TRANSPARÊNCIA E CONTROLE DA GESTÃO FISCAL: A LEI COMPLEMENTAR N° 131/09 E SUA REGULAMENTAÇÃO
Publicado em 06 de maio de 2011 por Luís Eduardo P. de O. Vieira
Luís Eduardo Píres de Oliveira Vieira*
RESUMO: Por força constitucional, a administração pública deve promover a transparência de sua gestão fiscal. Nesse sentido, a Lei Complementar n° 131/09 acrescentou dispositivos à Lei Completar n° 101/00 a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O objetivo deste artigo é explicitar à sociedade e aos gestores públicos as principais implicações da Lei Complementar n°131/09 e sua regulamentação na transparência da gestão fiscal. Para isso, foram evidenciadas as formas de se assegurar a transparência da gestão fiscal, o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle e os seus requisitos mínimos de contabilidade e segurança. Concluiu-se que a Lei Complementar n° 131/09 contribuiu para o aumento da transparência, fiscalização e controle da gestão governamental.
PALAVRAS-CHAVE: Transparência da Gestão Fiscal. Lei Complementar n° 101/00. Lei Complementar n° 131/09. Decreto n°7.185/10. Portaria n° 548/10.
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* Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás. E-mail: [email protected].
INTRODUÇÃO
De acordo com a Constituição Federal, qualquer pessoa que administre dinheiros, bens e valores públicos deverá prestar contas (BRASIL, 1988). Entretanto, para que esse procedimento seja válido, é necessário que seja publicado oficialmente. A publicidade é o princípio constitucional que permite ao cidadão e aos órgãos de controle fiscalizar os atos de gestão fiscal. Consiste em divulgar oficialmente esses atos, conferindo-lhes a transparência para o conhecimento do público e o início de seus efeitos jurídicos.
Transparência pública é um conceito mais amplo que o de publicidade, pois a publicação de informações em linguagem técnica, como ocorre nos relatórios exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n° 101/2000) não garante por si só a transparência se os cidadãos não interpretarem essas informações e não puderem utilizá-las para o controle social.
Sem informação é inviável controlar a arrecadação e a aplicação de recursos públicos. Dessa forma, a transparência se consagra como uma condição indispensável para o exercício da cidadania. Além disso, ela estimula os administradores a agirem com responsabilidade e zelo na gestão governamental.
Assim, o tema vem ganhando destaque no cenário nacional e internacional exatamente porque fomenta o controle social, constituindo mecanismo de combate à corrupção e de fortalecimento da gestão fiscal.
Nesse sentido, a Lei Complementar n° 131/09 - Lei da Transparência - acrescentou dispositivos à Lei de Responsabilidade Fiscal a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Entretanto, cumprir essas determinações tem sido um problema para a maioria dos entes da Federação, pois a Lei da Transparência promoveu a abertura de uma "caixa preta" que até então era protegida pela maioria dos cofres públicos. Conforme pesquisa realizada pelo Instituto de Estudos Socioeconômico em março de 2011, mais de 70% das capitais do país disponibilizam suas informações orçamentárias e financeiras em seus Portais de Transparência de forma péssima, ruim ou medíocre (INESC, 2011).
Além disso, até maio de 2013, todos os municípios brasileiros terão que se adaptar para cumprir as exigências da LC n°131/00 e do Decreto n° 7815/10. Para tornar ainda mais crítica essa situação, em novembro de 2010, a Portaria n° 548/2010 estabeleceu mais uma série de exigências as quais deverão ser cumpridas de forma obrigatória pela União e pelos estados a partir de 2012 e pelos municípios a partir de 2013.
Considerando-se esses prazos, bem como a escassez de bibliografia sobre o tema até o momento, almeja-se que esta pesquisa bibliográfica seja útil para que os interessados compreendam quais são as exigências de transparência impostas pela lei. Além disso, este trabalho poderá ser utilizado como fonte de consulta para a realização de pesquisas de campo que visem aferir o cumprimento dessa legislação pelos entes da federação.
Assim, esta pesquisa descritiva tem por objetivo explicitar à sociedade e aos gestores públicos quais as principais implicações da Lei Complementar n° 131/09 e sua regulamentação na transparência da gestão fiscal.
Para isso, evidenciaram-se as formas de se assegurar a transparência da gestão fiscal estabelecidas pela LC n° 131/09, o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle definido pelo Decreto n° 7.185/10 e os requisitos mínimos de contabilidade e de segurança desse sistema disciplinados pela Portaria n° 548/10.
1 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
No Brasil, a transparência pública constitui-se direito do cidadão e dever da Administração Pública. Qualquer pessoa tem o direito subjetivo de obter acesso às contas públicas sem que lhe seja questionada por que e para que ela pretende conhecer essas informações.
1.1 REFERENCIAL TEÓRICO
Segundo a Constituição Federal, prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos (BRASIL, 1988).
De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):
São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos (BRASIL, 2000, grifo nosso).
Dessa forma, verifica-se que a LRF veio determinar que a prestação de contas da gestão fiscal seja feita de forma transparente. Segundo o entendimento de Furtado o qual perfilho:
Prescrever também, por via de lei, a transparência nas contas públicas é algo que deveria ser desnecessário. O dever de prestar contas de forma transparente é da própria natureza do ato de administrar recursos alheios [...] (FURTADO, 2004, grifo nosso).
Nesse contexto, a Lei Complementar n° 131/09 veio reforçar a transparência da gestão fiscal, pois acrescentou dispositivos à LRF a fim de determinar a disponibilização, em "tempo real" de informações detalhada sobre a execução orçamentária e financeira dos entes da Federação.
Conforme o Manual de Transparência Fiscal do Fundo Monetário Internacional, o conceito de transparência fiscal:
[...] implica o acesso imediato a informações confiáveis, abrangentes, tempestivas, compreensíveis sobre as atividades do governo, para que o eleitorado e os mercados financeiros avaliem com precisão a situação financeira do governo e os custos e benefícios efetivos de suas atividades [...] (FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL, 2007, p. 139, grifo nosso).
Dessa forma, pode-se definir a transparência na gestão fiscal como um instrumento de publicidade e controle capaz de permitir o acesso imediato, tempestivo, fidedigno e compreensivo da prestação de contas dos atos de gestão financeira, orçamentária e patrimonial dos administradores de recursos públicos.
Segundo o estudo de Bicalho sobre a Lei Complementar n°131/09:
Além de reafirmar a participação popular no ciclo orçamentário, a Lei diz que todos os gestores públicos do país estão obrigados a disponibilizar na internet ("em meios eletrônicos de acesso publico") informações detalhadas e atualizadas para os cidadãos e cidadãs, sobre a execução orçamentária (receitas e despesas) de todos os órgãos dos poderes Executivo, Judiciário e Legislativo da União, Estados, municípios e do Distrito Federal [...] (BICALHO, 2009, grifo nosso).
De acordo com o Instituto de Estudos Socioeconômicos:
[...]. a transparência do Estado é elemento estrutural da democracia porque alimenta a confiança do povo em seus representantes. A transparência estatal é indispensável à democracia, pois viabiliza o monitoramento entre os Poderes e, portanto, o devido equilíbrio entre eles, aferindo assim o quanto eles estão sendo exercidos em prol dos legítimos interesses da sociedade. Ou seja, a transparência permite saber se os Poderes trabalham para concretizar os direitos e as garantias fundamentais de um povo (INESC, 2011, p. 3).
Verifica-se, portanto, que a transparência da gestão fiscal é uma das formas de se estimular a participação popular na elaboração, execução e controle da gestão governamental, fortalecendo-se, por conseguinte, o regime democrático do Estado.
1.2 FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
A transparência fiscal está prevista nos artigos 48, 48-A e 49 da Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000 (atualizada pela Lei Complementar nº. 131, de 27 de maio de 2009). O artigo 48 é regulamentado pelo Decreto nº. 7.185 do Presidente da República, de 27 de maio de 2010 e pela Portaria nº. 548 do Ministro da Fazenda, de 22 de novembro de 2010.
A Lei Complementar n° 101/00 estabelece as normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Sujeitam-se à LRF a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no qual estão compreendidos o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas1, o Poder Judiciário e o Ministério Público, bem como as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes.
Já a Lei da Transparência acrescentou dispositivos à Lei de Responsabilidade Fiscal a fim de determinar a disponibilização, em "tempo real", de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Todos que se sujeitam à LRF deverão cumprir as exigências acrescentadas pela Lei da Transparência nos seguintes prazos2:
I- 28 de maio de 2010: para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes;
II- 28 de maio de 2011: para os Municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes;
III- 28 de maio de 2013: para os Municípios que tenham até 50.000 (cinquenta mil) habitantes.
Ressalta-se que os entes que não disponibilizarem suas informações orçamentárias e financeiras nesses prazos estarão proibidos3 de receber transferências voluntárias enquanto perdurar essa irregularidade4. Essas transferências5 decorrem da celebração de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares, cuja finalidade seja a realização de obras e serviços de interesse comum.
Em relação aos convênios, somente no mês de março de 2011, por exemplo, a União transferiu mais de 53 (cinquenta e três) milhões6 para o município de Goiânia-GO. Considerando-se o montante desse valor, é possível dimensionar o impacto dessa sanção institucional. Segundo Lambranho:
O presidente da Associação Nacional do Ministério Público de Contas (Ampcon), José Gustavo Athayde, afirmou que vai pedir que os tribunais de contas dos estados fiscalizem o cumprimento da lei. Segundo ele, o Tribunal de Contas da União também será provocado a cortar as transferências voluntárias para as cidades que não possuem portais da transparência (LAMBRANHO, 2010, grifo nosso).
Além disso, os agentes responsáveis que não cumprirem as exigências impostas pela LC n°131/09 e sua regulamentação poderão sofrer ações de improbidade administrativa por atentarem contra o princípio da publicidade7. Dentre essas sanções8, pode-se citar a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos e o pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente.
Conforme estabelecido na LRF9, o Decreto n° 7.185/10 definiu o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle no âmbito de cada ente da Federação10. Já a Portaria n° 548/2010 estabeleceu os requisitos mínimos de contabilidade e de segurança do sistema integrado de administração financeira e controle utilizado no âmbito de cada ente da Federação, adicionais aos previstos no referido decreto.
Entretanto, apesar dessa Portaria estar em vigor desde 2010, esses requisitos mínimos somente deverão ser implementados nos prazos aprovados pela STN11 para a implantação do Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP). De acordo a STN, o PCASP deverá ser adotado da seguinte forma12: I-facultativamente, por qualquer ente a partir de 2011 e II- de forma obrigatória pela União, pelos Estados e Distrito Federal a partir de 2012 e pelos Municípios a partir de 2013.
2 FORMAS DE SE ASSEGURAR A TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO FISCAL
Com o advento da Lei Complementar n°131/09 e do Decreto n° 7.185/10, as formas de se assegurar a transparência na gestão fiscal evoluíram significativamente. Para facilitar o entendimento do tema, os dispositivos da lei complementar que disciplinam o assunto serão analisados conjuntamente com os artigos do decreto que o regulamentam.
2.1 TRANSPARÊNCIA EM "TEMPO REAL"
A transparência será assegurada13 mediante a liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em "tempo real", de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público (BRASIL, 2009).
Sem dúvida esse artigo representa é o principal impacto da LC n° 131/09 na evolução da transparência na gestão fiscal. Dessa forma, ressalvadas as despesas de caráter sigiloso14, os entes deverão permitir em seus Portais de Transparência o pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade de informações pormenorizadas e tempestivas sobre sua execução orçamentária e financeira.
A gestão orçamentária refere-se à arrecadação da receita e à execução da despesa fixada na Lei Orçamentária Anual. Já a gestão financeira refere-se ao fluxo de recebimentos e pagamentos constantes da programação financeira do ente. O responsável que realiza atos de gestão orçamentária e financeira é definido como o titular de unidade gestora15.
O conceito de "tempo real" corresponde à disponibilização das informações orçamentárias e financeiras até o primeiro dia útil subsequente à data do registro contábil no respectivo sistema16.
Ressalta-se que as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público17 determinam que:
As transações no setor público devem ser contabilizadas e os seus efeitos evidenciados nas demonstrações contábeis dos exercícios financeiros com os quais se relacionam, reconhecidas, portanto, pelos respectivos fatos geradores (CFC, NBC T 16-5 ? DO REGISTRO CONTÁBIL, 2008, p. 5)
Destaca-se que essa norma veio reafirmar a questão do registro contábil pelo enfoque patrimonial (regime de competência). Assim, as receitas e as despesas devem ser registradas no sistema no momento da ocorrência de seu fato gerador, independentemente de seu pagamento ou recebimento18.
2.2 SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE
A transparência também será assegurada mediante19 a adoção de sistema integrado de administração financeira e controle que atenda ao padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União (BRASIL, 2009). Ressalta-se que esse sistema deverá ser integrado com os respectivos Portais de Transparência de forma que sejam disponibilizadas para a sociedade, no mínimo, as informações orçamentárias e financeiras exigidas pela lei.
Entende-se por sistema integrado20: as soluções de tecnologia da informação que funcionando em conjunto suportam a execução orçamentária, financeira e contábil do ente da Federação, bem como a geração dos relatórios e demonstrativos previstos na legislação.
Os principais sistemas governamentais são o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI)21, o Sistema Integrado de Administração Financeira dos Estados e Municípios (SIAFEM)22, o Sistema PREFEITURA LIVRE e o Sistema E-CIDADE23. O padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle é regulamentado24 da seguinte forma:
Art. 4o [...] consistem requisitos tecnológicos do padrão mínimo de qualidade do SISTEMA: I - disponibilizar ao cidadão informações de todos os Poderes e órgãos do ente da Federação de modo consolidado; II - permitir o armazenamento, a importação e a exportação de dados; e III - possuir mecanismos que possibilitem a integridade, confiabilidade e disponibilidade da informação registrada e exportada. Art. 5o O SISTEMA atenderá, preferencialmente, aos padrões de arquitetura e-PING ? Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico [...] (BRASIL, 2010, grifo nosso).
Verifica-se nesse dispositivo que os padrões mínimos de qualidade exigidos inviabilizam a administração de adotar qualquer sistema desprovido de competência para possibilitar a transparência da gestão fiscal. Pelo contrário, o sistema deverá possuir elevado desempenho operacional para ser capaz de disponibilizar as informações exigidas nos respectivos Portais de Transparência.
Todavia, até o momento, o legislador não definiu expressamente de quem será a competência para "certificar" se os sistemas utilizados estão "atendendo" ou "não" o padrão mínimo de qualidade exigido. De acordo com as recentes discussões travadas no Grupo Técnico de Padronização e Procedimentos Contábeis da Secretaria do Tesouro Nacional, essa competência de certificação deverá ser atribuída expressamente aos Tribunais de Contas (BORGES, 2011)25.
2.3 INFORMAÇÕES MÍNIMAS QUANTO À DESPESA
Quanto às informações mínimas das despesas, a LRF define que:
Art. 48-A [...] os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: I ? quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado (BRASIL, 2009, grifo nosso).
Regulamentando esse inciso, o Decreto n° 7.185/10 dispõe que:
Art. 7o [...] o SISTEMA26 deverá gerar, para disponibilização em meio eletrônico que possibilite amplo acesso público, pelo menos, as seguintes informações [...]: I - quanto à despesa: a) o valor do empenho, liquidação e pagamento; b) o número do correspondente processo da execução, quando for o caso; c) a classificação orçamentária, especificando a unidade orçamentária, função, subfunção, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto (BRASIL, 2010, grifo nosso).
Empenho27 é a reserva de dotação orçamentária para uma determinada despesa o qual cria para o Estado obrigação de pagamento após sua regular liquidação. A liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os documentos comprobatórios da respectiva despesa28. Já o pagamento consiste na entrega de numerário ao credor por meio de cheque ou depósito em conta e só pode ser efetuado após a regular liquidação da despesa.
O número do processo de execução da despesa possibilita a consulta dos documentos comprobatórios que fundamentaram sua execução, tais como notas fiscais, atestados de liquidações e ordens de pagamentos.
A classificação orçamentária29 é composta, dentre outras, pela classificação institucional, funcional, por natureza de despesa e por fonte de recursos.
A classificação institucional reflete a estrutura de alocação dos créditos orçamentários e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária. Os órgãos orçamentários correspondem aos agrupamentos de unidades. As unidades orçamentárias representam o agrupamento de serviços aos quais serão consignadas dotações30 próprias para a realização das ações previstas no orçamento.
Dessa forma, o órgão 9 orçamentário "Ministério da Educação" poderia consignar, por exemplo, dotações orçamentárias para a unidade "Universidade Federal de Goiás" contratar serviços de terceiros.
A classificação funcional31 segrega as dotações orçamentárias em funções e subfunções, buscando responder basicamente à indagação "em que" área de ação governamental a despesa será realizada. Por exemplo, se uma universidade adquirisse material escolar essa despesa seria classificada na função educação e na subfunção ensino superior.
A classificação por natureza de despesa32 desdobra-se em categoria econômica, grupo natureza de despesa e elemento de despesa. A categoria econômica discrimina a despesa em corrente ou de capital.
As despesas de capital33 contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, como por exemplo, a construção de uma ponte. Já, as despesas correntes são aquelas que não contribuem para a formação ou aquisição de um bem de capital, como por exemplo, os gastos com pagamento de pessoal.
O grupo de natureza da despesa é um agregador de elementos34 de despesa com as mesmas características quanto ao objeto de gasto. O elemento de despesa visa identificar objeto do gasto. Por exemplo, um gasto com a aquisição de um imóvel (elemento de despesa) seria enquadrado no grupo investimentos.
A classificação por fonte ou destinação de recursos (ordinária ou vinculada) visa demonstrar qual fonte está financiando determinada despesa. A destinação ordinária representa o processo de livre alocação das receitas (origem) às despesas (aplicação), para atender a quaisquer finalidades. Por exemplo, ao arrecadar um imposto, o ente poderá utilizar essa receita para realizar qualquer despesa, afinal, a Constituição Federal estabelece o princípio da não vinculação da receita de impostos35.
Já a destinação vinculada, é o processo de vinculação entre a origem e a aplicação de recursos, em atendimento às finalidades específicas estabelecidas pela legislação. Quando um Município, por exemplo, celebra um convênio para realizar a construção de uma escola, todos os recursos recebidos devem ser aplicados exclusivamente para a construção do objeto do convênio, não podendo, em nenhuma hipótese, serem utilizados para finalidade diversa.
Art. 7o [...] o SISTEMA36 deverá gerar: [...] d) a pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento, inclusive nos desembolsos de operações independentes da execução orçamentária, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários (Ibid., grifo nosso).
Depreende-se que deverá ser informado quem é o fornecedor ou prestador de serviço que estará se beneficiando com os pagamentos da administração, bem como qual o valor empenhado para esse beneficiário37 e quanto ele estará recebendo por cada bem fornecido ou serviço prestado.
Supondo que seja empenhado para a empresa Alfa o montante R$ 150,00 para a aquisição dos seguintes objetos de despesa: item 1: resma de papel A4, quantidade: 10, valor unitário: R$ 10,00; item 2: cartucho de tinta, quantidade: 2, valor unitário: R$ 25,00. De acordo com a norma, não basta que a administração informe que comprou R$ 150,00 da empresa Alfa. É necessário que seja informado o que foi comprado e quanto isso custou aos cofres públicos.
Apesar de não expresso na norma, recomenda-se que seja disponibilizado o edital de licitação e informado qual a marca do bem adquirido para que seja possível verificar se os preços contratados estão compatíveis com os praticados no mercado, bem como se houve qualquer tipo de economia ou superfaturamento. Destaca-se ainda que, deverão ser informados todos os desembolsos financeiros do ente, mesmo aqueles que não estavam fixados no orçamento.
Art. 7o [...] o SISTEMA deverá gerar [...] e) o procedimento licitatório realizado, bem como à sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso, com o número do correspondente processo; f) o bem fornecido ou serviço prestado, quando for o caso (Ibid., grifo nosso).
Esse número de processo permite o controle de legalidade do procedimento licitatório ou do ato de dispensa ou inexigibilidade de licitação que fundamentou a realização da despesa, ou seja, possibilita saber qual o amparo legal para a execução daquela despesa.
Apesar de o Decreto n° 7.185/10 facultar ao administrador informar o item de despesa somente quando for o caso; a Lei Complementar n° 131/09 determina que, no tocante à despesa, deverá ser informado, no mínimo, o bem ou serviço prestado38. Verifica-se, portanto, que essa informação é obrigatória nos Portais de Transparência.
2.4 INFORMAÇÕES MÍNIMAS QUANTO À RECEITA
A Lei de Responsabilidade Fiscal define que:
Art. 48-A [...] os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: [...] II ? quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários (BRASIL, 2009, grifo nosso).
Já o Decreto 7.185/10 estabelece que:
Art. 7o [...] o SISTEMA deverá gerar: [...] pelo menos, as seguintes informações [...] II - quanto à receita, os valores de todas as receitas da unidade gestora, compreendendo no mínimo sua natureza, relativas a: a) previsão; b) lançamento, quando for o caso; c) arrecadação, inclusive referente a recursos extraordinários (BRASIL, 2010, grifo nosso).
Essa previsão corresponde à estimativa de arrecadação da receita constante da LOA, resultante de metodologias de projeção estatística39. O lançamento é um ato administrativo que visa liquidar a obrigação tributária, por meio da identificação do fato gerador, determinação do sujeito passivo, mensuração da base de cálculo e aplicação da respectiva alíquota. Tendo ocorrido o fato gerador, é possível proceder ao registro contábil do direito da fazenda pública.
Entretanto, algumas receitas não percorrem o estágio do lançamento, por isso a norma usa a expressão "quando for o caso". Apenas são objeto de lançamento os impostos diretos e outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato, como ocorre, por exemplo, com o lançamento do Imposto Predial e Territorial Urbano.
A arrecadação corresponde à entrega dos recursos pelos contribuintes ou devedores aos agentes arrecadadores do ente. Já as receitas representam os ingressos financeiros recebidos pelo ente, mas que não40 são considerados receitas orçamentárias, pois representam entradas compensatórias41 no ativo e passivo financeiro, tais como, as operações de credito por antecipação da receita e os cauções em dinheiro para garantia de contratos.
3 REQUISITOS MÍNIMOS DE CONTABILIDADE E DE SEGURANÇA DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE
A Portaria n° 548/10 estabelece os requisitos mínimos de contabilidade e de segurança do sistema integrado de administração financeira e controle, adicionais aos do previsto no Decreto n° 7.185/10.
Conforme mencionado, esse regulamento somente surtirá efeitos para a União, os Estados e o Distrito Federal a partir de 2012 e para os Municípios a partir de 2013. Por força da Lei Complementar n° 131/09, após esses prazos os sistemas que não atenderem ao padrão mínimo42 estabelecido estarão sujeitos a sanções.
3.1 REQUISITOS MÍNIMOS DE CONTABILIDADE DO SISTEMA
Segundo a Portaria n° 548/10:
Art. 7º O SISTEMA43 deverá ser desenvolvido em conformidade com as normas gerais para consolidação das contas públicas editadas pelo órgão central de contabilidade da União, relativas à contabilidade aplicada ao setor público e à elaboração dos relatórios e demonstrativos fiscais e permitir: I - compatibilizar, integrar e consolidar as informações disponíveis nos diversos Poderes, órgãos e entidades de cada ente da Federação [...] (BRASIL, 2010, grifo nosso).
Depreende-se da norma que o sistema não necessitará ser único, porém ele deverá ser plenamente integrado no âmbito do ente da Federação. Destaca-se que essa integração é muito importante para fortalecimento do respectivo Sistema de Controle Interno44. No município de Goiânia, por exemplo, o sistema do Poder Executivo poderá ser diferente do sistema do Poder Legislativo, entretanto, eles deverão ser integrados.
Diante da dificuldade de integração entre esses sistemas, sugere-se a adoção de um sistema único. Em regra, isso já acontece na União e nos Estados por meio do SIAFI e do SIAFEM, respectivamente. Além disso, esses sistemas deverão ser capazes de permitir45 a consolidação das contas públicas.
Art. 7º O SISTEMA [...] deverá permitir: [...] II ? registrar e evidenciar todas as informações referidas no art. 7º do Decreto nº 7.185, de 27 de maio de 2010; III - elaborar e divulgar as demonstrações contábeis e os relatórios e demonstrativos fiscais [...] (Ibid., grifo nosso).
Os Demonstrativos Contábeis Aplicados ao Setor Público são: Balanço Orçamentário, Balanço Financeiro, Demonstrações das Variações Patrimoniais, Balanço Patrimonial, Demonstração do Fluxo de Caixa, Demonstração do Resultado Econômico e Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido. Já os Demonstrativos Fiscais são: Anexo de Riscos Fiscais, Anexo de Metas Fiscais, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal.
Art. 7º O SISTEMA [...] deverá permitir: [...] IV - a identificação das operações intragovernamentais, para fins de exclusão de duplicidades [...] na consolidação das contas públicas; V - a evidenciação da origem e a destinação dos recursos legalmente vinculados à finalidade específica (Ibid., grifo nosso).
As operações intra-orçamentárias46 são aquelas realizadas entre órgãos e demais entidades da Administração Pública integrantes do orçamento fiscal e do orçamento da seguridade social do mesmo ente federativo.
Dessa forma, elas não representam novas entradas de recursos nos cofres públicos do ente, mas apenas movimentação de receitas entre seus órgãos. Por esse motivo essas operações devem ser evidenciadas para que se evite a dupla contagem de receitas no ente.
Conforme mencionado, essa metodologia de destinação de recursos constitui instrumento que interliga todo o processo orçamentário-financeiro, desde a previsão da receita até a execução da despesa. Esse mecanismo possibilita o controle das fontes de financiamento das despesas. Dessa forma é possível saber exatamente quanto que determinado município gastou com educação, saúde etc.
O SISTEMA deverá47 permitir o registro, de forma individualizada, dos fatos contábeis que afetem ou os atos que possam afetar a gestão fiscal (BRASIL, 2010). De acordo com o princípio da competência, os efeitos de transações e outros eventos que afetem a entidade deverão ser reconhecidos nos períodos a que se referem, independentemente do recebimento ou pagamento de recursos.
Já em relação aos atos que podem afetar a gestão fiscal, verifica-se que todos os atos cujos efeitos possam produzir modificações no patrimônio deverão ser registrados48, como por exemplo, os contratos firmados pela administração.
Art. 10. O SISTEMA, a partir dos registros contábeis, deverá: I - gerar, em conformidade com o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público aprovado pela Secretaria do Tesouro Nacional, o Diário, o Razão, e o Balancete Contábil; II - permitir a elaboração das demonstrações contábeis, dos relatórios e demonstrativos fiscais, do demonstrativo de estatística de finanças públicas e a consolidação das contas públicas (Ibid., grifo nosso).
Os entes da Federação deverão elaborar seus livros contábeis e os respectivos balancetes em conformidade com as contas definidas no Plano de Contas Aplicado ao Setor Público. O livro diário registra todos os fatos contábeis em ordem cronológica. Já livro razão também registra todos os fatos, porém não em ordem cronológica, mas sim por espécie, ou seja, por tipo de conta contábil. Já o balancete contábil, consiste basicamente numa relação de contas extraídas do livro razão com seus respectivos saldos credores ou devedores.
Conforme abordado, o sistema deverá ser capaz de elaborar as demonstrações contábeis exigidas pela norma e permitir a consolidação das contas públicas. Dessa forma, será possível elaborar o Demonstrativo de Estatísticas de Finanças Públicas49.
3.2 REQUISITOS MÍNIMOS DE SEGURANÇA DO SISTEMA
Art. 9º O SISTEMA deverá conter rotinas para a realização de correções ou anulações por meio de novos registros, assegurando a inalterabilidade das informações originais incluídas após sua contabilização, de forma a preservar o registro histórico de todos os atos (Ibid., grifo nosso).
Esta norma visa impedir que sejam realizadas manipulações das informações originais registradas no sistema. Caso seja necessário realizar qualquer correção ou anulação, deverão ser realizados novos registros contábeis por meio de estornos, transferências e complementações.
Art. 11 [...] o SISTEMA ficará disponível: I - até 31 de dezembro, para registro de atos de gestão orçamentária, financeira e patrimonial relativos ao exercício financeiro; II ? até o último dia do mês para ajustes necessários à elaboração dos balancetes do mês imediatamente anterior; III ? até 30 de janeiro, para ajustes necessários à elaboração das demonstrações contábeis do exercício imediatamente anterior. § 1º Ressalvado o disposto no art. 9º desta Portaria, o SISTEMA deverá impedir registros contábeis após o balancete encerrado (Ibid., grifo nosso).
Esse artigo almeja impedir registros contábeis após o encerramento dos prazos estipulados, respeitando-se assim, os princípios contábeis da competência e da oportunidade. Esse dispositivo é extremamente importante para estabelecer segurança jurídica aos usuários dos portais, pois todas as informações disponibilizadas poderão instruir processos judiciais e administrativos que causarem dano ao erário.
Em consequência, após o prazo determinado, os dados relativos àquele período não poderão ser alterados, a não ser em casos excepcionais50 para sanar incorreções decorrentes de erros ou mau funcionamento do SISTEMA, mediante expressa autorização do responsável pela execução financeira e orçamentária. Constata-se, portanto, que a Portaria n° 548/10 visa garantir a confiabilidade, tempestividade e integridade as informações geradas pelo sistema.
4 TRANSPARÊNCIA, FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DA GESTÃO FISCAL
Uma administração transparente é aquela que funciona de maneira aberta, sem nada às escondidas, baseada em princípios éticos e democráticos. Assim, mesmo que não exista nenhuma imposição legal, cabe a administração informar todas as informações pertinentes à sua gestão orçamentária e financeira.
Caso essas informações sejam disponibilizadas adequadamente, o controle social poderá ser eficaz. Partidos políticos, por exemplo, poderão fiscalizar os gestores de partidos da oposição com o objetivo de encontrar irregularidades que os comprometerão nas próximas eleições. Jornalistas poderão fundamentar melhor suas denúncias de fraudes. Enfim, as possibilidades de controle são ilimitadas.
Nesse contexto de fortalecimento do controle social, destaca-se a relevância do portal "www.indicedetransparencia.org.br". O índice de transparência da gestão fiscal foi criado por um comitê de especialistas com o objetivo de evidenciar um ranking que elenca os sites governamentais com maior ou menor grau de transparência.
Destacam-se ainda, a importância do trabalho efetuado pelas organizações não-governamentais denominadas Contas Abertas e Transparência Brasil. A primeira é uma entidade sem fins lucrativos que reúne lideranças sociais, empresários, estudantes e jornalistas interessados em conhecer em contribuir para o aprimoramento da gestão fiscal. Já a segunda é uma organização independente e autônoma comprometida com o combate à corrupção.
Ressalta-se qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas na Lei da Transparência51.
Além disso, destaca-se a importância do controle institucional. No âmbito federal, os principais órgãos de controle governamental são o Tribunal de Contas da União, a Controladoria-Geral da União, o Ministério Público da União e a Advocacia-Geral da União. Já nos governos estaduais e municipais, destacam-se os respectivos Tribunais de Contas, os órgãos de Controle Interno e os Ministérios Públicos. No Estado de Goiás, por exemplo:
A Procuradoria da União no Estado de Goiás (PU/GO) com o apoio da Controladoria-Geral da União iniciou, no final de 2010, procedimentos para fiscalizar se os municípios goianos com mais de 100 mil habitantes têm cumprido as determinações da Lei Complementar nº. 131/09, que estabeleceu a criação do Portal da Transparência. A inspeção constatou que os sites dos municípios de Goiânia, Luziânia, Trindade e Rio Verde já estão adequados à legislação federal (ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, 2011, grifo nosso).
Dessa forma, verifica-se que a transparência promove um sentimento de vigilância permanente sobre os administradores, pois a qualquer momento eles poderão ser fiscalizados. Em consequência, ela estimula os gestores a agirem com mais responsabilidade e zelo na gestão de recursos públicos.
Desde o dia 28 de maio de 2010, a União, os Estados e os Municípios com mais de 100 mil habitantes tiveram divulgar em seus respectivos portais sua execução orçamentária e financeira em "tempo real". Entretanto, de acordo com pesquisa realizada pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos entre dezembro de 2010 e fevereiro de 2011:
Das 27 capitais, nenhuma alcançou um posicionamento no índice considerado ideal. Curitiba (75,9), Porto Alegre (75) e Brasília (62,9) conseguiram os melhores lugares no índice de transparência, mas foram classificadas como razoáveis. Enquanto Teresina (0), Macapá (0) e Boa Vista (10,3) conquistaram os últimos lugares e ficaram com a categoria péssima. [...] A soma das capitais nas categorias "péssima", "ruim", "medíocre" representou 70,4% dos resultados (INESC, 2011, grifo nosso).
Além disso, até determinados órgãos de controle ainda não cumprem a Lei da Transparência:
Órgãos criados justamente para fiscalizar o cumprimento da lei e coibir abusos cometidos por entes públicos, os ministérios públicos estaduais e do Distrito Federal fazem feio quando são convocados a tornar transparentes seus próprios gastos. Levantamento feito pelo GLOBO nos 27 portais da transparência, mantidos desde 2009 por esses órgãos, mostra que o detalhamento de gastos com diárias, cartão corporativo e contratação de terceirizados ainda é uma verdadeira caixa-preta da instituição, apesar de haver uma resolução do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) que obriga a divulgação desses dados na internet (O GLOBO, 2011).
No dia 28 de maio de 2011, completa-se 1 (um) ano de implantação dos Portais de Transparência dos Estados e dos Municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes. Além disso, a partir desta data, todos os municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes também deverão disponibilizar seus respectivos portais.
Considerando o transcurso desses prazos e a baixa qualidade dos Portais de Transparência apresentados até o momento, o Procurador Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás afirmou que a partir do dia 28 de maio de 2011 as fiscalizações dos Portais de Transparência deverão ser mais rigorosas, principalmente no caso dos Estados e dos Municípios com mais de 100.000 habitantes (ATHAYDE, 2011).52
Verifica-se, portanto, que a "efetiva" transparência da gestão fiscal ainda tem um longo caminho a ser percorrido. Apesar da dificuldade da quebra de paradigma, a legislação determina que até 28 de maio de 2013 todos os municípios com menos de 50.000 habitantes providenciem seus respectivos portais de transparência dentro padrões mínimos de qualidade exigidos. Caso isso realmente ocorra, qualquer pessoa poderá saber detalhadamente onde, como e com qual finalidade o dinheiro público estará sendo gasto por qualquer órgão ou entidade governamental.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta pesquisa buscou explicitar aos gestores e à sociedade quais são as principais implicações da Lei Complementar n° 131/09 e sua respectiva regulamentação sobre a transparência da gestão fiscal. Dessa forma, foram evidenciadas as formas de se assegurar a transparência da gestão fiscal, o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle e os seus requisitos mínimos de contabilidade e de segurança.
Considerando a relevância dessas implicações, o estudo revela que a Lei Complementar n° 131/09 contribuiu significativamente para aumentar o grau de transparência, fiscalização e controle da gestão governamental.
Apesar de a transparência em tempo real ser uma experiência nova, verifica-se, que o Brasil não carece de legislação que regulamente o assunto, mas sim de administradores que cumpram as disposições legais e permitam que qualquer pessoa saiba onde, quanto e como o dinheiro público está sendo arrecadado e gasto.
Entretanto, percebe-se que a maioria dos entes da Federação não vem cumprindo satisfatoriamente as exigências da Lei da Transparência nem tampouco estão preparados para atender as exigências do Decreto n° 7.185/10 e da Portaria n° 548/11.
Considerando que a maior parte dos órgãos e entidades brasileiros contratam sistemas de terceiros, recomenda-se que sejam exigidos nos editais de licitações que os sistemas integrados de administração financeira e controle ofertados sejam capazes de atender as exigências estabelecidas nessa legislação.
Sugere-se que os órgãos governamentais elaborem e publiquem cartilhas com linguagem acessível aos interessados sobre os principais conceitos dessa legislação, bem como criem canais de recebimento de críticas e sugestões sobre seus respectivos Portais de Transparência.
Recomenda-se, ainda, que sejam realizadas pesquisas de campo com o objetivo de fiscalizar e aperfeiçoar a Transparência da Gestão Fiscal nos diversos entes da Federação. Por fim, apela-se para que os órgãos de controle institucional fiscalizem de forma mais intensa e rigorosa as prescrições estabelecidas na Lei Complementar n° 131/09 e na sua regulamentação.
6 NOTAS
1 No conceito de Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.
2 Art. 73-B, da LC n° 131/09, publicada em 28 de maio de 2009.
3 Exceto para as ações relativas à educação, saúde e assistência social (art. 25, §3 º, da LC n° 101/00).
4 Art. 73-C, da LC n° 131/09.
5 Transferência Voluntária é a entrega de recursos a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde (art. 25, LC n° 101/00).
6 Portal da Transparência do Governo Federal: R$ 53.270.548,56.
7 Art. 11, IV, da Lei n° 8429/92.
8 Art. 12, III, da Lei n° 8429/92.
9 Art. 48, III, da LC n° 101/00.
10 Art. 48, parágrafo único, inciso III, da LC n° 101/00.
11Art. 12º da Port. n° 548/10.
12Art. 7º da Port. n° 664/10.
13 Parágrafo único do art. 48 da LC n° 101/00.
14 As despesas de caráter sigiloso são disciplinadas por lei no âmbito de cada ente da federação.
15 Unidade gestora é a unidade orçamentária ou administrativa que realiza atos de gestão orçamentária, financeira ou patrimonial, cujo titular, em conseqüência, está sujeito à tomada de contas anual (art. 2, § 2o, IV, Dec. n° 7.185/10)
16 Art. 2, § 2o, II, do Dec. n° 7.185/10.
17 As Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público foram publicadas pelo Conselho Federal de Contabilidade em 2008, porém somente tiveram que ser cumpridas de forma obrigatória pelos contabilistas a partir de 1o de janeiro de 2010.
18 Art. 100, da Lei n° 4320/64.
19 Parágrafo único do art. 48 da LC n° 101/00.
20 Art. 2, § 2o, I, do Dec. n° 7.185/10.
21 O SIAFI é o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal.
22 O SIAFEM é desenvolvido com base no SIAFI para simplificar e uniformizar a execução orçamentária, financeira e contábil dos estados e municípios de forma integrada.
23 O E-CIDADE e o PREFEITURA LIVRE são softwares gratuitos de gestão municipal apoiados pelo Programa Software Público Brasileiro sob supervisão da Secretária de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (http://www.softwarepublico.gov.br/). Ressalta-se que, além da economicidade obtida, a principal vantagem do uso de softwares públicos é a garantia da integridade das informações armazenadas mesmo após a eventual troca dos gestores do órgão por motivos diversos.
24 Dec. n° 7.185/10
25Conforme entrevista com o Dr. Marcos Antônio Borges, integrante do Grupo Técnico de Padronização e procedimentos Contábeis da Secretaria do Tesouro Nacional, em 18 de abril de 2011.
26 Sistema Integrado de Administração Financeira e Controle.
27 Art. 58 da Lei n° 4.320/64.
28 Art. 58, Lei n° 4.320/64.
29 Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público da STN.
30 A "dotação" corresponde ao crédito fixado na LOA para a realização de determinada despesa.
31 Trata-se de classificação de aplicação comum e obrigatória, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, visando permitir a consolidação nacional dos gastos do setor público.
32 A classificação por natureza de despesa está prevista na Portaria Interministerial nº. 163, de 4 de maio de 2001.
33 Despesa de capital são realizadas com o objetivo de formar ou adquirir ativos, como por exemplo, o planejamento e a execução de obras, a compra de instalações, equipamentos, material permanente, títulos representativos do capital de empresas, bem como as amortizações de dívida e concessões de empréstimos.
34 Os elementos de despesa estão expressos na Portaria Interministerial. nº. 163/2001.
35 Art. 167, IV, da Constituição Federal.
36 Sistema Integrado de Administração Financeira e Controle.
37 Art. 7, I, a, do Dec. n° 7.185/10.
38 Art. 48-A, I, da LC n° 131/09.
39 Art. 12 da LC n° 101/00.
40 Parágrafo único do artigo 3º da Lei n° 4320/64.
41 Como exemplo, podem- se citar os cauções em dinheiro para garantia de contratos, as consignações a pagar e as retenções de obrigações de terceiros a recolher.
42 Art. 73-C da Lei Complementar n° 131/10.
43 Sistema integrado de administração financeira e controle.
44 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal [...] (art. 74, CF/1988).
45 Art. 10, II, da Port. n° 548/10.
46 Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (2010, p.15).
47 Art. 8º Port. n° 548/10.
48 De acordo com subsistema de compensação previsto no art. 105, § 5º, da Lei n° 4320/64.
49 Conforme o art. 7º da Portaria Conjunta nº. 4, de 30 de novembro 2010 este demonstrativo será elaborado pela STN/MF para a União a partir de 2012; para os Estados, Distrito Federal e Municípios a partir de 2013 e para todo o setor público de forma consolidada a partir de 2014.
50 Art. 5º, III, da Port. n° 548/10.
51 Art. 73-C, LC n° 131/09.
52 Conforme entrevista com o Dr. José Gustavo Athayde, Procurador Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em 04 de maio de 2011.
7 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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<http://www.agu.gov.br/sistemas/site/TemplateTexto.aspx?idConteudo=155353&id_site=3>. Acesso em: 11 abr. 2011.
ATHAYDE, José Gustavo. Fiscalização dos Portais de Transparência. Procurador Geral do Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás. 4 maio 2011.
BICALHO, Lucídio. Transparência e Controle Social: a Lei Complementar 131/2009. Disponível em:< http://blog.inesc.org.br/2009/06/25/transparencia-e-controle-social-a-lei-complementar-1312009/>. Acesso em: 10 abr. 2011.
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RESUMO: Por força constitucional, a administração pública deve promover a transparência de sua gestão fiscal. Nesse sentido, a Lei Complementar n° 131/09 acrescentou dispositivos à Lei Completar n° 101/00 a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O objetivo deste artigo é explicitar à sociedade e aos gestores públicos as principais implicações da Lei Complementar n°131/09 e sua regulamentação na transparência da gestão fiscal. Para isso, foram evidenciadas as formas de se assegurar a transparência da gestão fiscal, o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle e os seus requisitos mínimos de contabilidade e segurança. Concluiu-se que a Lei Complementar n° 131/09 contribuiu para o aumento da transparência, fiscalização e controle da gestão governamental.
PALAVRAS-CHAVE: Transparência da Gestão Fiscal. Lei Complementar n° 101/00. Lei Complementar n° 131/09. Decreto n°7.185/10. Portaria n° 548/10.
________________
* Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás. E-mail: [email protected].
INTRODUÇÃO
De acordo com a Constituição Federal, qualquer pessoa que administre dinheiros, bens e valores públicos deverá prestar contas (BRASIL, 1988). Entretanto, para que esse procedimento seja válido, é necessário que seja publicado oficialmente. A publicidade é o princípio constitucional que permite ao cidadão e aos órgãos de controle fiscalizar os atos de gestão fiscal. Consiste em divulgar oficialmente esses atos, conferindo-lhes a transparência para o conhecimento do público e o início de seus efeitos jurídicos.
Transparência pública é um conceito mais amplo que o de publicidade, pois a publicação de informações em linguagem técnica, como ocorre nos relatórios exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n° 101/2000) não garante por si só a transparência se os cidadãos não interpretarem essas informações e não puderem utilizá-las para o controle social.
Sem informação é inviável controlar a arrecadação e a aplicação de recursos públicos. Dessa forma, a transparência se consagra como uma condição indispensável para o exercício da cidadania. Além disso, ela estimula os administradores a agirem com responsabilidade e zelo na gestão governamental.
Assim, o tema vem ganhando destaque no cenário nacional e internacional exatamente porque fomenta o controle social, constituindo mecanismo de combate à corrupção e de fortalecimento da gestão fiscal.
Nesse sentido, a Lei Complementar n° 131/09 - Lei da Transparência - acrescentou dispositivos à Lei de Responsabilidade Fiscal a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Entretanto, cumprir essas determinações tem sido um problema para a maioria dos entes da Federação, pois a Lei da Transparência promoveu a abertura de uma "caixa preta" que até então era protegida pela maioria dos cofres públicos. Conforme pesquisa realizada pelo Instituto de Estudos Socioeconômico em março de 2011, mais de 70% das capitais do país disponibilizam suas informações orçamentárias e financeiras em seus Portais de Transparência de forma péssima, ruim ou medíocre (INESC, 2011).
Além disso, até maio de 2013, todos os municípios brasileiros terão que se adaptar para cumprir as exigências da LC n°131/00 e do Decreto n° 7815/10. Para tornar ainda mais crítica essa situação, em novembro de 2010, a Portaria n° 548/2010 estabeleceu mais uma série de exigências as quais deverão ser cumpridas de forma obrigatória pela União e pelos estados a partir de 2012 e pelos municípios a partir de 2013.
Considerando-se esses prazos, bem como a escassez de bibliografia sobre o tema até o momento, almeja-se que esta pesquisa bibliográfica seja útil para que os interessados compreendam quais são as exigências de transparência impostas pela lei. Além disso, este trabalho poderá ser utilizado como fonte de consulta para a realização de pesquisas de campo que visem aferir o cumprimento dessa legislação pelos entes da federação.
Assim, esta pesquisa descritiva tem por objetivo explicitar à sociedade e aos gestores públicos quais as principais implicações da Lei Complementar n° 131/09 e sua regulamentação na transparência da gestão fiscal.
Para isso, evidenciaram-se as formas de se assegurar a transparência da gestão fiscal estabelecidas pela LC n° 131/09, o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle definido pelo Decreto n° 7.185/10 e os requisitos mínimos de contabilidade e de segurança desse sistema disciplinados pela Portaria n° 548/10.
1 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
No Brasil, a transparência pública constitui-se direito do cidadão e dever da Administração Pública. Qualquer pessoa tem o direito subjetivo de obter acesso às contas públicas sem que lhe seja questionada por que e para que ela pretende conhecer essas informações.
1.1 REFERENCIAL TEÓRICO
Segundo a Constituição Federal, prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos (BRASIL, 1988).
De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):
São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos (BRASIL, 2000, grifo nosso).
Dessa forma, verifica-se que a LRF veio determinar que a prestação de contas da gestão fiscal seja feita de forma transparente. Segundo o entendimento de Furtado o qual perfilho:
Prescrever também, por via de lei, a transparência nas contas públicas é algo que deveria ser desnecessário. O dever de prestar contas de forma transparente é da própria natureza do ato de administrar recursos alheios [...] (FURTADO, 2004, grifo nosso).
Nesse contexto, a Lei Complementar n° 131/09 veio reforçar a transparência da gestão fiscal, pois acrescentou dispositivos à LRF a fim de determinar a disponibilização, em "tempo real" de informações detalhada sobre a execução orçamentária e financeira dos entes da Federação.
Conforme o Manual de Transparência Fiscal do Fundo Monetário Internacional, o conceito de transparência fiscal:
[...] implica o acesso imediato a informações confiáveis, abrangentes, tempestivas, compreensíveis sobre as atividades do governo, para que o eleitorado e os mercados financeiros avaliem com precisão a situação financeira do governo e os custos e benefícios efetivos de suas atividades [...] (FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL, 2007, p. 139, grifo nosso).
Dessa forma, pode-se definir a transparência na gestão fiscal como um instrumento de publicidade e controle capaz de permitir o acesso imediato, tempestivo, fidedigno e compreensivo da prestação de contas dos atos de gestão financeira, orçamentária e patrimonial dos administradores de recursos públicos.
Segundo o estudo de Bicalho sobre a Lei Complementar n°131/09:
Além de reafirmar a participação popular no ciclo orçamentário, a Lei diz que todos os gestores públicos do país estão obrigados a disponibilizar na internet ("em meios eletrônicos de acesso publico") informações detalhadas e atualizadas para os cidadãos e cidadãs, sobre a execução orçamentária (receitas e despesas) de todos os órgãos dos poderes Executivo, Judiciário e Legislativo da União, Estados, municípios e do Distrito Federal [...] (BICALHO, 2009, grifo nosso).
De acordo com o Instituto de Estudos Socioeconômicos:
[...]. a transparência do Estado é elemento estrutural da democracia porque alimenta a confiança do povo em seus representantes. A transparência estatal é indispensável à democracia, pois viabiliza o monitoramento entre os Poderes e, portanto, o devido equilíbrio entre eles, aferindo assim o quanto eles estão sendo exercidos em prol dos legítimos interesses da sociedade. Ou seja, a transparência permite saber se os Poderes trabalham para concretizar os direitos e as garantias fundamentais de um povo (INESC, 2011, p. 3).
Verifica-se, portanto, que a transparência da gestão fiscal é uma das formas de se estimular a participação popular na elaboração, execução e controle da gestão governamental, fortalecendo-se, por conseguinte, o regime democrático do Estado.
1.2 FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
A transparência fiscal está prevista nos artigos 48, 48-A e 49 da Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000 (atualizada pela Lei Complementar nº. 131, de 27 de maio de 2009). O artigo 48 é regulamentado pelo Decreto nº. 7.185 do Presidente da República, de 27 de maio de 2010 e pela Portaria nº. 548 do Ministro da Fazenda, de 22 de novembro de 2010.
A Lei Complementar n° 101/00 estabelece as normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Sujeitam-se à LRF a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no qual estão compreendidos o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas1, o Poder Judiciário e o Ministério Público, bem como as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes.
Já a Lei da Transparência acrescentou dispositivos à Lei de Responsabilidade Fiscal a fim de determinar a disponibilização, em "tempo real", de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Todos que se sujeitam à LRF deverão cumprir as exigências acrescentadas pela Lei da Transparência nos seguintes prazos2:
I- 28 de maio de 2010: para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes;
II- 28 de maio de 2011: para os Municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes;
III- 28 de maio de 2013: para os Municípios que tenham até 50.000 (cinquenta mil) habitantes.
Ressalta-se que os entes que não disponibilizarem suas informações orçamentárias e financeiras nesses prazos estarão proibidos3 de receber transferências voluntárias enquanto perdurar essa irregularidade4. Essas transferências5 decorrem da celebração de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares, cuja finalidade seja a realização de obras e serviços de interesse comum.
Em relação aos convênios, somente no mês de março de 2011, por exemplo, a União transferiu mais de 53 (cinquenta e três) milhões6 para o município de Goiânia-GO. Considerando-se o montante desse valor, é possível dimensionar o impacto dessa sanção institucional. Segundo Lambranho:
O presidente da Associação Nacional do Ministério Público de Contas (Ampcon), José Gustavo Athayde, afirmou que vai pedir que os tribunais de contas dos estados fiscalizem o cumprimento da lei. Segundo ele, o Tribunal de Contas da União também será provocado a cortar as transferências voluntárias para as cidades que não possuem portais da transparência (LAMBRANHO, 2010, grifo nosso).
Além disso, os agentes responsáveis que não cumprirem as exigências impostas pela LC n°131/09 e sua regulamentação poderão sofrer ações de improbidade administrativa por atentarem contra o princípio da publicidade7. Dentre essas sanções8, pode-se citar a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos e o pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente.
Conforme estabelecido na LRF9, o Decreto n° 7.185/10 definiu o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle no âmbito de cada ente da Federação10. Já a Portaria n° 548/2010 estabeleceu os requisitos mínimos de contabilidade e de segurança do sistema integrado de administração financeira e controle utilizado no âmbito de cada ente da Federação, adicionais aos previstos no referido decreto.
Entretanto, apesar dessa Portaria estar em vigor desde 2010, esses requisitos mínimos somente deverão ser implementados nos prazos aprovados pela STN11 para a implantação do Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP). De acordo a STN, o PCASP deverá ser adotado da seguinte forma12: I-facultativamente, por qualquer ente a partir de 2011 e II- de forma obrigatória pela União, pelos Estados e Distrito Federal a partir de 2012 e pelos Municípios a partir de 2013.
2 FORMAS DE SE ASSEGURAR A TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO FISCAL
Com o advento da Lei Complementar n°131/09 e do Decreto n° 7.185/10, as formas de se assegurar a transparência na gestão fiscal evoluíram significativamente. Para facilitar o entendimento do tema, os dispositivos da lei complementar que disciplinam o assunto serão analisados conjuntamente com os artigos do decreto que o regulamentam.
2.1 TRANSPARÊNCIA EM "TEMPO REAL"
A transparência será assegurada13 mediante a liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em "tempo real", de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público (BRASIL, 2009).
Sem dúvida esse artigo representa é o principal impacto da LC n° 131/09 na evolução da transparência na gestão fiscal. Dessa forma, ressalvadas as despesas de caráter sigiloso14, os entes deverão permitir em seus Portais de Transparência o pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade de informações pormenorizadas e tempestivas sobre sua execução orçamentária e financeira.
A gestão orçamentária refere-se à arrecadação da receita e à execução da despesa fixada na Lei Orçamentária Anual. Já a gestão financeira refere-se ao fluxo de recebimentos e pagamentos constantes da programação financeira do ente. O responsável que realiza atos de gestão orçamentária e financeira é definido como o titular de unidade gestora15.
O conceito de "tempo real" corresponde à disponibilização das informações orçamentárias e financeiras até o primeiro dia útil subsequente à data do registro contábil no respectivo sistema16.
Ressalta-se que as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público17 determinam que:
As transações no setor público devem ser contabilizadas e os seus efeitos evidenciados nas demonstrações contábeis dos exercícios financeiros com os quais se relacionam, reconhecidas, portanto, pelos respectivos fatos geradores (CFC, NBC T 16-5 ? DO REGISTRO CONTÁBIL, 2008, p. 5)
Destaca-se que essa norma veio reafirmar a questão do registro contábil pelo enfoque patrimonial (regime de competência). Assim, as receitas e as despesas devem ser registradas no sistema no momento da ocorrência de seu fato gerador, independentemente de seu pagamento ou recebimento18.
2.2 SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE
A transparência também será assegurada mediante19 a adoção de sistema integrado de administração financeira e controle que atenda ao padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União (BRASIL, 2009). Ressalta-se que esse sistema deverá ser integrado com os respectivos Portais de Transparência de forma que sejam disponibilizadas para a sociedade, no mínimo, as informações orçamentárias e financeiras exigidas pela lei.
Entende-se por sistema integrado20: as soluções de tecnologia da informação que funcionando em conjunto suportam a execução orçamentária, financeira e contábil do ente da Federação, bem como a geração dos relatórios e demonstrativos previstos na legislação.
Os principais sistemas governamentais são o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI)21, o Sistema Integrado de Administração Financeira dos Estados e Municípios (SIAFEM)22, o Sistema PREFEITURA LIVRE e o Sistema E-CIDADE23. O padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle é regulamentado24 da seguinte forma:
Art. 4o [...] consistem requisitos tecnológicos do padrão mínimo de qualidade do SISTEMA: I - disponibilizar ao cidadão informações de todos os Poderes e órgãos do ente da Federação de modo consolidado; II - permitir o armazenamento, a importação e a exportação de dados; e III - possuir mecanismos que possibilitem a integridade, confiabilidade e disponibilidade da informação registrada e exportada. Art. 5o O SISTEMA atenderá, preferencialmente, aos padrões de arquitetura e-PING ? Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico [...] (BRASIL, 2010, grifo nosso).
Verifica-se nesse dispositivo que os padrões mínimos de qualidade exigidos inviabilizam a administração de adotar qualquer sistema desprovido de competência para possibilitar a transparência da gestão fiscal. Pelo contrário, o sistema deverá possuir elevado desempenho operacional para ser capaz de disponibilizar as informações exigidas nos respectivos Portais de Transparência.
Todavia, até o momento, o legislador não definiu expressamente de quem será a competência para "certificar" se os sistemas utilizados estão "atendendo" ou "não" o padrão mínimo de qualidade exigido. De acordo com as recentes discussões travadas no Grupo Técnico de Padronização e Procedimentos Contábeis da Secretaria do Tesouro Nacional, essa competência de certificação deverá ser atribuída expressamente aos Tribunais de Contas (BORGES, 2011)25.
2.3 INFORMAÇÕES MÍNIMAS QUANTO À DESPESA
Quanto às informações mínimas das despesas, a LRF define que:
Art. 48-A [...] os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: I ? quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado (BRASIL, 2009, grifo nosso).
Regulamentando esse inciso, o Decreto n° 7.185/10 dispõe que:
Art. 7o [...] o SISTEMA26 deverá gerar, para disponibilização em meio eletrônico que possibilite amplo acesso público, pelo menos, as seguintes informações [...]: I - quanto à despesa: a) o valor do empenho, liquidação e pagamento; b) o número do correspondente processo da execução, quando for o caso; c) a classificação orçamentária, especificando a unidade orçamentária, função, subfunção, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto (BRASIL, 2010, grifo nosso).
Empenho27 é a reserva de dotação orçamentária para uma determinada despesa o qual cria para o Estado obrigação de pagamento após sua regular liquidação. A liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os documentos comprobatórios da respectiva despesa28. Já o pagamento consiste na entrega de numerário ao credor por meio de cheque ou depósito em conta e só pode ser efetuado após a regular liquidação da despesa.
O número do processo de execução da despesa possibilita a consulta dos documentos comprobatórios que fundamentaram sua execução, tais como notas fiscais, atestados de liquidações e ordens de pagamentos.
A classificação orçamentária29 é composta, dentre outras, pela classificação institucional, funcional, por natureza de despesa e por fonte de recursos.
A classificação institucional reflete a estrutura de alocação dos créditos orçamentários e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária. Os órgãos orçamentários correspondem aos agrupamentos de unidades. As unidades orçamentárias representam o agrupamento de serviços aos quais serão consignadas dotações30 próprias para a realização das ações previstas no orçamento.
Dessa forma, o órgão 9 orçamentário "Ministério da Educação" poderia consignar, por exemplo, dotações orçamentárias para a unidade "Universidade Federal de Goiás" contratar serviços de terceiros.
A classificação funcional31 segrega as dotações orçamentárias em funções e subfunções, buscando responder basicamente à indagação "em que" área de ação governamental a despesa será realizada. Por exemplo, se uma universidade adquirisse material escolar essa despesa seria classificada na função educação e na subfunção ensino superior.
A classificação por natureza de despesa32 desdobra-se em categoria econômica, grupo natureza de despesa e elemento de despesa. A categoria econômica discrimina a despesa em corrente ou de capital.
As despesas de capital33 contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, como por exemplo, a construção de uma ponte. Já, as despesas correntes são aquelas que não contribuem para a formação ou aquisição de um bem de capital, como por exemplo, os gastos com pagamento de pessoal.
O grupo de natureza da despesa é um agregador de elementos34 de despesa com as mesmas características quanto ao objeto de gasto. O elemento de despesa visa identificar objeto do gasto. Por exemplo, um gasto com a aquisição de um imóvel (elemento de despesa) seria enquadrado no grupo investimentos.
A classificação por fonte ou destinação de recursos (ordinária ou vinculada) visa demonstrar qual fonte está financiando determinada despesa. A destinação ordinária representa o processo de livre alocação das receitas (origem) às despesas (aplicação), para atender a quaisquer finalidades. Por exemplo, ao arrecadar um imposto, o ente poderá utilizar essa receita para realizar qualquer despesa, afinal, a Constituição Federal estabelece o princípio da não vinculação da receita de impostos35.
Já a destinação vinculada, é o processo de vinculação entre a origem e a aplicação de recursos, em atendimento às finalidades específicas estabelecidas pela legislação. Quando um Município, por exemplo, celebra um convênio para realizar a construção de uma escola, todos os recursos recebidos devem ser aplicados exclusivamente para a construção do objeto do convênio, não podendo, em nenhuma hipótese, serem utilizados para finalidade diversa.
Art. 7o [...] o SISTEMA36 deverá gerar: [...] d) a pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento, inclusive nos desembolsos de operações independentes da execução orçamentária, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários (Ibid., grifo nosso).
Depreende-se que deverá ser informado quem é o fornecedor ou prestador de serviço que estará se beneficiando com os pagamentos da administração, bem como qual o valor empenhado para esse beneficiário37 e quanto ele estará recebendo por cada bem fornecido ou serviço prestado.
Supondo que seja empenhado para a empresa Alfa o montante R$ 150,00 para a aquisição dos seguintes objetos de despesa: item 1: resma de papel A4, quantidade: 10, valor unitário: R$ 10,00; item 2: cartucho de tinta, quantidade: 2, valor unitário: R$ 25,00. De acordo com a norma, não basta que a administração informe que comprou R$ 150,00 da empresa Alfa. É necessário que seja informado o que foi comprado e quanto isso custou aos cofres públicos.
Apesar de não expresso na norma, recomenda-se que seja disponibilizado o edital de licitação e informado qual a marca do bem adquirido para que seja possível verificar se os preços contratados estão compatíveis com os praticados no mercado, bem como se houve qualquer tipo de economia ou superfaturamento. Destaca-se ainda que, deverão ser informados todos os desembolsos financeiros do ente, mesmo aqueles que não estavam fixados no orçamento.
Art. 7o [...] o SISTEMA deverá gerar [...] e) o procedimento licitatório realizado, bem como à sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso, com o número do correspondente processo; f) o bem fornecido ou serviço prestado, quando for o caso (Ibid., grifo nosso).
Esse número de processo permite o controle de legalidade do procedimento licitatório ou do ato de dispensa ou inexigibilidade de licitação que fundamentou a realização da despesa, ou seja, possibilita saber qual o amparo legal para a execução daquela despesa.
Apesar de o Decreto n° 7.185/10 facultar ao administrador informar o item de despesa somente quando for o caso; a Lei Complementar n° 131/09 determina que, no tocante à despesa, deverá ser informado, no mínimo, o bem ou serviço prestado38. Verifica-se, portanto, que essa informação é obrigatória nos Portais de Transparência.
2.4 INFORMAÇÕES MÍNIMAS QUANTO À RECEITA
A Lei de Responsabilidade Fiscal define que:
Art. 48-A [...] os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: [...] II ? quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários (BRASIL, 2009, grifo nosso).
Já o Decreto 7.185/10 estabelece que:
Art. 7o [...] o SISTEMA deverá gerar: [...] pelo menos, as seguintes informações [...] II - quanto à receita, os valores de todas as receitas da unidade gestora, compreendendo no mínimo sua natureza, relativas a: a) previsão; b) lançamento, quando for o caso; c) arrecadação, inclusive referente a recursos extraordinários (BRASIL, 2010, grifo nosso).
Essa previsão corresponde à estimativa de arrecadação da receita constante da LOA, resultante de metodologias de projeção estatística39. O lançamento é um ato administrativo que visa liquidar a obrigação tributária, por meio da identificação do fato gerador, determinação do sujeito passivo, mensuração da base de cálculo e aplicação da respectiva alíquota. Tendo ocorrido o fato gerador, é possível proceder ao registro contábil do direito da fazenda pública.
Entretanto, algumas receitas não percorrem o estágio do lançamento, por isso a norma usa a expressão "quando for o caso". Apenas são objeto de lançamento os impostos diretos e outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato, como ocorre, por exemplo, com o lançamento do Imposto Predial e Territorial Urbano.
A arrecadação corresponde à entrega dos recursos pelos contribuintes ou devedores aos agentes arrecadadores do ente. Já as receitas representam os ingressos financeiros recebidos pelo ente, mas que não40 são considerados receitas orçamentárias, pois representam entradas compensatórias41 no ativo e passivo financeiro, tais como, as operações de credito por antecipação da receita e os cauções em dinheiro para garantia de contratos.
3 REQUISITOS MÍNIMOS DE CONTABILIDADE E DE SEGURANÇA DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE
A Portaria n° 548/10 estabelece os requisitos mínimos de contabilidade e de segurança do sistema integrado de administração financeira e controle, adicionais aos do previsto no Decreto n° 7.185/10.
Conforme mencionado, esse regulamento somente surtirá efeitos para a União, os Estados e o Distrito Federal a partir de 2012 e para os Municípios a partir de 2013. Por força da Lei Complementar n° 131/09, após esses prazos os sistemas que não atenderem ao padrão mínimo42 estabelecido estarão sujeitos a sanções.
3.1 REQUISITOS MÍNIMOS DE CONTABILIDADE DO SISTEMA
Segundo a Portaria n° 548/10:
Art. 7º O SISTEMA43 deverá ser desenvolvido em conformidade com as normas gerais para consolidação das contas públicas editadas pelo órgão central de contabilidade da União, relativas à contabilidade aplicada ao setor público e à elaboração dos relatórios e demonstrativos fiscais e permitir: I - compatibilizar, integrar e consolidar as informações disponíveis nos diversos Poderes, órgãos e entidades de cada ente da Federação [...] (BRASIL, 2010, grifo nosso).
Depreende-se da norma que o sistema não necessitará ser único, porém ele deverá ser plenamente integrado no âmbito do ente da Federação. Destaca-se que essa integração é muito importante para fortalecimento do respectivo Sistema de Controle Interno44. No município de Goiânia, por exemplo, o sistema do Poder Executivo poderá ser diferente do sistema do Poder Legislativo, entretanto, eles deverão ser integrados.
Diante da dificuldade de integração entre esses sistemas, sugere-se a adoção de um sistema único. Em regra, isso já acontece na União e nos Estados por meio do SIAFI e do SIAFEM, respectivamente. Além disso, esses sistemas deverão ser capazes de permitir45 a consolidação das contas públicas.
Art. 7º O SISTEMA [...] deverá permitir: [...] II ? registrar e evidenciar todas as informações referidas no art. 7º do Decreto nº 7.185, de 27 de maio de 2010; III - elaborar e divulgar as demonstrações contábeis e os relatórios e demonstrativos fiscais [...] (Ibid., grifo nosso).
Os Demonstrativos Contábeis Aplicados ao Setor Público são: Balanço Orçamentário, Balanço Financeiro, Demonstrações das Variações Patrimoniais, Balanço Patrimonial, Demonstração do Fluxo de Caixa, Demonstração do Resultado Econômico e Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido. Já os Demonstrativos Fiscais são: Anexo de Riscos Fiscais, Anexo de Metas Fiscais, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal.
Art. 7º O SISTEMA [...] deverá permitir: [...] IV - a identificação das operações intragovernamentais, para fins de exclusão de duplicidades [...] na consolidação das contas públicas; V - a evidenciação da origem e a destinação dos recursos legalmente vinculados à finalidade específica (Ibid., grifo nosso).
As operações intra-orçamentárias46 são aquelas realizadas entre órgãos e demais entidades da Administração Pública integrantes do orçamento fiscal e do orçamento da seguridade social do mesmo ente federativo.
Dessa forma, elas não representam novas entradas de recursos nos cofres públicos do ente, mas apenas movimentação de receitas entre seus órgãos. Por esse motivo essas operações devem ser evidenciadas para que se evite a dupla contagem de receitas no ente.
Conforme mencionado, essa metodologia de destinação de recursos constitui instrumento que interliga todo o processo orçamentário-financeiro, desde a previsão da receita até a execução da despesa. Esse mecanismo possibilita o controle das fontes de financiamento das despesas. Dessa forma é possível saber exatamente quanto que determinado município gastou com educação, saúde etc.
O SISTEMA deverá47 permitir o registro, de forma individualizada, dos fatos contábeis que afetem ou os atos que possam afetar a gestão fiscal (BRASIL, 2010). De acordo com o princípio da competência, os efeitos de transações e outros eventos que afetem a entidade deverão ser reconhecidos nos períodos a que se referem, independentemente do recebimento ou pagamento de recursos.
Já em relação aos atos que podem afetar a gestão fiscal, verifica-se que todos os atos cujos efeitos possam produzir modificações no patrimônio deverão ser registrados48, como por exemplo, os contratos firmados pela administração.
Art. 10. O SISTEMA, a partir dos registros contábeis, deverá: I - gerar, em conformidade com o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público aprovado pela Secretaria do Tesouro Nacional, o Diário, o Razão, e o Balancete Contábil; II - permitir a elaboração das demonstrações contábeis, dos relatórios e demonstrativos fiscais, do demonstrativo de estatística de finanças públicas e a consolidação das contas públicas (Ibid., grifo nosso).
Os entes da Federação deverão elaborar seus livros contábeis e os respectivos balancetes em conformidade com as contas definidas no Plano de Contas Aplicado ao Setor Público. O livro diário registra todos os fatos contábeis em ordem cronológica. Já livro razão também registra todos os fatos, porém não em ordem cronológica, mas sim por espécie, ou seja, por tipo de conta contábil. Já o balancete contábil, consiste basicamente numa relação de contas extraídas do livro razão com seus respectivos saldos credores ou devedores.
Conforme abordado, o sistema deverá ser capaz de elaborar as demonstrações contábeis exigidas pela norma e permitir a consolidação das contas públicas. Dessa forma, será possível elaborar o Demonstrativo de Estatísticas de Finanças Públicas49.
3.2 REQUISITOS MÍNIMOS DE SEGURANÇA DO SISTEMA
Art. 9º O SISTEMA deverá conter rotinas para a realização de correções ou anulações por meio de novos registros, assegurando a inalterabilidade das informações originais incluídas após sua contabilização, de forma a preservar o registro histórico de todos os atos (Ibid., grifo nosso).
Esta norma visa impedir que sejam realizadas manipulações das informações originais registradas no sistema. Caso seja necessário realizar qualquer correção ou anulação, deverão ser realizados novos registros contábeis por meio de estornos, transferências e complementações.
Art. 11 [...] o SISTEMA ficará disponível: I - até 31 de dezembro, para registro de atos de gestão orçamentária, financeira e patrimonial relativos ao exercício financeiro; II ? até o último dia do mês para ajustes necessários à elaboração dos balancetes do mês imediatamente anterior; III ? até 30 de janeiro, para ajustes necessários à elaboração das demonstrações contábeis do exercício imediatamente anterior. § 1º Ressalvado o disposto no art. 9º desta Portaria, o SISTEMA deverá impedir registros contábeis após o balancete encerrado (Ibid., grifo nosso).
Esse artigo almeja impedir registros contábeis após o encerramento dos prazos estipulados, respeitando-se assim, os princípios contábeis da competência e da oportunidade. Esse dispositivo é extremamente importante para estabelecer segurança jurídica aos usuários dos portais, pois todas as informações disponibilizadas poderão instruir processos judiciais e administrativos que causarem dano ao erário.
Em consequência, após o prazo determinado, os dados relativos àquele período não poderão ser alterados, a não ser em casos excepcionais50 para sanar incorreções decorrentes de erros ou mau funcionamento do SISTEMA, mediante expressa autorização do responsável pela execução financeira e orçamentária. Constata-se, portanto, que a Portaria n° 548/10 visa garantir a confiabilidade, tempestividade e integridade as informações geradas pelo sistema.
4 TRANSPARÊNCIA, FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DA GESTÃO FISCAL
Uma administração transparente é aquela que funciona de maneira aberta, sem nada às escondidas, baseada em princípios éticos e democráticos. Assim, mesmo que não exista nenhuma imposição legal, cabe a administração informar todas as informações pertinentes à sua gestão orçamentária e financeira.
Caso essas informações sejam disponibilizadas adequadamente, o controle social poderá ser eficaz. Partidos políticos, por exemplo, poderão fiscalizar os gestores de partidos da oposição com o objetivo de encontrar irregularidades que os comprometerão nas próximas eleições. Jornalistas poderão fundamentar melhor suas denúncias de fraudes. Enfim, as possibilidades de controle são ilimitadas.
Nesse contexto de fortalecimento do controle social, destaca-se a relevância do portal "www.indicedetransparencia.org.br". O índice de transparência da gestão fiscal foi criado por um comitê de especialistas com o objetivo de evidenciar um ranking que elenca os sites governamentais com maior ou menor grau de transparência.
Destacam-se ainda, a importância do trabalho efetuado pelas organizações não-governamentais denominadas Contas Abertas e Transparência Brasil. A primeira é uma entidade sem fins lucrativos que reúne lideranças sociais, empresários, estudantes e jornalistas interessados em conhecer em contribuir para o aprimoramento da gestão fiscal. Já a segunda é uma organização independente e autônoma comprometida com o combate à corrupção.
Ressalta-se qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas na Lei da Transparência51.
Além disso, destaca-se a importância do controle institucional. No âmbito federal, os principais órgãos de controle governamental são o Tribunal de Contas da União, a Controladoria-Geral da União, o Ministério Público da União e a Advocacia-Geral da União. Já nos governos estaduais e municipais, destacam-se os respectivos Tribunais de Contas, os órgãos de Controle Interno e os Ministérios Públicos. No Estado de Goiás, por exemplo:
A Procuradoria da União no Estado de Goiás (PU/GO) com o apoio da Controladoria-Geral da União iniciou, no final de 2010, procedimentos para fiscalizar se os municípios goianos com mais de 100 mil habitantes têm cumprido as determinações da Lei Complementar nº. 131/09, que estabeleceu a criação do Portal da Transparência. A inspeção constatou que os sites dos municípios de Goiânia, Luziânia, Trindade e Rio Verde já estão adequados à legislação federal (ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, 2011, grifo nosso).
Dessa forma, verifica-se que a transparência promove um sentimento de vigilância permanente sobre os administradores, pois a qualquer momento eles poderão ser fiscalizados. Em consequência, ela estimula os gestores a agirem com mais responsabilidade e zelo na gestão de recursos públicos.
Desde o dia 28 de maio de 2010, a União, os Estados e os Municípios com mais de 100 mil habitantes tiveram divulgar em seus respectivos portais sua execução orçamentária e financeira em "tempo real". Entretanto, de acordo com pesquisa realizada pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos entre dezembro de 2010 e fevereiro de 2011:
Das 27 capitais, nenhuma alcançou um posicionamento no índice considerado ideal. Curitiba (75,9), Porto Alegre (75) e Brasília (62,9) conseguiram os melhores lugares no índice de transparência, mas foram classificadas como razoáveis. Enquanto Teresina (0), Macapá (0) e Boa Vista (10,3) conquistaram os últimos lugares e ficaram com a categoria péssima. [...] A soma das capitais nas categorias "péssima", "ruim", "medíocre" representou 70,4% dos resultados (INESC, 2011, grifo nosso).
Além disso, até determinados órgãos de controle ainda não cumprem a Lei da Transparência:
Órgãos criados justamente para fiscalizar o cumprimento da lei e coibir abusos cometidos por entes públicos, os ministérios públicos estaduais e do Distrito Federal fazem feio quando são convocados a tornar transparentes seus próprios gastos. Levantamento feito pelo GLOBO nos 27 portais da transparência, mantidos desde 2009 por esses órgãos, mostra que o detalhamento de gastos com diárias, cartão corporativo e contratação de terceirizados ainda é uma verdadeira caixa-preta da instituição, apesar de haver uma resolução do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) que obriga a divulgação desses dados na internet (O GLOBO, 2011).
No dia 28 de maio de 2011, completa-se 1 (um) ano de implantação dos Portais de Transparência dos Estados e dos Municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes. Além disso, a partir desta data, todos os municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes também deverão disponibilizar seus respectivos portais.
Considerando o transcurso desses prazos e a baixa qualidade dos Portais de Transparência apresentados até o momento, o Procurador Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás afirmou que a partir do dia 28 de maio de 2011 as fiscalizações dos Portais de Transparência deverão ser mais rigorosas, principalmente no caso dos Estados e dos Municípios com mais de 100.000 habitantes (ATHAYDE, 2011).52
Verifica-se, portanto, que a "efetiva" transparência da gestão fiscal ainda tem um longo caminho a ser percorrido. Apesar da dificuldade da quebra de paradigma, a legislação determina que até 28 de maio de 2013 todos os municípios com menos de 50.000 habitantes providenciem seus respectivos portais de transparência dentro padrões mínimos de qualidade exigidos. Caso isso realmente ocorra, qualquer pessoa poderá saber detalhadamente onde, como e com qual finalidade o dinheiro público estará sendo gasto por qualquer órgão ou entidade governamental.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta pesquisa buscou explicitar aos gestores e à sociedade quais são as principais implicações da Lei Complementar n° 131/09 e sua respectiva regulamentação sobre a transparência da gestão fiscal. Dessa forma, foram evidenciadas as formas de se assegurar a transparência da gestão fiscal, o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle e os seus requisitos mínimos de contabilidade e de segurança.
Considerando a relevância dessas implicações, o estudo revela que a Lei Complementar n° 131/09 contribuiu significativamente para aumentar o grau de transparência, fiscalização e controle da gestão governamental.
Apesar de a transparência em tempo real ser uma experiência nova, verifica-se, que o Brasil não carece de legislação que regulamente o assunto, mas sim de administradores que cumpram as disposições legais e permitam que qualquer pessoa saiba onde, quanto e como o dinheiro público está sendo arrecadado e gasto.
Entretanto, percebe-se que a maioria dos entes da Federação não vem cumprindo satisfatoriamente as exigências da Lei da Transparência nem tampouco estão preparados para atender as exigências do Decreto n° 7.185/10 e da Portaria n° 548/11.
Considerando que a maior parte dos órgãos e entidades brasileiros contratam sistemas de terceiros, recomenda-se que sejam exigidos nos editais de licitações que os sistemas integrados de administração financeira e controle ofertados sejam capazes de atender as exigências estabelecidas nessa legislação.
Sugere-se que os órgãos governamentais elaborem e publiquem cartilhas com linguagem acessível aos interessados sobre os principais conceitos dessa legislação, bem como criem canais de recebimento de críticas e sugestões sobre seus respectivos Portais de Transparência.
Recomenda-se, ainda, que sejam realizadas pesquisas de campo com o objetivo de fiscalizar e aperfeiçoar a Transparência da Gestão Fiscal nos diversos entes da Federação. Por fim, apela-se para que os órgãos de controle institucional fiscalizem de forma mais intensa e rigorosa as prescrições estabelecidas na Lei Complementar n° 131/09 e na sua regulamentação.
6 NOTAS
1 No conceito de Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.
2 Art. 73-B, da LC n° 131/09, publicada em 28 de maio de 2009.
3 Exceto para as ações relativas à educação, saúde e assistência social (art. 25, §3 º, da LC n° 101/00).
4 Art. 73-C, da LC n° 131/09.
5 Transferência Voluntária é a entrega de recursos a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde (art. 25, LC n° 101/00).
6 Portal da Transparência do Governo Federal: R$ 53.270.548,56.
7 Art. 11, IV, da Lei n° 8429/92.
8 Art. 12, III, da Lei n° 8429/92.
9 Art. 48, III, da LC n° 101/00.
10 Art. 48, parágrafo único, inciso III, da LC n° 101/00.
11Art. 12º da Port. n° 548/10.
12Art. 7º da Port. n° 664/10.
13 Parágrafo único do art. 48 da LC n° 101/00.
14 As despesas de caráter sigiloso são disciplinadas por lei no âmbito de cada ente da federação.
15 Unidade gestora é a unidade orçamentária ou administrativa que realiza atos de gestão orçamentária, financeira ou patrimonial, cujo titular, em conseqüência, está sujeito à tomada de contas anual (art. 2, § 2o, IV, Dec. n° 7.185/10)
16 Art. 2, § 2o, II, do Dec. n° 7.185/10.
17 As Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público foram publicadas pelo Conselho Federal de Contabilidade em 2008, porém somente tiveram que ser cumpridas de forma obrigatória pelos contabilistas a partir de 1o de janeiro de 2010.
18 Art. 100, da Lei n° 4320/64.
19 Parágrafo único do art. 48 da LC n° 101/00.
20 Art. 2, § 2o, I, do Dec. n° 7.185/10.
21 O SIAFI é o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal.
22 O SIAFEM é desenvolvido com base no SIAFI para simplificar e uniformizar a execução orçamentária, financeira e contábil dos estados e municípios de forma integrada.
23 O E-CIDADE e o PREFEITURA LIVRE são softwares gratuitos de gestão municipal apoiados pelo Programa Software Público Brasileiro sob supervisão da Secretária de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (http://www.softwarepublico.gov.br/). Ressalta-se que, além da economicidade obtida, a principal vantagem do uso de softwares públicos é a garantia da integridade das informações armazenadas mesmo após a eventual troca dos gestores do órgão por motivos diversos.
24 Dec. n° 7.185/10
25Conforme entrevista com o Dr. Marcos Antônio Borges, integrante do Grupo Técnico de Padronização e procedimentos Contábeis da Secretaria do Tesouro Nacional, em 18 de abril de 2011.
26 Sistema Integrado de Administração Financeira e Controle.
27 Art. 58 da Lei n° 4.320/64.
28 Art. 58, Lei n° 4.320/64.
29 Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público da STN.
30 A "dotação" corresponde ao crédito fixado na LOA para a realização de determinada despesa.
31 Trata-se de classificação de aplicação comum e obrigatória, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, visando permitir a consolidação nacional dos gastos do setor público.
32 A classificação por natureza de despesa está prevista na Portaria Interministerial nº. 163, de 4 de maio de 2001.
33 Despesa de capital são realizadas com o objetivo de formar ou adquirir ativos, como por exemplo, o planejamento e a execução de obras, a compra de instalações, equipamentos, material permanente, títulos representativos do capital de empresas, bem como as amortizações de dívida e concessões de empréstimos.
34 Os elementos de despesa estão expressos na Portaria Interministerial. nº. 163/2001.
35 Art. 167, IV, da Constituição Federal.
36 Sistema Integrado de Administração Financeira e Controle.
37 Art. 7, I, a, do Dec. n° 7.185/10.
38 Art. 48-A, I, da LC n° 131/09.
39 Art. 12 da LC n° 101/00.
40 Parágrafo único do artigo 3º da Lei n° 4320/64.
41 Como exemplo, podem- se citar os cauções em dinheiro para garantia de contratos, as consignações a pagar e as retenções de obrigações de terceiros a recolher.
42 Art. 73-C da Lei Complementar n° 131/10.
43 Sistema integrado de administração financeira e controle.
44 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal [...] (art. 74, CF/1988).
45 Art. 10, II, da Port. n° 548/10.
46 Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (2010, p.15).
47 Art. 8º Port. n° 548/10.
48 De acordo com subsistema de compensação previsto no art. 105, § 5º, da Lei n° 4320/64.
49 Conforme o art. 7º da Portaria Conjunta nº. 4, de 30 de novembro 2010 este demonstrativo será elaborado pela STN/MF para a União a partir de 2012; para os Estados, Distrito Federal e Municípios a partir de 2013 e para todo o setor público de forma consolidada a partir de 2014.
50 Art. 5º, III, da Port. n° 548/10.
51 Art. 73-C, LC n° 131/09.
52 Conforme entrevista com o Dr. José Gustavo Athayde, Procurador Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em 04 de maio de 2011.
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