda sorte de tráfico de influências ? (Valença, 1999 apud AZEVADO, 1996, p.18).
Portanto, na esteira dessas oscilações políticas que marcaram o período, os governos estaduais e mu¬nicipais tomaram iniciativas no desenvolvimento de ações locais, com elevado grau de autofinanciamento, e baseadas em modelos alternativos, destacando-se entre eles os programas de urbanização e regularização de favelas e de loteamentos periféricos (MCidades, 2004, p.10). 3.
2.1.3 A Política Habitacional do Governo Collor 1990/1992
No governo Collor foi pouca a inovação no tocante a mudanças no Sistema Financeiro da Habitação, possivelmente, devido à ênfase e primazia no combate à inflação.
Em relação especificamente à habitação popular, houve uma "banalização" da política (MALO, 1989? apud AZEVEDO, 1990, p. 19), por conta da dissociação das atividades de saneamento e desenvolvimento urbano e sua transformação em uma política distributiva, agora vinculada ao novo Ministério da Ação Social.
Repetindo a política do governo anterior, a alocação das unidades construídas tanto pelos programas populares convencionais quanto pelos alternativos de autoconstrução, continuou sendo feita por critérios aleatórios, não respeitando, na prática, a distribuição estabelecida pelo Conselho Curador do FGTS, através da Resolução 25 , de 26 de outubro de 1990 (Unicamp, 1991, p. 42). Assim, continuou-se privilegiando setores populares de renda mais elevada (AZEVEDO, 1990, p. 19).
O Plano de Ação Imediata para a Habitação ? PAIH possuía três vertentes: "programa de moradias populares" (unidades acabadas), "programa de lotes urbanizados" (com ou sem cesta básica de materiais) e "programa de ação municipal para habitação popular" (unidades acabadas e lotes urbanizados).
A avaliação do PAIH mostra o não cumprimento de várias das metas estabelecidas: o prazo estimado de 180 dias alongou-se por mais de 18 meses; o custo unitário médio foi de cerca de 670 VRFs (Valor de Referência de Financiamento), bem superior ao previsto inicialmente (570 VRFs), ocasionando uma diminuição de 245 mil para 210 mil unidades (Unicamp, 1991). Por fim, por motivos clientelistas e lobby de setores empresariais da construção civil de regiões menos desenvolvidas, especialmente do Nordeste, o plano não logrou seguir os percentuais de alocação de recursos definidos pelo Conselho Curador do FGTS para os diversos estados da Federação (Schvasberg, 1993 apud AZEVEDO, 1996, p. 20) e (BOTEGA, 2008, p.12)
Durante a administração Collor não houve nenhuma iniciativa contundente para rediscutir em profundidade o SFH, pois a Medida Provisória 294, de 31 de janeiro de 1991, única medida do governo neste sentido, nada contribuiu para superação dos entraves já postos.
Veja que, ainda em 1991, com a facilitação da quitação da casa própria pela metade do saldo devedor, ou pelo pagamento das mensalidades restantes, sem correção e juros o governo conseguiu momentaneamente aumentar o fluxo de caixa para financiamentos habitacionais, mas seguramente isso significou maiores subsídios e agravamento ainda maior da crise (AZEVEDO, 1994, p. 20).
2.1.4 A Política Habitacional Governo Itamar 1992/1995
Após a conturbada destituição do presidente Collor e a posse do presidente Itamar, houve uma busca de mudança de direção da política habitacional especialmente no referente às classes de baixa renda, por meio dos programas Habitar Brasil e Morar Município, que funcionavam por fora do Sistema Financeiro da Habitação.
Sem, no entanto, haver mudanças no quadro de crise estrutural do SFH. Com a extinção do FCVS, criou-se um plano de amortização baseado no comprometimento de renda (em substituição ao antigo Plano de Equivalência Salarial) e definiram-se percentuais máximos de cobranças de taxas e despesas cartoriais etc .
Além disso, houve um esforço de obrigar os bancos a respeitarem a lei e a canalizarem parte da arrecadação das cadernetas para investimentos habitacionais direcionados à classe média. O governo esperava que esta medida pudesse alcançar até o final de sua gestão, investimentos da ordem de 1,4 bilhões de dólares (AZEVEDO, 1996, p. 22).
Em relação à produção de casas populares, a administração do governo Itamar procurou atuar em duas frentes.
Primeiramente, buscou o término de 260 mil casas financiadas pelo governo anterior até meados de 1994, utilizando das linhas de financiamento tradicionais do FGTS, recursos do Fundo de Desenvolvimento Social - FDS e verbas orçamentárias que chegariam a aproximadamente 800 mil dólares para a conclusão dessas casas.
Em segundo lugar, lançou o Programa Habitar Brasil, voltado para municípios de mais de 50 mil habitantes, e o Morar Município, destinado aos municípios de menor porte (AZEVEDO, 1996, p. 21-2).
O financiamento federal para esses programas ? estimados em 100 mil dólares para o ano de 1993 ? previa verbas orçamentárias e parte dos recursos arrecadados pelo Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras - IPMF, que terminou não ocorrendo dentro do montante previsto, em função de prioridades do Plano de Estabilização Econômica (AZEVEDO, 1996, p.21-2).
Com as mesmas características básicas os referidos programas capitaneados, na época, pelo Ministério do Bem-Estar Social, previa-se a participação de governos estaduais e prefeituras municipais. A população-alvo eram as famílias de baixa renda e as que viviam em áreas de risco que teriam acesso ao financiamento mediante a criação de um Conselho Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social, bem como de um respectivo Fundo Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social, para onde os recursos deveriam ser canalizados (Azevedo, 1996, p.22).
Além dos custos de urbanização dos terrenos, legalização, elaboração do projeto técnico, pavimentação de ruas e eletrificação, era exigida uma contrapartida claramente definida do governo estadual ou municipal envolvido (10% do investimento federal para as regiões menos desenvolvidas e 20% para as demais), além da obrigatoriedade de se ter parcerias com organizações comunitárias locais para a elaboração dos projetos.
Os projetos poderiam ainda prever construção de moradias, urbanização de favelas, produção de lotes urbanizados e melhorias habitacionais, mas os beneficiários desses programas deveriam ser proprietários ou ter a posse dos terrenos.
No caso de construção de moradias, caberia ao governo estadual ou municipal a obrigação de prestar assistência técnica, através de equipe interdisciplinar. Já as melhorias habitacionais deveriam ser de "ajuda mútua" ou "autoajuda" . Esse custo, no entanto, não poderia ultrapassar a 5% do financiamento fornecido pela União (AZEVEDO, 1996, p.22).
No caso de obras de infraestrutura e equipamentos comunitários, além das modalidades citadas, eram permitidos administração direta ou contrato de empreitada a firmas particulares.
Em se tratando de produção de moradias e lotes urbanizados seriam cobradas, dos beneficiários, parcelas mensais de pelo menos 5% do salário mínimo vigente, pelo período mínimo de cinco anos.
Os recursos arrecadados seriam reaplicados no Fundo Estaduais ou Municipais de Bem-Estar Social, cabendo aos Conselhos Estaduais ou Municipais, criarem as normas complementares necessárias à matéria (AZEVEDO, 1996, p.22).
Por fim, durante esse prazo de carência mínima de cinco anos, as casas e os lotes urbanizados deveriam permanecer como patrimônio do fundo estadual ou municipal.
Nesse período, os beneficiários firmariam um contrato de concessão de uso (atual CDRU), dispositivo que não se aplicaria se o terreno fosse de sua propriedade (AZEVEDO, 1996, p.22).
Ficam inegáveis os avanços dos programas, ao proporem a formação de Conselhos para gerir a política habitacional, em que, além de membros indicados pelo governo, previa-se a participação de representantes da sociedade civil e a criação de fundos específicos que permitiriam, em princípio, verbas constantes e pontuais para a produção de habitações populares, além de evitarem possíveis tentativas de desvios dos recursos repassados pela União. No entanto, os programas mencionados possuíam vários equívocos. Um deles era fazer tábula rasa da enorme heterogeneidade dos municípios brasileiros, exigindo de todos a formação de Conselhos e fundos (AZEVEDO, 1996, p.22).
Em muitos pequenos municípios, correu a criação, apenas formal, desses mecanismos, como ocorreu nos últimos anos com outras exigências similares feitas por leis federais e estaduais (Conselho de Saúde, Educação, Criança e Adolescente, Assistência Social etc.) (AZEVEDO, 1996, p.22) e mais, apesar de propor a criação de fundos estaduais e municipais, o governo não logrou até o final da administração Itamar, a formação de um fundo federal, além da dependência de verbas orçamentárias ou de recursos provisórios, com o Imposto sobre Movimentação Financeira ? IPMF, o que os fragilizou institucionalmente. Tampouco se conseguiu avançar na formação de um Conselho Federal, similar aos propostos para os governos estaduais e municipais (AZEVEDO, 1996, p.22).
Ressalte-se, entretanto, que, com o objetivo de reformar e criar um novo arranjo institucional para o setor, tanto a proposta de criação de um Conselho quanto à de criação de um fundo federal voltados para a área habitacional foram no início dos anos 1990 questões em pauta na Câmara de Deputados.
Em 1992, essa discussão, por meio da constituição do Fórum Nacional de Habitação, envolvendo inúmeras instituições da sociedade civil e órgãos públicos vinculados à questão habitacional, se organizou três propostas, cada uma representando determinados blocos de interesses: parte da burocracia pública da política habitacional (Fórum dos Secretários Estaduais de Habitação), os construtores e o setor popular organizado (AZEVEDO, 1996, p.23).
Como ponto comum buscava-se a restauração de uma nova aliança entre os interesses envolvidos no financiamento, produção e uso da moradia, através da criação de um Conselho Nacional de Habitação, com a função de gerir a política habitacional, e de um fundo específico para garantir o financiamento do setor.
Evidencia também a preocupação de não deixar exclusivamente na mão de um órgão governamental os rumos da política habitacional, abrindo perspectivas de um tipo de participação "neocorporativa" (AZEVEDO, 1996, p.23), em que segmentos da sociedade civil teriam assento.
2.1.5 A Política Habitacional do Governo FHC 1995/2003
Em 1995 com a administração Fernando Henrique, a proposta para o triênio 1996-1999 era a aplicação de R$ 26,5 bilhões para beneficiar 1.394.900 famílias, utilizando aproximadamente R$ 19,6 bilhões de recursos oriundos do FGTS e R$ 6,9 milhões provenientes da contrapartida de estados e municípios (SEPURB, 1996 apud AZEVEDO, 1996, p. 23).
Financeiramente as iniciativas para viabilizar essa proposta seriam: O saneamento do FGTS, com o objetivo de proteger os recursos dos trabalhadores, bem como ampliar a capacidade de investimento habitacional do fundo; securitizar a dívida do FCVS com os agentes financeiros e o FGTS; implementar novas formas de captação de recursos para o setor imobiliário a partir de empresas de capitalização e seguros, fundos mútuos e fundações de previdência privada, entre outros (BONDUKI, 2008, p. 78; AZEVEDO, 1996, p. 23).
A política adotada neste período buscou discutir a questão habitacional de forma integrada à política urbana e à política de saneamento ambiental, através da Secretaria de Política Urbana. Nessa mesma linha de busca de articulação entre políticas complementares e recorrentes, defendia-se uma política fundiária urbana adequada de modo a desestimular a formação de estoques de terras para fins especulativos.
Ainda, segundo o programa habitacional da primeira administração Fernando Henrique Cardoso, sugeria-se reforçar o papel dos governos municipais como agentes promotores da habitação popular, incentivando-os a adotar linhas de ação diversificadas com flexibilidade, descentralização, direcionada a urbanização de favelas e recuperação de áreas degradadas (BONDUKI, 2008, p. 78; AZEVEDO, 1996, p. 23).
No campo da habitação popular as propostas eram: Apoiar programas geradores de tecnologia simplificada que possibilitassem a construção de moradias de qualidade a custo reduzido; privilegiar as formas associativas e cooperativas de produção de habitações e incentivar programas de assistência técnica aos órgãos, entidades e organizações comunitárias, comprometidas com soluções locais e integradas de interesse social (AZEVEDO, 1996, p. 24).
Quanto às iniciativas de alcance social do início da primeira administração FHC, merece destaque o Programa de Conclusão de Empreendimentos Habitacionais, que visava recuperar investimentos já realizados com recursos do FGTS que não geraram os benefícios esperados, especialmente para viabilizar a comercialização de conjuntos habitacionais contratados até 1991 por empresas privadas, que se encontravam inacabados em virtude de problemas de financiamento na época.
Quanto às linhas de crédito os Programas de Crédito Direto ao Cidadão, denominados Cred-Mac e Cred-Casa, eram voltados para famílias com até oito salários mínimos de renda média mensal (atuando, inclusive, no setor informal), grifo do autor, possibilitariam a oferta de crédito para a aquisição de materiais de construção, visando à melhoria ou à construção de habitações.
Bonduki (2008, p. 79) problematiza que o financiamento para material de construção, embora tenha o mérito de apoiar o enorme conjunto de famílias de baixa renda que auto-empreeende a construção da casa própria e de gerar um atendimento massivo (567 mil beneficiados no período, a de maior alcance quantitativo), tende a estimular a produção informal da moradia, agravando os problemas urbanos, além do baixo valor do financiamento e a ausência de assessoria técnica que não permitiam que as famílias beneficiadas alcançassem condições adequadas de habitabilidade.
No setor social, destacam-se ainda, o Pró-Moradia e o Programa Habitar Brasil, voltados para o poder público, estados e municípios, e financiados, respectivamente, com recursos do FGTS e do Orçamento Geral da União (AZEVEDO, 1996, p 24).
Seus principais objetivos seriam a urbanização de áreas degradadas para fins habitacionais, a regularização fundiária e a produção de lotes urbanizados. Nessas duas iniciativas, buscava-se beneficiar 677.100 famílias, investindo R$ 5,2 bilhões, sendo R$ 4 bilhões de recursos do FGTS e R$ 1,2 milhão da contrapartida de estados e municípios (SEPURB, 1996a, 1996b apud AZEVEDO, 1996, p.24), no entanto 1996 e 2000, o desempenho do governo, no que diz respeito à política de habitação popular stricto sensu, pode ser considerado pífio, ficando aquém do inicialmente planejado, pois para o programa Pró-Moradia foram investidos cerca de R$ 830 milhões, em recursos do FGTS, para a construção de 155.219 unidades residenciais, a um custo médio unitário de R$ 5.400,00. No mesmo período, com recursos a fundo perdido do OGU, foram alocados no Morar Melhor / Habitar Brasil em torno de R$ 860 milhões que resultaram na construção de 294.595 moradias, com custo unitário médio de R$ 2.920,00 (CAIXA, 2000 apud AZEVEDO, 1996, p. 24).
Ressalte-se, entretanto, que para as políticas habitacionais populares os aportes da União foram bem mais substanciais, já que por meio de financiamento do FGTS, o Governo Federal investiu, entre 1996 e 2000, em torno de R$ 2,7 bilhões em saneamento básico (Pró-Saneamento).
Nesse período, foram aplicados cerca de R$ 2,5 bilhões de recursos orçamentários do OGU em diversos programas de infraestrutura e saneamento (CAIXA, 2000).
Por fim, quanto às propostas não dinamizadas de novas políticas habitacionais, deve ser lembrado o Programa de Arrendamento Residencial - PAR, voltado para atingir uma clientela na faixa entre quatro e seis salários mínimos de renda familiar. Azevedo (1996, p. 25) comenta:
Ainda que proposto como forma de leasing habitacional, esse programa parece não ter sido pensado com a mesma filosofia de seus congêneres europeus. O ?arrendamento? aqui teria mais o objetivo de facilitar a retomada dos imóveis em caso de inadimplência do mutuário, evitando longas batalhas judiciais (AZEVEDO, 1996, p. 25)
Outros programas permearam esse período, como: o Programa Carta de Crédito, para os setores médios de renda familiar mensal de até 12 salários mínimos, que utiliza recursos do FGTS e das cadernetas de poupança com o objetivo de fornecer linha de crédito direta ao cidadão, dentre as modalidades de aquisição de habitação pronta, nova ou usada; o Programa de Financiamento à Produção e ao Crédito Individual, voltado para apoiar a indústria da construção civil na produção de projetos habitacionais destinados à parcela da população de renda média e alta que opte por um contrato de financiamento vinculado ao imóvel, programa praticamente similar ao que foi hegemônico durante o período BNH para os setores de maior renda, exceto no que respeita ao financiamento que, além dos recursos das cadernetas de poupança, abre a possibilidade de outras fontes complementares (Companhias Hipotecárias e Fundos de Investimentos Imobiliários) (AZEVEDO, 1996, p 25).
As alterações acima mencionadas, embora pudessem expressar uma renovação na maneira como a questão da habitação passou a ser tratada pelo Governo Federal, rompendo a rígida concepção herdada dos tempos do BNH, de fato não se efetivou como nova política e acabou por gerar um conjunto de efeitos perversos, do ponto de vista social, econômico e urbano (BONDUKI, 2008, p. 79).
Bonduki (2008, p.79) aponta ainda que "o financiamento para aquisição de imóveis usados, que absorveu 42% do total de recursos destinados à habitação (cerca de 9,3 bilhões), é um programa com escasso impacto", não sendo assim, capaz de gerar empregos e atividade econômica. Já o financiamento para material de construção, embora eficaz no apoio ao conjunto de famílias de baixa renda que autoempreende a construção da casa própria e gerou um atendimento massivo (567 mil beneficiados no período, a de maior alcance quantitativo), "tende a estimular a produção informal de moradia", sendo assim, instrumento agravante dos problemas urbanos. Além do que, o baixo valor do financiado e a ausência de assessoria técnica não permitiram que as famílias beneficiadas alcançassem as condições adequadas de habitabilidade (BONDUKI, 2008, p. 80).
Mas, a maior novidade na área habitacional nos anos 1990, segundo (AZEVEDO, 1996, p 25; ROYER, 2009, p.15) foi a aprovação, através da Lei Federal 9.512 / 97, do denominado Sistema Financeiro Imobiliário - SFI, em moldes totalmente diferentes do SFH, criado junto com o extinto BNH.
Inspirado na experiência norte-americana, o sistema opera exclusivamente com recursos da iniciativa privada nacional e internacional. Sendo ponto de destaque do SFI a chamada alienação fiduciária, pela qual o mutuário somente torna-se proprietário do imóvel quando quita o financiamento. Com isso, o financiador pode retomar rapidamente os imóveis em inadimplência (AZEVEDO, 1996, p.25; ROYER, 2009, p.14).
O objetivo de seus mentores seria atrair não só capitais internacionais como recursos dos fundos de pensão, uma vez que financiando apenas parte do custo do imóvel (cabe ao comprador arcar diretamente com parte dos custos) e com a possibilidade de rápida retomada em caso de inadimplência ? além da inexistência de regulação governamental para prazos, taxa de juros e comprometimento máximo de renda familiar com as prestações ? dificilmente haveria possibilidade de prejuízo para o investidor.
Evidentemente, este é um sistema que somente pode ser utilizado para setores de renda mais alta, uma vez que seria duvidoso que, em uma conjuntura de juros altos, fosse capaz de atingir uma clientela mais ampla (AZEVEDO, 1996, p.26).
Assim, é preciso fazer ressalvas à capacidade do SFI em atacar, de modo efetivo, o problema do déficit habitacional, dada às especificidades do processo de urbanização brasileiro e às necessidades habitacionais da nossa sociedade, já que fica evidente a ineficiência do SFI como modelo de financiamento apto a estruturar políticas habitacionais universalizantes e a sua vocação para a captura do crédito imobiliário em favor dos grupos de maior poder (ROYER, 2009, p.17; MCidades, 2004, p. 12).
Observa-se, sobretudo, que a política de acesso ao crédito está vinculada à consolidação de uma visão bancária no financiamento habitacional, personificado no papel central que passou a ter a CEF, como o único agente financeiro a operar os recursos destinados à habitação (BONDUKI, 2008, p. 80).
A CEF, enfim, empenhada em evitar rombos nos fundos destinados a habitação, sobretudo o FGTS, privilegiando a concessão de créditos em condições de maior garantia e de mais fácil acompanhamento, o que explica a preferência pelo financiamento do imóvel usado, na mesma lógica financeira. No entanto, a implementação desses programas não significou interferir positivamente no combate ao déficit habitacional, em particular nos segmentos de baixa renda (BONDUKI, 2008, p. 80).
Observa-se que neste contexto se manteve ou mesmo se acentuou uma característica tradicional das políticas habitacionais no Brasil, ou seja, de um atendimento privilegiado às camadas de renda média.
Tomando como exemplo o gráfico abaixo, referente aos anos de 1995 e 2003, observamos que 78,84% do total dos recursos foram destinados a famílias com renda superior a 5 salários mínimos, sendo que apenas 8,5% foram destinados para a baixíssima renda (até 3 salários mínimos) e onde se concentram 83,2% do déficit quantitativo (BONDUKI, 2008, p. 80).
Gráfico 03 - Contratações do FGTS. Programas por faixas de renda (em %) 1995/2003
Gráfico 3- Fonte: Bonduki, (2004).
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A dupla gestão do governo FHC encerra-se com a aprovação do Congresso Nacional e promulgação presidencial do Estatuto da Cidade, em 2001, depois de 13 anos de tramitação, o que criou a possibilidade de se fazer valer a função social da propriedade.
Cabe-se ainda observar que no final do primeiro mandato, o Presidente FHC e sua equipe prometeram retomar o desenvolvimento econômico do país em um eventual segundo mandato, com a alegação de que o primeiro fora caracterizado pela conquista da estabilidade. O povo brasileiro apostou na promessa e o elegeu no primeiro turno. Uma vitória do Plano Real e da esperança pelo desenvolvimento do Brasil.
O êxito alcançado no controle inflacionário, por meio dos instrumentos do Plano Real, colaborou com a reeleição do Presidente FHC. A novidade na política econômica, a partir de 1999, foi a adoção de uma estratégia baseada em um sistema de metas inflacionárias, cujo objetivo era manter a estabilidade dos preços, mas também estabelecer taxas de inflação compatíveis com a dos países ricos, e assim, tomar a diretriz para fixação do regime de política monetária.
No entanto, o que caracterizou o segundo mandato do Presidente FHC foi a crise econômica, iniciada no final do seu primeiro mandato, no segundo semestre de 1998, junto com a campanha eleitoral.
Naquele período, o governo brasileiro conseguiu um mega empréstimo, concedido pelo Tesouro norte-americano, Banco Mundial, FMI e bancos privados, de US$ 44 bilhões. A dimensão da crise fez cair a máscara, desvalorizou-se o real, em janeiro de 1999, implantou-se o regime de metas para inflação e eliminou as bandas cambiais, isto é, adotou-se, de uma vez por todas, o câmbio flutuante, apertando ainda mais o ajuste fiscal (PEDREIRA, 2006, p. 70).
2.1.6 A Política Habitacional do Governo Lula 2003/2011
Em 2003, no governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, cria-se o Ministério das Cidades, com a promessa de mudanças no quadro habitacional brasileiro (MCidades, 2004, p. 13).
Foram criadas, no primeiro dia de governo, quatro secretarias nacionais (Habitação, Saneamento, Mobilidade Urbana e Programas Urbanos), com objetivo de articular as políticas setoriais e enfrentar a questão urbana.
No mês de outubro do mesmo ano, foi realizada a 1ª Conferência Nacional das Cidades, com 2.500 delegados em um processo de mobilização social que buscava a consolidação das bases da atuação do governo, visando ainda, a criação e composição do Conselho Nacional de Habitação, instalado em 2004.
No entanto, desde o inicio, por conta de uma rígida política monetária e de escassos recursos orçamentários e, ainda, por prevalecer a lógica dos programas do FGTS, sob o comando ortodoxo do Ministério da Fazenda, a proposta do Ministério das Cidades em priorizar a população de baixa renda, onde está concentrado o déficit, encontrou enormes dificuldades (BONDUKI, 2009, p. 11).
Portanto, o Ministério das Cidades foi criado com o caráter de órgão coordenador, gestor e formulador da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, envolvendo, de forma integrada, as políticas ligadas à cidade, com a promessa de ocupar um certo vazio institucional, resgatando para si a coordenação política e técnica das questões urbanas.
Coube-lhe, ainda, a incumbência de articular e qualificar os diferentes entes federativos na montagem de uma estratégia nacional para equacionar os problemas urbanos das cidades brasileiras, alavancando mudanças com o apoio dos instrumentos legais estabelecidos pelo Estatuto das Cidades (BONDUKI, 2008, p. 97).
Mesmo levando em conta o avanço que representou a criação do Ministério, é necessário ressaltar que uma das suas debilidades é sua fraqueza institucional, uma vez que a CEF, agente operador e principal agente financeiro dos recursos do FGTS, é subordinada ao Ministério da Fazenda.
Em tese, o Ministério das Cidades é o responsável pela gestão da política habitacional, mas, na prática, a enorme capilaridade e poder da Caixa, presente em todos os municípios do país, acaba fazendo que a decisão sobre a aprovação dos pedidos de financiamentos e acompanhamento dos empreendimentos seja de sua responsabilidade (BONDUKI, 2008, p. 97).
As atribuições da CEF, enquanto prestadora de serviços, estão presentes no Manual de Instruções para contratação e execução dos programas e ações do Ministério das Cidades - Exercício de 2008 - nos subitens:
2.2.1 A Caixa Econômica Federal ? CEF é encarregada da operacionalização dos Programas/Ações do Ministério das Cidades, conforme definido no Contrato de Prestação de Serviços nºs 06/2006 e 44/2007 e seus respectivos aditivos, na Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005, bem como nesta Portaria.
2.2.2 As atribuições da CAIXA são, em síntese: analisar a documentação apresentada pelos proponentes; celebrar contratos de repasse e Termos de Compromisso em nome da União; zelar para que os requisitos para contratação das iniciativas, estabelecidos pelo Gestor, sejam fiéis e integralmente observados; acompanhar e atestar a execução físico-financeira dos objetos contratuais; analisar as prestações de conta parciais e finais e adotar as providências cabíveis; instaurar Tomada de Contas Especial, na forma da lei, e manter o Gestor informado sobre o andamento das operações propostas/contratadas, por meio do encaminhamento periódico de informações gerenciais e do atendimento às solicitações extraordinárias de informação a respeito dessas operações (MCidades, 2008, 4-5).
Feita essas considerações, observa-se que a nova Política Nacional de Habitação - PNH incorporou a maioria das propostas do Projeto Moradia, mas aspectos importantes não puderam ser implantados de imediato.
Sem subsídios significativos, prevaleceu a visão bancária da CEF, sem alterações substanciais na concessão do crédito.
Quanto ao Fundo Nacional de Habitação - FNH, reiterado na 1ª Conferência Nacional das Cidades, encontrou-se forte oposição na equipe econômica e apenas foi aprovado em 2005 e instalado em julho de 2006.
Em vez de ser institucionalizado como um fundo financeiro, foi instituído como um fundo orçamentário, limitado a cumprir seu papel. O governo, entretanto, comprometeu-se a aportar R$ 1 bilhão por ano para subsidiar os programas habitacionais (BONDUKI, 2009? p. 11).
A mesma política instituiu o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e exigiu de estados e municípios a criação de uma estrutura institucional, com fundo, conselho e plano de habitação, para que tivessem acesso aos recursos federais.
A substituição de Olívio Dutra por Márcio Fortes em julho de 2005, por indicação do Partido Popular, do então presidente da Câmara, Severino Cavalcanti, em meio a uma forte crise política, representou o início do processo de desarticulação de um órgão que ainda buscava se estruturar, em seu papel de formulador da política urbana para o País. (BONDUKI, 2009? p. 12).
Em 2007, com a substituição de todos os secretários nacionais do ministério indicados por Dutra, com exceção da Secretaria Nacional de Habitação, esse processo trágico se completou.
No mesmo ano, o governo lançou o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, objetivando implantar grandes obras de infraestrutura, mas incluiu entre seus componentes um programa de caráter social, a Urbanização de Assentamentos Precários, prevendo-se recursos orçamentários inusitados para o setor da habitação.
No âmbito da habitação de mercado, as medidas governamentais para ampliar a produção para a classe média foi a promulgação da Lei nº 10.931/2004 que determinou juridicamente ao mercado e ao Banco Central, a exigência dos bancos de utilizarem os recursos da poupança para financiar a habitação. Num quadro favorável da economia, essas medidas geraram uma elevação de R$ 2,2 bilhões para R$ 27 bilhões, entre 2002 e 2008, no investimento em habitação do SBPE.
Com a abertura de capital de 24 empresas do setor imobiliário e uma forte inversão de capital externo, iniciou-se uma avassaladora procura por terrenos, num processo especulativo que chegou a ser chamado, entre 2007 e 2008, de boom imobiliário (BONDUKI, 2009? p. 12).
A esse respeito Henrique Andrade Camargo, do Mercado Ético, em entrevista com Raquel Rolnik, uma autoridade mundial em moradia, relatora especial para o Direito à Moradia da Organização das Nações Unidas - ONU, arquiteta e urbanista da Universidade de São Paulo ? USP e que condena a política habitacional do governo Lula.
Para ela, o Ministério das Cidades, onde trabalhou de 2003 a 2007, age de forma "esquizofrênica" e só pensa em resultados rápidos e quantitativos. "A qualidade, como no plano Minha Casa Minha Vida, foi totalmente descartada. Corre-se o risco de se criar guetos de pobres, com violência e sem acesso ao trabalho e à educação".
A alternativa que ela defende é a criação de um modelo de gestão democrática para além dos requisitos formais. O objetivo é incorporar a totalidade dos habitantes e moradores em uma condição de cidadania.
No final de 2008, a crise econômica internacional, iniciada no setor imobiliário americano, chegou ao Brasil, gerando incertezas e paralisando ainda mais o setor.
Nessa conjuntura, a decisão governamental de investir com vigor no setor habitacional (cerca de 34 bilhões), culminou com um "pacote", maturado inicialmente no Ministério da Fazenda, cunhado como emergencial e anticíclico, buscou o apoio do setor privado para evitar o aprofundamento do desemprego, ameaça concreta na virada de 2009 (BONDUKI, 2009? p. 12).
A intervenção da Secretaria Nacional da Habitação, lastreada no processo de elaboração do Plano Nacional de Habitação - PlanHab, possibilitou que essa ação anticíclica ganhasse algum conteúdo social, muito aquém do que seria possível se a estratégia do PlanHab fosse a referência para as medidas emergenciais a serem tomadas.
Quanto a essa injeção de dinheiro, Raquel Rolnik (2009) argumenta que ao disponibilizar 34 bilhões para a construção, sem nenhuma intervenção em termos urbanísticos e fundiários, provocou-se um processo inflacionário resultando em um aumento, considerável, no preço dos terrenos.
O que eu tenho apontado é que muito provavelmente o subsídio vai parar no bolso do proprietário do terreno. Eu dou dois ou três meses para os empresários dizerem que não está dando mais para fazer casas de 60 e 70 mil (reais). Agora eles já estão dizendo que não dá para fazer de 50 mil. E não é porque a casa custa 50 mil reais. É porque a terra custa isso. Quer dizer que o nosso dinheiro foi diretamente para o bolso dos proprietários do terreno (ROLNIK, 2009).
No papel o Plano Nacional de Habitação e a PlanHab, um dos componentes centrais dessa política, objetivava planejar as ações públicas e privadas, em médio e longo prazo, para equacionar as necessidades habitacionais do País no prazo de quinze anos. Assim foi concebido como um plano estratégico de longo prazo articulado com propostas operacionais a serem implementadas a curto e médio prazo, tendo como horizonte 2023.
As propostas de implementação deverão se articular com a elaboração dos PPAs, prevendo-se monitoramento, avaliações e revisões a cada quatro anos (2011, 2015, 2019) ainda como estratégia de ação, foram pensados quatro eixos, que devem também estar intrinsecamente articulados, para que ocorram alterações substanciais na política habitacional, são eles: financiamentos e subsídios; arranjos institucionais; cadeia produtiva da construção civil; estratégias urbano-fundiárias (BONDUKI, 2009? p. 12).
Considera-se ainda que, a falta de capacidade das prefeituras, estados e do próprio agente financeiro (Caixa) para uma atuação em larga escala, e os constrangimentos da cadeia produtiva, cujos produtos, em geral, não estão adequados para atender à demanda prioritária. Somada à dificuldade de acesso e o custo da terra urbanizada e regularizada para a produção da Habitação de Interesse Social - HIS, em condições urbanas e ambientais adequadas, são obstáculos para uma apropriada aplicação dos recursos, com foco na população prioritária.
Sintetizando, o Sistema Financeiro de Habitação desde a extinção do BNH, criou um vazio com relação às políticas habitacionais, num processo de desarticulação progressiva da instância federal, fragmentação institucional, perda de capacidade decisória e redução significativa dos recursos disponibilizados para o investimento na área.
O "Plano de Ação Imediata para a Habitação (governo Collor, 1990), os programas "Habitar Brasil" e "Morar Município" (governo Itamar Franco, 1994) e a reorganização institucional empreendida por FHC marcam uma tendência de progressiva descentralização, o que gerou uma situação ambígua.
Por um lado, ampliaram-se as condições de autonomia e de iniciativas locais (estaduais e municipais) na definição de agendas e na implementação de políticas. Por outro, os mecanismos de financiamento revelaram um caráter fortemente regressivo e propicio a manipulações políticas. Abaixo, encontram-se as principais Leis Federais de incentivo a financiamento de casa própria no período acima estudado.
Tabela 10 - Relação das Leis Federais para Habitação de 1974 a 2011
Leis Programa Característica
Lei n.º 6.168/74 Governo: Ernesto Gaisel (1974 -1979) Cria Fundo de Apoio ao
Desenvolvimento Social FAS. Destinado a dar apoio financeiro a programas e projetos de caráter social.
Decreto Lei n.º 1.405/ 75
Gov.: Ernesto Geisel
(1974-1979) Dispões sobre Recursos
destinados ao Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FAS. A renda líquida das Loterias Esportiva e Federal que for recolhida ao Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social ? FAS.
Lei nº. 8.677/93
Gov.: Itamar Franco
(1992-1995) Dispõe sobre Fundo de
desenvolvimento Social FDS. O FDS destina-se ao financiamento de projetos de investimento de interesse social nas áreas de habitação popular.
Lei n.º 10.188 /01.
Gov.: Fernando Henrique
(1999-2003) Cria Programa de Arrendamento
Residencial Institui o
Arrendamento Residencial com
Opção de Compra PAR Fica instituído o Programa de Arrendamento Residencial para atendimento da necessidade de moradia da população de baixa renda.
Lei n.º 10.257/01.
Gov.: Fernando Henrique
(1999-2003)
Regulamenta os Arts. 182 e 183
da Constituição Federal
Estabelece Diretrizes Gerais da
Política Urbana. Lei denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Lei n.º 10.859/04.
Gov.: Luis Inácio Lula da
Silva
Institui o Programa de
Arrendamento Residencial PAR.
A aquisição de imóveis para atendimento dos objetivos do Programa será limitada a valor a ser estabelecido pelo Poder Executivo.Lei n.º 10.998/04.
Governo: Luis Inácio Lula da Silva (2003-2007)
(1930-1945) Altera o Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social
PSH. O Programa de Subsidio à Habitação PSH objetiva tornar acessível a moradia para os segmentos populacionais de renda familiar alcançados pelas operações de financiamento ou parcelamento habitacional de interesse
social.
Lei n.º 11.124/05.
Governo: Luis Inácio Lula da Silva (2003-2007)
Dispõe sobre Sistema Nacional
de Habitação de Interesse Social- SNHIS, Cria o Fundo Nacional de Interesse Social- FNHIS e Institui o Conselho Gestor do FNHIS Instituído o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social ? SNHIS.
Lei n.º 11.888/08.
Governo: Luis Inácio Lula da Silva (2007-2011)
Assegura às Famílias de Baixa
Renda Assistência Técnica Pública e Gratuita para o Projeto
e a Construção de Habitação de
Interesse Social e Altera a Lei
11.124 de jun.2005
As famílias com renda mensal de até 3 (três) salários mínimos, residentes em áreas urbanas ou rurais, têm o direito à assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de habitação de interesse social para sua
própria moradia.
Fonte: METELLO, Humberto; ANNUNCIAÇÃO Luiz de. A Problemática de Habitação no Brasil e em Mato Grosso: normas e legislação para a política habitacional. 3 °Seminário mato-grossense de Habitação de Interesse Social. UNEMAT, 2009?
CAPÍTULO 3
MARCHA PARA O OESTE: marchando para o agravamento da questão habitacional da região Centro-Oeste
3.1 SÍNTESE HISTÓRICA DO PROCESSO DE COLONIZAÇÃO DA REGIÃO CENTRO-OESTE
Da perspectiva do governo Vargas (1930), um dos caminhos para o progresso nacional estaria na efetiva ocupação e integração das várias regiões do interior do país, bem como na exploração de suas riquezas (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p. 39).
A Marcha para Oeste, como foi chamado pelo governo, representou um projeto para o enfrentamento da crise econômica e política na qual o Brasil estava envolvido, devido aos efeitos do crack da bolsa de valores de Nova York, em 1929, os quais percorreram toda a década de 1930, período conhecido como a Grande Depressão.
Contribuindo para tornar mais complexo e instável o cenário internacional, tal conjuntura fez com que crescesse, perigosamente, o descrédito quanto à possibilidade de políticas de orientação democrático-liberal em resolver questões como o desemprego e a falta de moradia. (LENHARO, 1987 Apud TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.39).
A construção da Marcha contribuía para a idealização do governo em criar uma imagem da nação em movimento à procura de si mesma, de integração, de movimento, de conquista e de expansão, estimulando assim, uma sensação de participação coletiva na política, onde o Estado Novo falasse pelos outros, ou seja, pelo "conjunto dos brasileiros, de quem precisava interpretar corretamente seu pensamento e para quem precisava encaminhar diretrizes políticas, que todos, supostamente, desejam e aprovam". Foi nesse contexto que Vargas lançou o lema da campanha: "O verdadeiro sentido da brasilidade é a marcha para o oeste. (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.39-0).
No plano nacional, a crise que se abateu sobre a produção do café, provocou o êxodo da zona rural para as grandes cidades, provocando uma pressão populacional destas, ocorrendo o acúmulo de pessoas sem ocupações fixas ou mal "remuneradas".
Classificados pelas autoridades públicas como "indesejáveis" e "classes perigosas" estavam os ladrões, prostitutas, lavadeiras, capoeiras, costureiras, dançarinas, malandros, desertores do exército, ciganos, ambulantes, tropeiros, criados, serventes de repartições públicas, engraxates, carroceiros, floristas, bicheiros, jogadores, receptadores e pivetes, entre tantos outros, e que mais compareciam nas estatísticas criminais da época, especialmente nas referentes às contravenções do tipo desordem, vadiagem, embriaguez e jogo (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.40).
Feita essa classificação, restava ao governo, que idealizava transformar o escopo do "novo-homem" idealizado pelo Estado Novo, demarcando os limites que separariam do trabalhador ordeiro, forte e saudável, ou seja, o "cidadão-trabalhador", símbolo do crescimento e do progresso econômico da nação, dos "indesejáveis."
Também era foco do governo intervir no impacto causado pelo rápido crescimento populacional sobre as condições de vida, com o agravamento quantiqualitativo de muitos problemas, como os de habitação e abastecimento de água, de saneamento e de higiene que, a exemplo do ocorrido no início do século XX, poderiam agravar os surtos de epidemias (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.39-0).
Diante desse quadro iniciou-se, por parte do Estado, uma política de colonização centralizada e nacionalista, com a intenção de conquistar e ocupar os ??espaços vazios??, ou "sertões", do interior do país, integrando-os ao restante da nação (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.41).
A Marcha para Oeste pretendia desarticular o latifúndio na região sul de Mato Grosso, já que na retórica dos ideólogos, os grandes latifúndios eram tidos como fator que emperrava o desenvolvimento da agricultura, ao mesmo tempo em que impedia a extensão ao campo das conquistas sociais já alcançadas nas cidades.
Nessa medida, a ocupação deveria ser pautada na pequena propriedade e no corporativismo agrícola, a exemplo do que ocorreria na Colônia Agrícola Nacional de Dourados (CAND), criada em 1943, para qual se dirigiram migrantes de inúmeras partes do país (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.41).
Desta forma, migrantes paulistas, catarinenses, nordestinos, paranaenses e, sobretudo, gaúchos, promoveriam uma lenta modificação estrutural no estado de Mato Grosso em geral, e na região sul em particular, atraídos principalmente pelos baixos preços das terras, pelo incremento da agricultura e das atividades comerciais a ela vinculadas, contribuindo também, para a formação do contingente populacional, e de introduzirem na região novos elementos culturais e sociais que se refletiam na maior presença do poder federal na região (TRUBILIANO; MARTINS JUNIOR, 2007, p.42).
Desta forma, em 1940, através do decreto-lei nº 2009, define-se a organização dos núcleos-colônias e são estabelecidas as normas reguladoras das relações entre empresas de colonização e colonos.
Os objetivos pretendidos, de "fomento da pequena propriedade", deveriam ser perseguidos pelo Estado, através de ações como: auxílios governamentais e supervisão de órgãos técnicos até a emancipação dos núcleos; e assistência social às famílias. (SEPLAN, 2008? p. 01).
Neste mesmo ano, novo decreto dispunha sobre os projetos de colonização dos Estados e Municípios, submetendo-os à aprovação do governo central, por intermédio do Conselho de Imigração e Colonização. Dentro desta política, em 1943, é criada a Colônia Agrícola Nacional de Dourados, no sul do Estado de Mato Grosso.
Apesar de ter sido objeto de intensa propaganda pelo Estado Novo, que a apresentava como colônia-modelo, a implantação efetiva da colônia atrasou-se consideravelmente. Somente em 1948 é que o Governo Federal demarcou a área e os limites para sua instalação. Ainda assim, a forte propaganda realizada sobre esta colônia funcionou como grande atrativo a novos fluxos migratórios dirigidos à região.
Também em 1943, o Governo Federal promovia a Expedição Roncador/Xingu , que tinha como finalidade ocupar as áreas do Araguaia e Xingu até Manaus para promover a colonização da região do Centro Oeste brasileiro.
Essa expedição teve como base a localidade de Barra do Garças, com o primeiro posto-base da expedição, localizado às margens do Rio das Mortes, dando origem à atual cidade de Nova Xavantina, onde foi sediada a Fundação Brasil Central - FBC, criada no mesmo ano.
A estratégia de colonização através de pequenos núcleos de colonos fracassou como também fracassou o projeto global de colonização concebido, então, para a região.
Os principais motivos apontados para o insucesso da estratégia colonizadora do governo deveu-se aos litígios acerca do domínio das terras, por já estarem ocupadas por cerca de 30 mil garimpeiros e por constituírem-se de terras indígenas, como no caso das terras Xavantes, em que a tentativa de ocupação gerou vários conflitos e violências (SEPLAN, 2008? p. 02).
Desta forma, a primeira tentativa oficial de colonização das terras matogrossenses não representou praticamente nenhuma alteração significativa no processo de ocupação populacional (SEPLAN, 2008? p. 02).
Em 1940, registrava-se 192.531 habitantes no estado de Mato Grosso, ou seja, 15,39% da região Centro-Oeste e 0,46% do total nacional. No período de 1940/1950, Mato Grosso apresentou a menor taxa de crescimento populacional da região, ou seja, 0,96% ao ano.
A partir de 1950 a redefinição da política governamental de ocupação e colonização de Mato Grosso e da região Centro-Oeste, parte da colonização pública e parte da colonização privada, tinham como objetivo a absorção dos excedentes populacionais de outras regiões brasileiras (SEPLAN, 2008? p. 02).
Quanto à colonização deste período os dados da SEPLAN (2008?) mostram que:
Nas décadas de 50 e 60 foram parcialmente implantadas 29 colônias oficiais, ocupando um total de 400.668 ha., cerca de 0,32% da superfície do antigo Estado de Mato Grosso. Com exceção da colônia Rio Branco, com área de 200.000 ha, as demais constituíam-se de glebas inferiores a 500 ha. (75% destas) ou inferiores a 1.000 ha. (25% do total). Segundo os dados oficiais, foram retalhadas 8.739 parcelas, com lotes variando entre 10 e 15 ha, que acolheram 68.920 colonos.
A mesma fonte ainda registra as dificuldades vivenciadas por estes colonos e suas precárias condições de vida e de trabalho, revelando que a maior parte das avaliações feitas do processo de colonização oficial conclui pelo "insucesso" da mesma, não conseguindo o Estado atender sequer às exigências mínimas e promessas relativas à infraestrutura das "colônias", tais como: a construção de estradas de acesso às áreas e vias de circulação interna nos projetos; a disponibilização de serviços de educação e de saúde; além de não proporcionar assistência técnica aos colonos e financiamento à produção.
Da mesma forma, no que se referem à colonização particular ou privada, os contratos celebrados em áreas médias de 200.000 ha também não obteve êxito. Alegam como principal motivo o fato de que as empresas concessionárias, embora tendo adquirido terras tituladas pelo Estado em condições especiais, não cumpriram os compromissos assumidos, notadamente quanto à implantação de infraestrutura social e econômica, como previam os contratos.
Além disso, as irregularidades ocorridas nas transações de venda de terras a particulares, realizadas inclusive pelas próprias instituições do Estado, também são consideradas entraves ao êxito do projeto de colonização da época (SEPLAN, 2008? p. 05).
No entanto se considerarmos que a avaliação do Estado não estava limitada aos resultados de uma política de promoção do desenvolvimento dos colonos, da agricultura familiar e do mercado interno, mas sim, no processo de industrialização concentrado no eixo urbano Rio/São Paulo, o processo de colonização teve seu objetivo alcançado, já que o modelo tradicional de agricultura, com fins apenas de produção de alimentos estava implantado (SEPLAN, 2008? p. 05).
Assim, a dimensão do processo de incorporação de novas terras ao processo produtivo foi tal, que a participação do número de estabelecimentos agropecuários na área total do território nacional mais do que duplicou, no período de 1940 a 1960 (21,5% e 43,5%, respectivamente). Mas o fato é que, a expansão da fronteira agropecuária nos anos 50 ocorreu em áreas próximas ao núcleo dinâmico da economia nacional, estendendo-se por terras do Paraná; em Minas Gerais, na região do chamado Triângulo Mineiro; no Oeste Paulista e no Rio Grande do Sul.
Na região Centro-Oeste esse avanço só viria a ocorrer, pelo menos, uma década mais tarde, concentrando-se predominantemente na porção sul dos estados de Goiás e Mato Grosso do Sul. Nessas áreas, a disponibilidade de terras baratas favoreceu a ocupação com pecuária, o que ocorreu através da implantação de projetos de colonização privada, promovidos pelos frigoríficos da região Sudeste.
Espacialmente, verificava-se a ocorrência de algumas regiões ocupadas com pastagens, enquanto sua maior extensão territorial permanecia desocupada e à margem do processo produtivo (SEPLAN, 2008? p. 05).
A incorporação da região Centro-Oeste ao espaço econômico nacional, no período em questão, ocorreu, sobretudo, a partir da transferência da Capital Federal para o Planalto Central, quando se reforçam também os investimentos governamentais em infraestrutura viária (rodovia Belém-Brasília, abertura das BR-364, BR-163) e a implementação de programas de ocupação e colonização na região.
Ainda assim, essa ocupação e expansão populacional, em nível regional, não se deu uniformemente no espaço e tempo: inicialmente, no estado de Goiás (até 1970, detinha 50% da população regional) e em Mato Grosso do Sul e, a partir da década de setenta, também no estado de Mato Grosso.
Certamente, a contribuição da região Centro-Oeste ao processo de industrialização nacional do período 1950-70, não foi nem uma importante absorção de excedentes migratórios originados do Sul-Sudeste, nem uma significativa participação na oferta de alimentos para esses mercados (SEPLAN, 2008? p. 05).
A grande contribuição foi dada no sentido de que a abertura desses novos espaços, através da infraestrutura rodoviária disponibilizada pelo Estado, permitiu colocar no mercado nacional um grande volume de terras a preços baixos, refreando, assim, o processo em curso, de supervalorização nas áreas de ocupação antiga e o repasse disto aos preços dos produtos alimentares - basicamente no setor produtor de carnes.
Nestes termos, a colocação das terras matogrossenses, dentre outras, no mercado nacional, quando o próprio Estado - regional e nacional - ainda desconhecia seus domínios, apenas contribuiu para agudizar o já tumultuado processo de ocupação do meio rural, dando ampla margem à especulação, à fraude e à violência.
Nas décadas de 50 e 60, grandes fatias do território foram praticamente distribuídas a grupos locais e nacionais, através da expedição de falsos títulos de propriedade, emitidos inclusive pelo próprio Departamento de Terras do estado de Mato Grosso, infligindo a própria lei que limitava a extensão das terras adquiridas (SEPLAN, 2008? p. 06).
Para se ter uma dimensão desta prática, segundo pesquisa realizada nos arquivos públicos de Mato Grosso, Moreno (2007), denuncia que o Governo do Estado, Correa da Costa, em 1952, dispôs em um relatório o movimento "surpreendente" de vendas de terras devolutas, expedindo mais de 1500 títulos de terras entre provisórios e definitivos.
Dois anos mais tarde o Departamento de Terras em Cuiabá e em Campo Grande haviam recebido 7.895 requerimentos de compra, sendo expedidos 7.833 editais e firmadas 3.214 concessões, chegando a um total, somente naquele ano, de 1.564 títulos expedidos em caráter provisório, o que compreendia 4.013.398 hectares , e 947 títulos definitivos que correspondiam a 2.608.546 hectares (MORENO, 2007 apud MACHADO, 2009, p.81-2).
Desta forma, uma das principais fontes de arrecadação do Estado (1951 a 1955) foi a venda de terras ditas devolutas, com 20.756 requerimentos de compra, 10.533 expedições de títulos, somados os provisórios e os definitivos, chegando a uma extensão de 32.909.346 hectares. É imprescindível ressaltar o baixo valor pago e até mesmo a "doação" dos latifúndios a empresas colonizadoras, fenômeno que evidenciou a facilidade de aquisição das terras.
Segundo Correa da Costa (1955) em análise da política de terras de seu governo afirma:
[...] a política de terras do governo tem sido a mais realística possível. Desejamos que o fértil solo matogrossense deixe de ser um repositório potencial de riqueza para ser um elemento dinâmico da prosperidade pátria (MORENO, 2007 apud MACHADO, 2009, p.81-2).
O que na verdade essa política "realista" proporcionou foi a entrega de terras a preço irrisórios a companhias de colonização, em que pagavam de Cr$ 7,00 a Cr$ 10,00 e revendiam por Cr$ 100,00 a Cr$ 300,00 o hectare. Foram ainda firmados 22 contratos com empresas privadas em terras ainda não discriminadas (MORENO, 2007 apud MACHADO, 2009, p.81-2).
Além desta prática o Departamento de Terras e Colonização foi envolto em denúncias de empreguismo, falta de cadastro das terras, imprecisão das cartas geográficas dificultando qualquer trabalho técnico nas áreas atendidas e "passividade" do Estado na venda das terras onde imperava a vontade do comprador (MORENO, 2007 apud MACHADO, 2009, p.81-2).
O volume de irregularidades foi tal que o Estado, em 1966, reconhecendo a fraude ostensiva nas transações imobiliárias e a perda total do controle da situação, foi obrigado a fechar o Departamento de Terras e Colonização, passando o controle das vendas para a guarda dos Cartórios de Fé Pública (SEPLAN, 2008? p. 06).
A partir de então os negócios ilícitos de terra se acentuaram - generalizando-se as vendas de Títulos Provisórios, das posses lícitas e ilícitas ? facilitando que se burlasse a lei, principalmente através de instrumentos como as procurações, que estabelecem e substabelecem direitos para a venda de terras de terceiros.
Note-se ainda que, no caso dos projetos de colonização oficial, houve uma grande permissividade, por parte do Estado, no sentido de facilitar a migração dos colonos para outros projetos ou para centros urbanos, favorecendo aos mesmos, tanto a aquisição de novos lotes em outros núcleos de colonização, como a devolução ao Estado das parcelas adquiridas.
Assim, os primeiros colonos de Dourados foram os de Rondonópolis, sendo que parte deles também desbravou as glebas da região de Cáceres e parte seguiu para o Território de Rondônia e Estado do Acre (SEPLAN, 2008? p. 06).
Portanto, a lógica subjacente da política de ocupação dos anos 1940/50, via colonização, não era outra senão a de criar as condições materiais e não materiais, como: abertura de estradas, reserva de mão de obra, propriedade privada da terra como reserva de valor etc, para a apropriação do espaço pelo capital agrário, comercial e financeiro.
Nestes termos, o projeto de colonização oficial foi bem sucedido, embora apresentasse tímidos resultados em termos de ocupação e promoção do desenvolvimento rural na região.
A esse respeito Joanoni Neto (2007, p. 20) afirma que os efeitos concretos, pós Marcha para o Oeste, só vieram nos anos 70, justamente com a transformação da região em "Fronteira Agrícola" e fartos incentivos do governo aos empresários, com incentivos fiscais, linhas de financiamento, juros subsidiados e longos prazos, através de órgãos como a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia ? SUDAM, a Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste - SUDECO e programas governamentais como o Programa de Integração Nacional - PIN e o Programa de Desenvolvimento do Noroeste do Brasil ? POLONOROESTE.
No entanto, foram poucos os resultados destas políticas para o desenvolvimento do Estado, devido à ingerência e corrupção, principalmente na SUDAM, onde a maioria dos projetos agropecuários e agroindustriais tinha caráter fictício, sendo abandonados logo após a liberação de recursos.
Outros órgãos como o Departamento de Terras e Colonização ? DCT, ao qual tinha a função de emitir títulos, fiscalização e demarcação de lotes agrários, chegou a ser fechado pelo governo do Estado de Mato Grosso, devido ao alto nível de corrupção, no entanto, o Instituto de Terras de Mato Grosso ? INTERMAT, órgão que o substituiu em 1975, não coibiu o processo fraudulento que se enraizara no Estado, além das inúmeras denúncias de irregularidade no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária ? INCRA (JOANONI NETO, 2007, p. 23-4).
Além do desvio de recursos, identificou-se, via Núcleo de Estudos Rurais e Urbanos ? NERU da Universidade Federal de Mato Grosso ? UFMT, sérios problemas de acompanhamento dos promotores dessa política de ocupação, sendo inexistente a falta de assistência técnica, infraestrutura, além do isolamento dos lavradores em várias regiões
Na contramão da política de desenvolvimento econômico, observou-se no período, um crescimento no número de municípios em Mato Grosso, onde em 1940 contava com 18 municípios e já em 1970, quando teve início o processo de divisão do antigo Estado, em Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, apenas na região do primeiro encontrava-se 38 municípios, sendo que em 25 anos esse número subiu para 142, onde apenas 18 deles estavam acima de vinte mil habitantes (MIRANDA; AMORIM apud JOANONI NETO, 2007, p. 23).
As estruturas dessas cidades estavam de tal modo organizadas, que a elas cabiam a exclusão da população pobre do acesso a terra, em condições precárias de moradia e ao trabalho análogo a escravidão (JOANONI NETO, 2007, p. 23).
Deste modo as novas cidades que aglutinam esse tipo de população em seu perímetro urbano [...] já nascem velhas, reproduzindo modelos urbanos carcomidos, revelando desde já os problemas da sociedade capitalista globalizada, agudizadas em regiões em que o direito à vida e à propriedade tem poucas garantias (GUIMARÃES NETO. 2000, p. 183 apud JOANONI NETO, 2007, p. 23).
Concomitante a esse modelo de ocupação, observa-se uma forte presença da iniciativa privada e a falta de capacidade do Governo Estadual na fiscalização das transações de compra e venda de terras somadas a anuência do Governo Federal frente a esse cenário (JOANONI NETO, 2007, p. 24).
Assim, o resultado prático dessa incapacidade do poder público para gerir recursos destinados a essa população migrante é a não demarcação e uma precária infraestrutura nos assentamentos gerando o abandono das áreas, grilagem e violência (JOANONI NETO, 2007, p. 26).
Essa realidade observada nos municípios matogrossenses por conta do processo migratório, também teve seus reflexos na capital do Estado. Migrantes insatisfeitos com as áreas de fronteira acabaram por fixar-se em Cuiabá.
O resultado desse refluxo pode ser observado no grande número de ocupações irregulares ocorridos nos anos de 1970, 1980 e 1990, culminando com o surgimento de "grilos", mais tarde regularizados em bairros sem nenhuma infraestrutura (JOANONI NETO, 2007, p. 54).
As consequências deste processo de ocupação foram além do crescente déficit habitacional, estimado atualmente entre 30 e 40 mil moradias, repercutiu na saúde pública, educação, saneamento e na segurança, colocando Cuiabá como a segunda capital mais violenta da Federação, perdendo apenas para Salvador (BA).
Assim, essa periferia com seus milhares de habitantes, é ponto de confluência da ineficácia do poder público e a ação incontrolada das forças de mercado (JOANONI NETO, 2007, p. 55).
Desta forma conclui-se que as promessas de colonização que caracterizaram a intensa migração da região Centro-Oeste, foram pautadas pela falta de prioridade e/ou a pouca atenção para os problemas habitacionais por parte do governo Federal, Estadual e Municipal, agravando, sobre medida, o déficit habitacional e seus efeitos perversos aos extratos populares em todo Estado.
As relações abusivas entre arrendatários e a inexistência de uma política creditícia e de incentivos ao pequeno produtor, agravaram o êxodo rural em Mato Grosso, causando ainda mais dificuldades às inúmeras famílias que, incentivadas pelo governo, buscaram melhores condições de sobrevivência, contribuindo para a formação dos grandes bolsões de miséria.
Diante desse quadro, o governo Estadual optou a editar legislações (tabela 11) e incrementar programas de habitação de Interesse Social, principalmente após a extinção da COHAB-MT substituída pelo INTERMAT que possuía uma proposta de Regularização Fundiária Urbana e uma prática voltada a atender apenas o meio rural.
Assim, devido à abrangência, relevância e complexidade, o desafio da questão habitacional, que não se realiza por medidas e políticas verticalizadas, pois requer o envolvimento e a participação de toda a sociedade, o que se revelou foi o agravamento dos efeitos deletérios de uma ocupação desordenada e excludente, como o aumento do déficit habitacional refletindo nas ocupações ditas irregulares.
Tabela 11 - Relação das Leis sobre Habitação no Estado de Mato Grosso
Leis Programas Características
Lei n.º 6.763/96.
Governo:
Dante de Oliveira.
Dispõe sobre a extinção da Companhia de Habitação Popular do Estado de Mato Grosso - COHAB/MT,
Fica o Poder Executivo autorizado a extinguir, mediante liquidação, a Companhia de Habitação Popular do Estado de Mato Grosso - COHAB/MT, sociedade de economia mista, criada por autorização da Lei n° 2.408, de 28 de junho de 1965, observadas as disposições legais pertinentes.
Lei n.º 7.263/00.
Governo:
Dante de Oliveira.
.
Cria o Fundo de Transporte e
Habitação - FETHAB, estabelece condições para o deferimento do ICMS O Fundo criado destina-se a financiar o planejamento, execução, acompanhamento e avaliação de obras e serviços de transportes e de habitação em todo o território mato-grossense.
Lei n.º 7.540/01.
Governo:
Dante de Oliveira.
Reestrutura o Conselho
Estadual de Habitação ? CEH.
Reestruturado o Conselho Estadual de Habitação -
CEH, no âmbito da Secretaria Estadual de Transportes, com a finalidade de consolidar o planejamento habitacional global, definindo a política de habilitação popular e coordenando, em nível estratégico, as atividades de desenvolvimento do Programa Habitacional no Estado.
Lei n.º 7.728/02.
Governo:
Dante de Oliveira. Autoriza o Poder Executivo a promover recompra, compra e
desoneração de garantias de
contratos de habitações de padrão popular financiadas pelo Sistema Financeiro de Habitação (SFH). Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a promover a reversão para o patrimônio do Estado de Mato Grosso, sob a forma de recompra ou compra, dos ativos representados por contratos oriundos da carteira imobiliária da extinta COHAB-MT, de unidades habitacionais localizadas no âmbito do Estado de Mato Grosso.
Lei 8.22/04.
Governo:
Blairo Maggi. Dispõe sobre a Política Estadual de Habitação de Interesse Social, reestrutura o Conselho Estadual de Habitação e Saneamento, e altera a Lei nº 7.263, de 27 de março de 2000, e dá outras providências. São beneficiários: famílias contempladas com benefícios da Política Estadual de Habitação de Interesse Social, através do recebimento de lotes ou unidades habitacionais dotadas de infraestrutura e acesso aos logradouros públicos, melhorias ambientais, unidades educacionais, áreas de lazer, complexos esportivos, bibliotecas, regularização fundiária, conjuntamente com políticas de emprego e renda, que possibilitem o desenvolvimento humano e a sua inserção social;
Lei n.º 8.432/05.
Governo:
Blairo Maggi.
Altera os dispositivos da Lei nº 7.263, de 27 de março de 2000, que criou o Fundo de Transporte e Habitação ? FETHAB, cria o Fundo de Apoio à Cultura da Soja ? FACS e o Fundo de Apoio à Bovinocultura de Corte ? FABOV. O FETHAB destina-se a financiar o planejamento,
execução, acompanhamento e avaliação de obras e
serviços de transportes, habitação, bem como o
desenvolvimento da agricultura e pecuária.
Lei n.º 9.095/09.
Governo:
Blairo Maggi.
Cria no âmbito do Estado de MT o Projeto "Escritura na Mão". Cria no âmbito do Estado de Mato Grosso o Projeto
"Escritura na Mão", o qual autoriza o Poder Executivo a fazer doação das Unidades Habitacionais construídas através do Plano Estadual de Habitação aos seus beneficiários nos mais diversos Programas desenvolvidos pelo Estado de Mato Grosso, cujos recursos financeiros empregados sejam exclusivamente oriundos do Governo Estadual.
Fonte: METELLO, Humberto; ANNUNCIAÇÃO Luiz de. A Problemática de Habitação no Brasil e em Mato Grosso: normas e legislação para a política habitacional. 3 °Seminário mato-grossense de Habitação de Interesse Social. UNEMAT, 2009?
Em suma, o que se percebe em Mato Grosso é que este Estado, hoje, particularmente em termos migratórios, está muito aquém daquilo que foi na década de 70 e parte dos anos 80, fruto do progressivo desaparecimento de um dos fatores que mais contribuíram para a sua ocupação: a expansão e/ou manutenção das áreas de fronteira agrícola.
Não é por acaso que o Estado, atualmente, apresenta elevado grau de urbanização, onde os centros urbanos tornaram-se as últimas opções para a permanência dos migrantes ali chegados, situação que se agrava quando se considera o reduzido potencial de absorção demográfica da maioria deles (CUNHA, 2006, p.02).
3.2 SÍNTESE HISTÓRICA DO PROCESSO DE URBANIZAÇÃO DE CUIABÁ 1970/2008
Após 1964, com o projeto do Governo Federal direcionado à expansão capitalista da região amazônica, a política de integração das áreas periféricas se manifestou em prol de uma ideologia, onde, a ocupação produtiva dos "espaços vazios", que são qualquer espaço não integrado ao modo de produção capitalista, compreendeu as áreas historicamente ocupadas por povos indígenas ou por camponeses (VILARINHO NETO, 2005 apud VASCONCELOS, 2007, p. 05).
Assim, após o auge desse processo de integração, Cuiabá passou a receber grande fluxos migratórios, sofrendo um forte crescimento populacional, por conseguinte a ampliação em sua área de ocupação. Levando-se em conta que, para a elite nacional, as pessoas têm necessidades essenciais em função da classe à que pertencem, as elites e as classes médias [vêem] seu atendimento médico, seu acesso a educação, sua moradia, como seu e não dos outros, cabendo aos pobres outro padrão. Mesmo a luta dos despossuídos para melhorar a própria vida é vista como perigosa e subversiva (JOANONI NETO, 1996, p 50 apud JOANONI NETO, 2007, p 56).
A citação acima expressa o modelo político implementado para combater os efeitos perversos causados pelo grande crescimento populacional da capital, notadamente voltado aos interesses individuais e mercadológicos e, principal mecanismo gerador dos problemas urbanos: dispersão/hiperconcentração, déficit habitacional, crescimento periférico, alto custo dos equipamentos urbanos, etc. (RIBEIRO, 1981, p. 31).
O processo de reestruturação das cidades e sua relação com o mercado de terras é visto como consequência das imperfeições do funcionamento desse mercado que permite a especulação com os preços fundiários e também da estreita ligação entre valorização fundiária e investimentos públicos em infraestrutura e equipamentos urbanos (RIBEIRO, 1981, p. 31) ? portanto, é nesta direção que as observações a respeito do enfrentamento da questão habitacional, por parte dos gestores públicos do município de Cuiabá se processam.
Isto posto, com o crescimento populacional algumas medidas urbanísticas foram adotadas pelo governo local, como: a abertura de um amplo corredor a partir da Igreja do Rosário até o Porto, através da canalização do Córrego da Prainha; da construção de pontes de concreto e da implantação de pistas laterais; o asfaltamento e a arborização da Avenida 15 de Novembro até a ponte Júlio Müller; a iluminação a vapor de mercúrio; a construção da primeira rodoviária de Cuiabá, na Rua Miranda Reis; abertura da estrada para Campo Grande, que facilitou a expansão da cidade em direção ao Coxipó, ampliando consideravelmente o espaço urbano da capital (BERNARDINO, 2004; ROMANCINI 1996 apud VASCONCELOS, 2007, p. 05).
Como exemplo desse processo de "evolução urbana da cidade", ou também chamado de "processo de descentralização" direcionado pelo Poder Público (FREIRE, 1997 apud VASCONCELOS, 2007, p. 05) ressalta-se a implantação da Universidade Federal de Mato Grosso, que polarizou o crescimento da cidade na direção do Coxipó da Ponte, pois com a expansão da infraestrutura destinada à Cidade Universitária foi possível a massificação de um comércio de maior porte na Avenida Fernando Corrêa da Costa, além do surgimento de conjuntos habitacionais para a classe média financiados pelo poder público.
Isso possibilitou a valorização das áreas próximas, provocando a especulação do solo urbano fomentando empreendimentos imobiliários para comercialização de lotes e habitações individuais e prédios de apartamentos, como por exemplo, o conjunto habitacional do IPASE e do conjunto habitacional do Jardim Petrópolis, este último, de iniciativa privada. Já os loteamentos dos Jardins Boa Esperança, Shangri-lá e Califórnia foram destinados à população de maior poder aquisitivo. (VASCONCELOS, 2007, p. 05).
A criação, na década de 1970 , do Centro Político Administrativo (CPA) teve como motivação, resolver os problemas no trânsito do centro da cidade que "dificultava" o acesso das pessoas aos serviços públicos. A área destinada para esse fim foi planejada, ainda, a manter grandes espaços para futuras construções. Ampliou-se o perímetro urbano da cidade (ROMANCINI, 1996 apud VASCONCELOS, 2007, p. 05-6).
Outras obras de descentralização são relatadas por (FREIRE, 1997 apud VASCONCELOS, 2007, p. 05) como o prolongamento da Avenida da Prainha, que possibilitou a ligação do Centro Político Administrativo com o centro da cidade, paralelamente o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER pavimentou o anel rodoviário (Avenida Perimetral) e construiu o viaduto no cruzamento com a Avenida do CPA. Assim possibilitou a construção da Estação Rodoviária, esta criou um novo polo de crescimento urbano entre o centro e o CPA.
Neste processo, os bairros Santa Helena e Quilombo passaram por um processo de valorização da área e implantação de loteamentos, isto atraiu a classe média, que resultou na gradativa expulsão dos antigos moradores para áreas mais distantes.
Sobre esse fenômeno cabe citar Álvaro Pessôa, O Uso do Solo em Conflito, onde afirma que:
...o número de ocupações de pessoas por cômodo passou de dois para quatro nos últimos dez anos [de 1070 a 1980] - grifo nosso ? morava-se no Brasil cada vez pior e em menores cômodos. Aliás, a simples visão dos conjuntos habitacionais recentemente edificados já demonstra que os edifícios estão, devido ao custo cada vez mais inacessível do solo, paulatinamente sendo construídos mais e mais próximos uns dos outros, e cada vez mais longe do centro da cidade (PESSÔA, 1981, P. 83).
Através da implantação do Centro Político Administrativo - CPA a cidade expandiu-se em direção ao novo eixo, norte/nordeste, de uma altitude de 145m para uma de 245m. Assim, o centro da cidade ficou destinado ao comércio e as áreas livres provocaram a construção de conjuntos habitacionais (VILARINHO NETO, 1983; ROMANCINI, 1996 apud VASCONCELOS, 2007, p. 06).
De acordo com (FREIRE, 1997 apud VASCONCELOS, 2007? p. 06) o norte da Avenida do CPA foi destinada áreas livres para a construção de conjuntos habitacionais para atender à população de baixa renda (CPA-I, II, III, IV) e classe média onde hoje se encontra o bairro Morada do Ouro. Ressalta-se que o Conjunto Habitacional CPA foi considerado diferente dos outros conjuntos habitacionais, uma vez que existia a possibilidade de ampliação das casas, pois os lotes dos terrenos tinham 280m² maiores que os lotes-padrão da Companhia de Habitação - COHAB com 250m², Além de áreas para equipamentos de uso comunitário, como centro comunitário, escolas, mercados, praças, etc.
A entrega desse conjunto habitacional CPA I à população foi em 1979, e os CPA II, III e IV foram entregues entre 1980 a 1985 .
Assim o CPA I, II, III, IV e outros que surgiram em seu entorno, formam um grande aglomerado urbano. Morada da Serra, Segundo IPDU (2007) o entorno seria formado pelos desmembramentos: Jardim Brasil, Ouro Fino, Três Lagoas, Vila Nova, Vila Rosa e Tancredo Neves.
Na década de 1980 e 1990 o processo de verticalização cresce em Cuiabá, principalmente ao longo da Avenida Historiador Rubens de Mendonça, visto como um dos símbolos mais importantes da modernização urbana. Já coincidindo em nível social e cultural com profundas mudanças da moradia urbana e do estilo tradicional das classes média e alta, sobrepondo a uma piora no padrão de moradia da população de baixa renda (COY, 1994, p. 148 apud VASCONSELOS, 2007, p. 06-7).
Na década de 1990 , com a construção do primeiro shopping center na cidade, "Goiabeiras Shopping", observou-se a valorização imediata dos entornos para localização de moradias, em função da importância comercial, mas, sobretudo, devido à importância sócio-cultural dos Shoppings como pontos de encontro, áreas de lazer, cinemas, restaurantes e como pontos de orientação das "modas locais", e porque não, mais uma barreira entre classes (COY, 1994, p. 150 apud VASCONSELOS, 2007, p. 06).
Em relação à centralidade provocada pelos shoppings centers, a aglutinação de várias atividades num mesmo empreendimento torna os shoppings centers "paradigmas" de um novo tipo de "centralidade" e, paradoxalmente, de "extraterritorialidade".
Desta forma, a nova lógica de ordenação das cidades, pós-shoppings centers, desconstrói a lógica que caracterizara as cidades ditas modernas, onde as áreas comerciais eram distintas daquelas dirigidas a outros usos e funções (como trabalho, lazer, consumo, etc.) (VASCONSELOS, 2007, p. 06-7).
Em Cuiabá, Mato Grosso, observando essa centralidade, provocada, de início, pelo shopping Goiabeiras, através da edificação dos condomínios em torno dos espaços vazios, intencionalmente produzidos pelo poder público para favorecimento da iniciativa privada e da especulação imobiliária, verificou-se a continuidade desta lógica com o surgimento do shopping Três Américas Center, no final da década de 1990, onde novamente observou-se o surgimento de novos condomínios como os dos bairros Jardim das Américas, Belvedere e Alphaville. Mais recentemente, com a inauguração do Pantanal Shopping, em 2004, as incorporadoras receberam uma nova área para construir seus condomínios Bonavita, a ser inaugurado em 2010/2011 (VASCONSELOS, 2007, p. 07).
Segundo a Prefeitura de Cuiabá, gestão 2005/2010, atualmente a expansão da cidade ocorre principalmente através dos condomínios fechados. Como consequência a prefeitura elaborou a Lei Complementar n.º 056/99 e a Lei Complementar n.º 100 de 03/12/2003, para estabelecer normas para este tipo de empreendimento. Paradoxalmente, observa-se a normatização, por parte do gestor municipal, de áreas irregulares como as ? APP, áreas verdes e loteamentos clandestinos, sem nenhuma observação desses executores, das normas estabelecidas no Estatuto das Cidades.
Observa-se que um fato importante para o desenvolvimento urbano de uma cidade é o atendimento da determinação do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano - PDDU através da elaboração da Lei de Uso e Ocupação do Solo Urbano ? Lei Complementar n.º 044/97, onde se destaca a Lei de Hierarquização Viária - Lei n.º 3.870/99, que buscou fortalecer a política do "crescer para dentro", com a ocupação dos vários vazios urbanos, cujo objetivo é evitar que a cidade se espalhe ainda mais, o que possibilitará torná-la mais cara operacionalmente.
No entanto, esses "vazios" se tornaram espaços privilegiados de classe hegemônica que sobrevive, entre outras coisas, da especulação. Assim, as ocupações de espaços distantes continuam a ser incentivadas direta ou indiretamente pelo poder público e sua clientela seleta.
A ausência de política urbana no país por décadas produziu segregação socioespacial, com o uso e ocupação dos espaços urbanos, marcado pela expulsão da população pobre no que diz respeito à habitação, infraestrutura urbana e saneamento durante o século XX, quando do processo de industrialização/ urbanização (QUINTO JUNIOR, 2003, p. 34).
Somente a partir de 1940, com a consolidação da industrialização de produtos nacionais, que veio substituir as importações, é que o poder público brasileiro começou a investir em programas de urbanização das cidades, período este marcado por intenso crescimento demográfico e desenvolvimento elevado, quando foram atraídos para os grandes centros das cidades enormes contingentes de migrantes em busca de emprego e da realização do sonho de melhoria de vida (MARICATO apud ROSA, 2008, p.01).
Por sua vez, enquanto os centros urbanos eram estruturados com instalação de vias de circulação dentre outras melhorias, a população de baixa renda foi sempre empurrada para os locais mais afastados dos centros urbanos, mesmo quando ocorriam programas de habitação pelo setor público, pois se tornou comum o espaçamento entre um aglomerado e outro, em que os vazios territoriais eram sempre destinados ao setor privado que, por questão estratégica, investia-se na especulação imobiliária (ROSA, 2008, p.01).
A esse respeito cabe citar Chiletto (2009) : "Quando a valorização do lugar faz aumentar o preço da terra e consequentemente as taxas e impostos, temos a ?expulsão? da população com menos poder aquisitivo para outras áreas mais distantes, ou seja, periféricas.
Cuiabá em seu processo de desenvolvimento foi marcado por uma urbanização cuja ausência de planejamento urbano associada aos processos socioeconômicos, terminou por construir um modelo excludente em que muitos perdem e pouquíssimos ganham (ROLNIK, 2007, p.15), o que, por muitos anos, imprimiu à mesma uma urbanização desordenada.
Assim, o primeiro Plano Diretor do município data de 1992, não contribuiu de forma efetiva à organização espacial e urbanização da cidade, associadas ao crescimento acelerado e à mobilidade capital-interior, provocou intenso crescimento de Cuiabá, na mesma proporção dos problemas sociais.
O segundo Plano Diretor foi elaborado em 2007, com o compromisso de ser realizado de forma participativa, de acordo com as diretrizes do Estatuto das Cidades e a Lei do Aglomerado Urbano em tramitação na Assembleia Legislativa.
Em decorrência desta falta de planejamento urbano e intenso processo migratório nos anos de 1970 a 1980, Cuiabá foi palco de inúmeras ocupações irregulares, inclusive orientadas por políticos que, quando estavam fora do poder as incentivavam e quando o assumiam criavam mecanismos inibidores da continuidade do processo.
Não obstante, o processo de ocupação de áreas urbanas foi a forma encontrada pelas famílias para suprir os efeitos do crescente déficit habitacional, principalmente devido a ausência de uma política habitacional para o país, ainda mais, após a extinção do BNH (ABRAMIDES, MAZZEO e FINGERMANN, 1980, p. 13), e consequentemente Cuiabá sofreu o impacto à medida que, segundo dados do IBGE à época, a capital cresceu 6% ao ano em densidade populacional.
Mesmo na época de atuação do BNH e da COHAB essas instituições não conseguiram dar resolutividade às demandas por habitação, vez que grande parte da migração era constituída de famílias de baixa renda não respondendo aos critérios estabelecidos para a obtenção de moradia (CARVALHO, 1991, p.34).
No contexto mais amplo, a luta pelo direito à moradia, emergente neste período, impulsionava a população de baixa renda a ocupar terras periféricas nos grandes centros, única possibilidade para, mesmo que aos poucos, irem construindo suas casas, espaços estes geralmente sem qualquer infraestrutura (ROSA, 2008, p.13).
Os modelos de política e planejamento urbano adotados no contexto citado foram marcados por uma visão estadista da política urbana, pois influenciados pelo período do "milagre brasileiro" estas foram formuladas e implementadas a partir de caráter autoritarista do regime político, e o Estado financiava habitação para a classe média e classe alta com os recursos da classe trabalhadora (ROSA, 2008, p.13; CARVALHO, 1991, p.35).
Atualmente Cuiabá, com seus 291 anos, é formada por uma área de 3.984,94 km², localizada no Centro Geodésico da América do Sul, sofreu grandes alterações sendo sua economia diversificada baseada no setor de serviços e comércio de mercadorias. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, no Censo/2000, 482.498 habitantes, com uma taxa de crescimento populacional de 2,75% com relação ao Censo/1996. Esse crescimento vertiginoso tem alterado profundamente o espaço urbano do município, marcado por contrastes estruturais cada vez mais crescentes.
A capital do Estado de Mato Grosso apresenta mudanças significativas com economia diversificada e abrigando pessoas de todas as regiões do país, que chegam em busca de emprego, moradia e melhores condições de vida. Com uma população estimada em 544.737 habitantes (IBGE, 2009), apresentando todas as manifestações da Questão Social, dentre elas o déficit de moradias, ocupação de espaços irregulares, sem infraestrutura, contaminando mananciais com degradação ambiental, bem como um número significativo de famílias sem documentação de suas moradias, por falta de regularização fundiária.
O déficit habitacional atual estimado pela gestão municipal no site oficial da prefeitura de Cuiabá é de aproximadamente 40 mil moradias, e desse total, cerca de sete mil famílias vivem em áreas de risco e assentamentos precários nas 21 micro-bacias que compõem as bacias dos rios Coxipó e Cuiabá, segundo levantamento feito pelo Plano Local de Habitação de Interesse Social ? PLHIS, ainda em processo de elaboração.
Na grande região urbana o desemprego e subemprego converteram-se em problema estrutural crescente, que coloca em risco o processo econômico (produção - circulação - distribuição), num contexto social geral mais amplo. Isso implica na manifestação de múltiplas expressões da Questão Social, entre elas, crianças e adolescentes de/e na rua, adultos na condição de moradores de rua, famílias em condições de extrema vulnerabilidade social e consequente aumento da desigualdade social e violência (ROSA, 2008, p. 14).
Nesta direção, como consequência de uma sociedade desigual, em Cuiabá 40% dos desempregados são chefes de família, com o 1º grau de instrução [ensino fundamental]; 65,6% possuem baixa qualificação profissional, trabalharam ou encontram-se no setor econômico de serviços, e não possuem carteira de trabalho assinada no último emprego (IBGE, 2000), realidade que rebate nas famílias que vivem nos espaços ocupados nas periferias que compõem o aglomerado urbano.
Ainda segundo o Censo 2000, do total de habitantes de Cuiabá, 96.669 estão na faixa etária entre 05 e 14 anos de idade, e 50.578 entre 15 e 19 anos de idade, perfazendo um total de 147.427 que representam 30% da população do município.
No que se refere ao número de estabelecimentos de ensino, este foi expressivo na década de 1980, porém, havendo declínio em 1990, sobretudo daqueles que ofereciam o Ensino Fundamental. Atualmente, Cuiabá conta com 317 instituições de ensino, sendo 243 escolas públicas e 74 privadas, encontrando-se estas muitas vezes distantes dos bairros não regularizados, mesmo situando estes próximos ao centro da cidade (ROSA, 2008, p. 14).
Como se sabe, o uso e a ocupação do solo dos espaços urbanos não têm ocorrido de forma que todos que constroem as cidades tenham o direito de nela morar com condições propícias de habitação, já que a ausência de uma política habitacional e de planejamento urbano produziu danos irreparáveis, a exemplo de vários bairros de Cuiabá que se transformaram em verdadeiro apartheid social (ROSA, 2008, p. 15).
Após o movimento pela reforma urbana, ao obter-se a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001, instrumento que tem como pretensão garantir a democratização do direito à cidade, Cuiabá passou a ser "beneficiada" pelo Programa de Aceleração do Crescimento - PAC - do Governo Federal, iniciado em 2008, com promessa de ações, sob frentes diversas: saneamento e habitação, a partir da Regularização Fundiária de áreas irregulares.
Nesse sentido, o Ministério das Cidades assinou ainda dois convênios para Capacitação e Assistência Técnica no Programa de Fortalecimento da Gestão Urbana, sendo que um se destina ao desenvolvimento de atividades de Capacitação e Assistência Técnica para Apoio à Implementação de Instrumentos do Estatuto da Cidade na Região de Planejamento denominado Vale do Rio Cuiabá .
A Universidade Federal do Mato Grosso participa desse processo a partir do Edital de Chamada Pública SNPU nº 01/2007 com Apoio a Projetos de Assistência Técnica à Implementação de Instrumentos de acesso a terra urbanizada dos Planos Diretores Participativos, Implementação de ZEIS , vindo o Ministério das Cidades apoiar a Elaboração do Plano de Regularização Fundiária e Instituição de Zona Especial de Interesse Social nos bairros Itapuã, Três Poderes e Paiaguás II na cidade de Cuiabá.
Cabe ressaltar que a Agência Municipal de Habitação entregou 2.216 mil títulos de regularização fundiária em 2007, atendendo a população dos bairros Doutor Fábio, Altos da Serra, Novo Colorado, Três Barras, Vale do Carumbé, Novo Mato Grosso, Novo Terceiro e Novo Paraíso. Há ainda outros três mil projetos de aprovação para a regularização fundiária aguardando registro em cartório, em análise na Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano (Smades), em fase de levantamento cadastral imobiliário no Instituto de Terras de Mato Grosso (Intermat) ou na Secretaria de Administração para registro em cartório.
Em Cuiabá esses programas de urbanização em áreas informais, estão sendo implementados, menos pautado em infraestrutura e prestação de serviços públicos, mais sim, exclusivamente como política de legalização fundiária.
Com isso tem-se frequentemente, reproduzindo formas mais amplas de informalidade, com prejuízo a uma maior integração espacial. Exigindo, assim, uma maior participação social principalmente por urbanização e por melhorias habitacionais como problematiza Edésio Fernandes relator do texto base do Manual de Regularização Fundiária .
Isto posto, trazemos como primeiro pressuposto que em uma sociedade profundamente hierarquizada e extremamente desigual como a brasileira não se deve padronizar as necessidades de moradias para todos os estratos de renda.
Quando se trabalha com índices sociais numa realidade desse tipo, o desafio enfrentado é grande. Por um lado, é mais cômodo e simples ? seja do ponto de vista técnico ou de justificação política ? fazer tábula rasa dessa complexidade social e utilizar parâmetros idênticos para tratar a questão habitacional. Essa postura acarreta problemas substantivos, para interpretar todas as complexidades que a demanda habitacional exige ao poder público.
Contudo, entendido sob uma perspectiva sociológica, o problema da moradia reflete o dinamismo e a complexidade de determinada realidade socioeconômica. "Dessa forma, as necessidades do habitat não se reduzem exclusivamente a um instrumento material, mas dependem da vontade coletiva e se articulam às condições culturais e a outros aspectos da dimensão individual e familiar" (BRANDÃO, 1984, p.103).
Em suma, as demandas habitacionais não são apenas diferentes para os diversos setores sociais. Também variam e se transformam com a própria dinâmica da sociedade, exigindo assim uma participação em todas as esferas sociais.
Com a extrema heterogeneidade e desigualdade social do nosso país, com índices de desigualdade extremamente elevados, as questões aparentemente universais como a de habitação não são facilmente absorvidas em toda sua totalidade pelos diversos submundos sociais.
Em outras palavras, seria possível dizer que, em muitos aspectos, não há mercados reais que operem igualmente para todos, uma vez que o processo de penetração capitalista da sociedade ainda apresenta lacunas - e sempre apresentará - e/ou deficiências importantes.
O segundo pressuposto é de que a discussão do tema habitacional possui fortes interfaces com outras questões recorrentes e complementares, sendo assim, inadequada uma abordagem setorial que busque reduzir a complexidade do habitat a um déficit habitacional stricto sensu.
Nesse contexto, acreditamos que nas cidades brasileiras, incluindo Cuiabá, os programas de regularização fundiária, vinculados a melhorias urbanas, devem ser um instrumento de política habitacional, precedido da participação comunitária, extremamente importante na luta por integração socioeconômica.
Ao se analisar a questão habitacional, a relação com outras políticas urbanas é um dos aspectos a ser considerado. Em função da interdependência da moradia com outras esferas, nem sempre um simples incremento dos programas de habitação é a solução mais indicada para melhorar as condições habitacionais da população mais pobre.
Isso porque esses programas podem ser inviabilizados caso não sejam integrados a eles outras políticas urbanas, como de transporte, energia elétrica, esgotamento sanitário, abastecimento de água, etc. (AZEVEDO, apud MCidades, 2007, p.32).
Nesse sentido, para a proposta de um "controle social", questões básicas como à própria nomenclatura dada ao déficit habitacional, induz equivocadamente, à expectativa de enfrentar o problema da moradia de forma setorial. Além disso, camufla uma complexa realidade, por meio de uma quantificação padronizada, atemporal e neutra.
CAPÍTULO 4
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA: "uma questão de vontade política"
4.1 PROBLEMATIZANDO A POLÍTICA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA BRASILEIRA
O desenvolvimento urbano informal se configura como uma das principais características do processo de urbanização no Brasil. São Milhares de brasileiros que só têm tido acesso ao solo urbano e à moradia através de processos e mecanismos informais e ilegais. As consequências socioeconômicas, urbanísticas e ambientais desse fenômeno têm sido muitas e graves, produzindo um grande impacto, negativo, sobre as cidades e sobre a população urbana como um todo.
Os assentamentos informais ? e a consequente falta de segurança da posse, vulnerabilidade política e baixa qualidade de vida para os ocupantes ? (grifo do autor) resultam do padrão excludente dos processos de desenvolvimento, planejamento, legislação e gestão das áreas urbanas. Mercados de terras especulativos, sistemas políticos clientelistas e regimes jurídicos elitistas não têm oferecido condições suficientes e adequadas de acesso à terra urbana e à moradia para os pobres, provocando assim a ocupação irregular e inadequada (FERNANDES, 2002, p. 12).
Nas duas últimas décadas pode-se apontar outras consequência da falta de alternativa habitacional para os estratos mais baixos da sociedade: a ocupação irregular e inadequada do meio ambiente.
Assim, sobre esses fenômenos, os loteamentos irregulares, as ocupações informais e as favelas têm se assentado, justamente em áreas sobre proteção ambiental, protegidas por lei através de fortes restrições de uso e por isso desprezadas pelo mercado imobiliário formal. Desta forma pode-se afirmar que o conjunto de leis que define os padrões de legalidade, possui também um papel na produção e reprodução da informalidade urbana (FERNANDES, 2002, p. 12-3)
Portanto, se temos uma definição doutrinária e uma interpretação jurisprudencial dominantes dos direitos de propriedade, atuando de maneira individualista, sem preocupação com a função social da propriedade, que deve assegurar a distribuição igual, universal, justa e democrática dos recursos da cidade de modo a levar oportunidades a todos e devendo ser, a cidade, reconhecida como espaço privilegiado da prática da cidadania e da democracia, temos como resultado em um padrão essencialmente especulativo de crescimento urbano, que se alinha a segregação social, espacial e ambiental (FERNANDES, 2002, p. 12-3).
A falta de leis urbanísticas ou sua existência pautada em critérios técnicos duvidosos e sem considerar os impactos socioeconômicos das normas urbanísticas e regras de construção também tem contribuído na consolidação da ilegalidade e da segregação, alimentando ainda mais as desigualdades provocadas pelo mercado imobiliário e o descaso da classe política (FERNANDES, 2002, p. 13).
Ressalta-se ainda a dificuldade de implementação das leis em vigor - pós 2001 -, devida em parte à falta de informação e educação jurídicas e ao difícil acesso ao Poder Judiciário para o reconhecimento dos interesses sociais e ambientais. Uma das consequências da combinação desses processos tem feito com que o lugar dos pobres nas cidades seja as áreas periféricas, não dotadas de infraestrutura urbanística, áreas, frequentemente, inadequadas a ocupação humana ou de preservação ambiental (FERNANDES, 2002, p. 13).
Agravando esses efeitos perversos, a irregularidade tem sido tolerada pelos gestores públicos, e pelas elites de nossas cidades, exceto se próximos de determinados espaços vazios, reservados à especulação imobiliária em áreas mais visíveis e mais próximas dos centros comerciais, como os chamados condomínios fechados que funcionam como um instrumento eficiente de exclusão entre os mais pobres, alimentando sobre medida esse fenômeno que precisa ser urgentemente enfrentado (FERNANDES, 2002, p. 13).
Essa única opção de moradia permitida aos pobres nas cidades está longe de ser uma boa opção, em termos urbanísticos, sociais e ambientais, e nem sequer de uma opção barata, já que o crescimento das práticas de informalidade e o adensamento das áreas ocupadas geram um custo elevado de terrenos e aluguéis nessas áreas, além de altos custos e baixa qualidade de gestão das próprias cidades. Desta forma, essa população paga um preço muito alto para viverem em condições precárias, indignas e cada vez mais inaceitáveis (FERNANDES, 2002, p. 13).
4.1.1 Os Tipos de Irregularidade Fundiária, Sua Diversidade e Peculiaridades
As irregularidades urbanas assumem várias formas: favelas, ocupações, loteamentos clandestinos ou irregulares e cortiços, que se configuram de maneiras distintas no país. Até mesmo loteamentos e conjuntos promovidos pelo Estado fazem parte desse vasto universo de irregularidade. (COSTA, 2002, p. 14).
Tais ocupações ocorrem em:
Áreas loteadas e ainda não ocupadas. Muitas vezes se desconhece o traçado oficial do loteamento, ocupando-se áreas destinadas para ruas, áreas verdes e equipamentos comunitários. Também é comum as casas serem construídas em desconformidade com a divisão dos lotes o que revela a relevância do acompanhamento técnico para a formação de novos assentamentos.
Áreas alagadas. É comum o aterramento de grandes áreas como em lixões desativados, patrocinados muitas vezes por políticos com intenção de ampliar seus currais eleitorais.
Áreas de preservação ambiental. As áreas mais atingidas são as áreas de mananciais e as margens de rios e canais.
Áreas de risco. A baixa oferta de lotes e programas para construção de casas para os pobres faz com que ocorram ocupações em terrenos de altas declividades, sob redes de alta tensão, ou nas faixas de domínio de rodovias, gasodutos e troncos de distribuição de água ou coleta de esgotos.
4.1.2 A Regularização Fundiária como Alternativa às Irregularidades Habitacionais
Muitos têm sido os argumentos utilizados para justificar a formulação dos programas de regularização. Desde princípios religiosos, éticos e humanitários até diversas razões político-sociais, econômicas e ambientais. Mais recentemente, esse discurso se fortaleceu, deixando de evocar apenas valores e encontrando suporte em um discurso de direitos, agora reconhecido pela ordem jurídica como direito social aos ocupantes de assentamentos informais através do Estatuto da Cidade (FERNANDES, 2002, p. 15).
O termo regularização tem sido usado com sentidos diferentes, referindo-se em muitos casos tão-somente aos programas de urbanização das áreas informais, principalmente através da implementação de infraestrutura urbana e prestação de serviços públicos.
Em outros casos, o termo tem sido usado para se referir exclusivamente às políticas de legalização fundiária das áreas e dos lotes ocupados informalmente.
As experiências mais compreensivas combinam essas duas dimensões: a jurídica e a urbanística. Assim a regularização fundiária pode ser considerada como "o processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídicos, físicos e sociais, que objetiva legalizar a permanência da população, moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente em melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária." No entanto, são ainda poucos os programas que têm se proposto a promover a regularização de construções informais nestes termos (ALFONSIN, 1997; FERNANDES, 2002, p. 15).
A falta de compreensão da natureza e da dinâmica do processo de informalidade urbana, no cenário nacional e local, tem levado a todo tipo de problema. Com frequência, os programas de regularização acabam por reproduzir ou agravar as sequelas que a informalidade urbana produz, não promovendo, assim, a integração socioespacial (FERNANDES, 2002, p. 16).
Soma-se a essa ineficiência outro fenômeno, onde a regularização fundiária só é efetivamente demandada pela população quando existe ameaça de expulsão. Passada a ameaça, a demanda maior é por urbanização e por melhores condições de habitabilidade (FERNANDES, 2002, p. 16).
4.1.3 O Direito Urbanístico e a Manutenção do Status Quo
Como um "direito difuso" o Direito Urbanístico é exercido no contexto de uma sociedade desigual e excludente, marcada pelo conflito entre, assegurar direitos pela manutenção do status quo e assegurar os direitos da sociedade que normalmente não são reconhecidos (MARTINS, 2002, p. 16).
Sendo assim, nossa sociedade se configura como um modelo que não consegue prover condições mínimas de habitação e convive com as soluções improvisadas, onde mesmo sendo um projeto irrepreensível do ponto de vista conceitual, tem a política habitacional, muitas vezes, levado a desastres sociais, urbanísticos e ambientais (MARTINS, 2002, p. 16).
O caminho para o enfrentamento dessa questão requer, entre outras coisas, a construção de alternativas de ampliação do mercado formal e, de outro lado, que repensemos as maneiras de formular legislações, evitando traduzir, teorias genéricas em lei, mas construir práticas/propostas que respondam a realidade presente nas diversas demandas nacionais e respeitando as diferenças regionais e locais (MARTINS, 2002, p. 17).
Isto posto, fica evidente que regularizar sem interromper a produção das irregularidades acaba implicando em uma maior demanda de recursos públicos, se levarmos em conta a explosão da violência, o aumento dos gastos com saúde pública ou a necessidade de soluções técnicas mais elaboradas (MARTINS, 2002, p. 17).
Cabe ainda, considerando as condições brasileiras, de tantas distâncias entre a lei e a realidade, em função da dimensão da exclusão, conceituar o conteúdo da expressão assentamento irregular, pois só é irregular o que a legislação urbanística estabelece como tal. Desta forma se torna evidente a distância entre o desejável e a realidade urbana.
No plano da materialidade dos assentamentos, sua função resume-se a acomodar a população assegurando ainda sua permanência. Nesse quadro, a regularidade estaria pautada em três aspectos:
Condições reais: compreender que à medida que a tecnologia e produção de bens se ampliam, a noção de necessidade básica também se modifica, já que a distribuição de renda é muito desigual, o parâmetro é uma referência ambígua onde a irregularidade mais significativa nos assentamentos informais é, justamente, estar muito abaixo dos padrões estabelecidos pela legislação.
Legislação urbanística e ambiental: é tudo aquilo que os legisladores decidem colocar na lei. Existem os objetivos (espírito da lei) e os meios para atingi-los, traduzidos em forma de artigos. Ocorre que nem sempre os meios levam aos objetivos pretendidos. É o que se observa, por exemplo, em relação ao processo ocorrido em Cuiabá, quando a restrição de moradias nas áreas centrais, em prol da centralidade do mercado e facilitação do acesso dos servidores públicos às repartições, que culminou com um intenso processo de urbanização periférica, em meados da década de 80, onde ainda pela ausência de outras alternativas para a habitação popular, acabou empurrando a população de baixa renda para as áreas ambientalmente mais frágeis, desprezadas pelo mercado formal, o que provocou, por exemplo a ocupação do córrego Gumitá.
Nesse quadro, a remoção pura e simples da população, para atender ao estabelecido na lei, se mostra socialmente insustentável ainda hoje, basta observar o montante orçado pela prefeitura para a remoção das famílias que lá se instalaram. Trata-se de um quadro extremamente delicado devido às dimensões da exclusão habitacional e à incapacidade do Estado de enfrentá-la.
Nessas condições, o conceito de "razoabilidade" permite que se coloque a questão: irregular é o que se afasta dos termos da lei ou dos objetivos da lei?
Posse e registro: Trata-se da segurança da permanência da população nas áreas ocupadas. Isso fica normalmente associado à propriedade, e a propriedade à sua escrituração. Refere-se a um tema social, que é a segurança da posse, mas, do ponto de vista da regularidade urbanística, a regularidade registrária, só entra na questão porque toda a ordem urbanística tem início na comprovação da regularidade da propriedade. Assim, para dar início aos procedimentos de aprovação de qualquer parcelamento ou loteamento é necessário regularizar a propriedade. Contudo observamos em muitos casos o loteamento de áreas ainda não regularizadas, principalmente em anos eleitorais.
A respeito desta "dimensão política da irregularidade", cabe-se citar Rolnik, (2006 p. 19):
Os assentamentos precários são também objeto de investimentos pela gestão pública cotidiana: ela incorpora lentamente essas áreas à cidade, regularizando, urbanizando, dotando de infra-estrutura, mas nunca eliminando a precariedade e as marcas da diferença em relação às áreas que já nascem regularizadas. Essa dinâmica tem alta rentabilidade política, pois dessa forma o poder público estabelece uma base política popular, de natureza quase sempre clientelista, uma vez que os investimentos são levados às comunidades como "favores" do poder público. As comunidades são assim convertidas em reféns, eternamente devedoras de quem as "protegeu" ou "olhou para elas". Essa tem sido uma das grandes moedas de troca nas contabilidades eleitorais, fonte da sustentação popular de inúmeros governos.
Desta forma, os investimentos em urbanização nos assentamentos têm alto interesse
político, os processos de titulação podem ter um efeito ainda mais intenso, já que se trata de uma formalização da segurança de permanência em contexto extremamente vulnerável.
4.1.4 A Legalização Fundiária
No que diz respeito, à dimensão da legalização fundiária, a regularização deve ter por objetivo não somente o reconhecimento da segurança individual da posse, mas principalmente o objetivo da integração socioespacial dos assentamentos informais aos seus ocupantes (FERNANDES, 2002, p. 23).
No Brasil, os programas de regularização baseados na legalização através de títulos de propriedade individual plena não têm sido bem-sucedidos, pois não garantem a permanência das comunidades nas áreas ocupadas, deixando assim de promover a integração socioespacial.
Em muitos casos, mesmo na ausência da legalização de áreas consolidadas e dos lotes ocupados, os moradores se encontram efetivamente menos expostos às ameaças de despejo e/ou remoção, e os assentamentos informais têm recebido serviços públicos e infraestrutura urbanística em alguma medida ? para muitos gestores a cobrança de impostos como IPTU chegam antes de qualquer melhoria, como água, posteamento e saneamento, como é o caso do Bairro Dr. Fábio Leite em Cuiabá/MT ? sendo ainda, que muitos moradores têm tido acesso a diversas formas de crédito informal, e em alguns casos mesmo ao crédito formal. Cabe ressaltar que, ainda que a combinação desses fatores gere uma percepção de posse para os ocupantes, a legalização dessas áreas e lotes continua sendo importante (FERNANDES, 2002, p. 22-3).
Títulos são importantes, sobretudo, quando há conflitos, sejam eles de propriedade, domésticos, familiares, de direito de vizinhança. E também para reconhecer direitos sociopolíticos e para garantir que os ocupantes possam permanecer nas áreas sem risco de expulsão pela ação do mercado imobiliário, por mudanças políticas que quebrem o pacto sociopolítico gerador da percepção de segurança de posse (FERNANDES, 2002, p. 23-4).
Quando da aprovação, em 1988, do capítulo constitucional sobre política urbana (artigos 182 e 183), e identificado os diversos problemas de ordem técnica, financeira e político-institucional existentes e os obstáculos de ordem jurídica à devida implementação dessas políticas e programas de regularização, o reconhecimento constitucional do direito de moradia como um direito social (emenda nº 26, de 14 de fevereiro de 2000), e, mais recentemente, com a aprovação do Estatuto da Cidade (acompanhado pela medida provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001), pode-se considerar, como avanços importantes para a superação, pelo menos na esfera jurídica/governamental, do enfrentamento das graves questões urbanas, sociais e ambientais que têm diretamente afetado a vida de todos os que habitam as cidades brasileiras. Principalmente reconhecendo o papel fundamental dos municípios na formulação de diretrizes de planejamento urbano e na condução do processo de gestão das cidades.
4.1.5 Atores, seus Papéis e Funções no Processo de Regularização
Administração Municipal
As funções municipais na promoção da regularização fundiária das áreas ocupadas pela população de baixa renda têm sua importância nas seguintes questões:
? Para assegurar o uso e a ocupação do solo, adequados às necessidades de moradia digna dos moradores;
? Para combater a desigualdade social e melhorar as condições de vida da população dos assentamentos informais e precários;
? Por ser o principal ente federativo responsável pela promoção da política urbana, que engloba a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda, assegurando-se o direito à moradia da população (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.33).
Neste sentido pode-se definir em quais situações o município devem atuar:
? Prioritariamente nas áreas públicas municipais que oferecem risco de vida ou de saúde aos ocupantes, e mediante cooperação com a União e os Estados nas áreas públicas federais e estaduais;
? Nas áreas públicas de ocupação consolidada para fins de moradia (favelas e conjuntos habitacionais) que não sejam áreas de risco, onde possam ser aplicadas as CDRU;
? Nas áreas desapropriadas pelo município para o desenvolvimento de projetos habitacionais de interesse social (loteamentos ou conjuntos habitacionais), ou desapropriadas para a solução de situações de conflito;
? Nas áreas particulares ocupadas por favelas, conjuntos habitacionais e loteamentos, onde seja possível aplicar os instrumentos do Usucapião Urbano e da Lei nº 6.766/79;
? Nas habitações coletivas de aluguel (cortiços) sem condições mínimas de moradia, ocupadas pela população de baixa renda (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.34).
Compete ainda aos municípios:
? Incluir no Plano Diretor (quando este for obrigatório) as regras para aplicação dos instrumentos de regularização fundiária;
? Promover gratuitamente assessoria jurídica e técnica para levantar a situação jurídica, física e urbanística das áreas a serem regularizadas (levantamento fundiário e topográfico, elaboração de planta, memorial descritivo) e promover as ações judiciais necessárias;
? Criar um programa de regularização com a participação da comunidade em todas as etapas;
? Criar um Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitação para obter recursos de convênios e parcerias com a iniciativa privada, fundos de pensão do estado e apoio de agentes financeiros como a CAIXA e outras entidades governamentais;
? Estabelecer um conselho de habitação e desenvolvimento urbano;
? Desenvolver trabalhos sociais com a comunidade, como um diagnóstico coletivo dos problemas de habitação;
? Elaborar e executar planos de urbanização e de regularização fundiária;
? Garantir que depois de aprovado o plano de urbanização, não seja permitido o remembramento de lotes, exceto para implementação de equipamentos comunitários públicos;
? Reconhecer o direito e outorgar o título de Concessão do Direito Real de Uso ou Concessão Especial para fins de Moradia nos casos em que estejam preenchidos os requisitos legais estabelecidos no Estatuto da Cidade e na medida provisória nº 2.220/2001 (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.35).
Câmara Municipal
Quanto às funções da Câmara Municipal de Vereadores temos:
? Instituir a legislação urbanística municipal necessária para a aplicação dos instrumentos de regularização contidos na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade;
? Discutir e aprovar o Plano Diretor, contemplando a regularização e incorporando suas prioridades nas leis orçamentárias;
? Elaborar e aprovar projetos de lei que possibilitem a aplicação dos instrumentos de regularização (leis de desafetação de áreas de uso comum do povo para outorga da Concessão Especial de Uso para fins de Moradia, leis que regulamentem a aplicação da CDRU, cessão de posse etc.);
? Instituir programas de urbanização e regularização de áreas definidas pelo Plano Diretor ou lei municipal específica, como ZEIS;
? Garantir a participação popular em todas as etapas do processo legislativo da regularização, assegurando e promovendo a participação e discussão das propostas de leis sobre regularização com organizações e movimentos populares, ONGs e entidades de assessoria jurídica e técnica, associações de classe, sindicatos, associações empresariais e órgãos do Poder Executivo municipal;
? Criar Comissões de Política Urbana com os diversos atores envolvidos no processo de regularização (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.37).
Companhias Habitacionais
Antes de definir as atribuições relativas às Companhias Habitacionais cabe defini-las como agentes responsáveis pela execução dos projetos da política de habitação das cidades, em geral empresas de economia mista cujo acionista majoritário pode ser o município ou o estado, que atuam de forma integrada com o órgão municipal responsável por essa política (Secretaria ou Departamento Municipal de Habitação) e demais órgãos municipais que se relacionam com a política urbana e habitacional (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.37).
Portanto, as Companhias habitacionais Municipais devem atuar:
? Criando programas de regularização em áreas de interesse social a partir da intervenção nas áreas irregulares, promovendo a recuperação e a urbanização;
? Aplicando os instrumentos de regularização fundiária nos terrenos e conjuntos habitacionais da Companhia Habitacional;
? Implantando a infraestrutura com os demais órgãos públicos do Município e do Estado nas áreas dos conjuntos habitacionais;
? Desenvolvendo mutirões em parceria com associações comunitárias e entidades de assessoria técnica e jurídica para a regularização de empreendimentos que possam ser administrados pelos próprios moradores;
? Produzindo lotes urbanizados;
? Criando programas de oferta de material de construção para melhoria das unidades habitacionais (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.38).
No mesmo sentido as Companhias Estaduais de Habitação devem atuar:
? Operando de forma integrada com o sistema estadual de habitação e seus órgãos: Secretaria Estadual de Desenvolvimento Urbano e de Habitação, Conselho Estadual de Desenvolvimento Urbano e Habitação, Fundo Estadual de Habitação;
? Colaborando com a implementação de infraestrutura, mão de obra e com recursos para a regularização fundiária;
? Aplicando os instrumentos de regularização fundiária para legalizar os conjuntos habitacionais do estado;
? Realizando convênios e parcerias (mutirões, por exemplo) com os municípios em terrenos que não são de sua propriedade (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.37-8).
Órgãos Federais
Na esfera Federal alguns órgãos também devem atuar na regularização fundiária. São eles: a Secretaria de Desenvolvimento Urbano - SEDU, a CEF, o Departamento de Patrimônio da União e a Defensoria Pública da União.
A prioridade da política federal de habitação é privilegiar a população que não tem condições de acesso a terra, à infraestrutura e à habitação.
É neste setor da população brasileira que as necessidades são maiores e é para eles que se tem que dirigir todos os esforços.
A descentralização fiscal implementada em 1988 obrigou os municípios a assumirem compromissos que são, muitas vezes, incompatíveis com seus recursos técnicos e financeiros, desta forma o Governo Federal deve atuar no fortalecimento técnico e institucional dos municípios e na recuperação das áreas degradadas das cidades (SAULE JUNIOR, 2002, p. 40).
Assim, nos processos de regularização, a União deve atuar:
? Constituindo programas nacionais de apoio aos municípios para capacitação, regularização fundiária e aplicação dos instrumentos de política urbana;
? Constituindo uma equipe especializada para promover a regularização fundiária das áreas públicas da União que são ocupadas por população de baixa renda;
? Prestando serviço de assistência jurídica gratuita por meio da Defensoria Pública, reconhecendo o direito à moradia e outorgando o título de Concessão Especial de Uso para fins de Moradia nas áreas públicas de domínio da União nos casos em que estejam preenchidos os requisitos legais;
? Criando o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano para definir diretrizes e linhas de ação para o território nacional na promoção da regularização fundiária;
? Repassando recursos do Orçamento Geral da União para os estados e municípios, e criando linhas de financiamento para a promoção da regularização fundiária.
Quanto ao apoio a projetos de regularização fundiária de assentamentos informais em áreas urbanas, o Governo Federal implementou o Programa Papel Passado visando melhorar as condições de habitabilidade de assentamentos humanos precários, reduzir riscos mediante sua urbanização e regularização fundiária, integrando-os ao tecido urbano da cidade.
Trata-se de uma ação que apoia a regularização fundiária sustentável. A intenção é que estados, municípios e o Distrito Federal tenham condições de implementar nesses locais projetos de regularização urbanística ambiental e jurídico-legal.
O Papel Passado foi criado pelo Ministério das Cidades em 2003 e atua segundo uma estratégia que visa a remoção dos obstáculos para a regularização, a disponibilização de terras públicas federais e a aplicação direta de recursos do OGU .
Justiça Estadual e Justiça Federal
Poder Judiciário
Nos processos de regularização fundiária pode existir a necessidade da atuação do Poder Judiciário, através de um de seus órgãos, dentre os quais se destacam, na perspectiva da regularização, os Juízes e Tribunais dos Estados e os Juízes Federais e os Tribunais Regionais Federais, segundo Paulo Silveira Martins Leão Junior.
Assim, compete à Justiça Federal processar e julgar as ações em que a União Federal, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas, seja na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes. Isso se dará, por exemplo, no caso de ação relativa a loteamento em processo de regularização que esteja localizado em área de titularidade da União, o que não é comum ocorrer (LEÃO JUNIOR, 2002, p. 41)
Justiça Estadual
Não estando envolvida a União nem entidade autárquica ou empresa pública federal, a competência será da Justiça Estadual comum, sendo necessário consultar a Lei de Organização e Divisão Judiciárias de cada estado para saber a qual vara caberá o processamento e o julgamento da causa.
A Lei de Organização e Divisão Judiciária usualmente divide o território do estado em unidades denominadas "comarcas", que englobam um ou mais municípios, e ainda determina a competência dos juízes existentes em cada comarca, razão pela qual é importante conhecer
tal lei (LEÃO JUNIOR, 2002, p. 41).
Nos municípios maiores, é comum a existência de Varas de Fazenda Pública competentes para julgar as ações de interesse municipal ou estadual, e da Vara de Registros Públicos competente para julgar as ações relativas a registros públicos (em particular registro de imóveis), como, por exemplo, nos chamados processos de dúvida, ou seja, quando o interessado discorda ou não pode cumprir as exigências feitas pelo Oficial de Registro de Imóveis.
Pode vir a ser instituída por lei, vara especializada para assuntos de regularização fundiária em comarcas que tenham um número elevado de demandas envolvendo áreas irregulares (LEÃO JUNIOR, 2002, p. 41).
Ministério Público
O papel do Ministério Público como uma instituição permanente e essencial à Justiça, composto por promotores de justiça, bacharéis em Direito recrutados pela União e estados mediante concurso público, é o de agir na defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e individuais, zelando pelo respeito do poder público aos direitos assegurados na Constituição e pela proteção dos interesses coletivos como determina a Constituição Federal de 1988 (FREITAS, 2002, p.42).
Como o Estatuto da Cidade inclui a ordem urbanística entre os direitos coletivos e difusos, o reconhecimento do direito à moradia e a regularização de parcelamentos e ocupações do solo urbano estão entre as atribuições do Ministério (FREITAS, 2002, p.42).
Defensoria Pública
Defensoria Pública é uma instituição que presta serviços de assistência jurídica gratuita para a população "necessitada". A Constituição Federal diz que a União e os estados devem ter defensores públicos que atuem na orientação e defesa dos direitos da população de baixa renda perante a Administração Pública, o Poder Legislativo e o Judiciário. Pode atuar:
? Prestando serviços de assistência jurídica gratuita para a população de baixa renda nos processos de regularização fundiária que envolve terras e áreas públicas da União;
? Formando nos estados uma equipe de defensores públicos voltados a prestar assistência jurídica gratuita nas ações de regularização fundiária;
? Orientando a população de baixa renda sobre os instrumentos legais e jurídicos disponíveis para promover a regularização fundiária, requerendo ações administrativas e judiciais necessárias para a regularização fundiária de forma individual ou coletiva (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, P. 44)
Os municípios podem ainda prestar o serviço de assistência jurídica gratuita:
? Realizando um convênio com a Defensoria Pública do Estado para ter um corpo de defensores públicos trabalhando no município;
? Criando um serviço municipal de assistência jurídica para a população de baixa renda que disponha de advogados de carreira selecionados mediante concurso público;
? Realizando convênios com departamentos jurídicos e escritórios-modelo das faculdades de Direito, associações civis ou organizações sociais, pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos (OCIPs), que tenham como finalidade a prestação dos serviços de assistência jurídica;
? Realizando convênio com a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB;
? Criando uma equipe multidisciplinar para prestar os serviços de assistência jurídica e técnica de forma integrada nos processos de regularização fundiária.
Setor privado
As empresas e empreendedores imobiliários também podem atuar na regularização fundiária, sendo parceiros nos programas de regularização fundiária, utilizando instrumentos como a outorga onerosa do direito de construir (solo-criado) ou a operação urbana consorciada, que resultam em recursos que possam ser utilizados na regularização como contrapartida da obtenção de benefícios para empreendimentos imobiliários.
Podem também realizar investimentos em regularização como contrapartida da licença para realização de empreendimentos de maior porte que produzam impactos nas vizinhanças.
As empresas de construção e projeto podem também realizar estudos de viabilidade jurídica e urbanística nas áreas que se pretende regularizar e, ainda, elaborar e executar os planos e projetos de urbanização e regularização de forma integrada com a comunidade (SAULE JUNIOR, 2002, p. 45-6).
Moradores e suas Associações
O papel da população está na participação direta das pessoas envolvidas, sendo fundamental para o sucesso da regularização, pois garante a segurança da posse e na luta por melhorias na comunidade.
A organização da população deve se dar logo no início do processo de regularização. Se possível, uma associação deve ser formalmente constituída, com um estatuto claro, que estabeleça regras.
Essa associação será a interlocutora do processo de regularização, acompanhando todas as etapas e participando diretamente das decisões a serem tomadas (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.37-8).
As associações de moradores podem usar os instrumentos de regularização, da seguinte maneira:
? Organizando assembleias e reuniões na comunidade e informando a documentação que cada morador deve reunir para solicitar a regularização fundiária;
? Acompanhando o processo de regularização dos assentamentos e exigindo o direito à informação e participação nas decisões mais importantes da Administração Pública;
? Cuidando do cadastramento socioeconômico dos moradores, para garantir seus nomes nos títulos, contratos e sentenças;
? Participando em conjunto com a Prefeitura dos diálogos e/ou negociações a serem realizadas com os diversos atores envolvidos na regularização (cartórios, Corregedoria, Ministério Público, órgãos estaduais e federais etc.);
? Reivindicando e estimulando a realização de campanhas públicas que visem o esclarecimento dos direitos e o enfrentamento dos "donos da terra", para evitar que enganem as pessoas ou as ameacem de morte etc.;
? Reivindicando a prestação do serviço de assistência técnica e jurídica gratuita para entrar com possível ação ou pedido administrativo;
? Requerendo os benefícios da justiça gratuita para as despesas processuais, inclusive para o registro do título no cartório;
? Representando a comunidade nos convênios e parcerias com a Prefeitura, universidades, ONGs, OAB local etc.;
? Para requerer o Usucapião, a associação de moradores deverá ser constituída como pessoa jurídica, que servirá como representante legal dos moradores para entrar com a ação judicial;
? Para requerer a Concessão Especial de Uso para fins de Moradia a associação de moradores poderá encaminhar pedido administrativo ao chefe do Poder Executivo (Prefeitura, Governo do Estado ou Governo Federal) que for responsável pela área pública ocupada (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p. 47-8).
Cabe refletir que toda e qualquer interferência no atual processo de ocupação nas cidades se faz pelo mercado, assim, a regularização pode retirar os lotes e unidades habitacionais do mercado "pirata" e inseri-los no mercado imobiliário formal. No entanto se isso ocorrer sem maiores proteções, todos os esforços dos atores envolvidos, podem não ser suficientes para evitar que a população beneficiada seja expulsa pela própria ação do mercado. E que as famílias desalojadas acabem reproduzindo a irregularidade em outros sítios do território.
Por isso é necessário compreender bem o impacto do processo de regularização no mercado de terras e a influência das instituições internacionais que determinam as políticas de desenvolvimento urbano, principalmente em países em desenvolvimento, como o Brasil.
CAPÍTULO 5
A INTERFERÊNCIA DE ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS NA URBANIZAÇÃO DAS CIDADES.
Analisando os efeitos do processo de mundialização sobre a urbanização, iniciado a partir dos anos 1980 e acelerado com a onda de políticas neoliberais de ajuste estrutural das cidades, da corrida desenfreada pela rentabilidade e reestruturações econômicas e territoriais pautadas, ainda, na especulação de mercado.
Fenômeno sintetizado por Cézar Henrique Maranhão, que contextualiza:
A partir de meados da década de 1980, e com mais intensidade na década de 90 do século passado, o capital desencadeia uma dura batalha no terreno das lutas de classes para empreender a reestruturação de seu sistema. Através da batalha política de governos neoliberais e da consolidação dos modelos econômicos de livre mercado, a burguesia conseguiu empreender a sua direção política na condução dos ajustes imperativos para a retomada dos lucros capitalistas (MARANHÃO, 2006, p. 47).
Pode-se afirmar que essas políticas visam à eficácia urbana, nos termos e condições postas, para o desenvolvimento integrado ao padrão de acumulação capitalista, por meio de reformas locais segundo, ainda, o modelo definido pelo Banco Mundial.
A respeito do modelo de desenvolvimento "imposto" pelo Banco Mundial, Pedreira (2006, p. 07), acrescenta que as operações de financiamento do Banco Mundial são sempre acompanhadas de condicionalidades. No Brasil, esse ideário levou ao comprometimento da construção de um projeto nacional autônomo de promoção do desenvolvimento econômico e social.
Desta forma, essa imposição passou a ser o modelo de desenvolvimento dominante no País e redundou na inibição e incapacidade das instituições nacionais para formular e conduzir um modelo alternativo de desenvolvimento autônomo, constituindo-se como "dogma neoliberal" (PEDREIRA, 2006, p. 07).
Feitas essas considerações a "nova realidade urbana", e "novos atores" privados e sujeitos políticos locais, reinstaura uma reflexão em torno da cidade como "lócus" da sociedade política, onde as regras do jogo são definidas amplamente no nível internacional e o discurso aponta os organismos internacionais de apoio ao desenvolvimento, como os únicos a ter condições de fornecer respostas apropriadas a essa situação, já que são utilizados como critérios de eficácia econômica e de rentabilidade nos investimentos que guiam as ações desses organismos, frente ao processo de mundialização e sua natureza de exercer efeitos diretos sobre a urbanização e consequentemente como mecanismos de concentração urbana e de metropolização, em particular, engendrados pela abertura generalizada dos mercados ao comércio internacional (OSMONT, 2008, p. 65).
A grande concentração urbana também tem sua gênese nos mecanismos de espoliação desenvolvidos pelo capital, através do avanço do agronegócio sobre as terras coletivas, pública ou de pequenos agricultores. Como forma de reajuste estrutural, o plano do Banco Mundial é precedido de reformas no estatuto jurídico da terra, estimulando a concentração de terras cultiváveis por um punhado de empresas ligadas ao agronegócio , via emissão de título de propriedade a fazendeiros, gerando uma tendência de perda ou hipoteca da terra pelos pequenos produtores rurais e a formação de uma classe de trabalhadores rurais sazonais (MARANHÃO, 2006, p. 49), em ambos os casos a consequência mais imediata é o fenômeno da migração dessa população para os grandes centros urbanos.
Nesta lógica as metrópoles emergentes, tornam-se exemplos da nova modernidade, incorporando os fatores mais necessários ao desenvolvimento, como os empreendimentos nas áreas portuárias e aeroportuárias, infraestruturas de estradas, tecnopolos, etc. com a clara intenção de proporcionar às novas economias as vantagens comparativas a grandes firmas internacionais, sempre sedentas por lucro, atraindo-as para novos investimentos produtivos (OSMONT, 2008, p. 66). Sem dúvida essa planificação do processo produtivo também é fonte geradora do intenso fluxo migratório rural/urbano.
No contexto do liberalismo generalizado, o fenômeno de abertura ao mercado e comércio internacional tem sua origem no e pelo desenvolvimento, sendo este, sinônimo da entrada de novos atores como os investidores e operadores privados, justamente pelas suas disposições financeiras favoráveis. Diante dos quais nem os poderes políticos nacionais (governos, ministérios) nem os atores clássicos da urbanização em escala nacional (instituições e organismos públicos descentralizados, grandes empresas públicas, operadores de serviços) podem permanecer incólumes ao processo que insiste na ideologia de tirar proveito das crescentes desigualdades sociais geradas por uma mundialização selvagem, impondo sua própria maneira de conceber a urbanização e propor, eventualmente, soluções alternativas às questões habitacionais (OSMONT, 2008, p. 66-7).
É fato que a condição da cidade enquanto motor do crescimento constitui-se como desafio central nos discursos sobre o desenvolvimento urbano. O problema está na dimensão política da intervenção, que tende a se esvair diante dos interesses econômicos, dificultando que aqueles que habitam nas cidades e produzem a riqueza, possam se integrar mais amplamente possível, ao processo de desenvolvimento e, consequentemente, ao espaço urbano de forma mais democrática (OSMONT, 2008, p. 67).
Assim, observa-se duas intenções divergentes, onde uma afirma o direito de todos à cidade, e outra prega seletivamente a integração à cidade daqueles que são suscetíveis de melhorar a produtividade, em busca de uma eficácia econômica máxima.
As divergências entre cidade produtiva e função social da cidade, são inconciliáveis no modelo hegemônico em cena. Já que nessa realidade histórica, as políticas urbanas têm sido mais frequentemente direcionadas a promover suportes ao crescimento econômico.
A instrumentalização das cidades faz-se claramente a serviço da expansão da forma ultraliberal do capitalismo (Liberalista extremado), que sustenta o atual processo de mundialização.
Há décadas, segundo Osmont (2008, p. 67), "[...] esse tipo de evolução tem caracterizado todas as políticas de apoio ao desenvolvimento urbano, quer sejam multilaterais (do Banco Mundial), regionais (do BID, por exemplo) ou bilaterais."
As políticas urbanas, anteriores a essa "nova ordem" tinham como foco a integração de parcelas da população "marginal" e urbana, considerada potencialmente produtiva, com vistas a melhorar a contribuição das cidades na formação da riqueza nacional e internacional. Mais paulatinamente, o eixo econômico se sobrepôs ao objetivo "social", que era visto como o campo de uma necessária regulação das relações sociais, quase sempre conflituosas.
Atualmente, o objetivo é tornar as cidades ainda mais produtivas, "melhorando" o conjunto das infraestruturas para torná-las mais atrativas aos investidores, promovendo a "paz social." (OSMONT, 2008, p. 67).
No entanto essa mundialização/metropolização realiza-se em um contexto de grande instabilidade, em razão, sobretudo, da volatilidade dos mercados financeiros globalizados.
Essas características de profundas e brutais crises financeiras que repetidamente, afetam as grandes metrópoles e, por conseguinte, o conjunto do processo de urbanização tem contribuído à precariedade nas cidades, levando a todas as camadas da sociedade urbana a brutais deslocalizações, provocando "marés" de demissões, fazendo aumentar perigosamente o desemprego urbano e provocando um inchaço considerável da informalidade e produzindo um grande movimento migratório interno e externo agravando ou produzindo novas formas de pobreza urbana, que afetam inclusive as classes médias, econômica e socialmente favorecidas. (OSMONT, 2008, p. 67-8).
Isso se dá justamente nesta ortodoxia de criar uma economia mundializada baseada na intensificação dos regimes de extração da mais valia e de barateamento da força de trabalho, onde o atual padrão de acumulação capitalista tem desenvolvido mecanismos de desvalorização dos salários com o intuito de incrementar os capitais e atingir superlucros (MARANHÃO, 2006, p.50).
Esse movimento também é observado no Brasil, nessa nova realidade urbana, as regras do jogo são mais do que nunca definidas amplamente no nível internacional: multilateral, regional, bilateral.
Assim, apenas organismos internacionais de apoio ao desenvolvimento acreditam ter as condições necessárias para fornecer respostas apropriadas a essas questões, pois são os critérios de eficácia econômica e de rentabilidade dos investimentos que guiam a ação desses organismos (OSMONT, 2008, p. 68).
Para esses organismos o desenvolvimento urbano é visto como um elemento setorial do desenvolvimento econômico, e os organismos de apoio ao desenvolvimento como o Banco Mundial, desenvolveram progressivamente estratégias de intervenção na cidade, numa procura renovada de máxima eficácia.
Com a elaboração de um modelo de desenvolvimento urbano de vocação universal, o Banco Mundial impôs, em virtude das condicionalidades do apoio, seu modelo de desenvolvimento urbano, como o único possível, reduzindo o papel do setor público (OSMONT, 1995 apud OSMONT, 2008, p.68; PEDREIRA, 2006, p. 12).
Observa-se também, nos anos de 1990, as estratégias que possuem como base o desenvolvimento como um problema técnico que demanda soluções técnicas em matéria de planejamento econômico, político e comercial, de fixação de preços e de ambiente institucional macroeconômico, em prol de um desenvolvimento capaz de proporcionar o controle dos déficits orçamentários e da massa monetária, bem como a abertura das fronteiras comerciais e abertura à concorrência.
Desta forma as privatizações de empresas públicas, de serviços públicos e, paulatinamente, de fragmentos do Estado constituíram como elementos fundamentais nesse processo (OSMONT, 2008, p. 68).
Postas estas condições, o que se impõe aos governos é a eliminação das "distorções" em nome do "bom funcionamento" do mercado, distorções estas atribuídas ao protecionismo, às subvenções públicas, à manutenção das empresas nacionais, aos códigos trabalhistas julgados demasiadamente favoráveis aos trabalhadores.
É justamente por isso, que a criação ampliada de grande contingentes populacionais nas cidades e, por conseguinte da ampla oferta de braços ociosos que ocupem os novos postos de trabalhos precarizados e que empurram o salário dos trabalhadores ativos para baixo, fator fundamental na atual constituição de uma economia mundializada, favorecem a reestruturação capitalista, libera ativos de capital para serem reinvestidos, desenvolvendo mecanismos de exclusão da força de trabalho à superpopulação relativa (MARANHÃO, 2006, p.50).
Com a intenção de reduzir os custos de transação, cabia ainda reformar profundamente os sistemas de proteção social ? saúde, previdência, educação e habitação ? dando todos os ingredientes para que o Banco Mundial desenvolvesse seu modelo operacional de governança, destinado a implantar instrumentos técnicos de gestão, dita transparente e responsável pelo desenvolvimento econômico e, de modo acessório, pelo desenvolvimento social (OSMONT, 2008, p. 69).
Para o Banco Mundial, trata-se de dominar o desenvolvimento urbano por meio do controle institucional do desenvolvimento das cidades. Segundo a ortodoxia neoliberal, essa se tornou a principal questão, a partir da implementação do ajuste estrutural, em meados dos anos 1980, reforçado de forma contundente nos anos 1990.
Nesse sentido, pode-se dizer que existe efetivamente um modo neoliberal de gestão das cidades, segundo um modelo de origem externa (OSMONT, 2008, p. 69).
Ainda, nesta mesma análise cabe refletir sobre esse arcabouço político-ideológico que basearam as decisões econômicas do Banco Mundial, em sua trajetória. Neste sentido afirmar que o Banco Mundial não criou uma política ou estabeleceu um marco teórico próprio, se faz necessário. Pois, constituiu-se como instrumento principal, junto com o FMI, de concretização e consolidação de modelos ideológicos dominantes.
Verifica-se, assim, como estratégias de cumprimento dessa autoatribuição em prol dos países capitalistas ricos e dos interesses do grande capital internacional, dois momentos político-ideológicos que demarcaram as estratégias do Banco: a Teoria do Desenvolvimento Econômico - TDE, que domina segundo Bresser Pereira o cenário mundial dos anos 50 aos 80, e a revitalização da teoria neoclássica, a partir dos anos 80 até os dias atuais (PEREIRA, 1995 apud PEDREIRA, 2006, p. 86).
5.1 TENDÊNCIAS ATUAIS: qual o quadro que está sendo desenhado?
No final dos anos 1990, assiste-se, sob uma roupagem ideológica, a uma reforma mais estrita do desenvolvimento e das formas de apoio público, nos marcos de um "desenvolvimento integrado", tal qual definido no início de 1999, em um documento assinado pelo Sr. Wolfensohn (Presidente do Banco Mundial), um anteprojeto intitulado: "Proposta relativa aos marcos do desenvolvimento integrado", assentado em uma "visão mais global do desenvolvimento", onde dois elementos principais merecem uma maior análise:
Quanto ao desenvolvimento - É necessário considerar o reforço dos laços entre o FMI e o Banco Mundial, e uma melhor harmonização de suas ações. O FMI conserva sua missão de estabilização macroeconômica e de controle. O Banco Mundial segue responsável pelos aspectos estruturais e sociais do desenvolvimento. Entretanto, um novo parceiro aparece, a OMC (Organização Mundial do Comércio): "para responder aos anseios e às populações de nossos países clientes, devemos colaborar com a OMC, e apoiar sua ação de importância vital para os arranjos comerciais e para o futuro dos países que são nossos clientes" (WOLFENSOHN, 1999, [s.p.]). Sobre o método: dois aspectos essenciais do desenvolvimento, macroeconômico, de um lado, e [sócio-estrutural], de outro, devem ser examinados simultaneamente.
A essas condições prévias, intencionava-se pôr em marcha uma economia de mercado. Assim, dentre os pré-requisitos, o desenvolvimento urbano deve constituir um dos fatores de base para o desenvolvimento de tipo neoliberal, o que não é uma novidade. Mas esse enunciado, reafirmado em um contexto de mundialização galopante, afirma ao conjunto das Instituições Financeiras Internacionais - IFI que o desenvolvimento requer a urbanização e, em outros termos, que as cidades estão a serviço do desenvolvimento.
Esse desenvolvimento é marcado por um "novo" interesse pelas metrópoles, como atesta o discurso de Wolfensohn, que estabelece os contornos dessa nova estratégia urbana (OSMONT, 2008, p. 72):
...se considerarmos as 60 megalópoles de mais de dez milhões de habitantes que estarão, em princípio, nos países em desenvolvimento, até 2025, o crescimento de todas as aglomerações urbanas e a experiência atual de cidades como Jacarta e Bombaim, é fácil ter uma [idéia] dos problemas postos pela gestão urbana. É claro que os governos devem dotar-se de uma estratégia urbana distinta da estratégia nacional global, na medida em que a concentração de população resulta em problemas particulares. O planejamento urbano e as medidas apropriadas serão cruciais ao longo do próximo milênio (1999, [s. p.]).
As grandes cidades encontram-se no centro dessa visão estratégica, porque o setor privado tanto nacional como estrangeiro ? as multinacionais ? constitui o motor do crescimento. Assim, é preciso, segundo Wolfensohn:
...criar condições estruturais próprias para dar confiança aos investidores... Em geral, o que predomina é uma estratégia integrada: ?Podemos, assim, refletir em termos mais estratégicos sobre o ordenamento das políticas, dos programas e dos projetos, ao ritmo das reformas. Nossa abordagem global implica em avançarmos em várias frentes. Mas certas medidas devem ser priorizadas? (WOLFENSOHN, 1999, s. p. apud OSMONT, 2008, p. 72).
A partir desse quadro, compreende-se melhor como se desenham as novas tendências da gestão urbana. Ou seja, em coerência completa com o que foi proposto em matéria de desenvolvimento global.
O desenvolvimento integrado das cidades possui, assim, uma importância prioritária: a importância das questões urbanas nos objetivos nacionais e globais de desenvolvimento sustentável, conhecida desde muito tempo na arena internacional.
O que acontece nas cidades do mundo em desenvolvimento tem importantes implicações para atingir os "objetivos, pelo menos no discurso, do Banco Mundial em termos de redução da pobreza, de promoção da economia de mercado, de construção de instituições duráveis e de proteção do meio ambiente.
Realizar as promessas da urbanização, ainda, constitui um exemplo de primeira importância para o desafio de um desenvolvimento intersetorial, como os propostos por Wolfensohn em 1994 (WORLD BANK, 1999, [s.p]. apud, OSMONT, 2008, p. 73).
É nesse contexto de globalização/mundialização que o Brasil se defronta com uma extrema vulnerabilidade e dependência do capital estrangeiro. E é justamente "neste vácuo" que se fundamenta o relacionamento e influência do Banco Mundial, reforçando o aumento da dependência externa do país (PEDREIRA, 2006, p. 28).
Considerações Finais
A política habitacional vigente não difere, em seus entraves, das políticas habitacionais praticadas no passado. Pois mesmo com a criação do Ministério das Cidades, essa política, ideologicamente, só tem pensado em resultados rápidos e quantitativos.
O que temos observado recria a máxima de termos, políticas pobres para pobres, onde as consequências são o aumento da violência, da falta de acesso ao trabalho e à educação.
Uma alternativa possível seria a criação de um modelo de gestão democrática para além dos requisitos formais, com objetivos claros e capacitados a incorporar a totalidade dos habitantes e moradores em uma condição de cidadania.
No entanto, o Ministério das Cidades não caminhou para uma participação democrática, política e popular, caminhou sim no pragmatismo de resultados rápidos. Não que isso seja de todo ruim, já que os resultados concretos nessa área são emergentes. A questão, então posta, está em enfrentar e romper com o paradigma de um modelo de desenvolvimento, extremamente excludentes que mantém e agrava a concentração de renda e poder. Acreditamos, ainda, que a trajetória de desenvolvimento urbano deve construir a possibilidade da gestão democrática para além dos requisitos formais, cujo objetivo deve incorporar a totalidade dos habitantes e moradores em uma condição de cidadania.
Essas reflexões estão pautadas no entendimento de que um dos pilares do movimento de reforma urbana no Brasil é a ampliação da participação direta do povo nos processos decisórios, feito por meio de conselhos, conferências e processos de pactuação na esfera pública, incorporando todos de forma organizada e descentralizada.
A principal ferramenta para promover essa transformação é a informação, o esclarecimento da política a todos os envolvidos, afastando-se do atual modelo, onde os processos decisórios urbanos estão restritos a políticas verticalizadas e a um circuito reduzido da sociedade permanentemente preparado para fazer uma interlocução.
Como exemplo, temos na área de desenvolvimento urbano, o setor empresarial de bens e serviços direcionados para a gestão pública, bem como o setor de incorporação e construção imobiliária, onde os empreendimentos dependem muito das decisões políticas e observa-se uma expressiva interlocução com o poder público.
No processo histórico de interferência do mercado na política habitacional, onde assistiu-se ao aprofundamento das relações entre o Estado e o capital estrangeiro, tendo seu auge no triênio 1970-73, e do radical distanciamento do aparelho estatal da sociedade, culminou com uma grande desigualdade entre os setores privados dedicados a promover o desenvolvimento urbano e o cidadão comum, que é morador da cidade e também tem sua vida dependente das decisões da política pública.
Essas condicionalidades refletem, de forma explícita, os objetivos políticos e econômicos dos países que compõem as forças dominantes no atual processo de mundialização, o uso sistêmico de mecanismos de interferência, hoje representado pelo Grupo Banco Mundial/FMI/OMC, que se transformou na entidade responsável por apoiar a política internacional das estruturas hegemônicas, ao patrocinar políticas que permitem a livre circulação de bens e capitais estrangeiros nos países em desenvolvimento.
Portanto, embora com uma linguagem que suscite a promoção do desenvolvimento humano e de equidade, pelo combate à pobreza extrema, o Banco em toda sua história teve sua maior contribuição a manutenção do protecionismo econômico e do acúmulo de capital.
Nesse processo, observa-se ainda as práticas internas de políticas marcadas pelo populismo, pela troca de "serviços" por votos, como é o caso da mais recente política do Governo Federal, para o enfrentamento do déficit habitacional. Mas o que não se pode negar é uma certa eficiência dessas políticas em subsidiar quem não tem acesso via mercado a um bem, chegamos assim à conclusão, de que, se todo investimento para a baixa renda for considerado populismo, não vai haver mais nada para os pobres.
Porém, por conta desta constatação, não se pode fechar os olhos a uma das grandes questões relacionadas a esses "novos" programas, que é a qualidade das moradias.
Desta forma, a primeira consideração que temos que fazer é definir que moradia não se resume a casa com parede, teto, banheiro com azulejo, mas que, a moradia adequada é aquele local, a partir do qual, o cidadão passa a ter satisfeitas as suas necessidades básicas e fundamentais de subsistência nas cidades com dignidade.
Então, isso significa estar em um lugar, que permita ter espaço público, lazer, escola, saúde, empregos e, também, que permita andar livremente e com segurança. Deve-se assim considerar a dimensão urbana presente nesses planos, pois casa não é só o teto ou o produto em si.
A não observância de elementos que qualificassem a política levou-a a reproduzir o mesmo modelo, existente desde a época do BNH, onde foram construídas 1,5 milhão de moradias populares, transformadas em guetos de "não-cidades" de pobre com pobre.
Observa-se que há ainda poucos projetos, destinados para a faixa de zero a três salários-mínimos, faixa de renda que agrega o maior déficit habitacional. Assim a maior parte da demanda não é atendida, demanda essa vinda das pessoas que estão nas favelas, nas ruas, quem não têm renda.
Assim, com um modelo único e vinculado às determinações econômicas, que é o modelo da casa própria, é muito difícil viabilizar que alguém com renda zero seja proprietária de um bem de 50 mil reais.
Outro equivoco é pensar em programas habitacionais, como forma de combate a crises econômicas. Ferramentas como essa já foram utilizadas na história, nos anos 30, no Plano Marshall, na reconstrução européia depois da guerra. Porém não passam de solução tipicamente keynesianas. Embora, investimentos públicos concentrados dinamizam a economia, aquecendo as vendas de materiais de construção, por exemplo.
Em nosso caso, isso se traduziu na autoconstrução, onde o cidadão constrói ou amplia por conta própria seu imóvel, muitas vezes em locais impróprios, correndo o risco de ver seu investimento ser levado pelas águas ou jamais ser regularizado.
Fenômeno confirmado quando se olha as mais recentes tragédias urbanas e sua macabra contabilidade que acaba expondo também o lado sombrio da política de incentivos à ocupação e onde a favelização é tida como solução aos problemas habitacionais dos mais desfavorecidos.
Somente entre os dias 06 e 07 de abril de 2010 em áreas de ocupação irregulares no estado do Rio de Janeiro se contabilizou 251 mortos, 11 562 desabrigados, 10,3 milhões de moradores atingidos e 22 municípios afetados. Nesta mesma semana de abril foram registrados 692 deslizamentos naquele estado, sendo os casos mais chocantes os ocorridos no Morro dos prazeres e no Morro do Bumba, este último em Niterói, região metropolitana do Rio de Janeiro, ocupado com o incentivo do poder público, que desconsiderou os riscos de assentar famílias sob um lixão desativado .
Somente na virada do ano já tinha sido contabilizado 74 mortos, no estado, na maioria em Angra dos Reis, 31 mortos vítimas do deslizamento ocorrido na enseada do Bananal, 21 mortos vitimas soterradas na pousada Sankay também em Ilha Grande .
É incompreensível que a política pública não intervenha nesse processo, viabilizando terra urbanizada e bem localizada a essa população. Também poderia viabilizar assistência técnica para os autoconstrutores.
No entanto o governo repassa essa função às construtoras, que não tem como público consumidor, aqueles que mais precisam.
Outra constatação em relação de déficit habitacional, que hoje está na casa dos sete milhões de imóveis, é de que, tanto os investimentos públicos como os do Mercado, não possuem como prioridade as demandas para além da simples distribuição de moradia.
Para isso, basta observar o montante de recurso, 34 bilhões, divulgados pelo governo, para a construção de casas populares sem nenhuma intervenção em termos urbanísticos e fundiários: posteamento, saneamento, equipamentos sociais, transporte, geração de emprego e renda, etc.
O resultado desta política reduzida à simples construção de casas é o favorecimento da especulação imobiliária, com o aumento no preço dos terrenos.
Observa-se que o subsídio vai parar no bolso do proprietário do terreno e as construtoras dizerem que não está dando mais para fazer casas de 39 a 42 mil (reais) já que a terra custa mais que isso.
Deve-se ter a clareza que a construção da casa própria é uma modalidade e não reflete a totalidade dos elementos constitutivos de um programa habitacional de combate ao déficit habitacional.
Há ainda, outra grande questão, quando se faz uso da informação como elemento constitutivo de políticas públicas, a transparência e controle social. Quanto mais a sociedade estiver organizada para acompanhar os projetos e programas, mais esses irão responder satisfatoriamente as demandas a curto e longo prazo.
Neste sentido os formuladores de "novas políticas" e programas voltados a questão habitacional e de regularização devem aprender com as lições das experiências passadas, fazendo uma discussão ampla e crítica, não repedindo os equívocos, por exemplo, ocorridos pela gestão do governo José Sarney (1985/1990), quando da extinção do BNH, onde se verificou uma política que pretendia recriar a roda.
Diferente disto, deve-se ter como principio a compreensão histórica da natureza e da dinâmica dos processos sociais, econômicos, políticos e jurídicos que produzem a informalidade, base para a formulação, implementação e avaliação dos programas de regularização.
Para tanto, é preciso promover uma leitura interdisciplinar da questão, combinando as perspectivas econômicas, políticas, sociais, institucional e técnica, com ênfase especial na sua dimensão jurídica.
Os administradores públicos devem refletir sobre algumas questões principais, antes de fazerem suas propostas, já que são as respostas a estas perguntas que vão determinar a natureza e o alcance efetivo dos programas de regularização:
? Como são produzidos os assentamentos informais?
? Por que é importante regularizá-los?
? Quando os programas de regularização devem ser formulados e implementados?
? Que áreas devem ser regularizadas?
? O que deve ser feito nas áreas onde, por alguma razão, não couber a regularização?
? Como os programas de regularização devem ser formulados e implementados?
? Que direitos devem ser reconhecidos aos ocupantes de assentamentos informais?
? Quem deve pagar pelos programas de regularização? E como?
? O que deve acontecer depois da regularização das áreas etc.
Desta feita, os programas de regularização têm uma natureza essencialmente curativa, contudo como parte fundamental da política habitacional, não podem ser dissociados de um conjunto mais amplo de políticas públicas, diretrizes de planejamento e estratégias de gestão urbana destinadas a reverter o atual padrão excludente de crescimento urbano.
Cabe ainda afirmar a necessidade de ampliar o acesso ao mercado formal a uma parcela maior da sociedade, sobretudo os grupos de renda média-baixa, ao lado da oferta de subsídios públicos para as faixas da menor renda e ainda aos sem renda.
Destarte, é preciso rever os modelos urbanísticos que têm sido utilizados, de forma a adaptá-los às realidades socioeconômicas e à limitada capacidade de ação institucional das agências públicas.
Sendo assim, as políticas de regularização fundiária não podem ser formuladas de maneira isolada e necessitam ser pensadas com outras políticas públicas preventivas, para quebrar o ciclo de exclusão que tem gerado a informalidade.
Isso exige a intervenção direta e investimento público, de toda ordem e esferas, para produzir novas opções de moradia, democratizar o acesso a terra e promover uma reforma urbana ampla e menos injusta.
Caso contrário, todos os esforços realizados neste sentido não serão capazes de interromper o ciclo de produção da irregularidade, além de provocar a multiplicação permanente da demanda por recursos públicos.
Além disso, o ciclo que leva da informalidade à regularização tem freqüentemente reafirmado e ampliado as bases da política clientelista tradicional, ingrediente responsável pela própria produção da informalidade.
Desta forma reafirmamos que a questão urbana no Brasil passa pouco a pouco a ter como centro a defesa de uma política fundiária. Tentamos demonstrar teoricamente como tal intervenção do Estado é necessária para resolver os impasses do desenvolvimento urbano brasileiro e assim promovendo a justiça social.
Também, buscou-se demonstrar que a relação, mercado de terras e o processo de estruturação das cidades, é decorrente das imperfeições funcionais desse mercado, como a especulação dos preços fundiários e, de outro lado, da estreita ligação entre valorização fundiária e investimento público em infraestrutura e equipamentos urbanos.
Isto posto, cabe assinalar alguns pontos a se considerar, como o equivoco ideológico de se pensar a formação do espaço urbano como uma monorracionalidade, já que ficou evidente a necessidade da coexistência de processos diferenciados na configuração da função social da cidade, como preconiza os novos projetos habitacionais.
Outra consideração se funda na heterogeneidade, somadas ao duplo papel que é atribuído ao espaço na sociedade capitalista. Onde a cidade se torna um conjunto de mercadorias imobiliárias e o espaço é apropriado como mercadoria, há ter um valor de uso, ainda passível de ser maximizada, na medida em que, a principal mercadoria imobiliária, a moradia, é produzida por sistemas de funcionamentos e racionalidades diferenciadas: renda fundiária/imobiliária, lucro comercial/renda comercial e lucro industrial, desta forma conclui-se, que a influencia do mercado de terra na estruturação do mercado urbano, é midiatizadas pelas formas como são produzidas e distribuídas as moradias.
É necessário, pois, investir em políticas públicas universais, com a participação e controle social, potencializando-as para o desafio de atuar, frente a dinâmica de acumulação presente no ideário capitalista, resgatando, assim, os interesses coletivos, até então subordinados aos interesses privados.
Compreendemos ainda, as especificidades e dilemas das políticas sociais, enquanto responsabilidade do Estado, contextualizada no cenário das mudanças societárias contemporâneas, reafirmando o papel fundamental que o Estado deve ter na garantia dos interesses públicos.
Estas considerações nos remetem ao problema inicial de nosso trabalho, onde constatamos que as demandas por moradias e lotes não são atendidos nem mesmo em suas imediaticidades, tornando-se assim, cada vez mais necessário um contínuo processo, interno e externo, de interação, informação, síntese histórica e análise de conjuntura.
Diante destas configurações, comparece a importância do/da profissional do Serviço Social, pela necessária reflexão sobre o desenvolvimento da racionalização da intervenção social, atuando na articulação entre as instituições, fazendo uso de toda rede de proteção constituída para que possa dar e construir respostas a população usuária dos serviços habitacionais, acionando instrumentos técnico-operativos para o enfrentamento das questões urbanas e as demandas de caráter técnico, teórica, metodológico e ético-político.
Devendo ainda a ação profissional do Serviço Social, se efetivar de forma compactuada, complementando seu saber, com profissionais de outras áreas do conhecimento, fazendo da interdisciplinaridade a base estratégica e metodológica de sua abordagem, e principalmente compreendendo a participação popular como elemento fundamental ao processo de planejamento urbano.
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