Procedimentos Extrajudiciais em Instituições Financeiras em Crise

PROCEDIMENTOS EXTRAJUDICIAIS APLICÁVEIS ÀS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS EM CRISE NO BRASIL

DOS OBJETIVOS

O presente trabalho tem o fim de apresentar e de explicar em linhas gerais os procedimentos administrativos de que se vale o Poder Público em face de eventuais crises econômicas que atinjam instituições financeiras. A Lei no 6.024 de 1974 trata dos institutos da Intervenção e da Liquidação extrajudicial, e o Decreto-Lei no 2.321 de 1987 institui e regula, em defesa das finanças públicas, o Regime de Administração Especial Temporária, conhecido como RAET.

DA INTRODUÇÃO

O Economia de todo país revela-se tanto mais forte quanto mais estabilizadas se encontram as respectivas instituições financeiras. Estas figuram praticamente em todos os setores da economia, atuando como responsáveis pela intermediação financeira, seja transferindo recursos excedentes dos poupadores para os tomadores, seja financiando a produção, seja disponibilizando crédito para o consumo, em um processo que envolve a todos, pessoas naturais e jurídicas.

Atento a esta questão, o legislador brasileiro vem dispensando, há bastante tempo, um tratamento especial ao segmento financeiro, com vistas à preservação das instituições financeiras em momentos de crise. O art. 17, “caput”, da Lei n 4.595 de 1964 introduziu o conceito de instituição financeira em nosso ordenamento jurídico, “verbis”:

“Art. 17. Consideram-se instituições financeiras, para os efeitos da legislação em vigor, as pessoas jurídicas públicas ou privadas, que tenham como atividade principal ou acessória a coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios ou de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, e a custódia de valor de propriedade de terceiros.”

De acordo com o art. 18, “caput”, desta mesma Lei, as instituições financeiras, para funcionarem no País, dependerão de prévia autorização do Banco Central do Brasil, ou de decreto editado pelo Poder Executivo, quando forem estrangeiras.

Formuladas as explicações preliminares ao entendimento do objeto deste trabalho, passaremos a estudar individualmente os institutos que compõem o instrumental de que o Governo se utiliza para manter a higidez do sistema financeiro nacional.

Ao final, serão elaborados comentários acerca de alguns posicionamentos do respeitável doutrinador Nelson Abrão no que diz respeito à aplicabilidade destes institutos no contexto fático brasileiro.

DA INTERVENÇÃO

A Lei n. 6.024 de 1974 dispõe minudenciosamente sobre a Intervenção de instituições financeiras, regulando-lhe o processo, estabelecendo-lhe requisitos para a instauração e determinando as hipóteses em que a Intervenção cessará.

Logo no artigo 1^o da mencionada Lei, consta ser atribuída ao Banco Central do Brasil a incumbência de efetuar e de decretar a Intervenção nas instituições financeiras privadas e nas públicas não federais, assim como nas cooperativas de créditos.

Importante dizer que o Banco Central do Brasil – BACEN - não é uma instituição bancária, como o próprio nome poderia sugerir, consistindo numa autarquia federal vinculada ao Ministério da Fazenda. Consoante reza o art. 9^o da Lei n. 4.595 de 1964, compete ao Banco Central da República do Brasil cumprir e fazer cumprir as disposições que lhes são atribuídas pela legislação em vigor – vide art. 8^o da referida Lei – e as normas expedidas pelo Conselho Monetário Nacional.

O Banco Central do Brasil decretará ex officio a Intervenção quando se verificarem certas anormalidades nos negócios sociais da instituição financeira. O artigo 2^o da Lei n. 6.024/1974 elenca estas hipóteses em três incisos. Far-se-á a intervenção quando a entidade sofrer prejuízo, decorrente da má administração, que sujeite a riscos os seus credores; quando forem verificadas reiteradas infrações a dispositivos da legislação bancária não regularizadas após as determinações do Banco Central do Brasil, no uso das suas atribuições; e na hipótese de ocorrer qualquer dos fatos mencionados nos artigos 1^o e 2^o, do Decreto-Lei n. 7.661 de 1945, atualmente revogado pela Lei de Recuperação e Falências – Lei n. 11.101/05 -, havendo possibilidade de evitar-se a liquidação extrajudicial.

Apesar de o art. 2^o da Lei n. 11.101/05 dispor sobre a inaplicabilidade desta última Lei às instituições financeiras, o art. 197 da mesma Lei de Recuperação e Falências admite aplicação subsidiária de seus dispositivos, no que couber, aos regimes previstos na Lei n. 6.024/1974, enquanto não aprovadas as normas específicas que cuidem do assunto. Desta forma, há a possibilidade de decretação de falência de instituições financeiras, que somente pode ser requerida pelo interventor ou pelo liquidante, vide arts. 12, alínea “d”; 19, alínea “d” e 21, alínea “b” da Lei n. 6.024/74.

A Intervenção tanto pode ser decretada de ofício pelo Banco Central do Brasil, quanto por solicitação dos administradores da instituição, que deverão indicar as causas do pedido. O art. 3^o exige que o estatuto da entidade confira aos administradores a competência para a solicitação da Intervenção, sem prejuízo da responsabilidade civil e criminal em que incorrerem pela indicação falsa ou dolosa das causas do pedido.

Conforme intelecção do art. 6^o da Lei n. 6.024/1974, a intervenção, uma vez decretada, produzirá os seguintes efeitos: a suspensão da exigibilidade das obrigações vencidas; a suspensão da fluência do prazo das obrigações vincendas anteriormente contraídas; e a inexigibilidade dos depósitos já existentes à data de sua decretação.

O art. 50 da Lei n. 6.024/1974 traz outra consequência importante decorrente da Intervenção: a suspensão do mandato dos administradores e dos membros do Conselho Fiscal e de quaisquer outros órgãos criados pelo estatuto da instituição financeira, competindo exclusivamente ao interventor a convocação da assembléia geral nos casos em que julgar conveniente.

Após a decretação da Intervenção na instituição financeira, será nomeado pelo Banco Central do Brasil um interventor com plenos poderes de gestão. Estes poderes, no entanto, não são ilimitados. O parágrafo único do art. 5^o da Lei n. 6.024/1974 exige prévia e expressa autorização do Banco Central do Brasil para os atos do interventor que impliquem em disposição ou em oneração do patrimônio da sociedade; em admissão ou em demissão de pessoal. O interventor, ao ser investido em suas funções, arrecadará todos os livros da entidade e os documentos de interesse da administração; levantará o balanço geral e o inventário de todos os livros, documentos, dinheiro e demais bens da entidade, ainda que em poder de terceiros, a qualquer título.

Além de executar estas funções, o interventor deverá, dentro do prazo prorrogável de sessenta dias contados de sua posse, apresentar ao Banco Central do Brasil um relatório que conterá o exame da escrituração, da aplicação dos fundos e disponibilidades, e da situação econômico-financeira da instituição; a indicação, devidamente comprovada, dos atos e omissões danosos que eventualmente tenha verificado; e a proposta justificada da adoção das providências que lhe pareçam convenientes à instituição.

À vista do relatório ou da proposta do interventor, o Banco Central do Brasil poderá adotar as seguintes posições: determinar a cessação da intervenção, quando a situação da instituiçao financeira se houver normalizado; autorizar o interventor a requerer a falência da entidade, quando o seu ativo não for suficiente para cobrir sequer a metade do valor dos créditos quirografários, ou quando julgada inconveniente a liquidação extrajudicial, ou quando a complexidade dos negócios da instituição e a gravidade dos fatos apurados aconselharem a medida. Da mesma forma, a Intervenção cessará se os interessados, apresentando as necessárias condições de garantia julgadas a critério do Banco Central do Brasil, tomarem a si o prosseguimento das atividades econômicas da empresa, conforme disposto no art. 7^o, alínea “a” da Lei n. 6.024/1974.

O Banco Central do Brasil também poderá determinar a manutenção da instituição sob Intervenção, até serem eliminadas as irregularidades que a motivaram. Sob este aspecto, é importante lembrar que o prazo máximo de duração da Intervenção é de 6 (seis) meses, prorrogável uma única vez até o máximo de outros 6 (seis) meses por decisão do Banco Central do Brasil. Ou seja, a duração da Intervenção não excederá a 1 (ano).

Noutro sentido, compete ao BACEN decretar a liquidação extrajudicial da entidade, caso julgue a Intervenção insuficiente para a normalização dos negócios da instituição financeira e para a preservação dos interesses do mercado financeiro e do mercado de capitais. É de se destacar que a liquidação extrajudicial é medida extrema, uma vez ser decretada quando a Intervenção se apresentar insuficiente para recuperar a estabilidade da instituição financeira. O art. 15, §1º da Lei n. 6.024/1974 deixa isto bem claro, “verbis”:

“Art. 15 (...)

§ 1º O Banco Central do Brasil decidirá sobre a gravidade dos fatos determinantes da liquidação extrajudicial, considerando as repercussões desta sobre os interesses dos mercados financeiro e de capitais, e, poderá, em lugar da liquidação, efetuar a intervenção, se julgar esta medida suficiente para a normalização dos negócios da instituição e preservação daqueles interesses.”

Antes de encerrar este tópico, é importante lembrar que o interventor prestará contas ao Banco Central do Brasil no momento em que deixar suas funções, ou a qualquer tempo, quando solicitado, e responderá civil e criminalmente por seus atos. É o que reza o art. 14, da Lei n. 6.024/1974.

DO REGIME DE ADMINISTRAÇÃO ESPECIAL TEMPORÁRIA – RAET

Como alternativa à Intervenção para efetivar a normalização dos negócios sociais de instituições financeiras em crise, o Decreto-Lei n. 2.321 de 1987 inaugurou no ordenamento jurídico brasileiro o instituto do Regime de Administração Especial Temporária.

De acordo com o art. 1^o deste estatuto jurídico, o Banco Central do Brasil poderá decretar o regime de administração especial temporária nas instituições financeiras privadas e públicas não federais quando nelas verificar determinadas condições: a ocorrência de qualquer das situações no art. 2^o da Lei n. 6.024/1974, ensejadoras da Intervenção; a prática reiterada de operações contrárias às diretrizes de política econômica ou financeira traçadas em lei federal; a existência de passivo a descoberto; o descumprimento das normas referentes à conta de Reservas Bancárias mantida no Banco Central do Brasil; e a gestão temerária ou fraudulenta de seus administradores.

A decretação da Administração Especial Temporária não afetará o curso regular dos negócios da entidade, nem seu normal funcionamento, produzindo de imediato a perda do mandato dos administradores e membros do Conselho Fiscal da instituição, vide o art. 2^o, do Decreto-Lei n. 2.321/1987. Esta é a primeira diferença entre o Regime de Administração Especial Temporária e a Intervenção, cuja efetivação resulta apenas na suspensão do mandato dos administradores, conforme visto alhures.

Outra peculiaridade do RAET – Regime de Administração Especial Temporária – que não ocorre na Intervenção consiste na seguinte: uma vez decretado o RAET, fica o Banco Central do Brasil autorizado a utilizar recursos da Reserva Monetária visando ao saneamento econômico-financeiro da instituição. Não havendo recursos suficientes na conta da Reserva Monetária, o Banco Central do Brasil os adiantará, devendo o valor de tais adiantamentos constar obrigatoriamente da proposta da lei orçamentária do exercício seguinte.

A Administração Especial Temporária será executada por um conselho diretor, nomeado pelo Banco Central do Brasil, com plenos poderes de gestão. Este conselho será constituído de tantos membros quantos julgados necessários para a condução dos negócios sociais da instituição financeira. Ao Conselho Diretor, cujos membros poderão ser destituídos a qualquer tempo pelo Banco Central do Brasil, competirá com exclusividade a convocação da assembléia geral. Da mesma forma do que ocorre na Intervenção, o art. 3^o, §3^o, do Decreto-Lei n. 2.321/1987 exige a prévia e expressão autorização do Banco Central do Brasil para os atos que impliquem disposição ou oneração do patrimônio da entidade financeira.

Desde que investido em suas funções, caberá ao Conselho Diretor eleger, dentre seus membros, seu Presidente; estabelecer as atribuições e poderes de cada um de seus membros, bem como as matérias que serão objeto de deliberação colegiada; e adotar as providências constantes dos artigos 9^o , 10 e 11 da Lei n. 6.024/1974, já analisadas no presente trabalho quando do estudo da Intervenção. Destarte, o Conselho Diretor apresentará ao Banco Central do Brasil o relatório contendo as exigências elencadas no art. 11 da referida Lei, dentre elas a proposta justificada da adoção das medidas que lhe pareçam convenientes à instituição.

À vista do relatório ou da proposta do Conselho Diretor, o Banco Central do Brasil poderá autorizar a transformação, a incorporação, a fusão, a cisão ou a transferência do controle acionário da instituição, em face das condições de garantia apresentadas pelos interessados. O art. 11, alínea “b” do Decreto-Lei n. 2.321/1987 também permite ao BACEN propor a desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, das ações do capital social da instituição. Por último, poderá o BACEN decretar a liquidação extrajudicial da entidade. O instituto da liquidação extrajudicial será analisado em momento oportuno.

O art. 11, §1^o, do Decreto-Lei n. 2.321/1987 estatui que, uma vez promovida a desapropriação acima referida, a União Federal será desde logo imitida na posse das ações desapropriadas, mediante depósito de seu valor patrimonial apurado em balanço levantado pelo conselho diretor. A data base para a apuração deste valor será o dia da decretação da administração especial temporária. A partir da imissão na posse das ações, a União Federal exercerá todos os direitos inerentes à condição de acionista, podendo adotar as medidas julgadas necessárias ao saneamento financeiro da entidade e ao seu regular funcionamento, consoante dispõe o art. 13, do Decreto-Lei n. 2.321/1987.

De acordo com as alíneas do art. 14 deste Decreto-Lei, o Regime de Administração Especial Temporária cessará nas seguintes situações: se a União Federal assumir o controle acionário da Instituição, nos casos de desapropriação acima demonstrados; quando houver transformação, incorporação, fusão, cisão ou transferência do controle acionário da instituição; quando, a critério do Banco Central do Brasil, a situação da instituição se houver normalizado; ou pela decretação da liquidação extrajudicial da instituição.

Para finalizar o presente tópico é importante destacar que, decretado o Regime de Administração Especial Temporária, respondem solidariamente com os ex-administradores da instituição financeira pelas obrigações por esta assumidas, as pessoas naturais e jurídicas que com ela mantenham vínculo de controle, independente de apuração de dolo e culpa. É o que preconiza o art. 15, do Decreto-Lei n. 2.231/1987.

DA LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL

A liquidação extrajudicial é a medida cabível caso a Intervenção ou o Regime de Administração Especial Temporária se mostrem insuficientes para recuperar a normalidade de funcionamento das instituições financeiras. Conforme visto alhures, a liquidação extrajudicial, pelos fortes impactos negativos que pode causar ao mercado financeiro e ao mercado de capitais, demanda do Banco Central do Brasil acurada análise da situação econômico-financeira da entidade financeira antes de promover a liquidação.

Destarte, sendo possível a recuperação dos negócios sociais da instituição pela utilização dos institutos da Intervenção ou do Regime de Administração Especial Temporária, a liquidação extrajudicial deve ser relegada a segundo plano em virtude de se mostrar uma providência que põe em risco de colapso o sistema financeiro nacional. Neste sentido dispõe o art. 15, §1º, da Lei n. 6.024/1974, “verbis”:

“Art. 15 (...)

Caso seja medida necessária para impedir prejuízos maiores aos credores da instituição financeira em crise, a liquidação extrajudicial será decretada pelo Banco Central do Brasil de ofício, ou a requerimento dos administradores da instituição – se o estatuto social lhes conferir tal competência –, ou por proposta do interventor.

O art. 15, inciso I, alíneas “a”, “b”, “c”, “d”, da Lei n. 6.024/1974 elenca as 4 hipóteses em que a liquidação extrajudicial será decretada “ex officio”: em razão de ocorrências que comprometam sua situação econômica ou financeira, especialmente quando deixar de satisfazer com pontualidade seus compromissos, ou quando se caracterizar qualquer dos motivos que autorizem a declaração de falência; quando a administração violar gravemente as normas legais e estatutárias que disciplinam a atividade da instituição, bem como as determinações do Conselho Monetário Nacional ou do Banco Central do Brasil no uso de suas atribuições legais; quando a instituição sofrer prejuízo que sujeite a risco anormal seus credores quirografários; e por último quando, cassada a autorização para funcionar, a instituição não iniciar, nos 90 dias seguintes, sua liquidação ordinária, ou quando, iniciada esta, verificar o Banco Central do Brasil que a morosidade de sua administração pode acarretar prejuízos para os credores.

Uma vez decretada a liquidação extrajudicial, será usada a expressão “Em liquidação extrajudicial” em seguida à denominação da instituição financeira em todos os atos, documentos e publicações de interesse da liquidação. Sobre isto dispõe o art. 17, da Lei n. 6.024/1974.

A liquidação extrajudicial será executada por liquidante, nomeado pelo Banco Central do Brasil, com amplos poderes de administração e liquidação, especialmente os de verificação e classificação dos créditos, podendo nomear e demitir funcionários, fixando-lhes vencimentos, outorgar e cassar mandatos, propor ações e representar a massa em Juízo ou fora dele, consoante art. 16, da Lei n. 6.024/1974.

A decretação da liquidação extrajudicial imediatamente produzirá os seguintes efeitos: a suspensão das ações e execuções iniciadas sobre direitos e interesses relativos ao acervo da entidade liquidanda, não podendo ser intentadas quaisquer outras, enquanto durar a liquidação; o vencimento antecipado das obrigações da liquidanda; o não atendimento das cláusulas penais dos contratos unilaterais vencidos em virtude da decretação da liquidação extrajudicial; a não fluência de juros, mesmo que estipulados, contra a massa enquanto não integralmente pago o passivo; e a interrupção da prescrição relativa a obrigações de responsabilidade da instituição.

Todos estes efeitos estão dispostos nas alíneas do art. 18, da Lei n. 6.024/1974, que ainda acrescenta na alínea “f” a não reclamação de correção monetária de quaisquer dividas passivas, nem de penas pecuniárias por infração de leis penais ou administrativas. Quanto à primeira parte desta alínea, é de se ver que fora derrogada pelo art. 46, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – o ADCT -, “verbis”:

“Art. 46. São sujeitos à correção monetária desde o vencimento, até seu efetivo pagamento, sem interrupção ou suspensão, os créditos junto a entidades submetidas aos regimes de intervenção ou liquidação extrajudicial, mesmo quando esses regimes sejam convertidos em falência.”

A liquidação extrajudicial cessará se os interessados, apresentando as necessárias condições de garantia, julgadas a critério do Banco Central do Brasil, tomarem a si o prosseguimento das atividades econômicas da empresa. Também são hipóteses de cessação a transformação da liquidação extrajudicial em liquidação ordinária e a decretação de falência da instituição.

Por fim, seguindo o natural desfecho do procedimento liquidatório, a liquidação extrajudicial cessará com a aprovação das contas finais do liquidante e com a posterior baixa no registro público competente.

REFERÊNCIAS

ABRÃO, Nelson. Direito Bancário. São Paulo: Saraiva, 2012

http://www.bcb.gov.br/pre/surel/reladmbc/2012/relatorio-de-atividades/sistema-financeiro-nacional/liquidacao-extrajudicial-intervencao-e-regime-de-administracao-especial-temporaria.html

Coelho, Fábio Ulhôa. Manual de Direito Comercial. Direito de Empresa, 21ª Ed. 2009, Saraiva: São Paulo.

TZIRULNIK, Luiz. Intervenção e Liquidação Extrajudicial das Instituições Financeiras. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000

SIQUEIRA, Francisco J. de. O Papel do Banco Central no Processo de Inter- venção e Liquidação de Extrajudicial. In: SADDI, Jairo (Org.). Intervenção e Liquidação Extrajudicial no Sistema Financeiro Nacional. 25 anos da Lei 6.024/74. São Paulo: Textonovo, 1999.

LUNDBERG, Eduardo Luis. Intervenção e Liquidação Extrajudicial no Sistema Financeiro Nacional – 25 anos da lei 6.024/74. São Paulo: Texto Novo, 1999