A Avaliação de Desempenho aplicada ao Serviço Público

UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO "LATO SENSU"

A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO APLICADA NO SERVIÇO PÚBLICO

Luiz Augusto Curado Júnior

Brasília
2010

UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO "LATO SENSU"

A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO APLICADA NO SERVIÇO PÚBLICO

OBJETIVO:
O presente trabalho pretende estudar como uma ferramenta administrativa própria da iniciativa privada pode ser aplicada no serviço público e sua importância.

AGRADECIMENTOS

A todos os profissionais do Instituto "A Vez do Mestre" e da Universidade Cândido Mendes.

DEDICATÓRIA

Dedico a presente monografia a minha noiva Erudith, que teve muita paciência comigo, principalmente na reta final desta caminhada. Lembro, também, da força dada por meus pais, minha irmã e meu amigo Rogério.
Luiz Augusto Curado Júnior

RESUMO

A avaliação de desempenho (AD) é uma ferramenta de gestão originária da Administração de Empresas e típica da iniciativa privada. Entretanto, ela foi introduzida no setor público pela Escola Gerencial de Administração Pública.
A presente monografia objetiva estudar a evolução das fases pelas quais passou a Administração Pública ? Escola Patrimonialista, Escola Burocrática e, finalmente, a Gerencial ? e as dificuldades enfrentadas por esta última escola na aplicação desta ferramenta administrativa.
Por fim, são apresentadas algumas soluções para que se possa vencer os obstáculos encontrados na implantação da AD e se aproveitar ao máximo os dados dela obtidos para a melhoria constante dos serviços prestados à sociedade.

METODOLOGIA

Para alcançar o objetivo deste trabalho, que é entender como pode ser utilizada no serviço público um instrumento tipicamente da iniciativa privada e como o seu uso correto pode trazer benefícios à sociedade, o método utilizado é o da pesquisa de caráter exploratório em bibliografia composta por autores de renome nas áreas de gestão de pessoas, de psicologia na administração e de administração pública.
Além da investigação bibliográfica, foram realizadas pesquisas em revistas especializadas e na internet.

SUMÁRIO

Introdução ............................................................................................ 8

Capítulo I ? A Administração Pública .................................................. 10

1.1 ? O que é Administração Pública ......................................... 10

1.2 ? Administração Pública Patrimonialista .............................. 12

1.2.1 ? Administração Pública Patrimonialista no Brasil . 14

1.3 ? Administração Pública Burocrática ................................... 16

1.3.1 ? Administração Pública Burocrática no Brasil ...... 19

1.4 ? Administração Pública Gerencial ...................................... 20

1.4.1 ? Administração Pública Gerencial no Brasil ......... 22

Capítulo 2 ? A Avaliação de Desempenho (AD) .................................. 27

2.1 ? Origem da AD ................................................................... 27

2.2 ? Conceito e Objetivo da AD ................................................ 29

2.3 ? A AD e a Gestão do Desempenho .................................... 30

2.4 ? Fatores que interferem no Programa de AD ..................... 31

Capítulo 3 ? A Avaliação de Desempenho na Administração Pública . 32

3.1 ? A implantação da AD no serviço público e as dificuldades enfrentadas ................................................................................
32

3.2 ? Possíveis soluções para efetiva aplicação da AD ............ 35

Conclusão ............................................................................................ 38

Bibliografia............................................................................................. 39

INTRODUÇÃO

A Administração Pública Brasileira já passou por dois modelos de gestão ? o patrimonialista e o burocrático ? e, atualmente, vivencia o gerencial. No primeiro deles, o aparelho estatal funcionava como extensão do poder do soberano e os cargos públicos eram distribuídos ao seu bel prazer como instrumento de politicagem. Não havia diferenças entre a res publica e a res principis ? coisa pública e coisa privada ? e, em conseqüência disso, a corrupção e o nepotismo eram inerentes a essa modalidade de gestão.
Tendo como principal estudioso Max Weber, surge a Burocracia. O principal objetivo desse sistema de gestão era combater e eliminar os dois cânceres da Administração Pública Patrimonialista: o nepotismo e a corrupção. Para isso, foram criados sistemas de controles prévios, com base no poder racional-legal, para coibir as referidas distorções patrimonialistas. Entretanto, o sistema burocrático acabou por se perder também. O excesso de rigidez no controle dos atos administrativos "engessou" o Estado, gerando a ineficiência da máquina pública na prestação de serviços aos cidadãos.
A fim de recobrar sua razão de ser, servir o cidadão, emerge a Administração Pública Gerencial, cujo foco é a eficiência por intermédio da redução de custos e o aumento da qualidade na prestação de serviços. A reforma do aparelho estatal passa a ser orientada pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. E é aqui que surge a preocupação com a constante avaliação de desempenho de seu corpo funcional que é, aliás, o tema deste trabalho.
O ponto central desta monografia é responder como o emprego correto da avaliação de desempenho ? aplicação, aferimento dos resultados e adoção de medidas corretivas ? no serviço público, pode contribuir para a melhoria dos serviços prestados à população.
Para explorar melhor o tema, a presente monografia é composta por três capítulos.
O primeiro deles, sob o título de "Administração Pública", é destinado a explicar o que é a Administração Pública. Ele é subdividido em três tópicos que detalham cada uma das fases do tratamento da coisa pública no país. O primeiro tópico trata da nossa primeira forma de administração do Estado: o patrimonialismo. São mostradas suas origens, características e os motivos que acarretaram a transição para um novo modelo de gestão: o burocrático. O segundo segmento desse capítulo traz as principais marcas do aludido modelo e explicita a necessidade da mudança para outro mais moderno: o gerencial. A última parte, ainda do capítulo inicial, é destinada à conceituação e detalhamento desse que é o atual método de administração da coisa pública e que merece destaque por ser o que introduz no serviço público a preocupação com a qualidade na prestação de serviços à sociedade. É a Escola Gerencial que implanta a avaliação de desempenho no serviço público, na tentativa de aproximá-lo da iniciativa privada no tocante à eficiência
O segundo capítulo vai discorrer acerca do que é a avaliação de desempenho (AD). É traçado um histórico da AD, apresentando a evolução da forma que a Administração enxergava o homem ? funcionário deixa de ser considerado parte integrante da máquina de produção e passa a ser respeitado em sua individualidade ? além de apresentados conceitos e sua importância para todos os envolvidos no processo: organização, avaliador e avaliado.
O terceiro e derradeiro capítulo pretende analisar os motivos pelos quais a Administração Pública, apesar de já possuir ferramentas administrativas legais à sua disposição para controlar e aprimorar a qualidade dos serviços prestados à sociedade por seus agentes, ainda não conseguiu atingiu patamares de excelência observados na iniciativa privada.

CAPÍTULO I ? A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Para se falar da avaliação de desempenho no serviço público, é necessário traçar algumas linhas acerca do conceito de Administração Pública e de sua evolução histórica no mundo e, em particular, no Brasil. À conta disso, o primeiro capítulo foi dividido em quatro tópicos, que possuem mais três subdivisões.
O primeiro tópico trata da conceituação de Administração Pública sob a ótica do Direito Administrativo e a doutrinadora Odete Medauar é usada como referência. Essa ótica do Direito é complementada por uma visão administrativa, que é trazida pela leitura da obra Administração Pública ? Idéias para um Governo Empreendedor do professor de Administração Pública José Wilson Granjeiro.
Os três tópicos seguintes desenvolvem, brevemente, as principais características das fases evolutivas da Administração Pública ? Patrimonialista, Burocrática e Gerencial ? e possuem subdivisões que cuidam, cada uma, de uma análise de como se deu tais fases no Brasil.

1.1 ? O que é Administração Pública

Segundo Odete Medauar (2003), Administração Pública, sob o aspecto funcional, significa um plexo de atividades do Estado que auxilia as instituições políticas de cúpula no efetivo exercício de funções de governo, que organizam a realização das finalidades públicas postas por tais instituições e que produzem serviços, bens e utilidades para a população. Nessa concepção, a administração pública abrange as seguintes atividades administrativas: o fomento, a polícia administrativa, o serviço público e a intervenção administrativa.
O fomento corresponde à atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de utilidade pública. Um exemplo disso são os favorecimentos fiscais do governo aos particulares que, em contrapartida, investem na cultura e no esporte nacional.
A polícia administrativa é uma atividade exercida graças ao chamado poder de polícia, que estabelece restrições ao exercício de direitos individuais em benefício do interesse coletivo. Como exemplo dessa polícia, citamos a fiscalização sanitária.
O serviço público abrange a atividade que a Administração Pública executa, de forma direta e indireta, para atender os anseios públicos, sob regime predominantemente público. Um exemplo é o serviço de telecomunicações.
Quanto à intervenção administrativa, ela se materializa por intermédio da regulamentação e fiscalização da atividade econômica de natureza privada, assim como a intervenção direta do Estado na economia, prevista constitucionalmente.
Sob a ótica organizacional, pode-se definir a Administração Pública como sendo um conjunto de órgãos e entes estatais que produzem serviços, bens e utilidades para a população, seguindo determinações das instituições políticas de governo no exercício das funções públicas.
O Estado realiza a função administrativa por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas. Para desempenhar suas funções, ele, o Estado, adota duas formas de organização e atuação administrativas: centralização e descentralização.
A centralização administrativa ocorre quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por intermédio dos órgãos e agentes integrantes da Administração Direta. Aqui, os serviços são prestados diretamente pela União, Estado ou Município, por meio de seus órgãos (ministérios, secretarias, prefeituras).
Já a descentralização administrativa acontece quando o Estado (União, Estado ou Município) desempenha algumas de suas funções por meio de outras pessoas jurídicas. Aqui, pressupõe-se a existência de duas personalidades distintas: o Estado e a entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição por intermédio (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista).
Há de se ressaltar que a função administrativa é exercida, predominantemente, pelos órgãos do Poder Executivo, mas não pode ser confundida com ele. Ela abarca os três Poderes do Estado ? Executivo, Legislativo e Judiciário ? em qualquer das três esferas políticas ? Municipal, Estadual e Federal.
A Administração Pública, segundo José Wilson Granjeiro (2008), passou por três fases distintas: a Patrimonialista, a Burocrática e a Gerencial. Essas mesmas serão abordadas a seguir, em tópicos diferentes, e em subdivisões nas quais serão analisadas suas características no serviço público brasileiro.

1.2 ? Administração Pública Patrimonialista

Max Weber, o principal expoente da Escola Burocrática, em sua obra Teoria da Burocracia (1912) fez uma leitura do regime patrimonialista de Administração Pública por meio da análise do tipo de dominação predominante nesse sistema: a dominação tradicional.
A dominação tradicional decorre da crença na legitimidade do poder de quem exerce a dominação pelo fato de que sua investidura advém de longa tradição, a partir de uma autoridade que sempre existiu. Era o costume de determinada sociedade que indicava quem devia exercer o poder e também o que garantia a legitimidade do exercício da dominação.
O indivíduo que exerce autoridade nesse sistema não era apenas um superior hierárquico, mas, sim, um "senhor" e os seus subordinados são mais que funcionários, eram "servidores", dentre estes estavam os nobres, os empregados domésticos, os clientes e os escravos. Os inferiores hierárquicos dedicavam à autoridade, mais do que seus serviços. Ofereciam a ela suas vidas em trocas de cargos, benesses, honrarias, privilégios e favoritismo.
A administração política é tratada pela autoridade como assunto pessoal, assim como as riquezas auferidas pelo tesouro estatal provenientes da arrecadação de impostos. Percebe-se, assim, que Administração Pública era utilizada como instrumento de usurpação de poder. A res principis não se diferenciava da res publica, ou seja, os governantes não viam limites entre suas posses e a coisa pública.
À conta dessa desordem entre o que seria público e o que seria o privado, a corrupção e o nepotismo tornaram-se características inerentes a esse sistema da gestão pública. O foco do referido sistema deixou de ser a defesa da coisa pública e a prestação de serviços à população e passou a ser questões que privilegiavam a vontade de poucos. Os cargos públicos eram distribuídos a inúteis nobres letrados respeitando critérios de status, parentesco e favoritismo.
Raymundo Faoro (1957) desenvolve uma análise sobre a estrutura patrimonialista:
O PATRIMONIALISMO, organização política básica, fecha-se sobre si próprio com o estamento, de caráter marcadamente burocrático. Burocracia não no sentido moderno, como aparelhamento racional, mas da apropriação do cargo ? o cargo carregado de poder próprio, articulado com o príncipe, sem a anulação da esfera própria de competência. O Estado ainda não é pirâmide autoritária, mas um feixe de cargos, reunidos por coordenação, com respeito à aristocracia dos subordinados. A comercialização da economia, proporcionando ingressos em dinheiro e assegurando o pagamento periódico das despesas, permitiu a abertura do recrutamento, sem que ao funcionário incubissem os gastos da burocracia, financiando os seus dependentes. Todos, cargos elevados ? que davam nobreza ou qualificavam origem aristocrática ?, como os cargos modestos, hauriam a vida e o calor do tesouro, diretamente vinculado à vigilância do soberano. O comércio, controlado ou explorado pelo príncipe, é, por sua vez, a fonte que alimenta a caixa da Coroa. O modelo de governo, que daí se projeta, não postula o herói feudal, nem o chefe dos súditos, que sobre eles vela, premiando serviços e assegurando-lhes participação nas rendas. Um passo mais, num reino onde todos são dependentes, evocará o pai do povo, orientado no socorro aos pobres. Ao longe, pendente sobre a cabeça do soberano, a auréola carismática encanta e seduz a nação. O sistema de educação obedece à estrutura, coerentemente: a escola produzirá os funcionários, letrados, militares e navegadores. Mas os funcionários ocupam o lugar da velha nobreza, contraindo sua ética e seu estilo de vida. O luxo, o gosto suntuário, a casa ostentatória são necessários à aristocracia. O consumo improdutivo lhes transmite prestígio, prestígio como instrumento de poder entre os pares e o príncipe, sobre as massas, sugerindo-lhes grandeza, importância, força.

1.2.1 ? A Administração Pública Patrimonialista no Brasil

O Estado brasileiro, segundo José Wilson Granjeiro (2008), nasceu patrimonialista graças à herança lusitana que desde o descobrimento impôs o sistema de dominação tradicional nas novas terras. A administração colonial brasileira reproduziu os mesmos vícios do Estado português, sustentado há um bom tempo pelo progresso da expansão ultramarina, que se traduzia na possibilidade de enriquecimento rápido e fácil, além da necessidade de centralização e de concentração do poder real: centralização, regulações embaralhadas e forte influência da igreja.
O advento da República dos Estados Unidos do Brasil representou um grande avanço no cenário político-institucional da administração pública herdada de Portugal. Nesse momento, com a implantação do federalismo, os estados passaram a ser autônomos e criaram seus próprios governos, câmaras legislativas e constituições, descentralizando, dessa forma, o poder que, até então, era unitário.
Essa descentralização foi um marco importante para o Estado brasileiro. Constituiu um grande passo para a tentativa de implantação de um regime mais profissional e racional de gestão da coisa pública: o burocrático, por Getúlio Vargas. Esse fato será melhor desenvolvido no próximo tópico.
Ainda sobre o sistema patrimonialista, vale destacar um trecho de um artigo da Senadora pelo Estado do Acre, Marina Silva, publicado na Gazeta do Rio Branco/AC e no site do Senado Federal, sob o título de "Reflexões sobre a Independência":
O Patrimonialismo é a apropriação privada dos bens públicos. E quando se fala em bens públicos, não se trata apenas de bens materiais, mas do próprio exercício do poder. Na visão patrimonialista, o governante é um senhor ? como no tempo da colônia ? que tudo pode e o Estado é como se fosse sua propriedade particular. Consequentemente, os cidadãos não têm direitos de fato. Recebem benesses aqui e ali, em lugar de exigir os serviços e benefícios que são devidos à sociedade pelo poder público. Troca-se cidadania por relações de favor pessoal. Aí morrem os direitos, a justiça, a ética, o bem comum, os valores morais. E aí vicejam a subserviência, o engodo, o banditismo político, a impunidade, o mau uso do dinheiro público e a miséria social. (Marina Silva, Reflexões sobre a Independência, site do Senado Federal)

1.3 ? Administração Pública Burocrática

Administrar os bens de todos em benefício de poucos, deixou de ser aceitável e, como uma resposta da sociedade ao reinado de corrupção e à politicagem com a coisa pública, surge um novo sistema de gestão pública: a Burocracia.
A burocracia pode ser definida como um sistema social-racional, ou um sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.
O principal expoente dessa escola é Max Weber que foi o primeiro a estudar sistematicamente as organizações burocráticas, por intermédio da já citada obra Teoria da Burocracia (1912). Nela, Weber não se preocupou em definir burocracia. O que ele fez foi conceituá-la por intermédio de um extenso rol de características, que serão explicadas a seguir.
Autoridade racional-legal: a autoridade num regime burocrático advém de um sistema de normas racionais-legais, ao invés de tradicionais. As regras são válidas porque objetivam fins específicos e não porque são baseadas em tradições. Aqui, a autoridade é baseada em leis e os administradores têm à sua disposição meios coercitivos que asseguram a obediência dos subordinados.
Normas são escritas e exaustivas: diante de determinadas situações os funcionários já sabem como agir baseando-se nas diretrizes, nas normas organizacionais e disciplinares. O comportamento dos administrados torna-se mais previsível e, portanto, mais controlável pelo administrador.
Sistema hierárquico muito bem delineado: o subordinado obedece o superior, embora sempre tenha a possibilidade de recorrer a uma autoridade mais alta, quando não concordar com a ordem recebida. Numa burocracia plena, a hierarquia seria monocrática, ou seja, existiria somente um chefe para cada subordinado, ao invés de comissões.
Divisão horizontal do trabalho: a departamentalização era realizada em termos de cargos abstratamente definidos e não de pessoas. Era desenvolvida de forma impessoal. Weber acreditava que quanto mais desumanizada a burocracia, mais profissional e efeciente ela seria, diferentemente do que ocorria no sistema patrimonialista.
Outra marca da valorização da impessoalidade na escola burocrática é a forma de escolha dos funcionários. Enquanto no patrimonialismo, os administrados eram selecionados com base em critérios irracionais (linhagem e prestígio social) e o nepotismo e o filhotismo imperavam, no sistema burocrático, a seleção de administrados é baseada em critérios objetivos. A burocracia prestigia o profissional especialista.
Segundo Weber, o burocrata desenvolve um espírito de "fidelidade ao cargo". Essa identificação é impessoal. O administrador não se identifica com o chefe, mas sim com os objetivos organizacionais. O funcionário não tem grau de parentesco com a chefia, é, apenas, um membro da organização.
Administrador é profissional e remunerado como tal: ao invés de honrarias e títulos, o administrador recebe um salário em troca de seu trabalho. O cargo por ele ocupado, em tese, deveria ser seu único meio de se sustentar.
Burocrata é nomeado por um superior hierárquico: é uma forma de fortalecer a hierarquia do sistema, que realiza concursos de admissão e prestigia a especialidade de diplomas.
Mandato do administrador é por tempo indefinido: não quer dizer que o cargo seja vitalício. O funcionário pode ser promovido, despedido, transferido, a qualquer tempo. E é isso que garante ao administrador a obediência dos subordinados.
Carreira e aposentadoria: são direitos dos funcionários e o que lhes possibilitam trabalhar com segurança e tranquilidade, focados nos resultados do ofício.
Vê-se, dessa forma, que é possível descrever a burocracia por meio das seguintes características: profissionalização, idéia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo.
Esse modelo, que, em tese, era extremamente eficiente no combate à corrupção e ao nepotismo, se deteriorou. A preocupação com a eficiência foi abandonada e o sistema de controles administrativos se tornou o foco da burocracia. Com isso, nasceu a desconfiança nos administradores públicos e nos administrados que a eles dirigiam demandas. À conta disso, tornou-se necessária a implementação de controles rígidos na contratação de pessoal, nas compras e no atendimento às demandas.
E foi dessa forma, voltado para si mesmo, que o Estado perdeu a noção de sua missão básica de servir à sociedade. A grande qualidade dessa escola de gestão, a efetividade no controle dos abusos, acabou por ensejar seus principais defeitos: ineficiência, lentidão e incapacidade de enxergar o cidadão como cliente.

1.3.1- Administração Pública Burocrática no Brasil

No Brasil, a Administração Pública Burocrática surgiu a partir da década de 30, no governo de Getúlio Vargas. Ela nasceu num contexto de aceleração da industrialização brasileira e se traduziu na criação das primeiras carreiras burocráticas e na adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público.
Foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1936, para comandar essa modernização da Administração Pública. J. W. Granjeiro (2008) afirma que o referido departamento foi responsável pela tentativa de implantação da escola burocrática aos moldes weberianos, estruturada no princípio do mérito profissional. Apesar do esforço da valorização do concurso público e do treinamento, não se conseguiu adotar uma política eficiente de recursos humanos. Assim, o patrimonialismo, tão temido e principal alvo de combate da burocracia, manteve sua influência no quadro político brasileiro, sob as figuras do clientelismo e do fisiologismo.
Visando remediar as inadequações da instauração da burocracia no país, foi empreendida uma série de reformas administrativas nos governos subseqüentes ao de Vargas.
Publicado em 1967, o Decreto-Lei nº 200 constituiu uma reforma administrativa em que se almejou a flexibilização da rigidez burocrática e pode ser considerado o início da administração gerencial no Brasil. O mencionado diploma legal, visando obter maior dinamismo e eficiência no serviço público, transferiu várias atividades da administração direta para a indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista). Apesar disso, não se obteve sucesso no âmbito da administração burocrática central, possibilitando a coexistência de ilhas de eficiência e competência na administração indireta e de núcleos de ineficiência na direta ou central.
Na década de 70, com a criação da Secretaria de Modernização (SEMOR), e no início dos anos 80, com a criação do Programa Nacional de Desburocratização (PrND), foram ensaiadas reformas da burocracia a ponto de orientá-la na direção da administração pública gerencial, por meio da agilização das organizações estatais, da descentralização da autoridade, da melhoria e simplificação dos processos administrativos e da promoção da eficiência.
Com a redemocratização, em meados dos anos 80, todos esses esforços orientados para a modernização da administração burocrática foram deixados de lado e os partidos considerados vitoriosos realizaram nova política populista de distribuição de cargos públicos. Em 1988, a Assembléia Nacional Constituinte, visando coibir a proliferação de tais práticas, promoveu um grande engessamento do aparelho estatal por intermédio da nova Constituição Federal.
Somente a partir de 1994 é que o discurso de reforma administrativa assume nova dimensão e introduz a perspectiva de mudança organizacional e cultural da administração pública no sentido gerencial.

1.3 ? Administração Pública Gerencial

O ex-ministro da Administração Federal e Reforma do Estado durante o período 1995/1998, Luiz Carlos Bresser Pereira (1998) narra que a Administração Pública Gerencial surgiu na segunda metade do século XX como uma reação à ampliação das funções econômicas e sociais do Estado e ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial. A reforma do aparelho estatal passou a ser orientada pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo surgimento de uma cultura gerencial nas organizações.
Esse novo regime de administração constitui um misto de evolução e rompimento com a Administração Burocrática. Entretanto, os princípios basilares do sistema anterior não são abandonados, passam por uma fase de flexibilização. A diferença básica entre um e outro está na forma e controle, que deixa de atuar sobre os processos para se concentrar nos resultados.
A avaliação sistemática, a recompensa pelo desempenho e a capacitação permanente, que são marca da boa administração burocrática, são mantidas e somadas aos princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados e da competição administrada.
Na Administração Gerencial, a estratégia voltou-se para três pontos:
1 ? definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade;
2 ? garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que possibilitem atingir os objetivos contratados;
3 ? controle e cobrança a posteriori dos resultados.
A inspiração da Administração Pública Gerencial é a administração de empresas. No entanto, enquanto na segunda, o cliente é visto como fonte de lucros e o que importa é o interesse dos acionsitas, na primeira, a Gerencial, o cidadão é encarado como contribuinte de impostos e a preocupação é com a satisfação do interesse público.
O interesse público, aqui, é diferente daquele existente na burocracia. Ali, esse interesse é frequentemente identificado com a afirmação do poder do Estado, as políticas públicas são relegadas a um segundo plano. Essa visão do interesse público é negada pela Administração Gerencial, que o relaciona com o interesse da coletividade e não com o aparato do Estado.
A preocupação com a qualidade no atendimento do já mencionado interesse público fez com que, a exemplo do que ocorre na administração de empresas, o setor público desenvolvesse ferramentas de avaliação de desempenho do funcionalismo. E é sobre essa temática que desenvolveremos no capítulo 2.

1.3.1 ? Administração Pública Gerencial no Brasil

Como já dito anteriormente, o primeiro esforço brasileiro rumo à reforma gerencial na Administração Pública foi o Decreto-Lei 200/67, que tinha como objetivo o enfrentamento das limitações do modelo burocrático. O referido decreto, que teve como ponto alto a descentralização por conta do fortalecimento da administração indireta, cometeu o equívoco de não se preocupar com os mecanismos de controle, o que enfraqueceu o núcleo central do aparelho estatal responsável pela formulação das políticas públicas.
A promulgação da Constituição Federal de 1988, apesar de ter representado uma grande vitória democrática para o povo brasileiro, constituiu mais um retrocesso na tentativa de se reformar a Administração Pública. Perdeu-se a cultura de gerenciamento por resultados.
A partir de 1995, o governo Fernando Henrique Cardoso promoveu nova estratégia para a reforma da administração pública brasileira. A Secretaria de Administração Federal (SAF) foi transformada no Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), que se tornou o carro-chefe dessas mudanças.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado por Bresser Pereira (1995), tratou de sistematizar a estratégia de enfrentamento das principais deficiências da Administração Pública brasileira, perdida em meio a um cenário com forte presença burocrática e práticas patrimonialistas. Essa estratégia visava atingir 5 objetivos:

1) Focalização da ação do Estado no cidadão: os problemas do cidadão passam a ser o centro das atenções do Estado. Todo esforço de reforma tem como objetivos melhorar a qualidade da prestação dos serviços públicos;

2) Reorientação dos mecanismos de controle para resultados: os controles deixam de ser a priori para serem a posteriori e baseados em indicadores de resultados;

3) Flexibilidade administrativa: autonomia às instituições suficiente para o atendimento das necessidades públicas com agilidade, sem as amarras do sistema burocrático;

4) Controle Social: transparência. O objetivo é o resgate da cidadania e a reorientação para resultados. Esse controle não se restringe à dimensão interna, é voltado, propositadamente, para a perspectiva de quem usa ou se beneficia dos serviços públicos;

5) Valorização do servidor: estímulo da capacidade empreendedora do corpo funcional, por intermédio do destaque do espírito público de sua missão, visando o resgate da auto-estima e o estabelecimento de relações profissionais de trabalho.
Em 1998, novos avanços rumo à reforma gerencial. Esses progressos se materializaram na Emenda Constitucional nº 19. O referido diploma constitucional, dentre outras inovações, incluiu na Magna Carta a eficiência como 5º princípio basilar da administração pública ? os outros quatro são, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade ? e flexibilizou o instituto da estabilidade no serviço público.
Uma das inovações da Emenda Constitucional 19/1998 foi a flexibilização da estabilidade no serviço público. A estabilidade é um instituto que foi criado na escola burocrática para combater a herança patrimonialista, baseada na prática de troca de favores e na corrupção, que colocam em risco a lisura dos atos do agente público. Ela se justifica pela indispensável postura neutra e imparcial exigida do agente público no exercício das funções públicas. O comportamento ético e escorreito do servidor e a fidelidade deste para com a Administração Pública, sempre sujeito a pressões advindas de interesses privados, é recompensado pela garantia de seu vínculo funcional com o Estado.
Para adquirir a estabilidade, ao servidor público bastava, segundo texto original da Constituição Federal de 1988, além da nomeação para provimento de cargo efetivo em virtude de aprovação em concurso público, o decurso do prazo de dois anos de efetivo exercício. A perda do cargo só decorreria de sentença judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que fosse assegurada a ampla defesa ao servidor.
A Emenda Constitucional 19/98, imbuída do espírito gerencial reformador e preocupada com a eficiência na prestação dos serviços públicos, alterou o prazo para aquisição da estabilidade, além de incluir uma terceira hipótese de perda do cargo: a insuficiência de desempenho do servidor aferida por avaliação periódica, tema dessa monografia.
A redação do artigo 41 da Constituição Federal/88 era assim:
Art. 41. São estáveis, após dois anos de efetivo exercício, os servidores nomeados em virtude de concurso público.
§ 1º - O servidor público estável só perderá o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa.
§ 2º - Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será ele reintegrado, e o eventual ocupante da vaga reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade.
§ 3º - Extinto o cargo ou declarada sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade remunerada, até seu adequado aproveitamento em outro cargo.
E passou a ser assim com Emenda Constitucional 19/1998:
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será ele reintegrado, e o eventual ocupante da vaga, se estável, reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro cargo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

A avaliação de desempenho como instrumento de aferição do grau de eficiência dos servidores/colaboradores, surgiu na Administração de Empresas, no ambiente competitivo da iniciativa privada. No capítulo que segue serão apresentados a origem, o conceito e a evolução dessa ferramenta de gestão que ainda não conseguiu ser plenamente explorada na Administração Pública, tema do terceiro capítulo.

II ? Avaliação de Desempenho (AD)

A Avaliação de Desempenho (AD) tem sua origem ligada à Administração de Empresas. O presente capítulo trata, além da origem dessa ferramenta administrativa, de seu conceito, objetivo, sua gestão e os fatores que interferem num programa de avaliação de desempenho adotado por uma instituição. Todos esses temas são abordados em tópicos próprios.

2.1 ? Origem da Avaliação de Desempenho (AD)

Originariamente, na Administração, o termo desempenho estava ligado ao funcionamento de máquinas e equipamentos, e era percebido como um conjunto de características ou possibilidades de atuação. Essa era a visão que a Escola Científica, a primeira da Teoria Geral da Administração (TGA), tinha sobre esse assunto. Frederick W. Taylor (1901), principal nome da aludida escola, demonstrou sua preocupação com a temática por intermédio de seus estudos acerca da padronização de procedimentos e da mensuração de cada movimento dos operários, de modo a aumentar a capacidade de produção das organizações e facilitar o comando, coordenação e controle do processo produtivo.
Henry Ford, seguidor de Taylor (1863/1947), foi um dos primeiros empresários a implantar um sistema de premiação pelo desempenho de seus empregados, por meio do pagamento de excelentes salários àqueles que mais produziam. Ford acreditava que o homem era parte integrante da máquina e era motivado somente por incentivos financeiros.
No início do século XX surgiu uma corrente teórica que visava a humanização dos gerentes, tornando-os mais sensíveis em relação às necessidades dos empregados. Esse movimento, que ficou conhecido como Escola Humanística, ou Escola das Relações Humanas, voltou as atenções da Administração da máquina para o homem e foi verificado que o incremento da produção estava condicionado à satisfação do funcionário, que passou a ser visto como membro da organização. A partir dessa mudança na forma de se tratar os empregados, surgiram várias abordagens sobre como conhecer e medir o potencial das pessoas.
Na abordagem neoclássica da administração, que evoluiu os pensamentos de Taylor, surgiu a administração por objetivos como método de avaliação e controle sobre o desempenho de áreas e setores das organizações.
A avaliação de desempenho da administração por objetivos (APO) constituiu um processo no qual o supervisor e o subordinado estabelecem metas e prioridades comuns à organização e ao indivíduo, que tragam correspondência com o traçado no planejamento estratégico da empresa. Daí, faz-se necessário acompanhar continuamente o progresso das ações do funcionário, analisar sistematicamente os resultados alcançados e elaborar novas metas de forma constante.

2.2 ? Conceito e objetivo da Avaliação de Desempenho

Segundo Chiavenato (2006), a avaliação ou administração de desempenho é um método que, visa, continuamente, estabelecer um contrato com os funcionários referente aos resultados desejados pela organização, acompanhar os desafios propostos, corrigindo os rumos, quando necessário, e avaliar os resultados conseguidos.
Benedito Rodrigues Pontes (2005), em Avaliação de Desempenho ? Nova abordagem, traz um conceito bem alinhado ao apresentado por Chiavenato:
A avaliação de desempenho é uma apreciação sistemática do desempenho de cada pessoa no cargo e seu potencial de desenvolvimento futuro.
Paul E. Spector (2006), em Psicologia nas Organizações, tenta trazer à reflexão o motivo pelo qual se realiza a avaliação de desempenho na maioria das grandes organizações, visto que se trata de uma tarefa demorada e a maioria dos gerentes e subordinados não gosta de realizá-la:
A razão é que os dados sobre o desempenho no trabalho podem beneficiar os funcionários e as organizações. Eles podem ser utilizados para efeito de decisões administrativas, desenvolvimento e feedback aos funcionários, e também na pesquisa para determinar a eficiência das práticas e dos procedimentos organizacionais.
A avaliação de desempenho corretamente aplicada traz uma série de benefícios para a organização, para o avaliador e para o avaliado. Para a primeira, garante o atingimento das metas estipuladas no planejamento estratégico. Quanto ao responsável pela avaliação, ela lhe garante uma melhor compreensão dos limites e das capacidades dos membros de sua equipe. E no que tange ao subordinado, este adquire, por intermédio do feedback, auto-conhecimento de seus pontos fortes e fracos e pode adotar ações para melhorar continuamente seu desempenho, se necessário.
Vê-se, dessa forma, que a avaliação de desempenho tem como objetivo comparar o resultado obtido com o resultado esperado, por intermédio de processos constantes de acompanhamento e controle.

2.3 ? A Avaliação de Desempenho e Gestão do Desempenho

O mercado globalizado e extremamente competitivo desafia as organizações a alcançar metas cada vez mais ousadas. E é por conta disso que a avaliação de desempenho tem tanta importância. É ela que oferece os subsídios necessários para que se possa efetuar a gestão do desempenho.
Antônio Carlos Gil (2001) afirma que esse gerenciamento do desempenho decorre do fato de o ser humano ser a fonte de vantagem competitiva mais decisiva na atualidade. Lawler segue na mesma direção ao registrar que as três fontes mais significativas de vantagem competitiva esbarram na força da mão-de-obra humana: a estrutura organizacional, a tecnologia e as pessoas. A primeira, apesar de se tratar de uma variável institucional, é concebida pelo homem. A segunda, a tecnologia, embora seja uma importante ferramenta dos negócios, depende das pessoas para garantir sua plena utilização. Pessoas, portanto, são fontes decisivas para a obtenção da excelência. Entretanto, somente a supervisão gerencial focada nos fatores pessoais e organizacionais consegue atingir e sustentar patamares elevados de qualidade, de forma a obter uma redução da discrepância entre o resultado real e o esperado.
Ao se considerar que nem sempre o trabalho executado corresponde às expectativas da organização, gerenciar o desempenho significa avaliar a extensão da discrepância, identificar os fatos geradores desta situação e, em seguida, intervir, tomando decisões para eliminar as variáveis constituídas em fontes de problemas. A identificação eficiente da fonte da defasagem de desempenho é fundamental à definição da solução mais adequada. Um desempenho aquém do esperado nem sempre depende exclusivamente da atuação do indivíduo avaliado.

2.4 ? Fatores que interferem no Programa de Avaliação de Desempenho

A aplicação bem-sucedida de métodos de avaliação de desempenho é fundamental. Entretanto, as organizações adotam, em muitas situações, métodos equivocados, que apregoam práticas são inócuas e burocráticas.. Antônio Carlos Gil (2001) revela que a definição inadequada dos objetivos, o pouco envolvimento da alta administração, o despreparo gerencial para gerir pessoas, a avaliação assistemática, o baixo comprometimento da liderança e a exclusão dos avaliados do processo de planejamento, são os fatores que dificultam o alcance dos propósitos da avaliação de desempenho.
A Administração Pública, na aplicação da avaliação de desempenho, encontrou, além das supracitadas, outras dificuldades, que serão detalhadas no capítulo seguinte.

III ? A Avaliação de Desempenho (AD) na Administração Pública

Como era de se esperar, a implantação de uma ferramenta de gestão própria da iniciativa privada no serviço público enfrentaria uma série de barreiras. Por se tratarem de ambientes totalmente diferentes, seja pelas naturezas diversas dos universos envolvidos (privado e público); pelos objetivos finalísticos de cada um (empresa privada visa o lucro como resultado e a máquina pública objetiva a prestação de serviços públicos com qualidade); ou por seus membros (empregados e servidores públicos) as dificuldades eram previsíveis.
Este capítulo foi dividido em dois tópicos. O primeiro revela as dificuldades encontradas na aplicação da AD na Administração Pública e o segundo apresenta as possíveis soluções para tais dificuldades.

3.1 ? A implantação da AD no serviço público e as dificuldades enfrentadas

Dentro da concepção da Reforma Administrativa do aparelho estatal, se esperava que um número menor de servidores permanentes qualificados fossem mais efetivos do que um volume grande de servidores permanentes mal remunerados e menos qualificados. A idéia era fazer mais, com menos. Prestar mais e melhores serviços, com menos recursos humanos.
Com a finalidade de se obter mão-de-obra qualificada, era preciso oferecer boas remunerações. A simples concessão aumentos no vencimento básico provocaria enormes impactos fiscais, pois significaria conceder aumento para um volume muito grande de servidores ativos e inativos. E não é o que se pretendia. O que se queria era encontrar uma maneira de se valorizar alguns cargos tidos como estratégicos. A avaliação de desempenho foi o instrumento de gestão que possibilitou a valorização almejada. Para isso, promoveu-se mudanças nas legislações de cargos e carreiras, de forma que a estrutura remuneratória do serviço público se resumia basicamente em:

a) Uma parcela fixa, vinculada ao cargo efetivo;

b) Uma parcela variável, que depende dos desempenhos institucional e individual.

O objetivo da avaliação de desempenho era de atrelar desempenho e remuneração como forma de estimular a meritocracia no serviço público. No esforço de se implantar esse modelo, o governo se deparou com as seguintes dificuldades:

a) inexistência de uma cultura de avaliação ? no serviço público essa necessidade de se avaliar era inédita. Não existia esse costume na administração patrimonialista, marcada pelo nepotismo e apadrinhamento, nem na burocrática, que por sua rigidez não permitia a retribuição pecuniária de forma diferenciada por ocupantes de cargos da mesma carreira.
Hodiernamente, o ranço patrimonialista ainda é observado. A publicação pelo Supremo Tribunal Federal da Súmula Vinculante nº 13 / 2008, que coíbe a prática do nepotismo na Administração Pública é um bom exemplo:

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.

Não só o nepotismo, como o paternalismo, outra marca patrimonialista, e o alto grau de tolerância e condescendência, características essas da burocracia "às avessas" implantada no país, contribuíram muito para a inexistência da tradição avaliativa no serviço público. Como o aumento salarial e a progressão funcional do avaliado estão diretamente atrelados às menções obtidas na AD pelo servidor, o despreparo gerencial dos avaliadores, preocupados em não serem vistos como carrascos no ambiente de trabalho, compromete a lisura de todo o processo avaliativo.

b) Reduzido interesse e comprometimento dos níveis políticos com a função de avaliação ? isso ocorre porque, na prática, a melhoria de desempenho demora a ter resultados palpáveis e a demanda política quando surge requer soluções de curto prazo, até mesmo por conta do caráter de temporalidade dos cargos políticos.
c) Insuficiência de pessoal qualificado para a tarefa de avaliar ? à conta da inexistência da cultura avaliativa e do reduzido interesse dos níveis políticos, essa espécie de entrave à efetividade da aplicação da avaliação de desempenho era esperado.
Paul E. Spector (2006) registra que é da natureza do ser humano o julgamento seja imperfeito. Segundo ele, é comum que os avaliadores pratiquem os denominados erro de efeito halo e erro de distribuição, que, aliás, são bem comuns no serviço público. O primeiro, erro de efeito halo, ocorre quando um avaliador atribui ao avaliado uma mesma menção em todos os quesitos em que é avaliado, independente de sua performance em cada um. Ou seja, se a pessoa é classificada como excelente em determinada área, o mesmo acaba ocorrendo em outras áreas, mesmo que a pessoa apresente um desempenho médio ou ruim. Já o erro de distribuição ocorre quando um avaliador tende a classificar todas as pessoas da mesma forma, independentemente da individualidade de cada um. Este erro pode se dar numa dimensão favorável da escala de desempenho (erro decorrente de tolerância), desfavorável (erro decorrente de severidade) ou mediana (erro de tendência à intermediação).
Essas foram e são algumas barreiras encontradas na aplicação da AD no serviço público. No próximo tópico serão abordadas algumas possíveis soluções para que a AD seja aplicada na Administração Pública com a mesma eficácia que se percebido na iniciativa privada.

3.2 ? Possíveis soluções para as dificuldades encontradas na aplicação da AD
Assim como numa organização privada é necessário o envolvimento de toda a instituição na AD, desde a presidência até o mais simples operário, na Administração Pública não deve ser diferente. Ocorre que o universo a ser considerado no serviço público é infinitamente maior e diversificado daquele vivido numa empresa particular.
É imprescindível que se realize um trabalho de conscientização em todos os níveis do setor público, envolvendo a administração direta e a indireta, com servidores e empregados públicos, acerca da importância de se encarar com seriedade o sistema avaliativo. Faz-se necessário extirpar da AD o rótulo de mecanismo de apuração para punição, como muitas vezes é conhecida, e realizar uma aproximação dessa ferramenta administrativa com os agentes públicos, explicando a importância da AD para a sociedade.
O apoio político dos representantes dos Três Poderes (Executivo ? Presidente da República, Legislativo ? Presidente do Congresso Nacional e Judiciário ? Presidente do Supremo Tribunal Federal) é de extrema importância para transmitir a relevância e seriedade do sistema de avaliação. Ademais, o esforço de continuidade do compromisso, independente da troca de comando nesses Poderes, é importante, pois um sistema de avaliação não pode ser desenvolvido no curto prazo ? em regra, é necessária uma década para instituir um sistema sólido, desenvolver as competências necessárias e montar estruturas e sistemas administrativos capazes de fazer uso pleno dos resultados da avaliação.
A qualificação de pessoal responsável pela avaliação é outro ponto que merece destaque. Como informado no tópico anterior, é de fácil constatação no setor público o cometimento, por parte do avaliador, dos erros de efeito halo e de distribuição na aplicação da AD. Isso pode ocorrer pela falta de compromisso deste para com o processo avaliativo, pelo desconhecimento técnico da aplicação da AD ou, ainda, pela rançosa herança de condescendência e tolerância que muitas vezes permeia a relação existente entre o avaliador e o avaliado.
O resgate da função planejamento é fundamental para que a AD possa cumprir sua finalidade de promover a efetividade, eficácia e eficiência das ações governamentais. Apenas por meio de um processo coordenado e consistente de definição de diretrizes e prioridades serão vinculados metas e objetivos a ações implementadas, as quais poderão ser alvo de avaliação quanto aos seus meios e resultados.
Vale ressaltar que a avaliação de desempenho é um instrumento, um meio, e não um fim em si mesmo, conforme alerta Bergamini (1983):

[...] adotar a avaliação e desempenho somente porque é moda, seria desvirtuar-lhe a seriedade que merece. Igualmente inoportuno seria usá-la para punir irresponsáveis, demitir incapazes, aumentar lucros, reduzir gastos com pessoal e assim por diante. É preciso ter em mente que a avaliação em si caracteriza-se como um simples instrumento. O valor que possa vir a lhe ser creditado depende do uso que dela se faça. Como simples instrumento ela não tem o poder de chegar a objetivo algum, a não ser o de facilitar o diagnóstico daqueles fatores que estejam dificultando ou mesmo impedindo o curso dos acontecimentos até a chegada aos objetivos organizacionais. Somente as medidas administrativas posteriormente adotadas é que darão o verdadeiro sentido de sua utilidade.

Essas são algumas soluções para fazer com que a AD seja efetivamente implementada no serviço público, vencendo os obstáculos e dificuldades a ela inicialmente impostos. São sugestões para que os resultados aferidos nas avaliações de desempenho possibilitem a melhoria contínua da qualidade dos serviços públicos oferecidos à sociedade.

CONCLUSÃO

No decorrer desta monografia, por intermédio de estudos bibliográficos, pesquisas em revistas e na internet, pôde-se entender o que é a avaliação de desempenho e sua importância para a Administração Pública.
Buscou-se entender o significado de Administração Pública e as fases pelas quais passou. Foram elencadas as principais características de cada escola administrativa até se chegar à Escola Gerencial que foi a responsável pela adoção da AD no setor público.
Restou demonstrado que o foco da Escola Gerencial de Administração Pública é a qualidade na prestação de serviços públicos à sociedade. Mas para isso, faz-se necessário saber o que se deve melhorar na oferta desses serviços e como fazer isso. A AD pretende fornecer as respostas para essas questões. Entretanto, diante a ausência de uma cultura avaliativa no serviço público brasileiro e da presença rançosa de traços patrimonialistas, encontrou-se uma série de obstáculos na implantação da AD.
As dificuldades iniciais na implantação dessa ferramenta de gestão foram relacionadas e, por fim, apresentadas algumas soluções de como possibilitar uma melhor aceitação desse instrumento pelos administrados e administradores.

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