REDES SOCIAIS, INSTITUIÇÕES E ATORES POLÍTICOS NO GOVERNO DA CIDADE DE SÃO PAULO
Publicado em 14 de agosto de 2009 por ANTONIO DOMINGOS CUNHA
ANTONIO DOMINGOS ARAÚJO CUNHA
PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATOLICA DO PARANÁ
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO
RESUMO: REDES SOCIAIS, INSTITUIÇÕES E ATORES POLÍTICOS NO GOVERNO DA CIDADE DE SÃO PAULO
DISCIPLINA: GOVERNANÇA URBANA E REDES SOCIAIS
RESUMO
1. Introdução
Em sua obra, “Redes sociais, instituições e atores políticos no governo da cidade de São Paulo”, Eduardo Cesar Marques observa que há um problema comum entre as cidades brasileiras, designado de “segregação” no gerenciamento de serviços, disseminação da pobreza urbana e condições de vida precárias. Isto se confirma pelos indicadores utilizados nas regiões pobres e a qualidade dos serviços ofertados pelo Estado para estas regiões pobres, mas que poderiam ser igualmente empobrecidas por circunstâncias locais.
Esta questão tornou-se um paradigma nos estudos de ciências sociais, de onde se discute o poder decisional do estado dividido em duas correntes, quais sejam o controle por políticos de corte clientelista e particularista, ou por intermédio de desenvolvimento de poder local. Desta forma, quando o Estado se coloca em posição de defesa dos interesses privados, em verdade reforça as desigualdades sociais, o que se observa na literatura dos anos 70 e 80 – por pressões do mercado imobiliário e de atores interessados na produção concreta da cidade, de modo que o poder estatal se direcione mais para as classes ricas, de forma que se tem um consenso, “a dinâmica das políticas públicas e da política importam” (MARQUES, p. 16).
Observa-se a incapacidade da literatura em explicar tal incapacidade do Estado neste processo. No mais, perde-se em referenciais pluralistas e marxistas, embora os estudos políticos no Brasil sejam densos. O que não há em verdade, seria a sua importância na sociedade brasileira sendo questionada. O objetivo do autor tende a refletir um pouco estas questões, olhando o estado por dentro, através das ações grupais localizadas na sociedade, a partir da dinâmica do processo decisional, enfocando um estudo de políticas públicas
Os escândalos de corrupção nas facções extremas, foram em verdade revelados. Desta forma, chega-se a análise de dois processos, sendo o primeiro relacionado com o processo interno do Estado, relacionado com a sua burocracia e o ambiente político mais amplo. O segundo diz respeito ao processo de relacionamento com o público e do privado no desenrolar de uma política pública porque se relaciona nacional e internacionalmente, mas há que conhecer as dimensões de estruturas e resultados. O que se pretende é explicitar a forma como as políticas públicas atuam no Brasil (p. 18).
Recai-se na comparação de São Paulo com Rio para fins meramente complementares. Dedica-se no primeiro capítulo a explicar de que forma o Estado de São Paulo se relaciona com os principais esquemas explicativos das ações do Estado, sendo a principal característica deste estado, a estabilidade. A desigualdade tende a ressaltar a vitória de determinados grupos com relação a outros (p. 19). O que justifica melhor esta situação é a teoria das elites, ou seja, o Estado é controlado por ela (p. 21). Logo, há três correntes a serem seguidas. 1. Reprodução da elite enquanto tal; 2. Direção de reprodução do poder desse grupo político; 3. Posição econômica das empresas posicionadas na rede, em detrimento de outras. O estudo tem por objetivo, encontrar um ponto intermediário das políticas públicas no Brasil (p. 20). O autor destaca três atores nesta função: 1. Burocracias e técnicos do Estado; 2. Indivíduos pertencentes à classe política: 3. Capitais envolvidos na produção concreta de obras e serviços de engenharia, desenvolvendo seu discurso, no campo histórico institucional e das relações comunitárias, de cunho institucional e relacional. Reconhece que a ciência política pouco discutiu sobre a dinâmica do poder das cidades, e tão pouco houve impacto destes estudos sobre as cidades brasileiras (p. 23).
O autor apresenta mais cinco capítulos com explicações vinculadas às características históricas e institucionais da política estuda, no segundo, características gerais do padrão de investimentos ao longo do tempo investigando condicionantes, no quarto, apresenta as características espaciais e redistributivas da política ao longo do período analisado, no quinto apresenta a rede da comunidade vinculada com a política de infra-estrutura, o sexto, apresentando a vitória das empreiteiras nas licitações de SVP, e por fim a conclusão que retoma os argumentos analíticos da mesma forma que os procedimentos metodológicos (p.23-24).
2. Capítulo I – Atores, instituições políticas e redes sociais nas literaturas sobre o poder na cidade.
2.1 Os estudos sobre o poder na cidade
O principal interesse neste item é a relação de processos políticos e políticas públicas no funcionamento das políticas públicas locais, qual seja a forma como os interesses são articulados e transformados em ações concretas (p. 25). As três teorias explicativas principais das dinâmicas políticas e as políticas locais são, a teoria das elites, o pluralismo e o marxismo. A primeira baseou-se nos estudos de Floyd Huntler, sobre o governo urbano da cidade de Atlanta, nos EUA publicado em 1953, com o nome de Community power structure: a study of decision makers (p. 26). Pode-se obter através destes dados referenciais, segundo o autor, os principais mecanismos que mantém a “estrutura coesa” que são os interesses comuns, as obrigações mútuas, o dinheiro, o hábito, as responsabilidades delegadas, e em alguns casos, a coerção e a força”(1953: 113) (p. 27). O autor descreve um jogo em que estas relações poderiam ocorrer, praticado pelas elites, de forma que os resultados da democracia representativa tornar-se-iam viciados, lembrando as idéias de Mills, adotadas nos EUA, de forma que o governo seria praticado por uma elite unificada que controlaria o governo de maneira coerente entre áreas temáticas e de forma duradoura no tempo, vinculados no entanto a interesses nacionais, e para Hunter, a nível de cidade, que projeta uma rede de relações unificada, onde os valores humanos, sociais e econômicos estariam se sedimentando. Ressalta que para os adeptos da teoria das elites, as políticas públicas seguiriam, de uma forma geral, os interesses da elite, da mesma forma que os cargos estariam sendo ocupados por pessoas vinculadas a ela. Apresenta pois dois problemas relacionados com as elites, quais sejam: 1. Incorporar a mudança e a dificuldade da teoria em incorporar a contingência nos processos políticos. O conceito de elite é ao menos parcialmente classificatório, de forma que aquele que for alçado ao poder, faria igualmente parte das elites, de forma a defini-la não pelos seus atributos, mas pelo próprio resultado que deveria ser explicado. . Estes dois problemas resultam da forma como a classe política é enquadrada analiticamente – de maneira homogênea e subordinada. Faz uma comparação de maneira que o Estado fosse tal qual a casca de uma árvore, onde as elites teriam que dar sustentação a este tronco (p. 29). O autor igualmente analisou uma cidade menor, chamada New Haven, e justifica a questão das elites políticas terem seus atores, os políticos, muito pouco espaço para desempenharam papeis (p. 30). Os pluralistas, ao contrário, afirmam que não haveria nenhum grupo na sociedade democrática, que conseguisse controlar as várias questões de política simultaneamente e de forma continuada no tempo (p. 31). Para estes a sociedade seria formada por um numero ímpar de membros, cada um com seus instrumentos de poder e seus interesses específicos e temáticos. Apresenta ainda dois problemas nesta perspectiva pluralista. O primeiro, seria que o Estado funcionaria como uma página em branco, ou uma casca a ser preenchida pelos grupos vitoriosos em cada assunto da política, em que se discute o espaço que os demais atores teriam na questão da tomada de decisão, afora os membros que pertencem a esta elite que decide, estabelecendo liames relacionais entre a burocracia e as relações entre membros da sociedade e de cargos eletivos (p. 32). Para o autor, o espaço é construído socialmente.
Arma-se de fundamentos teóricos, extraídos das obras de Castells (1983), Lojkine (1981) e Lefebvre (1976) – de forma a esclarecer o papel crítico da realidade e dos estudos urbanos até então existentes, considerados ideológicos(p. 33). Em muitas obras de Administração Estratégica, diz-se que o Estado orienta-se pela teoria do resultado, mas para o autor, este aspecto teria menor importância, já que grande parte deles já restaria definida pelas relações de trabalho e pelo caráter irremediável de classe e Estado. Para ele, as suas funções seriam definidas e classificáveis segundo as funções que ocorrem dentro do mesmo ao qual Castells chama de sistema – dominação – regulação e integração-repressão (1983: 161).Estas relações estariam determinando os liames do capitalismo nas sociedades. Castells destaca a importância dos grupos movimentalistas nas questões sociais, e que podem provocar a construção de uma nova hegemonia, que converteria a sociedade à democracia representativa, e a um conjunto de valores e práticas que levaria à construção do socialismo pela via democrática. Existe ainda uma vertente neomarxista que analisou o urbano a partir dos anos 70, como referencial, o trabalho de Lojkine (1981).Destaque-se o papel das mediações nesta escala de valores apontada
No desenvolvimento destas políticas, tem-se o neoinstitucionalismo, que embora não tenha desenvolvido diretamente estudos sobre políticas urbanas ou sobre a cidade, trouxe para o debate com grande centralidade duas importantes dimensões de política – os atores estatais e o papel do enquadramento das instituições políticas. Desta forma, os resultados estariam orientando a tomada de decisões para o desenvolvimento de ação estratégica, orientada pelos mesmos. Esta seria a forma por exemplo, como a política paulistana estaria sendo realizada (p. 42).
2.2 Sínteses analíticas tentativas
A origem do poder político de acordo com estas tradições em nível teórico é de impossível integração porque as bases de ação social de cada uma delas são excludentes.
Observa-se a condição da tradição como determinante de traços societários, a nível teórico, de forma que as origens das manifestações sociais não são unicamente divergentes mas também excludentes. Assim, menciona exemplos, como Londres, Paris e Nova Iorque na forma como suas forças políticas são articuladas. Nas décadas de 1960-1980.. Admite Savich, três principais teorias de distribuição de poder, entre elas, a teoria das elites, o pluralismo e o corporativismo (padrões de intermediação de interesses). Existem neste sentido duas críticas importantes a serem consideradas:
2.3 Atores, instituições e redes
Há dois patamares distintos nos quais precisamos estabelecer pontos de partida analíticos, quais sejam, o primeiro ponto de que as políticas públicas surgem do interior de ambientes institucionais e relacionais presentes nas comunidades de políticas (p. 47). O segundo ponto são os capitais destacados pela análise marxista (p. 49).Estes capitais podem ser definidos quanto a forma de arrecadação qual seja aquele envolvido nas formas de produção, pela criação de infra-estruturas urbanas, aquele resultante das transações imobiliárias, ou as atividades relacionadas com os serviços urbanos, como transportes e limpeza urbana (p. 50) A dinâmica política é resultado de interações, tendo em conta a dinâmica das relações pessoais e institucionais presentes, influenciadas pelos legados, já que o ambiente institucional e as redes são historicamente construídas (p. 47). A classe política é construída por três literaturas como já se disse, sem que elitistas e marxistas se põem de acordo, afirmando que a classe política é sobre determinada – pelo capital no marxismo e pelas elites no elitismo. Não podemos no entanto, como adverte o ator, predeterminar a classe política em mera “correia de transmissão de interesse das elites e classes, porque os membros das mesmas são dotados de interesses próprios e com certeza estariam dispostos a lutar por eles de forma que nem sempre há total identidade.
Marques destaca finalmente, a importância do desenho das agências estatais, como forma significativa das distinções entre as redes das comunidades de política, estudada por Marques, na questão do desenho institucional, concluindo que quanto mais elevado o insulamento e mais estruturada a organização estatal, mais importância terão as redes de relações e mais fundamental será o poder posicional para o funcionamento das políticas (p.54).
REFERÊNCIA ÚNICA:
Marques, Eduardo Cesar. Redes sociais, instituições e atores políticos, na cidade de São Paulo, Annablume, São Paulo-SP, 2003.