PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA AO LADO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA

PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA AO LADO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA 

João Barbosa de Oliveira[1]

Renan Alves de Lima²

Sergio Simão dos Santos³

Orientador: Luis José Tenório Brito⁴

Resumo: Analisando os atos da administração pública e a capacidade de exercício dos seus agentes, nos deparamos com um princípio relevante para a sua descrição e caracterização, qual seja o Princípio da Moralidade Administrativa, que como um dos basilares a formação da sua estrutura, nos traz uma visão de regimento ético e realizações justas, eficazes e honestas. A moralidade rege os preceitos sociais de veracidade, bom comportamento e desenvoltura, atinge o núcleo do que compreendemos por probidade administrativa, voltando-se para a realidade dos fatos, veracidade e boa conduta na realização dos feitos jurídico-administrativos. No mesmo ensejo, tentamos entender como se daria a inserção do princípio da insignificância nos crimes cometidos pelos agentes administrativos e se haveria eficácia nessa condensação, já que este tem a função de afastar a tipicidade das condutas delitivas que provocam lesão ao bem jurídico tutelado. Contudo, estamos tratando de requisitos delicados que compõe uma base estrutural concreta e aparentemente inviolável, já que a moralidade esta intimamente ligada a conceitos de ética, moral e boa-fé, a qual nos deixa dúvidas acerca da exclusão de ilicitude em situações que envolvem esses elementos. Essas peculiaridades nos chamaram a atenção para um estudo mais completo e minucioso sobre o tema, fazendo uma relação com o Princípio da Insignificância que abrange todo o contexto jurídico e não só o Direito Penal, com o Princípio da Moralidade que está intimamente ligado aos princípios administrativos. Essa relação ao que iremos abordar no nosso estudo, destacamos a incidência da Insignificância nos fatos e casos concretos que se apresentam na sociedade e de forma peculiar a sua possibilidade de inserção em casos administrativos. Nosso estudo bibliográfico tem como objetivo, entender os motivos que impossibilitam à aglutinação desses dois princípios, e que institutos intervêm na aplicação da bagatela em infrações penais perpetrados por agentes públicos ou mesmo pela própria Administração. Usaremos essa análise para compreender os propósitos dessa não incidência e as suas justificativas, como também trazer ao estudo os meios que fazem o princípio da moralidade não aspirarem os requisitos do princípio da insignificância em crimes penais praticados por agentes públicos. Assim, chegaremos à compreensão de que a insignificância não alcança os atos que envolvem a moralidade de uma administração, pois esta vai mais além e se fixa em bases fortes de garantia e preservação da ética envolvida no cargo público, no qual sua violação fere institutos constitucionais e então, fragilizaria a responsabilidade e segurança administrativa.

Palavras – Chave: Administração Pública - Moralidade Administrativa - Princípio da Insignificância.

INTRODUÇÃO

            Para uma compreensão mais específica acerca do assunto abordado nesse estudo, iniciamos uma breve analise sobre a evolução e mudanças ocorridas no contexto social brasileiro. A massificação social, a crescente congregação dos costumes, o comportamento humano e as responsabilidades adquiridas com o decorrer do tempo, determinou aos individuos um novo padrão de conduta, no qual a moral, a ética e a boa-fé, passam a ser elementos primordiais a estabilização social e a harmonização das relações.

             A Moralidade passa a fazer parte de uma estrutura que compõe a sociedade, como elemento basilar a coerente desenvoltura das ações humanas, particulares e públicas e a atingir o rol normativo que rege o Estado, sendo tido como meio de segurança ao efetivo cumprimento dos deveres sociais. Ela envolve em seu conceito, preceitos de justiça, postura ética e equidade que compreende um conjunto de valores relativos a organização e exitência humana. Muitas vezes chegamos a confundir, moralidade e probidade administrativa, mas podemos dizer que a primeira é requisito para a eficacia desta ultima. A probidade atingi pontos que tratam da própria efetivação dos elementos morais, que possibilitam ou não a sua existencia.

            Partindo dessa análise, iremos iniciar uma pesquisa acerca de pontos que nos chamaram a atenção no estudo jurídico sobre os princípios da Administração Pública, destacando dentre eles o princípio da Moralidade, relacionando-o a possível incidência do princípio da Insignificancia nos delitos cometidos por agentes administrativos ou mesmo pela Administração. Esse tema nos trará a ciência sobre a potencialidade que representa a moral na nossa sociedade e afirmar-lá pelas garantias constitucionais e normatividade legal.

            Estudaremos ainda o princípio da Insignificancia ou Bagatela, como é mais conhecido, com o fulcro de estabelecer parâmetros que nos norteiem em quais momentos teremos sua caracterização e a sua aplicação nos casos concretos. Como também as possiilidades de sua efetivação no ramo do Direito Administrativo, já que de forma primordial tem função descaracterizadora dos ilícitos de pequeno porte, dos atos penais. Por fim, buscaremos esclarecer todos os pontos que envolvem o asunto no ramo admistrativo - penal e justificar a inserção, ou não, dos elementos elencados acima, sobre o tema em epígrafe.

1. O PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA E SUA RELEVÂNCIA NO CONTEXTO JURÍDICO.

 

Com todo o contexto histórico que envolve esse estudo, simplificamos aqui e trazemos a essa exposição a origem do princípio da moralidade, no qual surgiu de uma gradativa evolução social e da manifestação das necessidades humanas de estabelecerem paramêtros de garantia e respeito ao bem jurídico.

Advindo de uma carta que manifestou na sua essência, uma estrutura humana e atentatória aos requisitos morais e éticos, foi a primeira a trazer em seu corpo, redações de cunho protetivo a personalidade e dentre eles, o principio da moralidade que foi tido como base fundamental ao ordenamento jurídico brasileiro.

Antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, as preocupações das cartas constitucionais eram de trazer proteção ao bem jurídico patrimonial, não se observando as possibilidades de inserção dos direitos individuais da personalidade, ou mesmo princípios que dispusessem sobre elementos subjetivos como a moral, impessoalidade e boa-fé das relações jurídicas. Essa conquista constitucional foi essencial para que hoje podessemos falar com eficácia da participação destas disposições nas resoluções das lides.

Muitos doutrinadores passaram a estudar e manifestar entendimentos sobre o que seria essa moralidade constitucionalmente protegida e que atuava de  maneira mais acentuada nas relações administrativas. Assim, tentaram aproximar suas interpretações a realidade que prentendia a Constituição Federativa do Brasil de 1988, usando da equidade e das ponderações entre as necessidades sociais e a manifestação dos casos concretos.

Contudo, as interpretações sempre foram divergentes, pois não se conseguiu até hoje estabelecer uma definição precisa acerca da moralidade administrativa, que envolve em sua estrutura critérios tanto objetivos, como pessoais. A concepção marjoritária dos dourinadores é de que a moralidade independe dos elementos subjetivos que despendem da conduta exercida pelos agentes públicos. Pare eles, essa se difere do conceito de moral comum, pois juridicamente se liga aos requisitos de validade e legalidade dos atos administrativos.

Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente de Paulo (2009), a moralidade se liga à idéia de probidade e boa-fé; defendem a idéia de que para a efetivação deste, não basta ao agente público o cumprimento formal da legislação, mas a vontade manifesta na sua essencia, o espírito da lei aglutinado ao padrão ético. Citam ainda o artigo 2º da lei 9.784/1999 e decreto 1.171/1994 para afirmar sua idéia acerca do tema.

De forma expressa traz a constituição a defesa do nosso objeto de estudo, em seu artigo 37, caput,[2] do título refente a Organização do Estado, nos levando a compreender a relevancia que a Moralidade representa ao nosso ordenamento e sua fundamental incidencia nas relações jurídicas. A carta magna, contempla a moral, como instrumento basilar a efetivação da justiça social, sendo tido como elemento universal para o coerente exercício dos demais ramos do direito, zelando pelos quesitos de onestidade e boa-fé.

1.1.  A MORALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

            Depois de entendermos o conceito de moralidade e sua manifestação constitucional, passamos a analisa-la no rol da Administração Pública, sendo que antes de ser entendida como instrumento de imposição de um comportamento padronizado e determinado pelo Estado, podemos grifar que, o seu objetivo primordial é disciplinar o núcleo da matéria, com metas de condutas que velam pelo bom cumprimento das atividades adiministrativas e cumprimento das formalidades legais que são estabelecidas a cada cargo, para uma efetiva realização dos serviços sem desvio de finalidades.

            Para o direito Administrativo o conceito de Moral vai mais além do que entendemos por simples moral, pois nesse contexto, ele vem tratar dos efeitos substanciais do dever do administrador, no qual não é resumido ao cumprimento da lei, e sim, pelos meios usados para a obtenção de melhores resultados no exercício das funções administrativas.

Observando uma discursão que se liga a esse tema, relata em seu artigo SOARES, Silvana:

A Constituição de 1988 enfatizou a moralidade administrativa, prevendo que “os atos de improbidade importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

            Foi por meio dessa colocação que observamos que o princípio da moralidade esta atrelado ao conceito de probidade administrativa, sendo que o primeiro, adveio de um anseio coletivo relativo as condutas e aspectos da personalidade, de modo que impulsionou o administrador à observância da efetivação deste, nos cargos públicos e prezando pela segurança de tais realizações, com o objetivo de evitar os atos atentatórios a violação desse preceito moral.

            Já a probidade administrativa, é tida por nos como espécie do gênero da moralidade, pois é subsidiária a efetivação do cumprimento moral, para se chegar ao que temos como lícito no mundo jurídico. Como se para existir a probidade, fosse primeiramente necessário agir com moralidade (dentre outros requisitos), para a estabilidade da situação proba do Administrador.

            A administração pública vincula esses dois conceitos com o fim específico de alcançar a almejada justiça social e o devido cumprimento dos deveres legais do Estado, propiciando aos sujeitos, a aportunidade de efetivarem seus direitos e serem tratados dentro dos parâmetros de igualdade que estabelece o princípio constitucional. São eles que em conjunto levam os atos administrativos a alcançar a essencia normativa e o real propósito do nosso ordenamento jurídico.

 

2. O PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA: CONCEITO, DELIMITAÇÃO E ATUAÇÃO.

           

            Inicialmente para podemos alcançar uma compreenção detalhada acerca do princípio da insignificância, é necessário que recordemos um princípio bastante estudado no direito penal brasileiro, qual seja, o princípio da intervenção mínima. Este traz fundamento a insidência do princípio em análise, nos atos ilicitos abarcados pela normatização penal, pois trata do foco de atuação estatal referente a punibilidade dos agente, pela prática de ilícitos.

            A intervenção mínima se firma em limitar a atuação o poder punitivo do Estado, não admitindo que o Direito Penal se atenha a perturbações menores, que não atinjam de forma grave o ordenamento jurídico. Como sendo ele a ultima ratio não deve se ater aos objetos jurídicos de pequena relevancia e sim de atuar na proteção aos bem jurídicos mais valiosos a sociedade, que estejam mais propicíos a serem lesados com gravidade.

            Desta forma, podemos entender que o princípio da insignificância trata exatamente de efetivar os preceitos do que pregam os conceitos de intervenção mínima. A insignificancia atua com o fulcro de descaracterizar os ilícitos que não atinjam gravimente os bem jurídicos e que tratem de objetos tão irrisórios de serem litigados que se o fossem, trariam prejuízo ao erário.

            De acordo com o entendimento doutrinário de Rogério Greco (2009), a aplicação do princípio da insignificancia não poderá ocorrer em toda e qualquer infração penal, entendendo que esse ramo é legitimo na proteção de bem jurídicos de grande relevancia social, em casos concretos que existam indícios de violência, ameaça, constrangimento, dentre outros meios de afronta social, e não de agindo em bagatelas, como popularmente se conhece o princípio em estudo. Por fim, podemos dizer que sua função essencial é limitar o poder do Estado, para que este possa dipor efetivamente de meios à proteção dos bem jurídicos relevantes a sociedade.

3. A IMPOSSIBILIDADE DA INSERÇÃO DO PRINCÍPIO DA INSIGNIFICANCIA EM CRIMES COMETIDOS POR AGENTES ADMINISTRATIVOS.

 

            Analisando agora o núcleo do nosso trabalho, partiremos para uma análise mais minunciosa que nos levará e compreender os motivos da não incidência do princípio da insignificância nos atos administrativos, em específico os crimes cometidos por seus agentes ou pela própria administração.

            Como já estudado e claramente explicado, a moralidade se fixa em bases muito fortes de ética e cumprimento de deveres. Assim, buscando entender por que o princípio da insignificância não tem a eficácia de descaracterizar ilícitos voltados a administração pública, encontramos vários fatores que solucionam essa indagação. O confronto entre os princípios em estudos já conseguem nos trazer uma compreenção acerca disso, pois não vemos possibilidades de afastar a punibilidade de pequenos ilícitos em situações que afetem elementos  de garantia a segurança e equilíbrio do ordenamento jurídico, necessários a estabilidade normativa.

            Segundo o entendimento marjoritário,  não temos como quantificar a ofensa à moralidade, pois mesmo que de forma irrisória, ela se caracteriza como tal, principalmente por ser elemento essencial das relações jurídico administrativas. O princípio da moralidade como já sabido, se liga diretamente aos parâmetros de uma administração eficiente e que preza pelos interesses públicos, conforme é normatizada. Assim, não há a possibilidade de afetar parcelas de moralidade, o bem comum não pode ser afetado em prol ao interesse particular.

            O simples fator de a Administração ser um ente público já é suficiente para que sobre ela recaim responsabilidades especiais. O agente público, é um sujeito que se difere dos particulares que desempenham atividades profissionais, pois ele é constitucionalmente responsável pelo bom desempenho do serviço público e carrega em suas funções princípios de boa-fé e impessoalidade, estando submetido as determinações ao qual é legitimado, como as punibilidades estipuladas por lei.

            Tão verosímel é, que o próprio Código Penal trata de forma diferenciada, os crimes cometidos pela administração pública e seus agentes, criando novas tipificações e penas. O Peculato é exemplo claro de crime cometido por agente público, que mesmo de forma mínima configura o ilícito, pois o que se analisa nesse tipo penal não é a proporção do dano ou o ato do agente, mas sim o sujeito que o efetua.

             É por esse motivo que o peculato não admite a incidencia da bagatela, pois mesmo que o furto se trate de um objeto ínfimo, o que determina a consumação e a aplicação da pena neste caso, não é somente a prática delitiva, mas também o agente que a desempenhou. O Sujeito público é diferenciado dos demais nas responsabilidades jurídicas, pois tem o dever de zelar pela entidade na qual representa e assim efetivar sua legitimidade garantidade constitucionalmente.

            Por fim, podemos dizer então que a administração pública quando viola seus princípios basilares, ferindo sua estrutura normativa, incide em atos específicos, que são punidos de forma própia e com maior nível de punição, pois o intui não seria macular a administração ou quem dela fizer parte, mas impor a cessação definitiva do intento e corrigir os atos ilegitimos que possam vir a atentar contra o interesse público.

 

4. CONCLUSÃO

 

            Por meio do estudo realizado sobre A moralidade Administrativa e o princípio da insiginificância, analisamos de forma minunciosa seus conceitos, funções e incidências nos casos concretos, como também sua propositura legal e a real eficácia no mundo jurídico.  Confrontamos suas formas de atuação e verificamos as possibilidades de descaracterizações dos ilícitos administrativos pelo princípio da insignificância.

            Contudo, com o progresso do nosso estudo chegamos à compreensão de que a insignificância não alcança os atos que envolvem a moralidade de uma administração, pois esta vai mais além de conceitos comuns de moral e se fixa em bases fortes de garantia e preservação da ética envolvida no cargo público, no qual sua violação fere institutos constitucionais e então, fragiliza a responsabilidade e segurança administrativa.

            Assim, podemos entender que o foco dos nossos resultados, foi compreender que o simples fator do ato ilícito ser execitado pelo principal responsável pela sua proteção, faz com que se exclua a possibilidade de desconfiguração do crime. A moralidade administrativa não pode ser tida pelo mundo jurídico como critério irrelevante, pois é ela a estrutura que tem por finalidade garantir a proteção e segurança do interesse público.

REFERENCIAS

 

ALEXANDRINO, Marcelo, Direito Administrativo descomplicado/ Marcelo Alexandrino, Vicente Paulo; 17ª ed. Forense; São Paulo: MÉTODO, 2009.

GRECO, Rogério, Curso de Direito Penal, 11ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2009.

SOARES, Silvana, Administração Pública, Disponível em: <http://www.coladaweb.com/direito/administracao-publica> Acesso em 16/05/2012.