RESENHA DESCRITIVA

 

 

ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de.  Competências na Constituição de 1988/Fernanda Dias Menezes de Almeida. – 5. Ed. – São Paulo: ATLAS, 2010.

 

Euclides Alves Ribeiro.[1]

 

O Livro é dividido em três partes, cada uma delas traduzindo sua experiência e fundamentação sobre o surgimento do Estado Federal, repartição de competências no Estado Federal e a repartição de competências na Constituição brasileira de 1988. Sendo, primeiramente o contexto histórico do federalismo; o contexto histórico do federalismo ao longo de pouco mais de dois séculos; aborda a repartição de competência na Constituição Brasileira de 1988.

Na primeira parte a autora trata do contexto histórico do federalismo que foi o fato intencional ou não, do federalismo moderno.  Quanto ao tema é o federalismo o modelo federal de Estado, criação dos convencionais de Filadélfia quando reunidos com o objetivo de aprimorar a união dos Estados em que havia convertido, ou seja, as treze colônias britânicas da América do Norte em 1787. Ao discorrer sobre a história do federalismo inicial do século XVIII, a historiadora e constitucionalista, divide na primeira parte em dois tópicos: o surgimento do Estado Federal e suas características nos subtópicos; a matriz norte-americana, segundo a qual a democracia só era considerada possível em pequenas comunidades e nunca em países de grande território como o vasto território americano; o impulso associativo que desde a antiguidade constituía o sentido de alianças.

Assim, o termo Federação que vem do latim “foedus-eris” o mesmo que alianças de Nações independentes, mas nunca um Estado estruturado, pois o idealismo norteador federativo em fases anteriores a história estabelecia que os vínculos mais elementares e menos consistentes, equivalendo antes às confederações.

Com o aperfeiçoamento da Constituição Americana de 1787, chegou com a doação de um modelo original de Estado, cujas características o apartam dos velhos e superados esquemas confederativos, ou seja, o ápice da experiência confederativa na América do Norte. Quanto às características do Estado Federal, bem como as repartições de competências no Federalismo brasileiro atual e o Estado Federal representa uma nova forma de Estado, esclarecimento sucinto preliminar da autora entre Confederação e a Federação, é que aquela tem como base jurídica um tratado, “acordo de vontade”, e esta última tem como base jurídica, sempre uma Constituição; os estados-membros da Federação não gozam de soberania, daquele poder de autodeterminação plena. A soberania é exclusiva do Estado Federal, o que se distinguem em relação à confederação, os Estados autônomos abdicou a anterior soberania e, na condição de membros autônomos, passaram a integrar um novo e único Estado soberano.

Inexistência do Direito de Sucessão é o terceiro elemento distintivo, presente nas confederações e ausente nas Federações, é que na Constituição, onde se amarra a estrutura intima da Federação, chamadas cláusulas pétreas, laços de indissolubilidade do federativo.

  Quanto aos aspectos unitários, diz à autora que, “perante o concerto das Nações, só o Estado Federal é pessoa jurídica de Direito Internacional Público, o mesmo não ocorre com os Estados-membros”. Quanto o aspecto societário o que se justifica por ser a Federação uma sociedade de Estados; a repartição de competências entre os entes federados, a grande inovação está na previsão de dois níveis de poder, um central e poderes periféricos, que deve funcionar autônoma e concomitantemente. A federação a rigor, é um grande sistema de repartição de competências. É essa repartição de competências é que dá substância a descentralização em unidades autônomas, a técnica de repartição é elemento especifico e essencial ao sistema federal; a repartição de renda no que se verifica a autonomia dos entes federados e os habilita a desempenhar suas competências. A razão por que, em todos os estudos pertinentes, se enfatiza a importância de uma equilibrada distribuição de rendas, mormente de receitas tributárias, que não desnature o federalismo pela sujeição econômica dos Estados-membros à União.

 Na segunda parte do livro, a mestra demonstra com convicção e grande conhecimento do contexto histórico do federalismo, que ao longo de pouco mais de dois séculos foi alterada a conformação do Estado Federal na sua pátria de origem, passou-se a chamar de federalismo dual ou cooperativo. Nesse sentido, a repartição de competências no Estado Federal é a descentralização em maior ou menor grau; os poderes que não tinham sido delegados aos Estados Unidos pela Constituição e não tinham sido proibidos por ala aos Estados serão reservado, respectivamente, aos Estados ou ao povo, o que prevaleceu na jurisprudência, orientação que privilegiava a décima emenda constitucional americana, daí, nos Estados Unidos, o surgimento de nova versão do federalismo dito cooperativo, marcado pela a interferência acentuada do poder federal em esfera de atribuições antes consideradas exclusiva dos Estados. As alterações das relações entre União e Estados na Federação norte-americana que ocorreram entre 1918 e 1941, por via de interpretação judicial fio exatamente o acréscimo das competências da União.

No Brasil ao tempo do império, a federação brasileira que chegou com a República, plasmou-se à imagem e semelhança da matriz norte-americana, com o dual federalismo com esfera de competência estanques enumeradas as da União, remanescentes as dos Estados, o poder central abstendo-se de interferir nos assuntos Estaduais. Assim no Brasil foi exercida amplamente a autonomia estatal em todas as suas conseqüências, no tocante a faculdade de auto-organização, a adoção de solução diferenciada nas Constituições dos Estados e até mesmo quanto ao esquema da separação de poderes, a repartição horizontal do poder tributário também delimitava as fontes de ingressos federais e estaduais, transmudou-se em cooperativo o nosso federativo, basicamente a partir da Constituição de 1934, com o acréscimo da competência da União, emenda constitucional nº 01/69, restrição da competência estadual, reconhecimento constitucional de um campo de autonomia aos Municípios pelo ordenamento constitucional de 67/69. A busca de um relacionamento equilibrado, modernamente se tem acrescido ao federalismo a função de garantia da democracia participativa, com sua multiplicação de círculos de decisões políticas em que o cidadão fica mais próximo do poder, diz ser vocacionado a fazer dos Estados laboratórios para o desenvolvimento de novas idéias sociais, econômicas e políticas.

O Tópico quarto trata das técnicas de repartição de competências. A técnica do federalismo clássico, o primeiro modelo, vem da Constituição dos Estados Unidos, que especificou os poderes da União, deixando para os Estados todos os demais poderes que não atribuiu à autoridade federal e nem vedou as autoridades Estaduais, portanto, tratou de competências enumeradas e remanescentes, chamada de repartição horizontal, como no caso da Constituição americana, onde o elenco dos poderes da União está previsto no artigo 1º, seção 8, encerrando substancialmente competência que, por sua natureza, devem ficar com o governo central. Assim aquelas concernentes às relações exteriores, à defesa nacional, ao sistema monetário e de pesos e medidas, à nacionalidade, ao comércio e comunicação interestadual.

Das alternativas que combinam competências: as enumeradas, nas Constituição alemã, de 1919, e na Austríaca, de 1920, trazem a índole da repartição vertical de competências, que dividem uma mesma matéria, em diferentes níveis, entre diversos entes federativos, a Constituição de Weimar de 1919 onde foram introduzidas algumas regras disciplinadoras pelas quais agiram concorrentemente União e Estado, artigo 6º daquela Constituição relacionava as competências legislativas exclusiva do Reich (União). E no artigo 7º, é previsto a competência do Reich sobre um longo elenco de matérias, não de modo exclusivo, mas prioritário.

Bem como as Constituições da Índia, de 1950, e da Alemanha, de 1949, a Índia consagrou a organização federativa, criando, no tocante à repartição de competências uma técnica inovadora: as três listas, a primeira contendo 97 matérias de competência exclusiva da União, a segunda 66 matérias de competências exclusiva do Estado, 47 matérias de competências concorrentes e a competência residual são deferidas à União, no respeita a matéria não enumerada na lista dos Estados ou na lista concorrente, artigo 248 daquela Constituição. A Constituição da República Federal da Alemanha promulgada em 1949 por sua grande relevância como documento em que se alicerçaram as bases para reorganização democráticas daquele País. Portanto, o princípio federativo Alemão foi consagrado pele lei fundamental de Bonn “nova substância a atividade legislativa do Estado-membro, permitindo-lhe o ingresso no amplo setor da legislação federal, sem prejuízo das regras de coexistências, que demarcam, com maior amplitude do que na técnica dual do federalismo norte-americano, as fronteiras normativas do Estado Federal” RAUL MACHADO HORTA (1982:18). 

Assim também como as repartições de competências nas Constituições brasileiras, desde a República, distinguiram as competências enumeradas da União, deixando para os Estados as remanescentes. E a partir de 1934, passaram a trabalhar com competências concorrentes. As Constituições brasileiras posteriores mantiveram, em linhas gerais, a técnica de mesclar competências enumeradas, remanescentes e concorrentes. Entre nós a primeira previsão da competência privativa da União reside nos artigos 5º e 7º, inciso IV da Constituição de 1934. E aos Municípios era assegurada a autonomia em tudo que respeitassem ao seu peculiar interesse. Relacionaram-se nos artigos 15 e 16, da Constituição de 1937, as competências não legislativas e legislativas privativa da União, e ainda no artigo 17, a possibilidade de se delegar aos Estados por lei federal, a faculdade de legislarem sobre matéria de competências da União, para suprimir lacunas, em questões de interesse predominante de alguns Estados. O cotejo entre os modelos desenvolvidas em 1934 e 1937, em tema de repartição de competências, realça o caráter centralizador do último, mais restritivo em relação à faculdade de os Estados participarem da legislação concorrente.

Na Terceira e última parte do livro, foi aborda a repartição de competência na Constituição Brasileira de 1988, a instauração de nova ordem constitucional no Brasil nos últimos círculos Revolucionários iniciados em 1964, com desejo manifesto da sociedade brasileira, o movimento das “diretas já”.

Com o movimento Revolucionário surgiu o pedido de uma nova Constituição, e esse pedido foi frustrado na primeira aspiração, mas atendido na segunda pelo presidente José Sarney. Por intermédio da emenda constitucional de nº 26, de 27 de 1985, quando convocada a Assembléia Nacional Constituinte, que seria composta pelo o Congresso Nacional a ser eleito em 15 de novembro de 1986, nos termos de ato convocatório de 1º de fevereiro de 1987. Seguindo o processo de gestão longa e difícil, ao cabo do qual é promulgada a Constituição em 5(cinco) de outubro de 1988, e quanto à repartição de competências nas diversas fases dos trabalhos constituintes, constituiu objeto de consideração. Primeiro por três Subcomissões vinculadas à Comissão da Organização do Estado, a saber: a Subcomissão da União, Distrito Federal e Territórios; a Subcomissão dos Estados; e a Subcomissão de Municípios e Regiões.

 

O anteprojeto da comissão da organização do Estado teve como relator o Senado José Richa, que, no entanto manteve praticamente o esquema tradicional de repartição de competência. E os cinco anteprojetos que foram discutidos durante a comissão de sistematização: como o anteprojeto Cabral; anteprojeto Câmara que era substancialmente igual ao anteprojeto Cabral; o anteprojeto Hércules, também sem apresentar disposição privando competências de execução comum; anteprojeto Ferraz, depois de fazer menção a encargos comuns a todas as esferas, oferecia-se o elenco das competências legislativas. Os quatro anteprojetos referidos variaram em por menores, não se afastando, porém, de uma visão mais convencional sobre a repartição de competências, já o anteprojeto de Afonso acompanhou de perto a proposta da Comissão Afonso Arinos, que também fora de autoria de José Afonso da Silva membro daquela Comissão. Enfim aprova o anteprojeto com alterações nos artigos 24, 29, §§1ºe2º, 27, §§ 1º, 2ºe3º.

O tópico seguinte trata do sistema de repartição de competências adotado na Constituição de 1988: a tríplice estruturação da federação brasileira que se estruturou, num sistema complexo em que convivem as competências privativa, repartidas horizontalmente, com competências concorrentes, repartidas verticalmente, e as de ordem mediante delegação.

As competências privativas da União estão previstas no artigo 21, e 22 da Constituição de 1988, o primeiro enumera as matérias deferidas à atuação política e administrativa das autoridades federais, o segundo discrimina as matérias passiveis de disciplina normativa daquelas autoridades;

Competência material privativas dos Estados pelas vedações e condicionamentos que derivam da Constituição continuou bastante reduzida à área de competências matérias exclusivas dos Estados. Com a competência material explicita, nos termos do artigo 25, §2º, com a redação dada pela emenda Constitucional nº5/95, cabe aos Estados explorar diretamente ou mediante concessão os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei. Fora essa, as demais competências privativas dos Estados integram a órbita dos poderes remanescentes não enumerados, nos termos do artigo 25,§1º, e §4º do artigo 18 da Constituição de 1988, e outras competências como as de exploração do gás canalizado, artigo 25,§2º; as de criar novos municípios, artigo 18,§4º, e ainda as de instituir regiões metropolitanas, aglomeração urbana e microrregiões artigo 25, §3º.

Competências dos Municípios estão catalogadas no artigo 30, cujo inciso I confere aos Municípios legislar sobre assunto de seu interesse local, e outras tantas competências de ordem administrativas, e especificadas nos incisos III, IV, V, VIII da Constituição de 1988.

Competências concorrentes: competências comuns estão elas discriminadas em dois dispositivos no artigo 23 e 24 da Constituição de 1988, naquele são previstas tarefas cujo cumprimento a todos incumbir, por isso voltado a defesa de valores que, sem o consentimento da União, dos Estados, dos Municípios, e Distrito Federal, o constituinte entendeu que não poderiam ser adequadamente preservado, último figura a competência legislativa concorrente sobre as matérias que o mesmo arrola, observados este dispositivo em seus quatro parágrafos, embora o mesmo não indique que os Municípios sejam entre os titulares da competência concorrente.

 E as competências de ordem mediante delegação: é o que prevê o parágrafo único do artigo 22 da Constituição de 1988, permitindo que lei complementar possa autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias objeto da competência legislativa da União, que no Direito brasileiro não se trata de previsão inédita, mas de Direito anterior desde Constituição de 1937, no artigo 17, que dizia: “Nas matérias de competência exclusiva da União, a lei poderá delegar aos Estados a faculdade de legislar, (...)” bem como na Constituição Alemã de 1949, artigo 71 em que se lê; ”No domínio da legislação exclusiva da Federação, cabe aos Estados a faculdade de legislar unicamente no caso e à medida que forem para isso expressamente autorizado por uma lei federal”.

Do exposto de um modo geral, a autora se apóia em vários autores como PAULO BONVIDES; LOEWENSTIEN; ALEXANRE HAMILTON, JAIMES MADISON E JOHNJAY; DALMO DE ABREU DALARI e outros para emitir suas conclusões, no que tange ao federalismo do século XVII ao século XXI, assim como tomou por base o Direto alienígena, o pacto das treze colônias britânicas da América do Norte em 1787, as Constituições de Weimar, e da Índia de 1950, como também as constituições brasileiras de 1934 e 1937, ainda a Constituição da Alemanha de 1949, e a Constituição brasileira promulgada em 1988, esta obra tem por objetivo atingir o público dito aplicadores do Direito.

 


[1]  Acadêmico 4º Período de Direito, da Faculdade São Luís, Email: [email protected]