Responsabilidade Civil do Estado

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Edvania Vieira dos Santos

Acadêmica de direito pela Fenase

Sumário: Introdução; Evolução do Direito; Responsabilidade Objetiva; Responsabilidade Subjetiva

Palavras chaves: responsabilidade civil; irresponsabilidade estatal; conduta; dano; nexo causal; lesão; culpa; teoria subjetiva; princípio da legalidade; responsabilidade subjetiva omissiva; responsabilidade subjetiva comissiva.

1. 1.      INTRODUÇÃO

Podemos conceituar Responsabilidade Civil como o dever jurídico derivado ou secundário de ressarcir ou reparar dano causado pela conduta culposa do agente a outrem.

Para ficar mais claro; o direito impõe a obrigação de pagar ao indivíduo que sofreu um dano, uma indenização pelo dano causado.

Esta responsabilidade pode ser civil, penal e administrativa. Tem como fundamentação teórica o princípio da legalidade, violando a lei e causando o dano, o Estado será responsabilizado. Isso decorre do princípio da isonomia em conjunto com a o princípio da impessoalidade, que em caso de atos lícitos mas que acabam por gerar danos aos indivíduos. Por exemplo em casos de obra pública que acarretam em prejuízos aos usuários daquele espaço.

Segundo Mazza (p.301), se o prejuízo for causado em decorrência de obra pública, o Estado é responsável pelo ressarcimento integral do dano, aplicando-se a teoria objetiva. Entretanto, se a lesão patrimonial decorreu de culpa exclusiva do empreiteiro contratado pelo Estado para execução da obra, é o empreiteiro que detém a responsabilidade primária, devendo ser acionado diretamente pela vítima com aplicação da teoria subjetiva, respondendo o Estado em caráter subsidiário.

1. 2.      EVOLUÇÃO DO DIREITO

A evolução do direito, promovida por um processo de transformação social, advinda das diversas mudanças de valores das suas populações, provocadas por eventos naturais, sociais e conjunturais, demandou o surgimento do conceito de responsabilidade civil do Estado. Trata-se de uma responsabilidade extracontratual do Estado, que obriga este, legalmente, ou seja; o Poder Público, a reparar o dano causado a terceiros, por iniciativa dos seus agentes públicos, durante o desempenho das suas atividades institucionais.

No Estado Brasileiro, foi na Constituição de 1946, que pela primeira vez na nossa história, apareceu o conceito de responsabilidade do Estado por reparar danos. Isto se repetiu nas Constituições seguinte fazendo com que o conceito fosse admitido e a sua adoção como regra geral, a responsabilidade subjetiva do Estado.

Podemos falar de três regras que influenciaram este conceito:

a)      Teoria da irresponsabilidade estatal: surge na Idade Média, na época dos reinados, com as monarquias. O Estado absolutista e opressor não aparece como sujeito responsável, não existindo responsabilidade civil. A figura do rei como ente divino e perfeito, não poderia se o causador de danos e portanto não lhe cabia qualquer indenização. Para os juristas da época, o rei não erraria ou causaria danos dada a sua natureza divina e perfeita. Para os ingleses “ .. the king can do nothing wrong...” e para os franceses, “... le roi ne peut mal faire...”.

Segundo Mazza, (p. 291) “o período da irresponsabilidade estatal começou a ser superado por influência do direito francês”; e pela própria evolução do modelo de organização social, com a substituição dos Estado absolutista por outras formas de Estado.

b)   Teoria da responsabilidade subjetiva: Com a evolução do direito, a teoria da responsabilidade subjetiva do Estado surge no direito francês, por volta do ano de 1800, quando o direito administrativo ainda não tinha pleno desenvolvimento e reconhecimento. No Brasil, tal teoria surge a partir do Código Civil Brasileiro de 16. Apenas condutas ilícitas (culpa/ato ilegal – negligência, imprudência e imperícia). Temos como elementos da teoria da responsabilidade subjetiva:

• Conduta (podendo ser comissiva ou omissiva);
• Dano (tem que haver dano para que seja aplicada o conceito de responsabilidade civil);
• Nexo causal (comprovação que o dano foi gerado por tal conduta)
• Culpa (em sentido amplo abrange tanto o dolo quanto a culpa por parte do agente).

Afastando a culpa ou qualquer dos outros três elementos (conduta, dano e nexo causal), afasta a responsabilidade do Estado.

A responsabilidade subjetiva teve seu amadurecimento ao longo do tempo. Num primeiro momento, a teoria da culpa do agente, a vítima deve demonstrar quem é o sujeito que não praticou o ato, quando deveria tê-lo feito. Esta responsabilidade reputava ao Estado indenizar danos que acarretasse, nos casos de em que seus agentes agissem por culpa lato sensu.

Num segundo momento, a teoria da culpa do serviço ocorre a culpa do serviço ou falta de serviço quando este não funciona, devendo funcionar, funciona mal ou funciona atrasado”, Bastava demonstrar que o serviço aconteceu de maneira ineficiente ou nem aconteceu. Por fim, chegamos aos dias atuais, ao nosso direito moderno, é aí que surge a terceira teoria:

c)      Teoria da responsabilidade objetiva: surge a partir da Constituição Federal de 1988 e,

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (2006, p.969), é a obrigação de indenizar que incube a alguém em razão de um procedimento lícito ou ilícito que produziu uma lesão na esfera juridicamente protegida de outrem. Para configura-la basta, pois, a mera relação causal entre o comportamento e o dano.

1. 3.      RESPONSABILIDADE OBJETIVA

Temos como elementos da responsabilidade objetiva:

a)      Conduta,

b)      Dano e

c)      Nexo causal.

Duas são as correntes encontradas na teoria objetiva:

a)      Risco administrativo, a obrigação de indenizar surge do só ato lesivo causado à vítima pela Administração, não se exigindo qualquer falta do serviço público, nem culpa dos seus agentes. Basta a lesão, sem o concurso do lesado. Na Teoria da Culpa Administrativa também conhecida como Teoria da Culpa Anônima, exige-se a falta do serviço; já na Teoria do Risco Administrativo, apenas o desempenho de serviço.

b)      Isto não se aplica a todo tipo de atividade estatal

O art. 37, §6º da Constituição, segundo Alexandrino e Paulo: “Não inclui as empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica. Estas respondem pelos danos que seus agentes causarem a terceiros da mesma forma que respondem as demais pessoas privadas, regidas pelo Direito Civil ou pelo Direito Comercial. ” (2010, p.726).

O Estado não será responsabilizado pelos danos causados por ação de seus agentes que não estejam exercendo seu ofício ou função.

Nem toda responsabilidade pode ser imputada como pregoa o artigo aqui comentado. É o caso da responsabilidade por sacrifício de direito, onde o Estado indeniza após a desapropriação e a responsabilidade contratual, fundamentada na lei 8.666 de 1993.

 Temos como sujeitos de tal responsabilidade, conforme art. 37, §6º, da Constituição, as pessoas jurídicas de direito público (toda Administração Pública direta, as fundações públicas de direito público e autarquias) e as pessoas jurídicas de direito privado (as prestadoras de serviços públicos, que são as empresas públicas e sociedade de economia mista, as fundações públicas de direito privado e as pessoas privadas delegadas para prestação de serviços públicos, que são as concessionárias, permissionárias e autorizadas). Cabe ressaltar ainda que a responsabilidade civil objetiva divide-se em:

a)      Primária, (quando a pessoa jurídica responde pelo ato praticado por seu agente) e

b)      Subsidiária (quando a entidade descentralizada causa dano, não tendo como arcar com sua responsabilidade, o Estado responderá por ato danoso causado por sua entidade descentralizada).

Para terminar é necessário discorrer sobre o dano. Para que o dano seja ser considerado responsabilidade, tem que possuir duas características, segundo Mazza (2012, p.301) são:

Dano anormal é aquele que ultrapassa os inconvenientes naturais e esperados da vida em sociedade. Isso porque o convívio social impõe certos desconfortos considerados normais e toleráveis, não ensejando o pagamento de indenização a ninguém. Exemplo de dano normal: funcionamento de feira livre em rua residencial. Dano específico aquele que alcança destinatários determinados, ou seja, que atinge um indivíduo ou uma classe delimitada de indivíduos. Por isso, se o dano for geral, afetando difusamente a coletividade, não surge o dever de indenizar. Exemplo de dano geral: aumento no valor da tarifa de ônibus.

1. 4.      RESPONSABILIDADE SUBJETIVA

O Direito Administrativo brasileiro separa o comportamento lesivo do Estado em dois tipos básicos:

a)      Comissiva, quando por ação presente, aplica-se a Teoria do Risco Administrativo, com base na responsabilidade objetiva. Neste caso podem gerar responsabilidades tanto por atos lícitos quanto por atos ilícitos;

b)       Omissiva, quando o dano é gerado por omissão. Neste caso aplica-se a Teoria da Culpa Administrativa ou Anônima com a aplicação da responsabilidade subjetiva, ou seja, quando o Estado tinha o dever de agir e não o faz.

A responsabilidade subjetiva omissiva é fundamentada no princípio constitucional da eficiência, quando a administração pública deveria atuar de forma definitiva com qualidade e no tempo necessário para atender as necessidades e expectativas do interesse público.

Este entendimento pode ser observado pelo entendimento do Supremo Tribunal Federal, pelos julgados:

“Parece dominante na doutrina brasileira contemporânea a postura, segundo a qual, somente os cânones da teoria subjetiva, devida da culpa, será admissível imputar ao Estado a responsabilidade pelos danos possibilitados por sua omissão” (RE no 237.536 – Rel. Ministro Sepúlveda Pertence).

“A falta do serviço não dispensa o requisito de causalidade, vale dizer, do nexo de causalidade entre a ação omissiva atribuída ao poder público e o dano causado a terceiro. Latrocínio praticado por quadrilhada qual participava um apenado que fugira da prisão tempos antes; neste caso, não há que falar em nexo de causalidade entre a fuga do apenado e o latrocínio” (RE no 369.820, Rel. Ministro Carlos Veloso).

Referência Bibliográfica

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 19 ed. rev. atual. São Paulo: Método, 2011.

MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2012.