REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS:

REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS: EMENDAS CONSTITUCIONAIS, INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO SOB A ÓTICA DA GESTÃO PÚBLICA

Andréa Aguiar da Silva Vidall(autora)

Sabrina Rodrigues Alencar(co-autora)

 

 

RESUMO

No decorrer dos estudos da disciplina Processo Administrativo, nesta Pós- Graduação de Direito Administrativo e Gestão Pública, foi amplamente discutido o Regime Próprio dos Servidores Públicos e suas recentes reformas constitucionais, promovidas pelas Emendas Constitucionais nº 20/98, 41/2003, 47/200 e 70/2012. O objetivo da dissertação é analisar as mudanças promovidas pelas referidas Emendas Constitucionais e o impacto no novo modelo de gestão publicada Previdência Pública. A contribuição para a comunidade cinge-se em demonstrar que as reformas previdenciárias promoveram o enxugamento da máquina administrativa federal ao tempo que permitiram o estado alcançar o equilíbrio financeiro e atuarial e aprimorar a gestão pública dos recursos de toda a sociedade. Entretanto, essas mudanças se revelaram nocivas aos servidores públicos, sobretudo para aqueles que ingressaram no novo regime jurídico, que assumiram o ônus das mudanças e sofreram impactos na vida laboral, renda e, consequentemente queda da qualidade de vida. No que se refere à Metodologia e Referencial Teórico do Estudo, trata-se de um artigo explicativo, essencialmente bibliográfico. As argumentações utilizadas na discussão e conclusões estarão apoiadas em documentos e relatórios divulgados pelo governo brasileiro (Ministério da Previdência Social e Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)), artigos públicos na internet, bem como em estudos empíricos publicados sobre o tema objeto do estudo.

 

 

Palavras-chave: Previdência Pública dos Servidores Civis. Reforma da Previdência. Gestão Pública.

 

 

 

ABSTRATY

During the Administrative Process discipline, studies in postgraduate studies of administrative law and public administration, was widely discussed the arrangements of public servants and their recent constitutional reforms, promoted by constitutional amendments nº 20/98, 41/2003, 47/200 and 70/2012.  The aim of the dissertation is to analyze the changes promoted by these constitutional amendments and the impact on the new model of Public Security management published.  The contribution to the community is limited to demonstrate that social security reforms promoted the paring down of federal administrative machine to weather that allowed the State to achieve the financial and actuarial balance and improve the public management of resources of the whole society.  However, these changes have proved to be harmful to public servants, especially for those who joined in the new legal regime, which assumed the burden of change and have suffered impacts on working life, income and, consequently, fall of the quality of life. As regards methodology and theoretical framework of the study, this is an explanatory article bibliographic essentially. The arguments used in the discussion and conclusions are supported by documents and reports published by the Brazilian Government (Ministry of Social Welfare e Institute of Advanced Economic Research (IPEA)), public internet articles, as well as empirical studies published on the subject object of study.

Keywords: Public Pension of Civil Servants. Pension Reform. Public Management.

 

INTRODUÇÃO

 

 

O objetivo deste, como exposto no resumo, é analisar as mudanças promovidas pelas Emendas Constitucionais número 20/1998, 41/2003 e 47/2005, e o impacto no modelo de gestão pública da Previdência Social do Servidor Público, analisando-se as razões da reforma, inserida num contexto maior, iniciado a partir da reforma administrativa do Estado.

As razões da escolha do presente escrito começaram a brotar a partir do próprio trabalho exercido pelo subscritor, que lida diariamente com o Sistema Previdenciário, e que através de leituras esporádicas sobre o tema, verificou que a reforma do sistema previdenciário do servidor público representou um dos pilares do novo modelo de administração pública, inaugurado a partir dos anos de 1990.

Nos estudos da disciplina Processo Administrativo, nesta Pós- Graduação de Direito Administrativo e Gestão Pública, foi amplamente discutido o Regime Próprio dos Servidores Públicos e suas recentes reformas constitucionais, promovidas pelas Emendas Constitucionais nº 20/98, 41/200, 47/2005 e 70/2012, fato motivador para o presente escrito.

Ademais, existem em gama de escritos acerca do tema, notadamente, antes de se promover a reforma da Previdência.

Neste trabalho não serão explanadas interpretações das regras em si, mas a mudança de postura da gestão pública e os efeitos daí decorrentes, em relação à administração e, secundariamente, em relação aos impactos causados aos servidores públicos em geral.

O artigo científico apresenta abordagem de revisão. De outro lado, o escrito pretende demonstrar que a mudança não se mostrou favorável aos servidores públicos, principalmente, para aqueles cujos direitos achavam-se em constituição, à época das mudanças. Nessa análise, o artigo apresenta abordagem original.

 

 

1   HISTÓRICO DA REFORMA DO ESTADO

 

 

A partir do ano de 1992, com a eleição do primeiro Presidente após a era Militar, o modelo da Administração Federal passou por mudanças profundas, sob o argumento de reconstrução do Estado.

No primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), em continuidade às primeiras ações promovidas pelos seus antecessores da era civil, promoveu-se uma reforma do Estado, uma verdadeira redefinição de suas atividades, visando a superar os problemas crônicos vividos àquela época: alta inflação, crise econômica, moratória da dívida externa, monopólio estatal de atividades econômicas.

A nova forma de administração pública foi denominada “gerencial”, pelo seu principal mentor, o ex-ministro do Ministério da então pasta, Ministério da Administração e Reforma do Estado. Ela foi implementada a partir do ano de 1.995 e supunha uma melhoria da capacidade do Estado de atender às demandas sociais, redefinir o modelo social e burocrático vigente, por meio da implantação de uma administração fundada no modelo liberal, tendo como princípio a eficiência do serviço público segundo orientação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE).

1.1  Da Reforma da Previdência Social Seguindo a Nova Diretriz

 

 

Relativamente à previdência, não havia um corpo orgânico e uniforme de normas, sendo que os benefícios custeados unicamente com recursos estatais. No âmago dessa política de reestruturação do estado, a alteração do art. 40, da Constituição Federal, por meio da Emenda Constitucional nº 20/1998, tratou, dentre outras coisas, de consolidar um novo modelo previdenciário público, com ênfase no caráter contributivo e na necessidade de equilíbrio financeiro e atuarial.

Os gastos com aposentados e pensionistas da previdência do serviço público federal e estadual equivaliam a quase 10 (dez) vezes o montante dos gastos governamentais com a Previdência (Regime Geral) e a Assistência Social, no ano de 2000, gerando impactos orçamentários enormes, impondo-se urgentemente uma reforma do sistema, segundo dados do Ministério da Previdência Social (www.mps.gov.br).

A Emenda constitucional 41, de 31 de dezembro de 2003, em continuação à reforma do sistema, incluiu a característica da solidariedade, estabelecendo que as contribuições para o sistema devem ser vertidas pelas entidades públicas, de um lado; e de outro, pelos servidores, ativos e inativos, e pensionistas.

Conforme afirmação de Tavares, (2004, p.7):

 

Até esta mudança, tantos os valores arrecadados dos servidores ativos quanto os gastos com os benefícios previdenciários eram incluídos no orçamento fiscal das entidades da Federação, contrariando a determinação constitucional do art. 165§5º, que prevê a separação do orçamento da seguridade social do orçamento fiscal.

A Lei Federal nº 9.717/98, editada antes da edição da própria EC 20/98, já determinava o destaque da contribuição do Estado, o regime contábil individualizado, elaboração de demonstrativos financeiros e inspeções e auditorias internas e externas, mas isso não era realizado.

A Emenda Constitucional nº41/2003 trouxe novas alterações, estabelecendo o caráter contributivo e solidário para os RPPS - Regime Próprio de Previdência Social, destacando-se as principais:

• Instituiu a contribuição para os servidores inativos e pensionistas, bem como do ente estatal;
• Revogou com a denominada integralidade, princípio que determinava que a base de cálculo da aposentadoria ou pensão por morte deveria ser o valor da última remuneração do servidor em atividade. O cálculo das aposentadorias dos servidores públicos passou a corresponder à média dos salários de contribuição durante todo o tempo contributivo;

• Revogou a denominada paridade, previsto no §8º, do artigo 40, da  Constituição Federal, que permitia a isonomia entre servidores da ativa e aposentados/pensionistas, isto é, as modificações e remuneração dos servidores em atividade, suas reclassificações ou transformações de cargos, revisões, deveriam ser estendidas aos servidores aposentados ou aos pensionistas;

• Limitação do valor da pensão por morte.

Diante das mudanças acima, a Lei 10.887 de 18 de julho de 2004, que regulamentou a EC 41/2003, estabeleceu a forma de cálculo dos proventos dos servidores públicos que passou a corresponder à média dos salários-de-contribuição durante todo o tempo contributivo.

Essa lei também tratou de estabelecer, também, os limites dos valores devidos a título de pensão por morte.

Finalmente, a Lei 12.618, de 30 de abril de 2012, que instituiu o regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo, fixou os limites máximos de aposentadorias e pensões a serem pagos pelo regime próprio dos servidores da União, assim como autorizou a criação de 03 (três) entidades de fechadas de previdência complementar.

No âmbito da administração pública, foi criada a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe) para os servidores públicos titulares de cargo efetivo do Poder Executivo, por meio de ato da Presidente da República, através do Decreto nº 7.808, de 20 de setembro de 2012. O Poder Legislativo Federal aderiu à Funpresp-Exe, através do Ato da Mesa nº 74, de 31 de janeiro de 2013.

Com a criação desta Entidade de Previdência Complementar, os servidores da União contratados a partir de sua criação, terão seus benefícios de aposentadoria limitados ao teto vigente para o Regime Geral de Previdência (teto do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)).

Em face das mudanças acima, podemos visualizar facilmente que o Estado resolveu o crescente déficit previdenciário, ao mesmo tempo que irá capitalizar recursos nos moldes de grandes entidades fechadas de previdência complementar do País, como a Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil (PREVI), através das Fundações criadas.

O servidor público atualmente custeia o sistema previdenciário com a alíquota de 11% (onze por cento), incidente sobre a totalidade da base de contribuição (artigo 4º, da Lei 10.887/2004), ou sobre a parcela da base de contribuição que não exceder ao limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, se vinculado ao Regime Previdenciário Complementar.

O servidor Público aposentado, após muitas discussões sobre a constitucionalidade de sua contribuição, restou obrigado a contribuir com 11% (onze por cento), incidentes sobre a parcela dos proventos de aposentadorias e pensões que supere 60% (sessenta por cento) do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social[1].

A União, as autarquias e as fundações públicas detêm a obrigação de contribuir com o dobro da contribuição dos servidores[2].

As medidas surtiram efeito, tanto é que, nos 26 (vinte e seis) estados da federação, todos instituíram seus Regimes Próprios de Previdência Social, administrados por uma unidade gestora (exemplo: Rio de janeiro – RIO PREVIDÊNCIA; Piauí – Instituto de Assistência e Previdência do Piauí (IAPEP)), os quais apresentam saldos em investimentos crescentes.

Com a instituição da FUNPRESP, que para o governo visa a recomposição do equilíbrio da Previdência Pública, o sistema previdenciário tenderá a acumular mais investimentos e se tornará rentável, visto que se constitui num instrumento privado voltado para a formação da poupança previdenciária do trabalhador, administrando seus recursos no mercado financeiro, e,  lógico, logrando lucros com as aplicações desses recursos.

Nesse sistema, o governo não assumirá qualquer ônus financeiro caso o fundo venha a dar prejuízo no futuro. A responsabilidade será dos administradores e os prejuízos, dos participantes.

Segundo Pureza (2010), do ponto de vista do equilíbrio das contas públicas, tais iniciativas representaram um significativo avanço frente à relativa prodigalidade  com que eram tratados os aposentados e pensionistas da fase anterior às  reformas previdenciárias de 1998 e 2003.

Entretanto, estudos indicam que o déficit público da previdência dos servidores perdurará ainda por longo tempo, mesmo com as medidas tomadas, visto que a Previdência Complementar levará muitos anos para se firmar efetivamente.

2                    A REFORMA SOB O ASPECTO FINANCEIRO DOS SERVIDORES APOSENTADOS.

Do ponto de vista dos servidores públicos, seguramente, a sonhada estabilidade e garantia de uma aposentadoria tranquila, não mais existe mais, nos moldes do regime anterior.

Se a reforma se mostrou vitoriosa para o Estado, por outro lado, os servidores sofreram graves prejuízos, conforme demonstrar-se-á segundo a espécie de aposentadoria.

2.1              Dos servidores que mantêm direito à paridade vencimental

Para demonstrar o prejuízo sofrido por estes servidores, inicialmente, cita-se a legislação, que em nome do estado gerencial, alterou os antigos padrões de vencimentos, fazendo incluir gratificações associadas ao desempenho de determinadas atividades para algumas carreiras da administração pública federal.

A partir da adoção do modelo de Estado Gerencial, a avaliação de desempenho dos servidores públicos passou a ser regra necessária como critério de promoção, remuneração e concessão de vantagens.

A remuneração dos servidores públicos passou a ser composta por gratificações de desempenho da atividade. Elas foram criadas em inúmeras variáveis de acordo com o ramo da atividade do servidor público em causa (GDATA[3], e outras similares).

Estas gratificações, concedidas de acordo com os resultados das avaliações de desempenho institucional e individual impactam diretamente a remuneração dos servidores.

A gratificação de desempenho atualmente pode representar o percentual estimado de 22% (vinte e três por centos) até 95% (noventa e cinco por cento) da remuneração total dos servidores. É dizer: a gratificação de desempenho, em alguns casos, pode representar quase a totalidade da remuneração.

Eis aí o primeiro prejuízo dos servidores públicos que irão se aposentar: eles perceberão percentuais de gratificação inferiores aos dos servidores ativos.

Existem casos em que o servidor ao se aposentar, mesmo com direito à paridade, somente tem direito a 30 (trinta) pontos a título de Gratificação de Desempenho da Atividade, enquanto o servidor da ativa tem direito a 100 pontos!

O servidor nesses casos se aposentará com um prejuízo real de 41,44% (quarenta e um inteiros e quarenta e quatro centésimos percentuais), em relação ao servidor que continua na ativa, mesmo tendo garantida a paridade.

As regras de transição previstas nas Emendas Constitucionais nº 20/1998 e 41/2003 penalizaram os servidores, a ponto do próprio constituinte derivado minimizar os danos causados, votando a emenda constitucional nº 47/2003, denominada PEC paralela, que traçou regras mais benéficas aos servidores que adentraram antes destas.

Assim, o artigo 2º da EC nº 47/05 estendeu a garantia da paridade, em toda a sua amplitude, aos servidores que ingressaram até 31/12/2003, aposentados na forma do art. 6º da EC nº 41/03.

Destaque-se também que os servidores que ingressaram até 16/12/1998 podem optar pela aposentadoria na forma do art. 6º da EC 41/03, ou de acordo com a regra geral do artigo 40 da CF. Da mesma forma, os servidores que ingressaram até 31/12/2003 podem optar pela aposentadoria na forma do art. 40 da CF.

Nesse mesmo passo, o legislador corrigiu a injustiça cometida com os servidores que se aposentaram por invalidez após da edição da EC nº 41/2003, que não tinham o direito à integralidade e a paridade.

Para corrigir tal distorção, o legislador constituinte editou a Emenda  Constitucional nº 70/2012, que concedeu a integralidade e paridade para as aposentadorias por invalidez permanente dos servidores públicos da União, estados e municípios que tenham  ingressado no serviço público até 31/12/2003, incluindo as pensões decorrentes dessas  aposentadorias.

Todavia, mesmo tendo paridade, outras sensíveis perdas ocorreram com a reforma, como a redução de aposentadorias, ao ser instituída a taxação dos inativos; a cobrança de “pedágio anual” de 5% para aposentadorias antes dos 60 anos, se homem, e 55 anos, se mulher; e, finalmente, a política de reajuste salarial do funcionalismo, que não recompõe sequer a inflação, como será demonstrado no item seguinte.

2.2  Servidores aposentados que não têm direito à paridade

Os servidores, que se aposentaram ou que irão se aposentar sem o direito à paridade e a integralidade, cujos proventos foram apurados pela média dos salários-de-contribuição[4], têm diminuído sensivelmente seu nível de renda, porque a média, embora mais justa do ponto de vista atuarial, inclui os rendimentos de todo o período laborativo, e, na maioria dos casos, os servidores somente galgaram maiores remunerações prestes a se jubilarem.

Por sua vez, o critério de rejuste de seus benefícios, que é o mesmo adotado pelo Regime Geral de Previdência Social[5], tem sido melhor que a política salarial adotada pelo governo federal (neste caso, os servidores que têm direito à paridade sofrem prejuízos).

Basta lembrar que o reajuste concedido aos servidores neste ano, de 5,2%, e que faz parte do aumento total de 15,8%, previsto para o intervalo de 2013 a 2015[6], é inferior ao do INPC[7], cujos últimos anos, de 2010, 2011 e 2012, foram respectivamente de 6,45%, 6,07% e 6,19%.

Entretanto, os servidores aposentados nessa condição (média dos salários-de-contribuiçao), ainda assim, sofrerão prejuízo a partir da formação de sua renda mensal inicial (RMI), e também sofrerão prejuízos em relação às futuras alterações remuneratórias concedidas aos servidores da ativa, que não lhes serão estendidas, porque não detêm a prerrogativa da paridade.

2.3 Servidores que se aposentarão pela Previdência Complementar.

Com relação aos servidores que aderiram ou que são obrigados a se filiarem à Previdência Complementar Pública, a mensuração de seus proventos que superarem o teto do regime geral – INSS será uma incógnita, visto que será submetida às oscilações do mercado financeiro, mas também sofrerão graves prejuízos em suas rendas, conforme demonstração abaixo.

Em primeiro lugar, o prejuízo parte da contribuição patronal; a União, autarquias e fundações públicas federais passarão a recolher, no máximo, 8,5% (oito e meio por cento) sobre a parcela de rendimentos que excederem o teto do RGPS[8]. Ora, se União (autarquias e fundações públicas) atualmente custeia o sistema com a alíquota de 22% (vinte e dois por cento) e o sistema é deficitário, certamente os servidores que ganham acima do teto terão suas rendas diminuídas.

A renda será sensivelmente diminuída porque o regime de previdência adotada será o Regime Financeiro de Capitalização[9], e o plano de benefício será estruturado mediante a contribuição definida[10]. 

Para Gushinken, (2002, p. 357):

O mercado, por si, só, nunca será capaz de cumprir o princípio da cobertura universal, e tampouco satisfazer plenamente as necessidades previdenciárias, principalmente da grande massa de trabalhadores , que dependem de efetiva segurança e garantia, as quais o Estado está mais apto a oferecer.

O servidor aposentado pela Previdência Complementar ficará complemente inseguro quanto à subsistência futura, pois o valor da aposentadoria somente será definida no momento que se aposentar (plano de benefícios com contribuição definida) e pelas condições de mercado então vigente, além de correr o risco da falência da entidade privada, como já ocorreu outrora como outros fundos de previdências privados (exemplo: a CAPEMI[11]), não sendo assistido pelo Estado.

3                    CONCLUSÃO

Por tudo do que foi dito, não se nega a necessidade da reforma do sistema previdenciário, sob o ponto de vista da gestão fiscal.

No entanto, as prioridades estabelecidas pelo governo, dentre elas a questão do superávit, têm se revertido em contenção de despesas e aperto fiscal. Aumentos na arrecadação de tributos vêm sendo combinados com restrições nas despesas com pagamento de servidores públicos aposentados.

Com a remuneração em declínio, mesmo para os servidores ativos, os aposentados pós-reformas constitucionais sofrerão redução em face da perda de percentuais nas gratificações, ou perda em razão da aplicação da média, ou anda perdas pela ausência de reajustes anuais dos benefícios previdenciários (ou reajustes inferiores à inflação), que podem representar percentuais de até 50% (cinquenta por cento) do valor da remuneração que ostentava como servidor ativo.

A previdência complementar mostra que o servidor pode ter ganho, mas, como se submete ao mercado de capitais, tudo leva a crer que o mesmo possa ter sensivelmente reduzida a renda, acaso não se firme a previsão de crescimento dos investimentos, ou ainda de ser submetido ao risco de falência do sistema.

Por conseguinte, aquela teoria antiga em que o servidor público era Marajá (inclusive, objeto de capa de uma revista semanal famosa com o título – Funcionalismo Público – A Praga dos Marajás[12]), não tem mais fundamento, pelo menos para os servidores públicos a se aposentarem após a grande mudança estabelecida pelas reformas constitucionais.

 

REFERÊNCIAS

 

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GUSHIKEN, Luiz; FERRARI, Augusto Tadeu; FREITAS, Wanderley José de; GOMES, José Valdir; Oliveira; Raul Miguel de Freitas. Regime próprio dos servidores: como implementar? Uma visão prática e teórica. Brasília: MPAS, 2002. 357 p; Il. 9 (Coleção Previdência Social, Série Estudos, v. 17).

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