Presidencialismo de coalizão e tripartição dos poderes

Presidencialismo de coalizão e tripartição dos poderes – Uma análise das justificativas do pedido de abertura do processo de impeachment à luz do princípio da taxatividade da lei penal

As eleições presidenciais de 2014 foram um marco histórico-político para o Brasil. Pela primeira vez, o resultado de uma eleição causou tanto impacto nos brasileiros quanto o resultado de uma Copa do Mundo. A decisão popular acirrada gerou em alguns a sensação de um país divido entre governo e oposição. De acordo com o site G1, a presidente Dilma Roussef foi reeleita por 51,64% dos votos válidos no segundo turno. Enquanto seu oponente, Aécio Neves, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), ficou com 48,36% dos votos. A decisão acirrada foi uma vitória para o Partido dos Trabalhadores (PT) após uma campanha eleitoral repleta de acusações e críticas ao governo anterior da Presidente Dilma.

No entanto, no âmbito do Congresso Nacional, o resultado das eleições não foi tão favorável para o PT. O partido perdeu 18 cadeiras na Câmara dos Deputados enquanto o partido de oposição à presidente (PSDB) ganhou 10 cadeiras. O aumento da oposição na Câmara dos Deputados. Esse resultado é amplamente desfavorável para o poder executivo, pois a construção de consensos entre as bancadas eleitas torna-se cada vez mais difícil. Tal situação é consequência direta do presidencialismo de coalizão pluripartidário, forma de governo na qual o chefe do poder executivo precisa barganhar com os representantes a fim de se constituir uma base aliada sólida. Sendo assim, verifica-se que, em um Congresso Nacional no qual estão representados 28 partidos e no qual a oposição cresce amplamente, a governança torna-se uma realidade cada vez mais distante.

Diante disso, o presente artigo busca analisar como a fragmentação do Congresso Nacional é prejudicial para o equilíbrio entre os poderes executivo e 

legislativo em um país que adota o presidencialismo de coalizão pluripartidário. Não obstante, busca-se também analisar como o princípio da taxatividade se manifesta na Lei 1079/1950 (Lei do Impeachment) e como isso influencia no exercício das atribuições executivas no contexto brasileiro atual. Além disso, verificar-se-á se as justificativas do pedido de abertura do processo de impeachment contra a atual presidente são válidas no que tange à requisição do pedido de abertura do referido processo. Desse modo, será possível analisar se o arranjo atual dos poderes executivo, legislativo e judiciário tem garantido o funcionamento independente e harmônico destes entre si.

2 PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO E TAXATIVIDADE PENAL

O cenário político atual

Nas eleições de 2014, os brasileiros votaram para eleger Presidente da República, Senadores, Deputados Federais, Governadores e Deputados Estaduais. De acordo com dados do site “Congresso em Foco”, o número de deputados eleitos pelo Partido dos Trabalhadores caiu de 88 para 70 deputados federais. O segundo partido com maior número de cadeiras, PMDB, perdeu apenas 5 cadeiras, ficando agora com 66 deputados na Câmara. Já o PSDB teve um aumento de 10 cadeiras, resultando então 54 deputados. Através dos dados é possível notar que o partido pelo qual a chefe do executivo foi eleita (PT) ainda é o partido com o maior número de cadeiras na Câmara. No entanto, tal situação não é suficiente para conseguir a aprovação dos projetos de lei e medidas provisórias do poder executivo, tornando a governança inviável.

Para fins de análise contextual, entende-se por governança a afirmação de Reis apud Domingues Filho (2004, p. 223) que define o conceito como

“Sinônimo da capacidade estatal de governar. E mais, é a percepção de que o Estado se mostra mais ou menos capaz de governar – mais ou menos eficiente no exercício das funções governamentais. ”.

Para que o chefe do poder executivo exerça sua função principal de administração, a Constituição de 1988 conferiu a ele os poderes descritos no artigo 84, CR/88. No entanto, a maioria dos atos executivos passam pelo crivo do poder legislativo. Apenas os decretos autônomos – normas administrativas criadas para regulamentar situações as quais a Constituição não determinou que fossem regulamentadas por lei (art. 84, VI) – não se submetem ao art. 49, V, CR/88. Tais decretos competem exclusivamente ao presidente da república, mas são passíveis de serem derrubados pelo poder legislativo. Não é objetivo deste artigo afirmar que os atos presidenciais não deveriam ser submetidos à análise do poder legislativo, posto que este é a representação da vontade popular no âmbito dos poderes da União. Contudo, deve-se salientar que esta é mais uma forma de atrelar os atos do poder executivo ao poder legislativo.

Após o fim da acirrada eleição, a presidente Dilma Roussef tomou posse de seu segundo mandato no dia 1º de janeiro de 2015. Mandato este, que tem sido repleto de acusações e críticas desde o primeiro momento. A investigação do chamado “petrolão” pela CPI Lava-Jato, a descoberta das “pedaladas fiscais” e o fato de conhecidos e aliados políticos da presidente estarem envolvidos com os escândalos supracitados aumentaram ainda mais insatisfação popular e reduziram a base aliada do governo no Congresso Nacional. Não obstante, o aumento da cotação dólar tornou a insatisfação popular ainda maior, fazendo com a crise econômica desencadeasse uma crise política. Diante disso, diversos movimentos sociais de oposição mobilizaram a população a ir até as ruas expor seu descontentamento com o governo da presidente. Durante as manifestações, a grande maioria desejava que a presidente renunciasse ou que sofresse impeachment. O clamor da vox populi desfavor da presidente desestabilizou ainda mais as relações já fragilizadas entre o executivo e a base aliada no Congresso Nacional.

Presidencialismo de coalizão

De acordo com Abranches, não existe em outro lugar do mundo uma combinação entre presidencialismo, pluripartidarismo e representação proporcional. O modelo de presidencialismo no Brasil é um arranjo suis generis que requer especial análise para se compreender o exercício e o desenvolvimento da democracia no país. Abranches (1998) define que,

“O Brasil é o único país que, além de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o "presidencialismo imperial", organiza o Executivo com base em grandes coalizões. A esse traço peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, à falta de melhor nome, "presidencialismo de coalizão".

O autor ainda afirma que a diferença entre o modelo brasileiro e o “presidencialismo imperial” é a hegemonia do poder executivo que predomina no primeiro modelo em face à necessidade de articulação executivo-legislativo, essencial ao exercício da administração, que vigora no segundo. Sendo assim, entende-se que, diferentemente do 

presidencialismo tradicional, no modelo brasileiro, a independência dos poderes instituída pelo artigo 2º da CR/88 é fragilizada pelo presidencialismo de coalizão vigente.

Desse modo, o fato de o Brasil ser um país que adota o presidencialismo de coalizão aliado ao crescimento da oposição governista no Congresso Nacional agrava ainda mais a crise de governança na qual o país se encontra. Tal situação se evidencia no momento em que, para que o chefe do poder executivo consiga colocar em prática as medidas necessárias à administração do país, é necessário que o legislativo aprove tais medidas. Assim, a solução para que o presidente consiga dar prosseguimento a seu plano de governo é a barganhar cargos, ministérios e afins. Importante ressaltar que a troca de interesses entre os poderes não é crime e nem é vedada constitucionalmente. É a simples atribuição de cargos e funções, cuja distribuição compete ao executivo, em prol de se atingir a governança necessária ao desenvolvimento de um plano de governo.

Lei do impeachment e princípio da taxatividade

O artigo 85 da CR/88 cita o rol de crimes de responsabilidade que podem ser cometidos pelo presidente da república. O referido rol é consubstanciado pela lei 1.079/1950, a Lei do Impeachment, que define efetivamente quais condutas são consideradas crime de responsabilidade. No entanto, a referida lei não atende aos requisitos do princípio da taxatividade, posto que alguns dos conceitos utilizados para definir a conduta criminosa são altamente indeterminados e amplos. Nesse contexto de baixa taxatividade dos crimes de responsabilidade, o julgamento do presidente da república torna-se mais uma amarra do executivo ao legislativo, posto que a adequação da conduta do presidente à conduta típica é construída através da argumentação dos parlamentares.

De acordo com Pedroso (2008), o legislador deve lançar mão de elementos objetivos, normativos e subjetivos do injusto, para que seja possível criar com exatidão a descrição do tipo. Assim, todo cidadão poderá conhecer, de antemão, quais condutas são proibidas no convívio social. Logo, a taxatividade é um princípio derivado do princípio da Legalidade, que segundo Bonavides (2004):

“O princípio da legalidade nasceu do anseio de estabelecer na sociedade humana regras permanentes e válidas, que fossem obras da razão, e pudessem abrigar os indivíduos de uma conduta arbitrária e imprevisível da parte dos governantes. ”

Sendo assim, o princípio da legalidade é constitutivo e se direciona à criação da norma jurídico-penal. A norma então constituída determinará que somente o ato ilícito legalmente tipificado será punível. O princípio da taxatividade reforça a incidência da legalidade no ponto em que determina que não pode haver entendimento contrário, omisso ou dúbio ao texto da norma jurídica. (PEDROSO, 2008)

O jurista Carlos Roberto Bittencourt afirma que:

“O legislador não pode abandonar por completo os conceitos valorativos, expostos como cláusulas gerais, os quais permitem, de certa forma, uma melhor adequação da norma de proibição com o comportamento efetivado. ”

Logo, é impossível evitar completamente termos que possuam ampla interpretação, posto que a lei penal deve ser compreensível a todos. Contudo, o mesmo doutrinador também define que:

“Ante o princípio da taxatividade, deve-se observar que em Direito Penal o sentido literal das palavras utilizadas pelo legislador exerce função de garantia e, por isso mesmo, nunca pode ser ignorado. ”

Desse modo, o princípio da taxatividade continua sendo essencial à interpretação dos crimes a fim de se garantir a segurança jurídica e, no contexto dos crimes de responsabilidade, a estabilidade democrática.

A Lei 1.079/1950 – Lei do Impeachment – define os crimes de responsabilidade do presidente da república. O pedido de impeachment aceito pelo presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha, no dia 02/12/2015 acusa a presidente de diversas condutas criminosas. As justificativas para o pedido em questão são a necessidade de se investigar se os crimes foram efetivamente cometidos e o fato de que, nunca na história brasileira, houve tamanho clamor pelo impeachment por parte população. Ora, cabe aqui relembrar o instituto da CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito – previsto no artigo 58, §3º da CR/88 – cuja finalidade é justamente conferir poderes investigativos ao poder legislativo para que este investigue atos em desconformidade com a probidade administrativa e o decoro parlamentar dos representantes eleitos. Sendo assim, o pedido de impeachment em questão deveria ser, na realidade, um pedido de abertura de Comissão Parlamentar de Inquérito. Não obstante, o clamor popular pela cassação do mandato da presidente não deve servir como justificativa para o impeachment, posto que, o ordenamento jurídico pátrio não admite o recall. O recall, de acordo com Paulo Bonavides (1978, p. 352), "é a forma de revogação individual. Capacita o eleitorado a destituir funcionários, cujo comportamento, por qualquer motivo, não lhe esteja agradando". Contudo, a vox populi não deve completamente desconsiderada, posto que é dever dos deputados eleitos representar àqueles que o elegeram. Sendo assim, o clamor popular deve servir de motivação para que os deputados cumpram os interesses do representado, mas, agindo sempre de acordo com as normas constitucionais existentes para balizar a atuação de todos.

O pedido de abertura de processo de impeachment acolhido pelo presidente da Câmara dos deputados afirma que, o fato da presidente manter relações com pessoas acusadas no escândalo do “petrolão” e a administração duvidosa da Petrobrás configuram o crime de responsabilidade contra a probidade da administração descrito no artigo 9º, 3 e 7 da lei do impeachment. Não obstante, os requerentes do pedido de impeachment, Miguel Reale e Hélio Bicudo, afirmam que a conduta da chefe do executivo também viola os artigos 299, 359-A e 359-C. A presidente também é acusada de conduta prescrita no artigo 10, itens 4 e 6 da Lei 1079/1950. No que tange às “pedaladas fiscais”, estas são englobadas como: (a) crime contra a guarda legal e o emprego de dinheiro público (art. 11, itens 2 e 3); (b) Artigo 4º, V e VI; (c) crime contra a lei orçamentária (art. 10, itens 6 a 10). Contudo, o pedido acima foi aceito pelo presidente da Câmara com base nos crimes cometidos contra a lei orçamentária (Art. 10, item 4/Lei 1.079/1959). Assim, o presente artigo analisará a cláusula em questão a fim de estabelecer relação entre esta, o princípio da taxatividade e o desequilíbrio de poderes existente entre o executivo e o legislativo.

O artigo 10 da lei 1.079/1950 deriva do artigo 85, VI, CR/88 e afirma que:

“Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária: (...)

4 - Infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária.

É certo que a expressão “de qualquer modo” não possui definição em dicionário, doutrina ou qualquer outro método objetivo que sirva de parâmetro de definição. Diante de tamanha imprecisão e vacância do querer do legislador originário, a lacuna por ele deixada é preenchida através da argumentação utilizada por àqueles responsáveis por julgar cada caso concreto. Sendo assim, o único modo de se entender o que os juristas da atualidade têm entendido pelo uso da expressão é a consulta à jurisprudência. No entanto, trata-se de um crime de responsabilidade cometido pelo presidente da república. Em virtude desta situação, a jurisprudência para o crime em questão é construída pelo poder legislativo, posto que compete a este poder julgar o presidente, o vice e seus ministros nos supostos crimes de responsabilidade. Desse modo, a pouca taxatividade presente no artigo 10, item 4 da lei 1079/1950 serve como instrumento de aumento da esfera de influência do poder legislativo perante o executivo.

A baixa incidência do princípio da taxatividade no artigo utilizado para capitular a conduta supostamente criminosa da presidente é fator de aumento da discricionariedade dos membros do poder legislativo no que tange à adequação do comportamento humano à determinada figura típica. Não obstante, a redução da base aliada no Congresso Nacional agregada à crise de representatividade na qual o país se encontra são instrumentos poderosíssimos nas mãos do poder legislativo e que podem ser utilizados contra o executivo a qualquer momento. Entende-se que há tamanha redução no poder de barganha do presidente para com os representantes populares que este encontra-se à mercê dos legisladores. Logo, em um contexto de tamanha instabilidade, o trâmite político entre os poderes supracitados põe em risco a segurança jurídica do ordenamento pátrio e fragiliza a base democrática brasileira há tão pouco tempo constituídas.

3 CONCLUSÃO

Diante dos argumentos anteriormente citados entende-se que o fato do Brasil ser um país que adota o presidencialismo de coalizão – forma de governo que agrega o multipartidarismo ao presidencialismo e à representação proporcional de lista aberta – já é um fator de aumento de poder no âmbito legislativo da União. A necessidade de o chefe do executivo aglutinar partidos e deputados a seu favor a fim de garantir o mínimo de governança – capacidade de executar o plano de governo e políticas públicas – já causa certo desequilíbrio entre os poderes. Entretanto, em um contexto de estabilidade democrática, o desbalanceamento entre os poderes é solucionado através da distribuição de cargos e ministérios entre os partidos e deputados aliados – prática que não é vedada constitucional ou penalmente.

No entanto, o resultado das eleições para o poder legislativo do ano de 2014 tornou ainda mais difícil a governança da presidente Dilma Roussef. Após vencer as eleições por um baixo percentual de diferença, a presidente terá de encarar um novo governo no qual a o principal partido opositor cresceu e seu próprio partido perdeu cadeiras no Congresso, apesar de ainda constituir maioria. Nesse contexto, a construção da base aliada torna-se cada vez mais inviável e o conceito de governança parece uma realidade cada vez mais distante das mãos da chefe do poder executivo. Somado a esses fatores, a crise econômica e os escândalos de corrupção, no qual aliados do governo são citados como envolvidos, tornam a imagem do governo cada vez mais negativa perante a população brasileira. O crescimento dos movimentos populares contra a então presidente surgem como justificativa para os membros do Congresso retirarem seu apoio à chefe do executivo. O poder de barganha perde ainda mais efeito, tornando o mandato da presidente cada vez mais frágil.

A baixa taxatividade presente na lei que define os crimes de responsabilidade cai como uma luva nas mãos da oposição governista, que lança mão de todo seu poder argumentativo para enquadrar as condutas da presidente nos crimes de responsabilidade. A justificativa do pedido de abertura do processo de impeachment seria a investigação dos supostos crimes cometidos pela presidente. O instituto da CPI é completamente ignorado pela oposição, apesar de ter sido criado para investigar os supostos atos em desconformidade com a probidade administrativa e o decoro parlamentar – fator utilizado como justificativa do impeachment. A segunda justificativa, a vox populi – é utilizada pelos parlamentares para legitimar o requerimento de abertura do processo de impeachment. No entanto, o ordenamento jurídico brasileiro não admite o recall – instituto presente no ordenamento jurídico dos EUA que permite que um representante eleito seja retirado do poder caso seu governo não agrade a maioria da população –. Desse modo, a vox Populi não deve ser utilizada para validar pedidos de impeachment que deveriam ser, na realidade, pedidos de abertura de CPI.

Diante do exposto, entende-se que os pedidos de abertura de impeachment são frutos de um empoderamento exacerbado do poder legislativo em face ao executivo que se manifesta em casos nos quais o executivo perde seu poder de barganha no Congresso. Não é objetivo do presente trabalho afirmar que ao executivo devem ser atribuídas mais competências ou que competências devem ser retiradas do legislativo, posto que o equilíbrio entre os poderes da União é absolutamente necessário ao exercício da democracia. No entanto, há de se repensar os princípios gerais de direito no que tange aos crimes de responsabilidade. Sabe-se que a ausência total da indeterminabilidade é humanamente inviável, contudo, o máximo de precisão na determinação das condutas proibidas é requisito essencial ao exercício e à manutenção da democracia no Estado Democrático de Direito. Não obstante, deve-se ter clara a distinção entre investigação e processo. A investigação para averiguar a existência ou não dos crimes é objeto de CPI, comissão devidamente instituída com base em suspeitas fundamentadas e cujo objetivo é investigar a existência ou não dos delitos sobre os quais se conjecturam. O impeachment, por sua vez, é sanção política conferida àquele que efetivamente cometeu crimes de responsabilidade, devidamente tipificados e comprovadamente exercidos com base em provas e não em desconfianças e presunções, como é o caso do pedido de abertura aceito pelo Deputado Eduardo Cunha. Por fim, registra-se que é necessário que a lei constitucional seja seguida rigorosamente a fim de se manter a segurança jurídica e os princípios fundadores do Estado Democrático de Direito.