A DICOTOMIA PÚBLICO-PRIVADO E SUA RELAÇÃO COM A GESTÃO PÚBLICA CONTEMPORÂNEA NO PROGRAMA LUZ PARA TODOS.

A DICOTOMIA PÚBLICO-PRIVADO E SUA RELAÇÃO COM A GESTÃO PÚBLICA CONTEMPORÂNEA NO PROGRAMA LUZ PARA TODOS.


Wellington Ferreira Krull




RESUMO

Este artigo resulta de um minucioso estudo sobre o papel da nova gestão pública atual na busca pela consecução do atendimento aos anseios da sociedade brasileira, tendo como objetivo central explanar sobre a relação convergente entre o público e o privado no âmbito da gestão pública brasileira contemporânea e o plano de governo Luz para Todos. Demonstraremos, através deste, os meios e instrumentos jurídicos pelos quais essa dicotomia se manifesta na condução da máquina administrativa nacional, bem como os benefícios socioeconômicos e os riscos que podem decorrer dessa relação.

Palavras-chave: gestão pública, setor privado, empreendedorismo, eficiência, Luz para Todos.


ABSTRACT

This article results from a detailed study on the role of new public management in the current quest for achievement of meeting the desires of Brazilian society, with a main objective to explain about the relationship between converging public and private in managing contemporary Brazilian public and the plan government Energy for All. Demonstrate, through this, the means and legal instruments by which this dichotomy is manifest in the conduct of national administrative machinery, as well as the socioeconomic benefits and risks that may result from this relationship.

Key-words: public administration, private sector, entrepreneurship, efficiency, Light for All.




INTRODUÇÃO

A compreensão da dicotomia público/privado na gestão pública perpassa pelo entendimento e difícil distinção dos conceitos de administração e gestão. O termo antecedente precede o último, tanto no âmbito empresarial quanto nos órgãos públicos. Contudo, hoje em dia, o termo gestão já faz parte do cotidiano de várias pessoas. Atualmente se ouve falar de gestão de pessoas, de carreira ou de gestão da produção, por exemplo. É comum, bastante natural e, por que não dizer, necessário o intercâmbio desse termo com a palavra administração. Esse termo é frequentemente confundido com "administração" e essas duas palavras são muitas vezes empregadas indiscriminadamente, ou seja, como sinônimas, uma vez que a maioria das pessoas não sabe o limite entre esses dois conceitos.
Para Ferreira (1997), o termo gestão é mais apropriado quando se trata de agir sobre um bem privado, enquanto "administração" seria a palavra correta a ser empregada em se tratando de ação sobre um bem público. Em contrapartida, o dicionário de Língua Portuguesa Aurélio considera as duas palavras como sinônimas. Apesar disso, a diferente origem entre as palavras faz muitos preferirem o termo gestão. Isso porque a palavra administrar tem sua origem no latim, administer, e seu significado original implica subordinação, uma vez que ad quer dizer "direção para", minister, é comparativo de inferioridade e o sufixo ter, serve como termo de comparação. Depreende-se do significado desse vocábulo uma relação de imposição-subordinação, o que, provavelmente, faz com que muitos prefiram empregar o termo gestão, em detrimento de administração. Além disso, sua origem é bem mais interessante. A palavra vem do verbo latino gero, gessi, gestum, gerere, cujo significado é levar sobre si, carregar, chamar a si, executar, exercer e gerar.
Fayol trata administração como uma função na operação de uma empresa, que juntamente com técnica, comercial, financeira, de segurança e de contabilidade, formam as funções essenciais das quais a direção deve cuidar. Assim sendo, a administração não estaria acima das outras funções e nem estas fariam parte da administração. Enquanto a gestão é baseada em um bom relacionamento com operários, logística e mercadologia, ou seja, a união dessas funções. Segundo o teórico, o gestor é definido pelas suas funções no interior da organização: é a pessoa a quem compete a interpretação dos objetivos propostos pela organização e atuar, através do planejamento, da organização, da direção e do controle, a fim de atingir os referidos objetivos. Conclui-se que o gestor é alguém que desenvolve os planos estratégicos e operacionais que julga mais eficazes para atingir os objetivos propostos, concebe as estruturas e estabelece as regras, políticas e procedimentos mais adequados aos planos desenvolvidos e, por fim, implementa e coordena a execução dos planos através de um determinado tipo de comando e de controle. Concluindo, administração é cunho operacional, enquanto gestão tem caráter mais estratégico. Na realidade, conforme tem demonstrado a praxis, gestão é uma especialização tanto da administração como da gerência. O gestor não faz nada de diferente do administrador, porém, suas ações e responsabilidades devem ser respaldadas por maior engenhosidade.
Na esfera pública, o termo gestão ainda é recente, tanto que comumente a figura do administrador ainda se faz mais presente que a do gestor, pois demorou a administração pública trazer para junto de si os conceitos e ações típicas do setor privado: planejar e agir estrategicamente (ir além da mera operacionalidade), assumir uma atitude empreendedora e que o risco faz parte do processo da busca pelo crescimento e pela eficiência, voltados para o cidadão como cliente, buscando padrões otimizados não só de eficiência, mas de eficácia, numa gestão pública por resultados, orientada por processos de avaliação contínua e de legitimação pela sociedade, além de seguir os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.


2 Os instrumentos público-privados na gestão pública

O termo gestão, pelo seu significa etimológico, pode ser entendido como a geração de um novo modo de administrar uma realidade, sendo, então, por si mesma, democrática, pois traduz a idéia de comunicação pelo envolvimento coletivo, por meio da discussão e do diálogo. É por meio dessa última palavra que certamente se busca compreender a necessidade da inter-relação entre o público e o privado na Gestão Pública. A propósito, essa inter-relação não é uma ocorrência contemporânea, tendo em vista que em tempos mais remotos era possível verificar a presença dialógica desses dois pólos administrativos no trato da coisa publica.
Para que se possa entender melhor essa dicotomia, faz-se pertinente abordar alguns conceitos consoantes às três formas de administração pública: a patrimonialista, a burocrática e a gerencial.
A Administração Pública Patrimonialista apresenta características predominantes no período Feudal, onde o patrimonialismo atendia ao interesse da classe dominante. Na forma monárquica de governo, a administração se manifesta na apropriação privada dos bens públicos, tanto no caráter material (usurpação do patrimônio público) como no intangível (o próprio exercício do poder), mediante o qual o governante torna-se um Senhor que tudo pode, e o Estado é como se fosse sua propriedade particular, em detrimento dos direitos dos cidadãos, que, em troca destes, recebem benesses aqui e ali, em lugar de exigir os serviços e benefícios que são devidos à sociedade pelo poder público.
Em relação à Administração Pública Burocrática, esta surge como um protetor da coisa pública em relação às especulações pautadas em interesses particulares, ou seja, um sistema de frenagem aos excessos da administração pública patrimonialista. Contudo, nesse âmbito, o atendimento às necessidades do cidadão fica em segundo plano, pois, nessa forma de administração, a burocracia se constitui como um fim em si mesma.
Visando à plena satisfação do cidadão-cliente, advém a Administração Pública Gerencial, mediante a qual redireciona o foco dos processos para a verdadeira razão e para o real objetivo pelos quais a administração existe: satisfazer a sociedade em suas vitais necessidades.
De uma perspectiva ampla o caráter público e o privado se encontram simultaneamente presentes em todas as formas de administração pública, porém há que se considerar que na administração pública gerencial essa relação é mais funcional.
Atualmente, as três formas de administração pública são convergentes: a patrimonialista se manifesta, dentre outras formas, através das empresas estatais; a burocrática pelos próprios processos (as prestações de conta, as leis orçamentárias, o concurso público e as licitações são exemplos mais plausíveis da burocracia administrativa); a gerencial é onde os pólos público e privado se relacionam mais veementemente no trato do interesse público, no sentido de que têm de buscar e se preocupar com eficácia (atingir objetivos) e eficiência (uso ótimo dos recursos). Aliás, a Reforma da Gestão Pública de 1995-98 não subestimou os elementos patrimonialistas e clientelistas ainda existentes no Estado brasileiro, mas, ao invés de continuar se preocupando exclusivamente com eles, como fazia a reforma burocrática desde que foi iniciada nos anos 1930, avançou na direção de uma administração mais autônoma e mais responsabilizada perante a sociedade. Seu pressuposto é de que a melhor forma de lutar contra o clientelismo e outras formas de "captura" do Estado é dar um passo adiante e tornar o Estado mais eficiente e mais moderno. Conforme Miranda (2004), a sociedade brasileira, após décadas de uma forte presença do Estado no domínio econômico, através do chamado nacional desenvolvimentismo, que teve um papel decisivo no processo de industrialização do Brasil, se deparou com o esgotamento da capacidade de financiamento deste modelo. Paralelamente, a retomada da democracia, a partir do meio da década de 1980, promoveu um aumento da pressão dos setores sociais excluídos do modelo de desenvolvimento adotado. De acordo com Majone (1999), o Estado mostrava-se ineficiente para suprir, com excelência, a todos os serviços demandados pela a sociedade, em um primeiro momento. Após essa constatação, houve a ampliação do entendimento que a entrada da iniciativa privada no financiamento de infraestrutura, sobretudo, e também de pesquisa e prestação de serviços em geral, poderia assegurar desenvolvimento e mudanças positivas a uma maior velocidade ou a um alto nível de excelência, superiores a que os esforços individuais do governo poderiam alcançar sozinho, viabilizando projetos que não seriam possíveis sem a entrada do segundo setor.
No âmbito da conjuntura entre primeiro e segundo setores, buscando através desta fusão, otimizar a gestão pública, as licitações e os conseqüentes contratos administrativos são, provável e respectivamente, os exemplos mais palpáveis da inter-relação entre as três formas de administração pública e da dualidade público-privada presente na gestão pública. O processo licitatório pauta-se na burocracia, buscando reduzir o favorecimento do poder público a determinados interesses particulares nocivos ao interesse coletivo, contudo a legislação não descarta os benefícios do patrimonialismo, principalmente quando este repercute positivamente na segurança nacional e na economicidade, razão pela qual se prevê dispensa ou inexibilidade em algumas situações; ao mesmo tempo as licitações visam selecionar as propostas mais vantajosas para a Administração, entendendo que vantagem, nesse caso, não se alicerça apenas no aspecto econômico, pois a economicidade só tem sentido se acompanhada da eficiência na prestação dos serviços públicos. Quanto aos contratos administrativos, pode-se afirmar que é o instrumento que mais evidencia a convergência público-privada na gestão pública, pois, se por um lado, a administração pública se coloca em condições de igualdade com o particular, através do estabelecimento de cláusulas contratuais que prevêem obrigações para ambos, simultaneamente essa mesma administração utiliza-se das cláusulas exorbitantes, buscando proteger e, ao mesmo tempo, fazer com que prevaleça o interesse público sobre o privado: é o princípio da supremacia do interesse público, segundo Hely Lopes Meirelles.
Outra vertente digna de ênfase na presença público-privada na gestão pública reside na atuação do terceiro setor na consecução dos serviços de interesse público. O Terceiro Setor corresponde às instituições com preocupações e práticas sociais, sem fins lucrativos, que geram bens e serviços de caráter público, tais como: ONGs, instituições religiosas, clubes de serviços, entidades beneficentes, centros sociais, organizações de voluntariado etc. Ainda que desfrutem de recursos financeiros que recebem do Estado (primeiro setor), o Terceiro Setor não trabalha unicamente com recursos pecuniários. Faz parte integrante da sua concepção a prática de valores, que motivam os indivíduos a buscarem melhoria na própria vida e na do próximo, o esmero das qualidades ou virtudes sociais, o aprimoramento das aptidões e habilidades profissionais, o amadurecimento da cidadania. Voluntariado, iniciativas beneficentes, cooperativismo, independência, objetividade, humanismo, subsidiariedade, partilha etc. são diversos nomes com os quais muitas vezes designamos as práticas do Terceiro Setor.
O poder de influência do Terceiro Setor é, como se vê, importante, inclusive porque parte das mudanças e inovações sociais mais significativas dos últimos tempos foram obtidas graças à criação e militância de suas organizações.
A presença do Terceiro Setor na gestão pública tem seu advento ante a explosão demográfica em termos globais, o aumento da pobreza, a corrupção em muitos países e os efeitos da globalização sobre as economias dos países subdesenvolvidos que vem desarticulando as empresas nacionais, o Estado está tendo muita dificuldade em gerenciar a coisa pública, mostrando uma notória deficiência. Isto está exigindo profundas modificações no que diz respeito as suas funções e sua forma de administrar na tentativa de se encontrar fórmulas adequadas de gestão pública ao novo contexto social que se apresenta.
É verdade que a reforma administrativa brasileira iniciada pela Emenda Constitucional nº 19 (1998) tem como principal objetivo a diminuição dos gastos públicos, mas não é menos verdade que a reforma da administração pública deve ter um amplo espectro, isto é, deve abarcar toda a sua estrutura, função e objetivos, pois somente com reformas estruturais com métodos e diretrizes modernas e arrojadas é que conseguiremos diminuir o déficit público e a inaptidão do Estado na gestão pública como um todo. Conseqüência disso é a necessidade de modernização e redefinição do Estado e neste processo a descentralização, a diminuição do autoritarismo, a solidariedade, a desburocratização e a cooperação são os principais objetivos a se implantar, mas para isso é necessário que a sociedade civil esteja engajada no processo. Os cidadãos, pôr si só, podem e devem participar neste processo de redefinição do novo Estado. De outro lado o surgimento, o fortalecimento e a crescente participação das organizações civis sem fins lucrativos ? ONGs, estão fazendo aparecer no cenário mundial um importante setor diretamente ligado à administração pública, o qual está sendo chamado de "terceiro setor" e que vem atuando juntamente com o governo e as empresas da atividade lucrativa. Constituem-se atualmente um verdadeiro batalhão de pessoas das mais variadas profissões e áreas de atividade que lutam por objetivos comuns. Interessante observar é que estas entidades não fazem parte da administração direta ou indireta, já que não são empresas paraestatais, pois são entidades privadas que prestam serviços privados de caráter ou de interesse público.
No terceiro setor os lucros devem ser reinvestidos em novos projetos, ou mesmo distribuído parte para os fins sociais a que se destina, mostrando que forma um segmento importante da sociedade. Assim, o terceiro setor, como dito, congrega as mais diversas organizações sociais tendo como características principais: caráter privado; sem fins lucrativos; com objetivos sociais (entendendo-se social o mais amplo possível) e ainda ambiental, que congrega pessoas idealistas.
Em termos legais a legislação brasileira incentiva o terceiro setor, basta ver que na Constituição Federal existem dispositivos expressos que impõe à coletividade - no caso incluindo a forma de organização do terceiro setor, juntamente com o Poder Público, a proteção de valores como o a educação, cultura e desporto (art.205 e 215,§1º) e meio ambiente (art.225). Além disso, o art. 150, VI, "c", da Carta Magna veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituírem impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços das instituições de educação e assistência social, sem fins lucrativos.
Estas entidades podem obter também certificado oficial de fins filantrópicos, eximindo-se da cota patronal do INSS (Lei 8.212/91), assim como receber títulos de utilidade pública concedidos por leis municipais, estaduais ou federais. Também podem, em preenchendo os requisitos da Lei 9.637, de 15/5/98, ser consideradas organizações sociais declaradas de interesse social e de utilidade pública e receber incentivos econômicos oficiais. É bom lembrar que as ONGs que não preencherem os requisitos desta lei não estão impedidas de continuar suas atividades, só não terão os incentivos governamentais ali previstos.
Nas últimas décadas tem crescido muito a participação da iniciativa privada nas questões relativas às políticas públicas, tornando-se assim uma atividade nova, paralela e colaboradora nas gestões públicas, de importância fundamental para o desenvolvimento. A cada ano surgem novas entidades civis com objetivos filantrópicos, isto nas mais variadas áreas, como na área social, ambiental e até econômica, engrossando o chamado terceiro setor. Esse fenômeno indica a necessidade cada vez maior de que o Estado deve ser reformulado, observando novos objetivos, como dito, mas principalmente observar seus princípios administrativos, sendo que um dos mais importantes é o princípio da eficiência, ou seja, deve fazer as coisas bem feitas e eficientemente, resolvendo efetivamente e com presteza suas obrigações. A qualidade do serviço público prestado também deve ser procurada, passando a tratar o usuário como um "cliente exigente" e não mais como um mero fim sem importância. Para isso, a colaboração do setor privado é primordial, pois o Estado não pode mais executar sozinho todas as atividades públicas que lhes são impostas, sob pena se continuar incompetente, burocrata e moroso, como o é atualmente.
Deve o Estado auxiliar-se da força de trabalho das organizações sociais que compõe o terceiro setor, instituindo novas fórmulas de captação do potencial de trabalho, encontrar novas maneiras de estimular a produção e de negociar as medidas que pretende tomar etc.
Também deve fazer parte desta reforma a modificação da estrutura e métodos para que possa haver campo para a flexibilização na política pública, lembrando ainda a importância de se estruturar para a negociação dos contratos de gestão, importantíssimos para a aplicação prática das diretrizes públicas que se pretendem.
Portanto, ante a deficiência do Estado na gerência da coisa pública e a crescente necessidade de se redefinir sua estrutura, posição e forma de atividade, o terceiro setor compreende um importantíssimo segmento social que deve desenvolver sua capacidade de intervenção no Estado, colaborando para que consigamos proceder a uma legítima e verdadeira reforma na gestão pública, e conseqüentemente implantar eficientes políticas voltadas para o atendimento das necessidades coletivas.
É evidente que as organizações públicas podem e devem se apropriar do ferramental gerencial desenvolvido em âmbito privado nas mais diversas partes do planeta. Refiro-me desde as ferramentas de alcance mais amplo como o Planejamento Estratégico, o Balanced Scoreboard, o uso avançado e inteligente da TI (Tecnologia da Informação) e até quando for o caso de ferramentas específicas da área de produção ou de gerenciamento de RH (inclusive a remuneração por produtividade, reconhecimento pela participação de indivíduos e equipes em resultados de interesse público). É também evidente que é cada vez mais interessante para as organizações privadas informar publicamente o que fazem em relação à sociedade, ao meio-ambiente, etc. Porém, é necessário que haja critério quanto à descentralização da ação pública, pois grande parte dos parceiros regidos pelo regime privado, além de serem contemplados em seus quadros dirigentes e boa parte dos recursos financeiros determinados ou oriundos direta ou indiretamente pela administração pública, um dos problemas dessas organizações é que, apesar de viverem basicamente do poder estatal, elas não se submetem aos controles típicos da administração pública.

3 Considerações finais

Apesar da convergência dos pólos administrativos serem positiva quanto aos objetivos da administração pública, necessário se faz sempre discernir as entidades particulares e o poder público. A confusão, nesse ínterim, não é boa e deve ser evitada. As entidades civis, mais conhecidas genericamente como organizações não governamentais quando prestarem atividades de interesse público e coletivo devem ser incentivadas de forma clara e transparente pelo poder público. Mesmo assim é mais apropriado que não dependam apenas de governos para obterem recursos para suas atividades. É necessário e salutar que tenham independência. No caso de haver predomínio de recursos públicos nessas entidades e a indicação da maioria de seus dirigentes por parte do Estado, preferencialmente, a organização deve pertencer à administração pública direta ou indireta. Nesses casos, devendo se submeter aos mecanismos de controle, como licitação, prestação de contas aos tribunais de contas e concurso público e teste seletivo para seleção de pessoal.
Vista na sua essência, gestão pública e privada apresentam tênues distinções, na verdade as diferenças são apenas estéticas. Não há assimetrias profundas que justifique dizer que não têm a mesma natureza. Para a gestão privada o objetivo primordial é o lucro financeiro. Para o setor público o lucro vem em forma de harmonia social que vai gerar aprovação popular que vai gerar continuidade do sistema democrático que vai gerar continuidade do pagamento dos impostos. O lucro para o setor público é mais indireto e complexo, mas existe de certa forma. Se o setor público administrar bem ele estará lucrando. Mas, se administrar mal, vai faltar dinheiro e a máquina administrativa vai andar mal. Se tem dinheiro no meio, de certa forma tem lucro. Então, não existem diferenças profundas e significativas entre empresa pública e privada, entre gestão pública e gestão privada. Na essência é a mesma coisa. Isso porque tudo está baseado no sistema capitalista. O governo precisa de dinheiro. Para tanto, precisa fazer com que as coisas funcionem. A razão porque há tantos problemas no setor público é porque eles pensam que podem administrar sem pensar em resultados coerentes e precisos, tão comuns em empresas que precisam sobreviver em meio a duras crises. Mas, atualmente o setor público está aproximando-se mais do setor privado, procurando imitar o estilo enxuto e administrar com competência. Isso, porém, está na fase bem inicial mesmo. Talvez daqui a alguns anos estejamos presenciando uma gestão pública mais competente.






































REFERÊNCIAS



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