RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS POR INEFICIÊNCIA: A aferição jurídico-administrativa na aplicação do princípio da eficiência.

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS POR INEFICIÊNCIA: A aferição jurídico-administrativa na aplicação do princípio da eficiência.[1]

 

          Carolinne Pinheiro Campos[2]

Renata Sousa Rios[3]

Hugo Passos[4]

 

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO;1 A constitucionalização do princípio da eficiência; 2 Aferição da eficiência; 2.1 No âmbito administrativo; 2.2 No âmbito judicial; 3 Punição ao funcionário público pela ineficiência; CONSIDERAÇÕES FINAIS. REFERÊNCIAS

 

RESUMO

O presente artigo trata sobre o princípio da eficiência no direito administrativo, pontuando em um primeiro momento a constitucionalização do referido princípio, as mudanças e a importância da atuação desse princípio dentro da administração pública. Após a abordagem do que vem a ser o princípio da eficiência e como é abordada sua atuação na administração pública, será analisado como ocorre a aferição da eficiência, tal análise será feita por dois âmbitos diferentes: o administrativo e o judicial. E por fim, será exposto quais as punições ao funcionário público que viola o princípio em questão.

 

PALAVRAS-CHAVE: Eficiência. Administração Pública. Direito Administrativo

 

INTRODUÇÃO

A observância à eficiência dos atos administrativos já continha previsão implícita anterior à EC 19/98. O Decreto-Lei 200/67 já trazia referências ao controle de resultados da atividade administrativa . E a Constituição Federal de 1988 contém, em seu art. 74, II , a previsão da eficiência como quesito de avaliação pelos órgãos de controle interno.

A inserção do princípio da eficiência, através da Emenda Constitucional nº 19/98, veio acompanhada de uma ampla reforma estatal, destinada à reforma do modo de intervenção estatal , voltando-o para o modelo gerencial.Ademais, necessitava-se atender à urgência de atualização do modelo de Estado Social que, lento e burocrático, não mais se adequava às demandas sociais, políticas e econômicas do momento.

Os objetivos perseguidos pela reforma administrativa podem ser extraídos da Mensagem Presidencial 886/95, convertida na Proposta de Emenda Constitucional nº 173/95, a qual deu origem à EC 19/98:Incorporar a dimensão de eficiência na administração pública; o aparelho do Estado deverá se revelar apto a gerar mais benefícios, na forma de prestação de serviços à sociedade, com recursos disponíveis, em respeito ao cidadão contribuinte", e enfatizar a qualidade e o desempenho nos serviços públicos: a assimilação, pelo serviço público, da centralidade no cidadão e da importância da contínua superação de metas desempenhadas, conjugadas com a retirada de controles e obstruções legais desnecessários, repercutirá na melhoria dos serviços públicos.

Inicialmente nominado "qualidade dos serviços prestados " o princípio da eficiência passou a ser de observância obrigatória na atividade administrativa e na prestação de serviços públicos dos entes da administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A Emenda Constitucional nº 45 de 2004, chamada de “Reforma do Judiciário”, acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5º da Constituição, estabelecendo: “ a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”. O novo mandamento, cuja feição é a de direito fundamental, tem por conteúdo o princípio da eficiência no que se refere ao acesso à justiça e estampa inegável reação contra a insatisfação da sociedade pela excessiva demora dos processos, praticamente tornando inócuo o princípio do acesso à justiça para enfrentar lesões ou ameaças a direito.

A questão do controle é bastante discutida, os controles administrativo e legislativo são reconhecidamente legítimos e indubitáveis à luz dos arts. 74 e 70 da Constituição. Contudo, o controle judicial sofre limitações e só pode incidir quando se tratar de comprovada ilegalidade, a corrente doutrinária defende que o Poder Judiciário não pode compelir a tomada de decisão que entende ser de maior grau de eficiência, nem invalidar atos administrativos invocando exclusivamente o princípio da eficiência.

 

 

 

1. 1.      A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

 

Após efetivados os passos fundamentais para a implantação das reformas, com a consolidação do processo de privatização das empresas estatais prestadoras de serviço público e de atividades no domínio econômico e a criação das Agências Reguladoras é que surgia a ideia de eficiência como princípio constitucional com o objetivo de informar toda a atividade administrativa. (MUNIZ, 2007)

É facilmente perceptível no processo de redefinição do papel do Estado brasileiro, a utilização de uma ideia de eficiência advinda da atividade econômica, transposta, para o campo da administração pública e, por consequência para o direito administrativo. Com a constitucionalização do princípio da eficiência, a primeira questão que se levantou foi o dever de interpretá-lo não isoladamente, mas integrado com os demais princípios vigentes no ordenamento constitucional. Verificou-se, no entanto, que essa interpretação parecia sem sentido quando aplicada no mundo das relações privadas, na presença da flexibilização dos meios para atingir um resultado de maior lucratividade), mas, ao mesmo tempo, abrigava a possibilidade de uma aplicação do controle jurisdicional sobre as atividades da administração pública, porque passava a integrar a dimensão da análise judicial não só na verificação da legalidade dos meios escolhidos, mas também na averiguação da possibilidade de os resultados obtidos proporcionarem a satisfação do interesse público. (MUNIZ, 2007)

Paulo Bonavides destaca a importância da constitucionalização dos princípios como axioma publicístico de nosso tempo, que torna inquestionável sua dimensão normativa, inferiorizada por mais de cem anos pois eram considerados elementos supletivos e subsidiários para o preenchimento de lacunas legais. Agora, são considerados o ponto culminante da hierarquia normativa. (BONAVIDES, 2008)

A constitucionalização se reveste de importância, especialmente se os princípios forem entendidos como normas que estabelecem que algo deva ser realizado na maior medida possível, diante de uma situação fática. São os chamados mandamentos de otimização. Robert Alexy apresenta uma dicotomia entre regras e princípios que é de substancial importância, porque torna-se uma chave para a solução de problemas centrais da dogmática dos direitos fundamentais. Sem essa distinção, não pode existir uma teoria adequada dos limites de racionalidade e nem uma teoria satisfatória da colisão. (ALEXY, 2011)

Essa teoria revela-se importante pelas soluções que propicia na complexa tarefa da hermenêutica constitucional. Isso porque há um campo de dificuldade advinda da interpretação das Constituições ditas dirigentes ou Programáticas, entre as quais se inclui a atual. As normas ali existentes foram acolhidas por meio de sintetização da complexidade naturalmente existente nas sociedades pluralistas e democráticas. Daí traduzem, se consideradas isoladamente, valores que se podem contrapor entre si, sem a desconstituição do todo da pretensão programática. (ALEXY, 2011)

A ponderação dos princípios no caso concreto, exige que os resultados se orientem rumo à promoção dos valores superiores da ordem constitucional, sintetizados na ideia-chave da dignidade da pessoal humana. Essa ideia confere unidade os princípios e regras constitucionais. No Brasil, tendo-se em conta as particularidades do sistema jurídico administrativo, a atividade da Administração e orientada por um conjunto esparso de leis administrativas e pelas normas constitucionais. As normas constitucionais são a fonte da atividade administrativa, daí se revestirem de enorme importância para o direito administrativo, permitindo que se estabeleça o necessário equilíbrio entre os direitos dos administrativos e as prerrogativas consubstanciadasno poder/dever da administração pública. (BONAVIDES, 2008)

A doutrina tem a missão de identificar, analisar e estabelecer a compreensão do conteúdo das normas constitucionais que regem a atividade administrativa, em especial os princípios norteadores da Administração pública. Em que pese a origem do princípio da eficiência nos domínios da ciência econômica com a sua constitucionalização, integrou-se aos demais princípios a que deve submeter-se a administração pública. A tarefa que se impôs a partir desse fato, foi a busca de seus contornos jurídicos e de sua identidade, de acordo com os valores expressos pela Constituição, para posicioná-lo claramente como um dos vetores a indicar os caminhos que a administração pública deve percorrer para efetivar um Estado que promova o bem comum e a justiça social em benefício da coletividade. (MUNIZ, 2007)

Com a inserção da eficiência na Constituição Federal, o cidadão passa a ter o direito de questionar a qualidade das obras e atividades públicas, exercidas diretamente pelo Estado ou por entes terceirizado. Nesta idéia, boa parte dos princípios e regras utilizados para exigir-se eficiência dos particulares em prestações de serviços podem ser aplicados ao Estado e o Judiciário tem o dever pelo direito de todos que a ele forem para cobrar boa qualidade.

 

1. 2.      AFERIÇÃO DA EFICIÊNCIA

2.1  NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO

 A eficiência confere uma “obrigação” para o agente público, na medida em que se torna um requisito indispensável para a aquisição e a perda da garantia constitucional da estabilidade. A própria administração pública deve se utilizar de mecanismos que fiscalizem e tornem esse princípio mais efetivo em nossos órgãos públicos, como por exemplo, a capacitação dos agentes públicos, pois a falta de profissionalização do pessoal, a desorganização e a má distribuição interna, são os fatores impeditivos da qualidade e produtividade do serviço público. ( MEIRELLES, 2002)

As reclamações referentes à má-qualidade no atendimento e na prestação do serviço público sempre foram a tônica quando surgem discussões referentes aos agentes da administração. A avaliação deve ser preocupação permanente dos dirigentes do governo que devem confrontar a performance de todos os funcionários tendo a coragem de ao verificar a existência no mercado de alguém fazendo o melhor serviço, eliminar os ineficientes e passar a atividade para o mercado ou contratar empresas para, num regime de competição, atuarem simultaneamente com o setor público, objetivando verificar qual deles atua de modo mais eficiente e eficaz. A ausência de chefias comprometidas com a eficiência é fator que concorre para o atraso das atividades do Estado, por outro lado atos administrativos como este cristalizam, cada vez mais, a convicção de que a verdadeira reforma do Estado deve vir da mudança de postura do seu corpo dirigente. ( MEIRELLES, 2002)

Este princípio não abrange apenas o servidor público, mas também a administração pública, que deve atentar para uma boa administração, tornando o aparelho estatal menos burocrático e mais atualizado aos padrões modernos, porém sem prejuízo da sociedade. O que o Estado precisa é dispor de um quadro de pessoal profissionalizado e corrigir todas essas distorções para se tornar ágil e eficiente e o servidor público tem que ter restauradas a sua dignidade, responsabilidade e capacidade de criação, de forma a que possa de fato cumprir a sua função de contribuir para o bem estar da sua população. ( MEIRELLES, 2002)

Após a EC n. 19/98, para que um servidor público adquira a estabilidade, ele precisa obrigatoriamente demonstrar rendimento funcional, qualidade, eficácia, produtividade, enfim, ele precisa mostrar à comissão responsável por sua avaliação, que ele é um servidor eficiente. Se o seu rendimento não foi eficiente, ele não adquirirá a estabilidade. Mas caso contrário, caso ele comprove tamanha qualidade quando da prestação de seus serviços, ele passará na avaliação especial de desempenho e adquirirá a estabilidade. (VICENTE; ALEXANDRINO, 2008)

O interessante é que mesmo após a aquisição da estabilidade, o servidor continua obrigado a se manter eficiente, pois dispõe o mesmo artigo 41, em parágrafo 1º, inciso III, que o servidor público estável perderá o cargo mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. Ou seja, o dispositivo deixou claro que periodicamente a Administração realizará avaliações de desempenho, a fim de aferir o grau de comprometimento do servidor com o dever de eficiência. (VICENTE; ALEXANDRINO, 2008)

 

2.2 NO ÂMBITO JUDICIAL

embora o Estado de Direito tenha como um dos seus pilares o controle jurisdicional dos atos públicos, o Direito Administrativo sempre viu com muita reserva a intromissão dos juizes no mérito dos assuntos administrativos. Por temer-se, desde os primórdios desta ramificação jurídica, o "gouvernement des juges", o mérito, o conteúdo, a razão de ser dos atos administrativos sempre se constituiu para a maior parte da doutrina e jurisprudência administrativista, uma barreira quase inexpugnável, onde os juizes, no exercício do controle externo, não poderiam adentrar. Tal era a concepção reinante na França do século XIX, pátria do direito administrativo. (MUNIZ, 2007)

Tal concepção fundava-se em duas ordens de razão pelo menos, uma de natureza política e outra de caráter estritamente jurídico. No plano político predominava na França revolucionária, e nos países que se filiaram à tradição francesa, a idéia de que o Poder Judiciário era um poder destituído de legitimidade democrática, ao contrário dos dois outros, cujos membros eram eleitos pelo povo, derradeiro titular da soberania. Assim sendo, um poder destituído de legitimidade democrática não poderia invalidar os atos de um poder dotado de legitimidade democrática, qual seja, o Executivo, onde se situava boa parte da atividade administrativa típica. (MUNIZ, 2007)

Por outro lado, no plano jurídico, o princípio da legalidade era concebido de uma maneira estritamente formal. Submissão a lei significava, neste estágio do direito administrativo, mera submissão às formalidades legais na feitura dos atos administrativos. Um ato administrativo somente era tido como violador do princípio da legalidade quando descumpria alguma formalidade, ou quando seu conteúdo era manifestamente ilegal, contrario à lei, esta entendida, num regime fundado sobre a soberania popular, como emanação da vontade coletiva. Tais eram as idéias vicejantes no Estado de Direito liberal do século passado.

Muita coisa aconteceu desde o exaurimento do Estado liberal clássico e o advento, na década de 30, do chamado Estado intervencionista, cujo modelo de ação fez tremer nas bases as concepções do século passado retro citadas. O aumento significativo e crescente das funções do Estado desembocava, quase sempre, em mais e mais atividade administrativa, com a proliferação de órgãos e entidades em todas as esfera de governo, e com a atribuição de novos e reforçados poderes às autoridades administrativas. Tal "crescimento" dos poderes públicos, exigiu, como contrapartida, um reforço dos instrumentos jurídicos de controle da atividade administrativa, e do próprio Poder Judiciário, cuja função e atividade passou a ser vista cada vez mais como essencial à democracia e às exigências do Estado de Direito. (MUNIZ, 2007)

Neste contexto, e com base nas novas Constituições do pós-guerra, o Poder Judiciário passa a ser visto não só como essencial ao Estado de Direito, mas também como fundamental à própria democracia, e cuja legitimidade, e poder de controle, deriva do próprio Ato Constituinte. (MUNIZ, 2007)

Estreitaram-se ainda os mecanismos de controle externo da atividade administrativa, com a atribuição de novas competências ao Poder Judiciário e aos chamados tribunais de contas, que passaram a avaliar não só a legalidade formal dos atos administrativos, mormente aqueles que implicavam em despesas, mais começaram a adentrar noutros aspectos relevantes, tais como eficiência, economicidade e legitimidade de tais atos. (MUNIZ, 2007)

Nesta mesma linha evolutiva, conforme já descrito, e em sintonia com as novas exigências, plasmou-se uma nova concepção de legalidade, passando de uma legalidade formal para uma legalidade de caráter material, diminuindo-se o enorme abismo aberto, por certas correntes jurídicas, entre legalidade e legitimidade. É nesta linha evolutiva, nesta aproximação cada vez maior entre legalidade e legitimidade, entre legalidade formal e legalidade material, entre poderes administrativos e satisfação de interesses públicos, que se coloca o princípio da eficiência. (MELLO, 2006)

 

1. 3.      PUNIÇÃO AO FUNCIONÁRIO PÚBLICO POR INEFICIÊNCIA

A perda do cargo por ineficiência no serviço público é disposição Constitucional nova, introduzida pela Emenda 19/98. Analisando-se o dispositivo sob o aspecto técnico, é desnecessário, tendo em vista, que a ineficiência do servidor pode ser alcançada através de outras previsões já disciplinadas nos Estatutos, como é o caso da Lei 8.112/90, em seu art. 117, XV, c/c art. 132, XIII, assim como, art. 132, III, VI, c/c 139. (MUNIZ, 2007)

Mesmo assim o Ministro Bresser, insistiu que deveria constar esta disposição na Constituição Federal, alegando que ''não dá para ter uma reforma sem a possibilidade de demissão por insuficiência de desempenho. é fundamental que ele apareça no texto''. (MUNIZ, 2007)

Desta forma, aliado a introdução do princípio da eficiência, no caput do art. 37, preferiu o Constituinte Derivado, complementar o seu objetivo, consagrando a qualidade do servidor como condição para que permaneça no serviço público. (MUNIZ, 2007)

Tal medida foi extremamente salutar, tendo em vista, as constantes reclamações, por parte do usuário, do mau serviço que o Estado presta. Gerando inclusive, freqüentes chacotas públicas a respeito, desprestigiando a própria categoria. (MUNIZ, 2007)

Esta demissão por insuficiência de desempenho, foi instituída com o objetivo do administrador público poder cobrar trabalho do servidor, assim como, através da motivação, baseada no sentido de missão, com oportunidade de promoção e reconhecimento no crescimento salarial, viabilizando assim, uma administração gerencial com eficiência, qualidade e resultado. Ressalta-se que esta mudança, vem beneficiar também o próprio servidor, pois, ao longo do tempo, irá adquirir respeito perante a sociedade e seu trabalho será mais valorizado. (MUNIZ, 2007)

Este desligamento, se dá caso a caso, e só pode ser efetuado após comprovada insuficiência de desempenho, através de processo formal de avaliação periódica, em que o avaliado tenha direito em acompanhá-lo e em caso de demissão, tenha o direito de contraditório e ampla defesa sem a necessidade de processo administrativo disciplinar. (MELLO, 2006)

A legislação infra-constitucional (lei complementar) deverá regulamentar sistemas permanentes de avaliação de desempenho, em que o servidor tenha condição de conhecer previamente a forma de avaliação e suas regras. Sendo que estas avaliações deverão alcançar a todos os servidores, inclusive as chefias. Esta regulamentação deverá levar em consideração as características de cada tipo de trabalho, suas atribuições e responsabilidades. (MELLO, 2006)

Sendo que a recomendação para a dispensa do servidor só poderá se dar após sucessivas avaliações negativas e após ter-se oportunizado ao mesmo, a freqüência em cursos de treinamentos. Entendemos que também é salutar providenciar sua mudança de local de trabalho, remoção ou transferência, antes de ocorrer o seu desligamento. Repete-se, que o servidor deve contar com o contraditório e ampla defesa em todas as fases. (MELLO, 2006)

O objetivo primordial desta disposição, é melhorar a qualidade do serviço público. Tanto é, que aliado a isto, instituiu a obrigatoriedade de criação de escolas de governo, com o objetivo de capacitar servidores públicos (art. 39, § 2º). Apesar deste dispositivo não mencionar, entende-se que a obrigatoriedade abrange os três níveis de governo (inclusive o Município), pois, para que se possibilite a promoção do servidor é necessário que o mesmo frequente esta escola. (MELLO, 2006)

Embora esta avaliação possa ser utilizada de maneira desvirtuada, entendemos de primordial importância. Pois, mesmo onde não há déficit de servidores, freqüentes são os casos de ineficiência e mau atendimento ao público. Consistindo em um verdadeiro abuso ao usuário do serviço público, que constantemente tem que se submeter a má vontade do mau servidor, que não se encontra na repartição por estar tratando de interesses particulares, está tomando cafezinho ou está conversando inutilmente com outros colegas, e assim por diante. (MELLO, 2006)

Além disto, ao passar no concurso público, muitos servidores se acomodam, não procurando qualquer aperfeiçoamento profissional, como se esta aprovação e a aquisição da estabilidade, fossem uma verdadeira carta de alforia. Fatos estes, que não ocorrem na iniciativa privada, e também não ocorreriam no poder público, se o servidor não se ocultasse na sua estabilidade. Situações estas, que podem ser amenizadas com a avaliação de desempenho. (MUNIZ, 2007)

Embora impertinente, lembramos que os servidores vitalícios, só podem perder o cargo mediante sentença judicial transitada em julgado.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

 

O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

O Direito Administrativo está informado por determinados princípios, alguns inerentes a todo o ramo do direito, outros típicos desta ciência, que representam o seu alicerce na medida que não possui um sistema legal codificado.

O princípio da eficiência é um dos princípios norteadores da administração pública anexado aos da legalidade, finalidade, da motivação, da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditório, da segurança jurídica e do interesse público, e foi incluído no ordenamento jurídico brasileiro de forma expressa na Constituição Federal, com a promulgação da emenda constitucional n. º 19 de 4 de junho de 1998, alterando o art.º 37.

Durante o exercício de suas atividades, prevê a Constituição Federal a necessidade de avaliações periódicas de desempenho, sempre assegurada a ampla defesa, podendo inclusive levar à perda da função (ainda dependendo de regulamentação). Para que o servidor público perca a estabilidade, é necessário haver procedimento administrativo regular, assegurada a ampla defesa, ou ainda decisão judicial transitada em julgado que venha a prever expressamente a perda da função, de acordo com o artigo 41 e seus parágrafos da Constituição Federal de 1988.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

REFERÊNCIAS

 

ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Tradução: Vigílio Afonso da Silva. 2 ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2011.

 

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros,2008

 

VICENTE, Paulo. ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado. 15 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2008.

 

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2002.

 

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. ed. 22, Sâo Paulo: Malheiros, 2006.

 

MUNIZ, Cibele Cristina. O princípio da eficiência na administração pública brasileira. Prisma Jurídico, São Paulo, v. 6, 2007.