Sumário: Introdução; 1. O Princípio da Supremacia do Interesse Público; 2. As prerrogativas de Direito Público da Administração Pública; 3. As diversas formas de exercício do Poder de Polícia Administrativa; Conclusão. Referência Bibliográfica.

 

RESUMO

Abordar a aplicação do principio da supremacia do interesse público no exercício do poder de policia da administração pública, levando-se em consideração as prerrogativas derivadas deste poder, bem como dos efeitos da utilização do principio em estudo mensurado no poder de policia da Administração pública. Proporcionar aos acadêmicos a solidificação do entendimento doutrinário, culminando em uma visão mais prática do assunto, clarificando estas prerrogativas e alargando os horizontes do olhar interpretativo da legislação vigente.

 

Palavras- Chave: supremacia, interesse público, poder de policia.

 

 INTRODUÇÃO

Dos vários limites impostos ao exercício da administração, um dos mais relevantes é o atendimento aos princípios jurídicos fundamentais previstos em nossa carta magna. Inúmeros são os princípios que orientam o direito administrativo, entretanto um dos mais importantes, sem duvidas, é o principio da supremacia do interesse público. Este preceito para maioria dos doutrinadores é um dos princípios basilares do direito administrativo, seria a própria condição de existência do direito.

O principio da supremacia do interesse público estabelece que todos os atos administrativos obrigam-se a seguir um único desígnio, qual seja, o interesse público. Pois, é dever do poder público atuar em prol dos anseios dos seus administradores como coletividade. Com isso se entende que o interesse público não é o que administração publica quer ou, muito menos, o agente público. Ao contrario, este interesse, é o interesse da sociedade, da coletividade, do povo.

É preciso concordar que o conceito de interesse público é aberto a muitas interpretações, ou seja, possui um conceito indeterminado. Por isso é possível perceber que de acordo com a evolução histórica do país e da anseia da sociedade esse interesse é alterado. Por isso nota-se que ele é melhor aplicado em cada caso concreto e em consonância com o momento social memorável.

Este princípio direciona todas as condutas dos agentes, pois no âmbito das relações públicas irão surgir conflitos entre o interesse do particular e o interesse público, de forma que, com o surgimento destes conflitos, só há de prevalecer o interesse coletivo, ou seja, aquele que acolhe um maior numero de pessoas.

Com isso o interesse coletivo deve relacionar-se com os direitos fundamentais dos indivíduos sem, contudo, ameaça-los. Ainda que este princípio seja implícito, por sua relevância, possui a mesma força jurídica dos princípios explícitos. Com isso é necessário uma razoabilidade do agente público ao interpretar e utilizar a supremacia do interesse público.

Embasado neste principio o estado, por meio de seu poder de policia estabelece uma serie de restrições aos indivíduos particulares, no qual objetiva prevenir ou coibir possíveis perturbações a ordem pública, isto é, o Estado cria, por meio de imposições normativas, limitações ao exercício das atividades públicas. Na qual aplica medidas coercitivas para limitar os direitos individuais em beneficio do interesse público.

Com base em tudo que já fora explanado, este trabalho irá se dividir em três capítulos. Primeiramente se fará uma explanação sobre o principio do interesse público suas principais características e peculiaridades, em seguida abordar-se-á sobre as prerrogativas de Direito Público da Administração Público e como elas se dão ante ao poder de policia. E por fim irá se abordar de forma direta as diversas formas de exercício do Poder de Polícia  fazendo uma analise de sua utilização no âmbito social e a sua atuação em cada caso concreto.

1 PRINCIPIO DA SUPREMACIA DO PODER PÚBLICO

O principio da supremacia do interesse público promulga a superioridade do interesse coletivo que firma sua dominância sobre o interesse particular, como condição de proteção e amparo deste ultimo.  Para Celso Antônio Bandeira de Mello esta supremacia é “principio geral de direito inerente a qualquer sociedade. É sua própria condição de existência”.

Por mais que esteja o Estado, em seus atos administrativos, realizando a guarda do interesse público. É importante ressaltar que este faz em nome do interesse social, faz para a população e assim só ele pode objetivar de forma válida este poder que se materializa em forma de lei para ser efetivado. Com isso diferencia-se o interesse exclusivo do aparelho estatal, no qual este se se torna secundário, enquanto o interesse social é tido como preocupação primária. Com isso, o principio da supremacia do interesse público tem como finalidade principal, atender os interesses públicos, isto é, os anseios da população, e não do agente que opera no poder ou somente o interesse do aparelho estatal.

A primazia do interesse público sobre o privado é inerente à atuação estatal e domina-a, na medida em que a existência do Estado justifica-se pela busca do interesse geral. Em razão dessa inerência, deve ser observada mesmo quando as atividades ou serviços públicos foram delegados aos particulares (MEIRELLES, 103, 2006).

Este mesmo autor destaca que este princípio em estudo está intimamente ligado ao princípio da indisponibilidade do interesse público. Esta ligação se dá pelo fato de a Administração Pública não pode dispor deste interesse em geral, nem renunciar a poderes que a lei lhe deu para tal tutela, mesmo porque ela não é titular do interesse público, cujo titular é o Estado. Com isso os interesses, os bens e os direitos não se encontram a livre disposição dos órgãos públicos, eles têm somente o exclusivo dever de assegura-los.

A administração pública está, por lei adstrita ao cumprimento de certas finalidades, sendo-lhe obrigatório objetiva-las para colimar interesse de outrem: o da coletividade. É em nome do interesse público – o corpo social- que tem de agir, fazendo-o na conformidade da intentio legis. Portanto exerce função, instituto – como visto- que se traduz na ideia de indeclinável atrelamento a um fim preestabelecido e que deve ser atendido para beneficio de um terceiro. É situação oposta à da autonomia da vontade, típica do direito privado. De regra neste último alguém busca, em proveito próprio, os interesses que lhe apetecem, fazendo-o, pois, com plena liberdade, contanto que não viole alguma lei (87).

Seguindo esta máxima, Celso Bandeira de Mello afirma que, esta indisponibilidade dos interesses públicos significa que, sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público -, não se encontram a livre disposição de quem quer que seja, por impropriáveis (p.63-64, 2005). Sendo assim, Mello conclui seu pensamento afirmando que, que o órgão da administração não pode dispor destes interesses, cabendo apenas “cura-los – o que é também um dever – na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis” (p.63, 2005).

Do principio em estudo sobrevém a obrigação do estado em alcançar os desígnios estipulados pela constituição e pelas leis ordinárias. “Para atingir esses objetivos o Estado necessita de poderes não disponíveis aos particulares, justificando-se, entretanto, tão somente na estrita medida necessária à consecução destes fins impostos pelo ordenamento jurídico (CRISTÓVAM, PFLEGER, online).”

Descarte, é preciso observar que atos investidos à administração pública possuiem caráter de poder-dever, isso se dá devido a não possibilidade desta de dispor dos interesse públicos. “A saber: as prerrogativas que nesta via exprimem tal supremacia não são manejáveis ao sabor da administração, por quanto esta jamais dispõe de poderes, sic et simpliciter (MELLO, p.86, 2005)”. Assim o chefe do poder não poderá deixar de opera-los, pois ao se omitir este estaria prejudicando o interesse público.

Desta forma considera-se que o agente público tem apenas o dever de perseguir o interesse de outrem para atender certas finalidades. E para cumprir tal função este precisa utilizar-se de poderes, dos quais sem eles não teria como atender suas finalidades de encalçar satisfação do interesse de outrem. Com isso esses ditos poderes são atribuídos com o único intuito de propiciar a execução do dever a que estão atrelados.

Segue-se que tais poderes são instrumentais: servientes do dever de bem cumprir a finalidade a que estão indissoluvelmente atrelados. Logo, aquele que desempenha função tem, na realidade, deveres – poderes. Não “poderes”, simplesmente. Nem mesmo satisfaz configurá-los como poderes- deveres, nomenclatura a partie de Santi Romano (MELLO, p.87, 2005).

Desta forma a Administração, por ser representante dos interesses sociais possui a prerrogativa, embasada por lei, de investir terceiros em obrigação mediante atos unilaterais. Estes atos são imperativos como quaisquer atos do estado trazem consigo a exigibilidade e se revelam por meio de sanções ou medidas indiretas alicerçadas na previsão legal. Pode a administração, ainda, praticar atos por si mesma, executar a pretensão trazida no ato sem necessidade de recorrer previamente às vias judiciais para obtê-la. É a chamada auto-executividade dos atos administrativos (MELLO, p. 85, 2005).

Por conseguinte esses poderes deveres só poderão ser exercidos na medida de sua proporcionalidade e com a finalidade irrecusável de atender aos anseios públicos, dos qual estão vinculados pelo preceito legal. Logo, qualquer desproposito é considerado um furto de suas funções jurídicas e devem, a requerimento dos interessados, serem destituídos pelo judiciário.

3 AS DIVERSAS FORMAS DE EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA

Como no Brasil, há um Estado Democrático de Direito, é assegurado aos cidadãos vários direitos individuais, protegidos constitucionalmente que são exercidos em harmonia e respeito aos direitos dos demais cidadãos. O Estado direcionou para si essa missão de preservação dos referidos direitos individuais, tornando-se indispensável disciplinar as condutas da vida social e dotar a Administração Pública da “função de restringir direitos e proibir abusos” (Sampaio, online). Desse modo, o Estado possui a função de intervir na vida privada, para alcançar o bem comum e manutenção ordem jurídica.

Nesse sentido, a Administração Pública detém o denominado “poder de polícia”, que consiste em um “conjunto de intervenções do poder público, no sentido de disciplinar a ação dos particulares, objetivando prevenir ou reprimir perturbações à ordem pública” (Sampaio, online). Ou seja, com fundamento no poder de polícia, o Estado cria por meio das leis limitações administrativas ao exercício das atividades públicas, indicando medidas coerciticas aplicáveis para o seu cumprimento. Nas palavras de Maria Sylva Pietro (2009, p. 104), “’o poder de polícia é a atividade do Estado que limita o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público”.

Este poder é inerente à atividade administrativa, pois a administração pública exerce-o sobre todas as condutas dos particulares que possam afetar direta ou indiretamente os direitos coletivos (ALEXANDRINO, PAULO, 2013). Desse modo, por meio do poder de polícia que administração pública fundamenta o condicionamento ou a restrição do uso de bens, do exercício de direito e a prática de atividades privadas, visando à proteção do interesse da coletividade (Meirelles, 2006). Assim, a Administração Pública pode condicionar o exercício de direitos individuais, delimitar a execução de atividades, e condicionar o uso de bens que afetem a coletividade ou contrariem a ordem jurídica estabelecida ou se oponham aos objetivos permanentes da nação (Sampaio, online).

De acordo com Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2006, p. 168) o poder de polícia de desenvolve em quatro fases diferentes, a saber: por meio da ordem de polícia, que consiste em uma determinação geral e abstrata para que não se faça aquilo que possa prejudicar o interesse geral ou para que não se deixe de fazer alguma coisa que poderá evitar ulterior prejuízo público; pelo consentimento de polícia, que são as hipóteses nas quais o legislador exige um controle prévio da compatibilidade do uso do bem ou do exercício de uma atividade com o interesse público; pela fiscalização de polícia, que se destina a verificar se estão sendo cumpridas as ordens de polícia e se estão ocorrendo abusos no exercício das atividades privadas que foram objeto de consentimentos de polícia, e por último pela sanção de polícia, que consiste na aplicação dos instrumentos de intervenção punitiva do Estado sobre propriedade privada e as atividades particulares.

O poder de polícia estar previsto no art. 78, do Código Tributário Nacional, que estabelece que somente possui competência para exercê-lo o ente federativo que a Constituição atribui  tal competência que poderá ser exercida preventivamente ou repressivamente. No primeiro caso, o “poder público estabelece normas que limitam ou condicionam a utilização de bens ou o exercício de atividades privadas que possam afetar a coletividade, exigindo que o particular obtenha anuência da administração pública”. Esta anuência pode ser formalizada por meio dos alvarás ou autorizações. Ao passo que a atividade repressiva do poder de polícia se consubstancia na aplicação de sanções administrativas como conseqüência da desobediência à normas expedidas, independente da interferência inicial do Poder Judiciário, uma vez que este ato com fundamento no poder de polícia é autoexecutivo.

As mencionadas sanções administrativas incidem somente sobre as atividades e os bens, não podendo recair diretamente sobre as pessoas. Logo, no exercício do poder de polícia administrativo, a administração pública não poderá determinar a detenção ou reclusão de pessoas. Assim, o Estado poderá determinar a aplicação de multas administrativas, apreender mercadorias irregulares, demolir construções irregulares, embargar obras, interditar estabelecimentos comerciais entre outras atitudes, por exemplo (ALEXANDRINO; PAULO, 2013, p. 248).

O poder de polícia poderá ser originário ou delegado, em que naquele é exercício pela administração pública direta, ou seja, pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Ao passo que quando o referido poder for delegado, este será “executado pelas pessoas administrativas do Estado, isto é, pelas entidades integrantes da administração indireta”, como as autarquias e fundações autárquicas. Ressalta-se que esta delegação por seu uma forma de descentralização do poder público por meio de autorização legal, jamais poderão tais funções administrativas serem delegadas por meio de contrato administrativo.

Conforme estabelece Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2013, p. 255), o poder de polícia possui 3 características principais, que são a discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade. A discricionariedade significa que a administração pública possui certa liberdade de atuação e por isso poderá valorar a “oportunidade e a conveniência de sua prática, estabelecendo o motivo de sua escolha, dentro dos limites legais, sempre com a finalidade na proteção do poder público” (ALEXANDRINO; PAULO, 2013, p 256). Ou seja, a administração dentro dos critérios de oportunidade e conveniência poderá escolher quais atividades irá fiscalizar e dentro dos limites previstos em lei, quais sanções deverão ser aplicadas de forma coerente e proporcional.

Conforme a auto-executoriedade decorrente do pode de polícia, os atos da administração pública poderão ser praticados de forma imediata independente de prévia ordem judicial (MEIRELLES, 2006). Esta é uma prerrogativa de impor diretamente as sanções de polícia administrativa necessária para repreender as condutas lesivas à coletividade, ou que coloquem em risco a incolumidade pública, pois a prévia autorização do juiz, funciona como uma escolha à administração pública. Mas, geralmente quando o ato praticado desenvolver forte resistência dos particulares envolvidos, ou a cobrança de multas administrativas quando o devedor nega-se a pagar deve ser realizada necessariamente por meio de uma ação judicial.

Esta característica da autoexecutoriedade dos atos administrativos não se confunde com a restrição do direito do particular quando entender que houve desvio, excesso ou arbítrio de poder administrativo. Pois aquela somente permite a execução imediata dos atos da administração pública, no sentido de haver a dispensa da prévia manifestação do Poder Judiciário, sempre com previsão expressa na lei. Desse modo, é inafastável a garantia do particular de provocar a tutela jurisdicional, que se for o caso poderá até mesmo anular os atos administrativos praticados abusivamente.

Por fim, há a coercibilidade que consiste na possibilidade das medidas adotas pela administração pública serem impostas coativamente ao administrado, inclusive mediante o emprego da força. Pois “caso o particular resista ao ato de polícia, a administração poderá valer-se da força pública para garantir o seu cumprimento” (ALEXANDRINO; PAULO, 2013, p. 258). Ou seja, é a imposição coercitiva dos atos de polícia, que da mesma forma da auto-executividade, pode ser aplicada independente de antecipada autorização judicial. Na verdade, há uma discussão doutrinária que defende que não existem diferenças precisas entre estes dois atributos do poder de polícia, nesse sentido estabelece Maria Sylvia Di Pietro (2009):

A coercibilidade é indissociável da autoexecutoriedade. O ato de polícia só é autoexecutório porque dotado de força coercitiva. Aliás, a autoexecutoriedade, tal como conceituamos não se distingue da coercibilidade, definida por Heley Lopes Meirelles como a “imposição coativa das medidas adotadas pela Administração”

     Conforme Lei nº 9.873/1999, o prazo prescricional para a aplicação de uma punição administrativa baseada no poder de polícia é de 5 anos. Também, há a “prescrição intercorrente” (ALEXANDRINO; PAULO, 2013, p 259), que consiste nas hipóteses da prescrição que incide sobre os processos administrativos sem movimentação por mais de três anos e pendente de julgamento. Do mesmo modo, a administração pública tem o prazo prescricional de 5 anos para ajuizar ação de cobrança de multas administrativas  sem natureza jurídica, ou seja, as execuções fiscais.

O princípio da Supremacia do Interesse Público é o fundamento para a existência dos poderes administrativos, que corresponde às prerrogativas conferidas aos entes da administração pública direta e indireta que possibilita “a consecução dos fins que devem prosseguir no desempenho de suas funções públicas” (ALEXANDRINO, PAULO, 2013, p. 262). Desse modo, esta norma justifica o exercício dos poderes administrativos que devem ser aplicados estritamente nas hipóteses previstas na lei, porque caso contrário haverá um desvirtuamento e violação dos princípios administrativos com o exercício “ilegítimo das prerrogativas conferidas pelo ordenamento jurídico à administração pública caracterizada e denominada de abuso de poder” (ALEXANDRINO, PAULO, 2013, p. 262).

A inobservância dos direitos e garantias fundamentais, do devido processo legal e dos limites estabelecidos na lei por parte dos agentes da administração pública, recairá em conduta ilegal que poderá ser o excesso de poder ou o desvio de poder. Em que naquele o agente público atua fora dos limites de sua competência, enquanto nesta o agente embora possua competência para a prática deste ato, este utiliza esta atribuição para uma finalidade contrária a lei que autorizou ou determinou a sua atuação. Ou seja, a diferença reside no fato de que o abuso de poder “é vicio relacionado ao elemento com a competência dos atos administrativos, ao passo que o desvio de poder concerne ao elemento finalidade” (ALEXANDRINO, PAULO, 2013, p. 263).

Os atos praticados com excesso de poder são nulos quando o vício é de competência exclusiva ou competência quanto á matéria, mas anuláveis quando o vício for quanto à pessoa. Enquanto, os atos praticados com desvio de poder são sempre nulos. Por fim, ressalta-se que os agentes que praticam atos administrativos abusivos, poderão ser punidos criminalmente por crime de abuso de autoridade.

CONCLUSÃO

Esta pesquisa visou o estudo do poder de policia do estado ante ao princípio do interesse público. Buscando suas peculiaridades, bem como a conduta do agente público diante de conflitos de interesse, e a necessidade de ponderar os interesses coletivos em face dos interesses individuais.

Desta forma, fez-se um estudo de como se dá a validação deste princípio, e conclui-se que se dá pelo fato de o Estado ostentar uma posição de supremacia, por isso a administração Pública é colocada em um patamar de predomínio em relação aos particulares, pois esta tem intuito de realizar de uma forma bem eficaz a realização dos interesses da coletividade.

Com isso, é através do poder de policia que a administração pública condiciona o exercício de direitos, a restrição de bens e a pratica de atividades privadas, para assim proteger a coletividade. Entretanto, esse poder limita-se apenas a bens e atividades, as sanções administrativas não podem recair sobre as pessoas. E seus atos em excesso serão nulos quando o vicio for sobre a competência e anuláveis quando recaírem sobre a pessoa. É valido ressaltar que os excessos da autoridade administrativa podem ser punidos criminalmente

Vale destacar que estamos vivenciando um estado democrático de direito, cujo interesse da sociedade tem maior peso em relação ao interesse individual. Isto significa que apesar da supremacia do interesse público não ser renunciada, faz-se necessário à ponderação desses interesses pelo agente público, o qual devera adotar sempre a razoabilidade para pondera-los e assim promover uma convivência harmoniosa entre o Estado e o cidadão.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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