Processo legislativo estadual: controle da edição de medidas provisórias pelo Poder Judiciário.

PROCESSO LEGISLATIVO ESTADUAL: CONTROLE DA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS PELO PODER JUDICIÁRIO.^[1]

 

Roberto Fernandes da Silva

Rômulo Moraes Chagas^[2]

Gabriel Soares Cruz^[3]

 

 

DESCRIÇÃO DOS FATOS:

O Governador do Estado do Maranhão, Jackson Lago, diante do resultado de uma reunião com determinados servidores estaduais que haviam deflagrado movimento grevista, editou, em outubro de 2008, uma medida provisória (MP 213/2008) concedendo um aumento de 5% (cinco por cento) na remuneração-base da categoria. Tendo sido preenchido todo o trâmite da referida espécie legislativa, conforme previsão na Constituição do Estado do Maranhão, a MP foi publicada em 15 de outubro de2008. Atítulo de disposições finais do ato legislativo, o então Governador fez incluir que a MP entraria em vigor a partir do dia 01 de março de 2009, diante da ausência de previsão orçamentária para a implementação do referido aumento tão logo editada a MP.

Sucede que em 16 de abril de 2009, o TSE cassa o mandato do Governador, mandando-se que a segunda colocada, Roseana Sarney, assuma o Poder Executivo Estadual pelo tempo restante do mandato. Tão logo nomeada Governadora, Roseana modifica toda a estrutura do Poder Executivo, nomeando, inclusive, novo Procurador Geral do Estado, dando-lhe, de início, a incumbência de analisar a constitucionalidade dos atos legislativos da gestão passada.

Decorridos 45 (quarenta e cinco) dias da entrada em vigor da medida provisória referida, o Plenário da Assembleia Legislativa do Maranhão converteu a MP em lei. Durante o procedimento de conversão, determinado Deputado, de oposição ao Governo da então Governadora Roseana Sarney, apresentou uma emenda à MP, a qual estabelecia que aqueles servidores que na data da conversão da MP tivessem mais de 15 (quinze) anos de carreira, teriam incluídos em sua remuneração o percentual de 30% (trinta por cento) sobre a remuneração-base, a título de gratificação por tempo de serviço. O Plenário da AL apreciou a emenda e aprovou regularmente, tendo a MP sido convertida em lei e entrado em vigor na data da sua publicação, depois da maioria simples de instalação e votação. Frise-se que por determinação da Constituição do Maranhão, alterada quando do Governo de Jackson Lago, o quórum de instalação e votação da legislação ordinária é de maioria simples.

O Procurador Geral do Estado, ciente do ocorrido, comunicou a Governadora e aconselhou que ela apresentasse no âmbito do Supremo Tribunal Federal uma Ação Direta de Inconstitucionalidade, a fim de que a MP 213/2008 fosse declarada inconstitucional pelos seguintes fundamentos:

• Não cumprimento dos requisitos de relevância e urgência o que gera a possibilidade de controle pelo Poder Judiciário, mesmo depois de convertida em lei;
• Impossibilidade de, no âmbito de uma medida provisória, ser estabelecido eficácia diferida;
• Impossibilidade de apresentação de emenda à MP, por meio de proposta do Poder Legislativo, porquanto só quem detém legitimidade constitucional para a edição de medidas provisórias é o Chefe do Poder Executivo;

A Governadora, seguindo conselho do PGE, apresentou, no dia 20 de abril de 2009, nos termos do artigo 103, V, da Constituição Federal, Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da MP 213/2008, sob os fundamentos acima elencados. Aproveitando o ensejo, houve a impugnação do dispositivo da Constituição do Estado Maranhão que estabelecia que o quórum para instalação e votação da legislação ordinária estadual era inconstitucional por descumprimento do processo legislativo estatuído no âmbito da CR/88 e de observância obrigatória para os Estados-membros.

2 – PERSONAGENS ENVOLVIDOS

a) Governador do Estado – então cassado (Jackson Lago): diante do resultado de uma reunião com determinados servidores estaduais que haviam deflagrado movimento grevista, editou, em outubro de 2008, uma medida provisória (MP 213/2008) concedendo um aumento de 5% (cinco por cento) na remuneração-base da categoria;

b) Governadora do Estado (Roseana Sarney): após cassação de Jackson, o TSE mandou que esta assumisse o Poder Executivo Estadual pelo tempo restante do mandato. Tão logo nomeada Governadora, modifica toda a estrutura do Poder Executivo, nomeando novo Procurador Geral do Estado, dando-lhe, de início, a incumbência de analisar a constitucionalidade dos atos legislativos da gestão passada;

c) Procurador Geral do Estado: ciente do ocorrido comunicou a Governadora e aconselhou que ela apresentasse, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, uma Ação Direta de Inconstitucionalidade, a fim de que a MP 213/2008 fosse declarada inconstitucional pelos fundamentos já elencados;

d) Assembleia Legislativa: Durante o procedimento de conversão da medida provisória em lei, determinado Deputado, de oposição ao Governo da então Governadora Roseana Sarney, apresentou uma emenda à MP, a qual estabelecia que aqueles servidores que na data da conversão da MP tivessem mais de 15 (quinze) anos de carreira, teriam incluídos em sua remuneração o percentual de 30% (trinta por cento) sobre a remuneração-base, a título de gratificação por tempo de serviço. A emenda foi então apreciada e aprovada, sendo convertida em lei e entrado em vigor na data de sua publicação.

3 – ARGUMENTOS FAVORÁVEIS A ADI

 

Sabe-se que a Medida Provisória atualmente prevista pela Constituição Federal de 1988 substituiu o decreto-lei anteriormente previsto na Constituição de 1967, sendo este último o meio pelo qual o Presidente legislava em casos de extrema necessidade e urgência (requisitos essenciais). Cabe enfatizar que, diferentemente ao que prevê a Medida Provisória, os requisitos do decreto-lei eram alternativos, ou seja, os dois não precisam estar “casados”.

Sendo assim, é de nosso conhecimento que a Constituição de 1967 foi alterada pela Emenda Constitucional nº 01 de 1969. Porém, no que dizia respeito aos decretos-leis, foi apenas inserido na Constituição mais uma matéria especificando sobre qual motivo poderia ser expedido um decreto pelo Presidente, hipótese esta quando se tratasse da criação de órgãos públicos ou fixação de vencimentos.

Com a Carta Magna de 88, o Decreto foi substituído pela Medida Provisória, sendo regulamentada pelo já alterado art. 62. Após a Emenda Constitucional n° 32 de 11 de setembro de 2001, a Medida Provisória foi novamente alterada, sendo válida a redação que hoje está em vigor.

Dessa forma, após um breve histórico acerca da Medida Provisória, passemos à análise do caso em comento. Conforme preceitua o art. 62 da Constituição, é permitida a edição de Medidas Provisórias em caso de relevância e urgência. No entanto, como se pode observar, tais requisitos não são alternativos como na Constituição de 1967. Assim, faz-se necessária a presença de ambos os requisitos para que o Presidente esteja autorizado a editar Medidas Provisórias.

Para maior parte da doutrina, relevância e urgência são conceitos praticamente indeterminados, ou seja, não é possível uma análise imediata, uma vez que vai depender do caso a ser analisado. Como bem adverte Alexandre Mariotti, “neste ponto reside a diferença entre discricionariedade e conceito jurídico indeterminado: a primeira supõe mais de uma solução possível (isto é, conforme ao direito), enquanto o segundo admite uma única  – a indeterminação cessa no caso concreto”. (MARIOTTI, 1999, p. 75).

Entende-se que nem todos os casos são de grande urgência ou relevância, pois, se levarmos ao “pé da letra”, serão editadas Medidas Provisórias diariamente. Devido a isto, é que os requisitos empregados na Constituição devem fazer referência apenas àqueles casos mais graves e urgentes de fato, os quais seus efeitos seriam irreversíveis. Seria então uma medida que, devido a sua urgência e gravidade, não poderia ser adiada, como bem entende Bandeira de Mello:

Mesmo que a palavra contenha em si algum teor de fluidez, qualquer pessoa entenderá que só é urgente o que tem de ser enfrentado imediatamente, o que não pode aguardar o decurso do tempo, caso contrário o benefício pretendido inalcançável ou o dano que se quer evitar consumar-se-á ou, no mínimo existirão sérios riscos de que sobrevenha efeitos desastrosos em caso de demora. (MELLO, 2007, p. 120).

E é justamente por esta razão que não se admite, em sede de Medida Provisória, a eficácia diferida, pois entende-se que a Medida será editada para entrar imediatamente em vigor. Então indaga-se, o que seria “eficácia diferida”? Pois bem, tal eficácia se dá nas limitações do poder de tributar, as quais estão previstas no art. 150, III, “b” e “c” e 195, § 6° da Constituição. Seria, melhor dizendo, uma norma que muito embora esteja em vigor teria seus efeitos adiados para uma data futura.

Ora, se os requisitos de relevância e urgência baseiam-se no fato de que aquela medida adotada deve ser de fato urgente devido às circunstancias, o que levaria um Governador a adiar os efeitos da Medida Provisória? Não há lógica, levando-se em consideração o fato de que, no caso em questão, greves de professores acontecem anualmente, senão semestralmente. Nessa situação é possível observarmos que o Governador (Jackson Lago) já estava enfrentando um processo de cassação, razão pela qual o levou a praticar um ato que seria uma forma de “vingança” contra a Governadora prestes a assumir o cargo.

Se o Governador cassado realmente acreditasse ser este um caso de extrema urgência e relevância, o certo mesmo seria com base no art. 64, § 1°/CF solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa. A Constituição estabeleceu um “procedimento legislativo sumário” justamente para casos que necessitam de urgência. Por esta razão, entende-se não ser possível a edição de Medida Provisória no caso em questão.

Desse modo, no caso em apreço, verifica-se que foi editada uma medida provisória para abertura de crédito extraordinário para, supostamente, atender a despesas imprevisíveis e urgentes. No entanto, conforme o art. 62, § 1°, inc. I, “d”/CF, é vedada a edição de medidas provisórias relativas: “a planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º”. Além disso, o art. 167, § 3°/CF regula que somente será autorizada a abertura de crédito extraordinário para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62/CF.

Neste mesmo sentido está expresso na Constituição Estadual do Maranhão, em seu art. 42, §§ 1° e 2°, inc. I, “b” e no art. 138, § 3°, os quais estabelecem que:

Art. 42 [...]

§ 1º Em caso de relevância e urgência o Governador do Estado poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato à Assembleia Legislativa, que estando em recesso, será convocada extraordinariamente no prazo de cinco dias.

§ 2º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I - relativa a:

b) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o disposto no art. 138, § 3º.

Art. 138.  São vedados:

§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto nesta Constituição.

Percebe-se, então, que devido a tais abusos cometidos quando da edição das Medidas Provisórias, não sendo respeitado o que estava expressamente estabelecido, o Poder Judiciário pode fazer análise dos requisitos de relevância e urgência. Anteriormente, no entanto, o posicionamento do STF era diferente, pois “rejeitava competência ao Judiciário para exercer critica sobre o juízo de existência dos mesmos pressupostos do decreto-lei” (MENDES, 2011, p. 913). Atualmente o posicionamento do Supremo mudou, o qual acredita ser possível a análise por parte do Judiciário.

Sabe-se que tais medidas não são de fato leis, mas são atos normativos com força de lei e estando na qualidade de atos normativos estão sujeitas ao controle de constitucionalidade na forma concentrada (BALERA, 2009, p. 41). Conforme dispõe o art. 102, I, “a”/CF, compete ao Supremo Tribunal Federal a guarda da Constituição Federal, podendo processar e julgar a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual.

Neste caso, o STF “entende que as Medidas Provisórias são suscetíveis de controle por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade” (BALERA, 2009, p. 41), podendo então ser analisa pelo Judiciário. Para tanto, o entendimento de Celso de Mello é que:

A possibilidade de controle jurisdicional, mesmo sendo excepcional, apoia-se na necessidade de impedir que o Presidente da República, ao editar medidas provisórias, incida em excesso de poder ou em situação de manifesto abuso institucional, pois o sistema de limitação de poderes não permite que práticas governamentais abusivas venham a prevalecer sobre os postulados constitucionais que informam a concepção democrática de Poder e de Estado, especialmente naquelas hipóteses em que se registrar o exercício anômalo e arbitrário das funções estatais. (STF, ADIn 2.213-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Dj de 23-4-2004).

E mais. O Supremo Federal somente caracteriza os pressupostos de relevância e urgência quando está objetivamente evidenciada, ou seja, tais requisitos devem estar nítidos, a urgência da medida tem que estar comprovada. É o que nos diz o Min. Sydney Sanches, senão vejamos:

No que concerne à alegada falta dos requisitos da relevância e da urgência da Medida Provisória (que deu origem à Lei em questão), exigidos no art. 62 da Constituição, o Supremo Tribunal Federal somente a tem por caracterizada quando reste objetivamente evidenciada. E não quando dependa de uma avaliação subjetiva, estritamente politica, mediante critérios de oportunidade e conveniência, esta confiada aos Poderes Executivo e Legislativo, que têm melhores condições que o Judiciário para uma conclusão a respeito. (STF, ADIn 1.717-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, Dj de 25-2-2000).

Conforme a jurisprudência acima, “a falta de flagrante de urgência e relevância pode ser objetivamente avaliada pelo Poder Judiciário” (BULOS, 2012, p. 1202), para que não seja mais admitido “o excesso ou o abuso do poder de legislar mediante medidas provisórias, que a Constituição expressamente só admite ‘em caso de relevância ou urgência’” (STF, ADI-MC 162, julgada em 14-12-1989, Dj de 19-9-1997, Rel. Min. Moreira Alves).

Nesse mesmo sentido é o entendimento de Celso de Mello, senão vejamos:

Os pressupostos da urgência e relevância, embora conceitos jurídicos relativamente indeterminados e fluidos, mesmo expondo-se, inicialmente, à avaliação discricionária do Presidente da República, estão sujeitos, ainda que excepcionalmente, ao controle do Poder Judiciário, porque compõem a própria estrutura constitucional que disciplina as medidas provisórias, qualificando-se como requisitos legitimadores e juridicamente condicionantes do exercício, pelo chefe do Poder Executivo, da competência normativa primaria que lhe outorgada, extraordinariamente, pela Constituição da república. (STF, ADIn 2.213-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Dj de 23-4-2004).

Desse modo, o STF entende que nos casos de evidente abuso de poder pelo Presidente, ou pelo Governador (levando ao caso em questão), o Judiciário pode fazer o controle dos requisitos de relevância e urgência. Assim, como no caso em apreço o Governador não se atentou aos requisitos essências da medida provisória, percebe-se que a Constituição está nitidamente sendo violada cabendo, portando, ao STF apreciar a questão, haja vista que não há critérios de discricionariedade ao apreciar os pressupostos para abertura de credito extraordinário.

Caso a Medida Provisória seja convertida em lei, sem nenhum tipo de emenda, o Presidente do Congresso Nacional promulga a lei, sem haver necessidade alguma da sanção do Presidente da República. Neste caso, sendo aprovada, terá o efeito ex tunc. Assim sendo, “a conversão da medida provisória em lei opera uma novação de fontes que produz dois efeitos básicos. Em primeiro lugar, converte em disposição de lei a norma constante da medida provisória, que passa vigorar para o futuro; em segundo lugar, convalida a medida provisória” (MENDES, 2011, p. 923).

No que diz respeito à emenda da Medida provisória feita pelo Poder legislativo, entende-se que é possível que haja. No entanto, é necessário sejam observados alguns critérios. Como sabemos, “as emendas significam recusa de medida provisória nos pontos em que alteram a sua normação” (MENDES, 2011, p. 923). Ou seja, significa dizer que, nas partes em que a medida provisória foi alterada os efeitos serão ex nunc (nunca retroagem), valendo as novas regras apenas para o futuro. Já nas partes em que forem confirmados, os efeitos serão ex tunc (vai retroagir a data de sua edição).

Além disso, cabe enfatizar que “os parlamentares que apresentarem emendas às medidas provisórias deverão, ao mesmo tempo, elaborar um texto regulando as relações jurídicas decorrentes de possível mudança do artigo, inciso ou alínea modificados” (BULOS, 2012, p. 1207). Após este tramite, caso a comissão mista seja favorável à aprovação da medida com emendas, “deverá apresentar o projeto de conversão da medida em lei, para, em seguida, remetê-lo ao Presidente da República” (BULOS, 2012, p. 1207), ocasião em que o chefe do Executivo irá aprovar ou dar o veto.

Todo este processo encontra-se no art. 62, §§ 1° e 12° da Constituição. Perceba-se, todavia, que este procedimento não foi devidamente seguido no caso em questão, uma vez que o projeto após aprovação com emendas foi diretamente promulgado, sem conhecimento algum do Presidente.

Se levarmos em consideração o fato de que todo o procedimento foi feito de maneira incorreta, certamente após a conversão em lei o Judiciário ainda terá controle, haja vista que pode haver risco nos pressupostos de admissibilidade, podendo também ter controle sobre as emendas parlamentes.

Vale dizer, também, que o quórum de maioria simples está correto. No entanto, conforme preceitua a Constituição Federal, no art. 62, §§§§ 8, 9, 10 e 11:

§ 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados. 

§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional. 

§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. 

§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. 

 Da mesma forma, portanto, ocorre com as Medidas Provisórias editas pelo Governador, sendo que a Assembleia deve seguir todo o tramite previsto no art. 42, §§§§ 9, 10, 11 e 12, senão vejamos:

§ 9º Caberá a uma Comissão Especial da Assembleia examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas em definitivo pela Assembleia Legislativa.

§ 10.  É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

§ 11.  Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 4º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.

§ 12.  Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.

Conforme se verifica no caso em apreço, tal procedimento não foi respeitado, haja vista que não foi analisada por uma Comissão Especial da Assembleia, situação em que seria apreciada antes dos membros da Assembleia Legislativa.

Sendo assim, percebe-se que esta é uma norma de reprodução obrigatória, ou seja, nada mais é do que a ideia de uma justa proporção, como bem diz Uadi Bulos. Dessa forma, o Estado-membro deve respeitar o princípio da assimetria, o qual diz que devem ser editadas leis de acordo com a Lei Maior. Portanto, não poderá estabelecer procedimento diferente do previsto.

4 – ARGUMENTOS DESFAVORÁVES A ADI

No caso em comento, percebe-se o equívoco da sobredita Ação Direta de Inconstitucionalidade. Desse modo, o Ministro Cezar Peluso considera que, se examinasse a conveniência da abertura do crédito extraordinário, o Tribunal violaria a separação dos poderes, porque avançaria na competência específica do Presidente da República e do Congresso Nacional. Ou seja, o Judiciário não pode ter a pretensão de intervir em casos extremamente políticos, pois, se assim o fizer estará violando princípios naturais. (BALERA, 2009, p. 48).

Com isso, Cezar Peluso fundamenta seu voto sob alegação de que o Judiciário não pode intervir em casos que são de total discricionariedade do Presidente, sendo no caso específico, atribuições discricionárias do Governador Jackson. Vejamos o voto:

Segundo a jurisprudência assentada da Corte, de regra o Supremo não adentra o campo nem da urgência nem da relevância, por entender que são exclusivos da discricionariedade, tanto do Presidente da República, como do Congresso Nacional, os quais devem avaliar se essas condições estão ou não presentes. Então, o próprio Tribunal se limita, entendendo que não pode avaliar nem a relevância nem a urgência. (STF, ADI-MC 4048, Rel. Min. Cezar Peluso).

Portanto, não seria justo que o Judiciário intervisse em uma situação a qual cabe somente ao Governador decidir se o Estado necessita ou não da Medida Provisória. O STF não teria competência para analisar requisitos de cunho totalmente políticos. Dessa feita, a ADI não deve prosperar, bem como entende-se não ser possível o Judiciário controlar os requisitos de urgência e relevância.

Vale ressaltar a questão das funções típicas e funções atípicas. Desse modo, “são funções típicas as que guardam uma relação de identidade com o Poder por que são desempenhadas; e atípicas aquelas que não guardam nota de identidade e, por isso mesmo, são originariamente desincumbidas pelos outros órgãos de poder”. (BALERA, 2009, p. 28).

O Judiciário, também, não poderá controlar as emendas eventualmente feitas na Medida Provisória, pois, como bem sabemos a sanção ou veto deverá passar apenas pelas mãos do Governador, sendo que apenas deverá decidir acerca da medida, caso haja emenda. Desse modo, de acordo com o caso em tela, o Judiciário deve respeitar a discricionariedade do Governador em analisar os pressupostos necessários da medida.

Além disso, o Estado-membro poderá estabelecer procedimento diferente do previsto na Constituição Federal, haja vista que o argumento do princípio da simetria não prospera, uma vez que tal “princípio” não está expresso na Constituição. Dessa forma, não há empecilho para seja editado procedimento legislativo diverso do previsto na Constituição Federal.

REFERÊNCIAS:

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 21ª edição. São Paulo: Editora Malheiros, 2007.

BALERA, Felipe Penteado. Medida provisória: o controle dos requisitos constitucionais de relevância e urgência pelo Congresso Nacional e pelo STF. In: Revista Brasileira de Direito Constitucional. N° 14-Jul/Dez 2009. Disponível em: http://www.esdc.com.br/RBDC/RBDC-14/RBDC-14-025-Artigo_Felipe_Penteado_Balera_(Medida_Provisoria).pdf

BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. 7 ed. rev. e atual. de acordo com a Emenda Constitucional n° 70/2012. São Paulo: Saraiva, 2012.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet.  Curso de Direito Constitucional. 6 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011.

Supremo Tribunal Federal. Brasil. Disponível em: <www.stf.gov.br>.