PROCESSO LEGISLATIVO: A IMPORTÂNCIA DO SENADO FEDERAL

PROCESSO LEGISLATIVO: A IMPORTÂNCIA DO SENADO FEDERAL

Como o Senado pode melhorar o processo legislativo?* 

Samuel Duarte Kzam**

Vitor de Pádua Rodolfo Nazareno

RESUMO

Realiza-se um estudo sobre o papel do Senado Federal no Processo Legislativo. Destaca-se a organização dos poderes. Enfoca-se através dessa organização o Poder Legislativo e o Processo Legislativo. Para que assim, se possa analisar e problematizar o papel do Senado no Processo Legislativo.

PALAVRAS-CHAVE

Tripartição de Poderes. Poder Legislativo. Processo Legislativo. Senado Federal 

INTRODUÇÃO 

A discussão do papel do Senado Federal no processo legislativo é um tema muito presente hoje em dia, devido a grandes escândalos que deixam o Senado na mira da mídia. Sendo um tema muito debatido no âmbito crítico e reflexivo no que diz respeito a sua importância ou não no processo legislativo.  

Desta forma, este artigo pretende trabalhar com o papel do Senado Federal no Processo Legislativo. Para isso, em primeiro lugar faz-se um comentário sobre a organização dos poderes, para depois enfatizar o Poder Legislativo e suas funções, dentre elas o Processo Legislativo. Em seguida, abordam-se o papel do Senado no Processo Legislativo, para depois enfatizar alguns comentários a respeito desse papel. Dando prosseguimento, a partir dessas análises é colocada uma crítica a esse papel que está fazendo o Senado no Processo Legislativo.

1 ORGANIZAÇÃO DOS PODERES: 

Com a existência do Estado fica implícita a existência do poder, que necessita de controle, já que a concentração do poder nas mãos de uma pessoa se tornou algo perigoso para os outros indivíduos, tornando essa concentração inconveniente, tendo como um exemplo clássico a monarquia absoluta, assim como diz Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “... A monarquia absoluta é disso um exemplo clássico... à luz da experiência, porém essa concentração aparece inconveniente para a segurança do indivíduo”[1]. Sendo assim, a Tripartição dos poderes (no Brasil) fundamental para a democracia no país.

Os três poderes são: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, estes se completam, tanto nas suas funções típicas quanto nas funções atípicas, sendo a função desse sistema é o controle recíproco entre cada um dos poderes, impedindo que um poder possa agir sem ser freado pelos demais.

“O gênio político de Montesquieu não se cingiu a teorizar acerca da natureza dos três poderes senão que engendrou do mesmo passo a técnica que conduziria ao equilíbrio dos mesmos poderes, distinguindo a faculdade de estatuir (faculté de statuer) da faculdade de impedir (faculté d’empêcher).

Como a natureza das coisas não permite a imobilidade dos poderes, mas o seu constante movimento — lembra o profundo pensador — são eles compelidos a atuar “de concerto”, harmônicos, e as faculdades enunciadas de estatuir e de impedir antecipam já a chamada técnica dos checks and balances, dos pesos e contrapesos, desenvolvida posteriormente por Bolingbroke, na Inglaterra, durante o século XVIII.”[2]

O poder executivo se mostra efetivo na função administrativa, sendo que no passado (visão de Locke, por exemplo) a idéia que ele passava era a idéia de força, havendo ainda uma herança deixada aos tempos atuais. “ ‘Gládio a serviço da lei’ cabe ao executivo uma dupla missão: a de defesa externa e a manutenção da ordem interna”[3], sendo essa função fiscalizada pelo legislativo nas suas funções típicas e atípicas e pelo judiciário que acaba agindo, por vez, como ente controlador, enquanto o executivo se organiza como ente conformante.

O Judiciário tem função de ente controlador, pois nele se faz o controle de constitucionalidade através do sistema difuso e do sistema concentrado. No sistema difuso é analisado o caso concreto, ou seja, os juízes fazem esse controle analisando caso a caso, sendo feita a análise se determinada lei se aplica em um determinado caso, já no sistema concentrado possui natureza objetiva, sendo feita através das ADIN, que são julgadas pelos tribunais superiores como o STF e o STJ, nesse ponto há um controle do poder judiciário sobre o poder legislativo.

2. PODER LEGISLATIVO: 

“As funções típicas do Poder Legislativo são legislar e fiscalizar, tendo ambas o mesmo grau de importância e merecedoras de maior detalhamento.”[4] O que não impede como já vimos que essas regras gerais também possam ser estabelecidas pelo executivo em sua função atípica através de medidas provisórias e leis delegadas. “As funções atípicas [do Legislativo] constituem-se em administrar e julgar.”[5]

O Legislativo é representado por órgãos coletivos que devem representar o povo, sendo que no Brasil se tem como organização do Legislativo o sistema bicameral (bicameralismo), com a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. No bicameralismo Federal há a câmera alta que representa os Estados federados (Senado Federal) e a câmera baixa que representa o povo (Câmara dos Deputados), “Na verdade não há Estado federal que não seja bicameral, inclusive no campo marxista”[6].

A constituição de 1988 tornou possível, assim como a anterior, as sessões conjuntas do congresso nacional, estas se reunirão quando: “se tiver que inaugurar sessão legislativa; elaborar regimento comum e regular a criação dos serviços comuns às duas casas; receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República; conhecer veto e sobre ele deliberar; discutir e votar o orçamento”[7]. Outra reunião relevante para o Legislativo são as comissões, que se reúnem para determinadas finalidades, podendo ser permanentes ou temporárias, estas automaticamente se dissolvem.

2.1 Processo Legislativo:

“Por processo legislativo entende-se o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação, sanção, veto) realizados pelos órgãos legislativos visando a formação das leis constitucionais, complementares e ordinárias, resoluções e decretos legislativos. Tem, pois, por objetivo, nos termos do art. 59, aelaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.”[8]

O Processo Legislativo como José Afonso da silva também fala é o complexo de atos necessários á concretização da função legislativa do Estado. Sendo um dos mais importantes instrumentos de um regime democrático, visto que, a vontade geral da sociedade se faz em lei.[9]

O Processo Legislativo tem sua iniciativa com um partido político com representação no congresso, sendo proposto um projeto de lei que passa pela Câmara dos Deputados (casa iniciadora, em regra), se aprovado, passa pelas comissões e posteriormente para o Senado Federal (casa revisora, em regra), que se aprovado vai para sanção ou veto presidencial se for lei ordinária ou complementar.

A iniciativa das emendas constitucionais compete ao Presidente da República, a um terço no mínimo dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal. Para a aprovação é necessário três quintos dos votos dos membros de cada uma das casas do Congresso, exigido em dois turnos. Já a Lei Ordinária se mostra como um ato legislativo típico, editando normas gerais e abstratas, em regra, mas também editando normas particulares.

3 PAPEL DO SENADO FEDERAL NO PROCESSO LEGISLATIVO:

O Senado brasileiro é uma Câmara componente do Congresso Nacional que “[...] compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário[10], sendo que cada Estado e o Distrito Federal terão três senadores, com mandato de oito anos.”[11]

“Todavia, em razão da existência de partidos nacionais que dividem entre si as cadeiras nele existentes, na realidade dos fatos o Senado é bem menos uma Câmara de representantes dos Estados que uma outra assembléia popular, de espírito mais conservador.”[12]

O papel do Senado no Processo Legislativo é basicamente como casa revisora[13], mas não impede que ele seja também uma casa iniciadora. O nosso processo legislativo envolve um regime liberal na iniciativa de proposições legislativas que na forma do ar. 61 da Constituição podem ser feito por qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente, ao Superior Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Republica e aos cidadãos.[14]

O Senado cumpre essa função de casa legislativa revisora de natureza moderadora conservadora, objetivando barrar possíveis mudanças bruscas na legislação e na Constituição decorrentes de mudanças radicais na Câmara dos Deputados e de Medidas Provisórias. E dá para perceber que o governo depende do Senado para governar, como em qualquer democracia representativa do mundo. E com a presença do Senado na votação em todo processo legislativo, em que não há a repartição de competências legislativas segundo a vocação da casa, esta característica conservadora será mais presente e intensa.

Fora o fato de possuir o Senado Federal algumas atribuições específicas, principalmente na área de controle e disciplinamento do endividamento interno e externo dos entes federados,[15] prevalece em nosso regime bicameral a igualdade das casas, com predominância da casa iniciadora que pode decidir definitivamente sobre os projetos emendados pela casa revisora. Esse mecanismo funciona na tramitação de projetos de lei ordinária e complementar e decretos legislativos.

3.1 Comentários a respeito do papel do Senado Federal:

O papel que está cumprindo o Senado Federal no processo legislativo deve ser questionado e incluído no roteiro de debates da reforma política. Instituído como ele está, favorece ao conservadorismo político, complicando e tornando mais demorado o processo de decisão legislativa.

Além de ser um dos elementos de desequilíbrio na representação proporcional da cidadania no parlamento brasileiro. Em que exerce um mandato de oito anos, não se renovando o Senado por inteiro numa mesma eleição, um terço a cada quatro anos[16], reforçando a imagem pública de uma casa conservadora. Deste modo, em eleições para Deputado Federal em que pode haver uma grande mudança na composição da Câmara dos Deputados será abafada pelos senadores eleitos há quatro anos atrás.

Com isso, esse conservadorismo é capaz de prejudicar a vontade popular expressa em um momento político específico, decepcionando a população com o papel desempenhado pelo legislativo. Situação que pode ser mais grave quando a maioria do Senado for contrária a maioria da Câmara dos Deputados e do governo.

O Senado Federal deveria representar os estados, em prol da diminuição das desigualdades entre eles, estabelecendo o equilíbrio federativo. Não é o que ocorre, o Senado está sempre interferindo no processo legislativo, menos para garantia do equilíbrio federativo e o direito das minorias. Ele está mais é para fortalecer as oligarquias regionais, os partidos políticos e os interesses próprios.

E os nossos Senadores são eleitos diretamente por votos do povo, tal como os Deputados, por via dos partidos políticos. Sendo assim, na verdade uma representação partidária, não dos estados-membros. Integrando os Senadores tanto quanto os Deputados, representantes dos partidos. Existindo caso em que, o partido do senador é adversário do governador do Estado, como seria então conciliar a tese da representação do Estado com situações com esta?[17] Deixando claro que realmente o Senado não está representando os interesses dos Estados.

Ao contrair e acumular funções além de sua função específica, o Senado viola paralelamente a representação proporcional e os princípios do federalismo. E com a possibilidade de iniciativa de legislação sobre qualquer tema e o poder de veto sobre as leis aprovadas na Câmara dos Deputados[18], mesmo sendo as decisões nada a ver com equilíbrio federativo. Cria excessivas funções que ao mesmo tempo excedem o objetivo do Senado, representante dos Estados, e torna mais demorado e complexo o processo legislativo.

Funcionando como está no processo legislativo como casa revisora em matérias da agenda geral do parlamento, o Senado tira o foco da sua função específica e consequentemente deixa de cumprir seu papel de instrumento de superação das graves desigualdades regionais, o que iria favorecer para o equilíbrio federativo.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS  ACERCA DA QUESTÃO:

Uma primeira dedução consiste na constatação da necessidade de uma reforma no âmbito do nosso sistema representativo, que hoje possui duas alternativas: a manutenção de um bicameralismo com a especialização das duas casas ou a adoção de um federalismo unicameral.

Vejo pelo lado da primeira alternativa, pois a Constituição Federal é clara ao afirmar que sequer será objeto de deliberação a proposta de emenda que queira abolir a forma federativa e a separação dos poderes. Somente com uma nova Constituição poderá ocorrer a segunda alternativa, não podendo ser extinta uma casa legislativa, visto que, está protegida por clausula pétrea. (art.60, § 4º, CF) Sendo a Federação e o bicameralismo que lhe acompanha, clausulas pétreas da Constituição Federal.

Para o senador Tião Viana, a manutenção do Senado é essencial para se promover o equilíbrio regional do país, condição que ele considera primordial para o equilíbrio social:

“O Senado é a única instância de representação popular, existente no País, cuja missão primordial é garantir a igualdade entre entes desiguais. Imaginar sua supressão é, a rigor, aceitar que algumas unidades da Federação possam naturalmente jogar todo o peso de seu poderio para o atendimento de seus pleitos, passando, à maneira de rolo compressor, sobre as regiões mais carentes e indefesas. Aceitar isso é compactuar com o retrocesso, é admitir a perpetuação da desigualdade, é, na prática, submeter-se ao Estado unitário. Contra tudo isso, digo não! Preservar o Senado é defender a essência do que somos como Nação, irmanados no projeto maior de construção da Pátria com que sonhamos. Uma Pátria que seja de todos e que possa contar com uma instituição respeitada, poderosa e legitimamente constituída – o Senado –, cuja vocação é a de promover o equilíbrio regional, condição primeira para o equilíbrio social. Este Senado é indispensável. Este Senado é insubstituível! Muito obrigado!”[19]

Muito bonito por sinal o discurso do nobre integrante do Senado Federal, mas para que esse discurso ocorra a questão central é a redefinição do papel do Senado Federal, que deixa de ser somente uma casa revisora e ter a sua competência centrada nas questões federais.

O nosso duplo grau na elaboração legislativa atrasa o desenvolvimento nacional, atrasando medidas de urgência permitindo o crescimento exacerbado de medidas provisórias, dificultando as soluções políticas. Esse duplo grau do nosso processo legislativo também favorece a corrupção, acertos políticos, inchaço das maquinas administrativas e cargos políticos.

A questão que ocorre no nosso sistema parlamentarista bicameral está na falta de repartição de competências para legislar entre as duas casas legislativas, de modo que possa existir iniciativa específica do Senado e da Câmara dos Deputados conforme a sua finalidade constitucional, uma representando os estados e a outra o povo – respectivamente.

Em que o Senado, mediante feita uma emenda constitucional teria atribuições exclusivamente federativas, de controle orçamentário, de supervisão internacional dos tratados, de escolha dos membros dos Tribunais Superiores, do Banco Central e do Ministério Público, certamente a sua existência se justificaria. E deixaria todas as outras matérias de interesse popular em geral para a Câmara dos Deputados, o que deixaria o processo legislativo mais eficiente.

Deixo aqui duas modificações para a manutenção do bicameralismo e eficiência do mesmo no processo legislativo. Uma é a redução do mandato dos senadores para quatro anos e a renovação de todos os seus membros simultaneamente com a Câmara dos Deputados, reduzindo o seu caráter conservador e mantendo o equilíbrio federal no parlamento. A outra é a correção do processo legislativo estabelecendo competências exclusivas para as duas casas, delimitando para o Senado e para a Câmara de acordo com as suas finalidades constitucionais competências específicas.

4 CONCLUSÃO

Baseado nas pesquisas realizadas no decorrer deste trabalho, percebe-se que o nosso Senado Federal não cumpre com a sua função essencial de representação dos estados membros dentro do Processo Legislativo. Isto é perceptível por meio da observação das críticas feitas e do resultado que está com o funcionamento do Congresso Nacional.

Assim, através da análise dessa realidade. Percebeu-se a estrema importância de uma reforma política para a mudança dessa realidade. O grande desafio, pois, que se põe para resolução desse embate seria a conscientização de todos os parlamentares que é preciso essa reforma urgente, para uma melhor democracia e eficácia do Processo Legislativo, visto que como está não possibilita um melhor funcionamento do Poder Legislativo.

Esta reforma que seria através de uma emenda constitucional, que estabeleceria as funções de cada casa legislativa de acordo com as suas funções constitucionais, já explicitadas no corpo do texto.

 

REFERÊNCIAS

BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 10.ed. São Paulo: Malheiros Editores,2005

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. Ed. 29. Saraiva. São Paulo. 2002

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2005

MORAIS, Alexandre de Morais. Direito Constitucional. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2008

VIANA, Tião. "Senado é essencial para promover o equilíbrio regional do país". Disponível em: ttp://www.tiaoviana.com/index.php?option=com_content&task=view&id=236&Itemid=2 Acesso em: 7 Nov. de 2009.