Por:Jumbe Aurelius Nuno

Estudante de direito na FAGRENM-UCM

Segundo Ano-Laboral

Índice

1.Preparação do Orçamento (Aspectos Gerais) 3

2.Elaboraçao da Proposta de Orçamento do Estado (1ª Fase) 3

3.Metodos de avaliação das Receitas e Despesas. 5

3.1.Razão de Ordem.. 5

3.2.Criterios Administrativos. 5

3.2.1.Despesas. 5

3.2.2 Receitas. 6

3.3 Critérios de Previsão Económica. 6

3.4 Critério de racionalização das escolhas orçamentais. 6

3.5. Explicitação e sentido de evolução futura. 7

4. A proposta do Orçamento. 7

5.Aprovaçao da proposta do Orçamento (2ª Fase) 9

5.1.Discussao do Orçamento. 9

5.2. Aprovação. 9

6. Publicação. 10

7. A não aprovação do Orçamento. 10

Conclusão. 12

Referência Bibliográfica. 13

Anexos. 14

 

 

 

 

Lista de Abreviaturas

CMFP-Cenário Fiscal de Médio Prazo.

CRM-Constituição da Republica de Moçambique.

DNPO-Direcção Nacional do Plano e Orçamento.

LEOE-Leio de Enquadramento do Orçamento do Estado.

MPF-Ministério do Plano e Finanças.

PES-Plano Economico e Social.

PQG-Plano Quinquenal do Governo.

SISTAFE-Sistema de administração Financeira do Estado.

SOE-Sistema de Orçamento do Estado.

 

Introdução

No presente trabalho abordar-se-á sobre a preparação e aprovação do orçamento do Estado. A teoria de orçamento foi elaborada sobre tudo diante do liberalismo, no século XIX, com uma ligação íntima aos objectivos da dominação liberal.

 Porém, o orçamento é documento que prevê as receitas e despesas do Estado. O Estado prevê as despesas em função das necessidades a satisfazer e com base nelas, programar as receitas a cobrar fazendo um cálculo antecipado das despesas e das receitas. Sendo este documento a base do funcionamento do estado, porque sustenta os seus órgãos e suas respectivas actividades de modo a promover o bem-estar da colectividade.  

A preparação do Orçamento apresenta como objectivo geral analisar este processo preparativo do Orçamento do Estado e como específicos demonstrar os métodos de avaliação de receitas e despesas, mostrar critérios de previsão económica, analisar os motivos e as consequências da não aprovação e o caso contrario.

 Para a elaboração deste trabalho recorreu-se a revisão da literatura e análise da legislação Moçambicana

Começar-se-á por abordar os aspectos gerais, em seguida a elaboração da proposta do Orçamento do Estado, métodos de avaliação, a proposta do Orçamento, Aprovação da proposta do Orçamento, publicação e por fim os motivos e o que fazer em caso da não aprovação do Orçamento.

 

1.Preparação do Orçamento (Aspectos Gerais)

Orçamento é documento que prevê as quantias de moeda que, num período determinado, devem entrar e sair dos cofres públicos, com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes. Usualmente formalizado através de Lei, proposta pelo Poder Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida da Constituição (art.12 lei n 9/2002 de 12 de Fevereiro). Instrumento de carácter de múltiplo: político (realização da política pública), económico (recursos versus necessidades), programático (planeamento), gerência (de administração e controle) e financeiro (expressão do recursos). Sanches citado por Waty (2011;167).

Segundo Waty T. (2011;167), a preparação do Orçamento segue, no essencial o processo legislativo normal, com as particularidades que lhe são inerentes que resultam da natureza de acto-plano e de meio de controlo do Executivo e as especialidades da lei-travao, prazos, vigência anual, exclusiva iniciativa do governo, e a vinculação parlamentar de votar o Orçamento.

2.Elaboraçao da Proposta de Orçamento do Estado (1ª fase)

Segundo n° 1 do art.21 da lei 9/2002 de 15 de Fevereiro, sendo o Orçamento o plano financeiro do Governo, e natural que caiba ao governo. Apoiado pelo conjunto dos Órgãos da Administração Publica, elaborar a proposta de Orçamento do Estado a as entidades apresentada a Assembleia da Republica.

Conforme o art.24 da lei 9/2002 de 15 de Fevereiro, na elaboração da proposta do Orçamento, o governo devera dar prioridade ao cumprimento do seu programa e ter em conta a necessária relação entre previsões orçamentais e a evolução provável da conjuntura politica, económica e social. Significa isto que o montante e o tipo de receitas e despesas a inscrever no Orçamento deverão estar de acordo com a política do Governo e o momento económico, político e social que se vive no país. O Orçamento constitui um instrumento privilegiado de política do Governo, tendo não sobre percussões económicas mas também politicas e sociais, as quais não podem nem devem ser ignoradas.

A este respeito, o Governo deverá dar uma especial atenção a necessidade de assegurar o equilíbrio orçamental e um impacto favorável da política fiscal no desempenho da economia, com especial relevo para o crescimento económico, a inflação e a balança de pagamentos de acordo com a alínea g n° 1 do art.13 da lei 9/2002 de 15 de Fevereiro.

Deve-se contudo, ter bem presente que a fixação dos limites globais de despesa não e apenas determinada pela avaliação das necessidades financeiras para o alcance dos objectivos definidos no programa do Governo. Ela é condicionada também pelas obrigações financeiras do Estado decorrentes da lei e do contrato, tais como o serviço da divida publica, o pagamento do salario aos funcionários do Estado e a comparticipação interna em projectos, conforme os acordos celebrados com as agencias internacionais.

De acordo com Waty. T (2011;168), no âmbito da elaboração da proposta de Orçamento do Estado, o Ministério do Plano e Finanças, como órgão coordenador serão enviadas do SOE, até 31 de Maio de cada ano, comunicará a todos os serviços ou unidades orgânicas do Estado (diversos órgãos, instituições, províncias e Autarquias), as orientações, os limites orçamentais preliminares ou definitivos, a metodologia de recolha de informação e demais instruções a serem respeitadas na preparação das respectivas propostas do Orçamento.

Uma vez aprovadas pelo órgão competente, as diferentes propostas de Orçamento serão enviadas a DNPO, até 31 de Julho. As diferentes propostas são depois analisadas, alteradas e unificadas pelo Ministério de Plano e Finanças, através da DNPO, a luz das orientações, limites orçamentais e demais instruções. Caso se verifique alguma irregularidade ou incumprimento, a DNPO procederá, em conjunto com o proponente, a correcção da respectiva proposta, de forma a adequa-la aos requisitos exigidos. Como se vê, o Orçamento em bom rigor, e elaborado pela Administração, tendo o MPF no epicentro, segundo Waty. T (2002;168).

De acordo com o artigo 7 do regulamento do SISTAFE, na análise e consolidação das diferentes propostas de Orçamento, a DNPO procura assegurar o cumprimento da metodologia, dos limites orçamentais e das orientações, bem como a consistência entre o Plano e Orçamento e tem sempre presentes as orientações e prioridades definidas no CFMP e o PES.

Defende-se que o período de elaboração do Orçamento deve ser curto, para aproximar o momento da previsão do da cobrança das receitas e de pagamento das despesas, e contraditoriamente, dilatando para permitir previsões acuradas.

Uma vez elaborada a proposta de lei do Orçamento para o ano seguinte, esta será apresentada ao Conselho de Ministros pelo Ministro do Plano e Finanças, para a sua apresentação a Assembleia da Republica.

Por o Orçamento ser a expressão financeira do plano anual do Governo compreende-se que seja este o órgão melhor posicionado para definir as despesas que tal no plano implica.

3.Metodos de avaliação das Receitas e Despesas

3.1.Razão de Ordem

Para a fixação dos montantes das despesas e previsão das receitas a afectar a sua cobertura são adoptados os critérios ou métodos pelas unidades orgânicas, nomeadamente: Critérios Administrativos Empíricos, critérios de previsão económica e critérios de racionalização das escolhas orçamentais.

3.2.Criterios Administrativos

Estes critérios são baseados na experiencia e no juízo da Administração e tem em linha de conta as despesas e receitas. São apontadas aos critérios empíricos as vantagens da simplicidade, regularidade financeira e contenção orçamental e alguns inconvenientes tais como falhar em caso de receitas novas e conjunturas instáveis e de espectativas incertas e a falha de capacidade de correcção das escolhas prévias.

3.2.1.Despesas

Segundo art.15 lei 9/2002 de 15 de Fevereiro, são chamadas por cada serviço ou unidade orgânica do Estado, tendo em conta sua avaliação directa dos gastos passados e dos programados, não havendo uma confrontação entre custos e benefícios nem as vantagens de soluções alternativas para a actividade em análise. Não havendo avaliação em função de objectivos e sendo as despesas fixadas suportadas em necessidades declaradas e não necessariamente comprovados, e um sistema incrementalista e de gastos supérfluos.

3.2.2 Receitas

Para Franco citado por Waty T (2011;171), para a previsão das receitas há métodos que são utilizados que podem ser assim agrupados:

-Método de Avaliação directa: Baseia-se na sensibilidade e capacidade de previsão de serviços e unidades orgânicas, principalmente em relação a receitas novas ou com modificações substanciais.

-Métodos temáticos, temos três os métodos considerados a saber:

a) Método do penúltimo exercício: tendo como ponto de partida a assunção de que as receitas variam de ano para ano, este método defende o valor a orçamentar é o registado no último ano com completos de execução orçamental.

b) Método das correcções: Considera que sendo inevitável o aumento das receitas conhecidas há que orçamentar a nova receita corrigindo (aumentando ou diminuindo) do penúltimo exercício, em função a tendência de aumento (factor de variação positiva ou negativa)

 c) Método do rendimento médio: Fixa a receita orçamental a partir da média dos últimos 3 ou cinco anos.

3.3 Critérios de Previsão Económica

Estes critérios são baseados nos métodos de modelos econométricos e visam impor uma crescente racionalidade na previsão, reduzir a prevalência de métodos empíricos e tecno burocráticos e construir uma escolha política racional.

3.4 Critério de racionalização das escolhas orçamentais

Este critério conjuga a meta do máximo do bem-estar social com o mínimo de sacrifício fiscal o que exige dos políticos e dos gestores públicos critérios de correcção económica e boa gestão. Para este efeito podem ser adoptados Orçamentos funcionais, Orçamentos de programas de actividades e de controlo económico, Orçamento de base-zero, Orçamento de tarefas, Orçamento de resultado ou de desemprego, todos baseados na eficiência gestionária.

Pode igualmente basear-se na integração no processo de planeamento que conheceu várias experiencias como a definição de objectivos, análise de programas e orçamentação o que implicou a implantação de sistemas de contabilidade analítica e patrimonial, maior peso da auditoria e do controlo, a existência de Orçamento corrente e de capital, formulação de êxito e sistemas de informação e as análises de custo-beneficio e custo-eficacia.

3.5. Explicitação e sentido de evolução futura

Na primeira aproximação parece-nos que a política orçamental moçambicana é hibrida quanto aos critérios utilizados. Igualmente parece que no sentido de evolução é para privilegiar o Orçamento baseado no critério de racionalização das escolhas orçamentais.

O artigo 18 da LEOE admite que as despesas que integram o Orçamento do Estado se estruturem, no todo ou em parte, por programas e que devem corresponder a um conjunto e medidas ou projectos ou acções de caracter plurianual que, concorram de forma articulada e complementar, para a concretização de vários objectos específicos relativo a uma ou mais politicas publicas deverão integrar indicadores que permitam avaliar a economia, a eficiência e a eficácia da sua execução. O programa orçamental pode, com este objectivo, estruturar-se em medidas, em projectos, em acções em unidades básicas de realização do programa que deverão estar rigorosamente definidos, susceptíveis de, quando executados, dar imediatamente lugar a resultados avaliáveis.

4. A proposta do Orçamento

Elaborado o anteprojecto do Orçamento pela Administração é submetido a aprovação do Governo; este adopta-o e submete-o a Assembleia da Republica como proposta do Orçamento para o ano seguinte, harmonizado com as acções do PES (Plano Economico e Social) e PQG (Plano Quinquenal do Governo), compatibilizado com os Orçamentos de investimentos plurianuais (art.21 nº 2 da LEOE) e observando, em suma estritamente a conformidade com a política económico-financeira e o programa anual do Governo (art.24 nº2 da LEOE).

A proposta do Orçamento é aprovada pelo conselho de Ministros.

A proposta de Lei do Orçamento é submetida pelo Governo a Assembleia das Republica ate 30 de Setembro, nos termos do artigo 25 da LEOE. A proposta do Orçamento do Estado é instruída pelos documentos que contenham os elementos determinados pelo nº 2 do artigo 24 da LEOE, nomeadamente:

1º O articulado da proposta e Lei Orçamental do qual devem constar: (a) Explicação da política Orçamental; (b) Normas específicas da sua execução; (c) Previsão das receitas correntes da capital; (d) Fixação dos limites das despesas correntes e de capital; (e) Determinação do saldo Orçamental e sua utilização; (f) Discriminação das condições gerais de recurso ao crédito público; (g) Todas as demais providenciais indispensáveis a correcta gestão orçamental do Estado para o ano económico a que o Orçamento se destina.

Nem a LEOE, nem o Regulamento parecem referir-se a esta matéria que era bem e oportunamente tratada pelo artigo 15 da antiga LEOE, a lei nº 15/97, de 10 de Julho.

2º Os seguintes mapas orçamentais: (a) Mapas globais de previsões de receitas, dos limites das despesas e financiamento do défice; (b) mapas das previsões das receitas correntes e de capital, de âmbito central e provincial, classificados de acordo com os critérios orgânicos, territorial e por fontes de recursos; (c) mapas dos limites das despesas correntes, de âmbito central e provincial classificado de acordo com os critérios orgânico, territorial, económico e funcional; (d) mapa das despesas de capital, de âmbito central e provincial, classificados de acordo com os critérios orgânicos, territorial, económico, funcional e por fontes de recursos.

3º Todos os elementos necessários a justificação da política orçamental, nomeadamente: (a) O Plano Economico e Social do Governo; (b) o balanço preliminar da execução do Orçamento do Estado do ano em curso; (c) a fundamentação da previsão das receitas fiscais e da fixação dos limites da despesa; (d) a demonstração do financiamento global do Orçamento do Estado com discriminação das principais fontes de recursos; (e) a relação de todos os órgãos e instituições do Estado, assim como de todas as instituições autónomas, empresa públicas e autarquias; (f) a proposta de Orçamento de todos os organismos com autonomia administrativa e financeira, autarquias e empresas do Estado.

Compreende-se que esses elementos devam ser considerados elementos mínimos. Na verdade quer a proposta de Lei (articulado) quer os mapas orçamentais podem conter uma descriminação pormenorizada, respectivamente, de matérias e despesas nas suas diversas classificações.

5.Aprovaçao da proposta do Orçamento (2ª Fase)

5.1.Discussao do Orçamento

Para Waty T (2011;175), a discussão segue a tramitação normal das outras leis sendo relevante o trabalho da Comissão do Orçamento da Assembleia da Republica que discute na especialidade os aspectos marcadamente técnicos. Os deputados podem introduzir-lhes alterações que considerem adequadas.

5.2. Aprovação

O processo de aprovação devera ser efectiva até 15 de Dezembro (LEOE artigo 26) de cada ano. Quanndo aprovado o Orçamento do Estado o governo fica autorizado nos termos do n 2 do artigo 26 da LEOE, seguinte:

a)      Proceder a gestão e execução do Orçamento do Estado aprovado, adoptando as medidas consideradas necessárias à cobrança das receitas previstas e a realização das despesas fixadas;

b)      Proceder a captação e a canalização de recursos necessários tendo sempre em conta o princípio da utilização mais racional impossível das dotações orçamentais aprovadas e o princípio da melhor gestão de tesouraria;

c)      Proceder a abertura de créditos públicos para atender ao défice orçamental;

d)     Realizar operações de crédito por antecipação d receita, para atender a défices momentâneos de tesouraria.

Aprovado o Orçamento os deputados e as comissões da Assembleia da Republica não poderão tomar iniciativas de Lei que envolvam o aumento das despesas autorizadas ou a diminuição das receitas previstas, segundo nº 2 do artigo 18 da lei n° 15/97 de 10 de Julho, Porque as tais iniciativas poriam em causa a validade do Orçamento como documento que define, racionaliza e limita a actuação do Estado no que se refere à arrecadação e afectação dos recursos financeiros.

6. Publicação

Aprovado, promulgado e publicado o Orçamento do Estado, compete ao governo, através da entidade competente do serviço do Orçamento do Estado, neste caso o Ministério do Plano e Finanças, fazer a necessária publicitação, através de comunicação a todos os serviços ou entidades orgânicas do Estado, com responsabilidades em acções programáticas para que estão mandatados e na execução orçamental, os limites orçamentais que lhes caibam nas tabelas de receita e despesas, de acordo com o artigo 54 do regulamento da LEOE.

O Orçamento do Estado é publicado no boletim da Republica nos termos da alínea h do artigo 13 da lei n° 9/2002 de 15 de Fevereiro.

7. A não aprovação do Orçamento

De acordo com Waty T (2011;177), pode haver atraso ou a não aprovação do Orçamento por:

-Necessidade da reformulação do Orçamento, por este ter sido rejeitado na Assembleia da Republica, caso em que o Governo deverá voltar a apresentar no prazo de 90 dias, uma nova proposta de Orçamento para o respectivo ano económico (n° 5 do artigo 19 de lei 15/97 de 10 de Julho);

-Demissão do Governo (alínea f do artigo 159 da CRM); e

-Dissolução da Assembleia da República (n°1 do artigo 188 CRM).

A fim de assegurar e dar continuidade ao funcionamento da máquina administrativa, porem o Orçamento executado no ano antecedente continuará em vigor ate que um novo Orçamento seja aprovado (n° 1 do artigo 27 da LEOE). Isto implica que durante este período transitório serão cobradas todas as receitas e realizadas todas as despesas correspondentes ao Orçamento do ano anterior com as alterações que nele tenham sido introduzidos ao longo da sua execução, (nº 2 do artigo 27 da LEOE).

Não serão cobradas as receitas que se destinavam a vigorar até ao final do ano anterior. No caso das despesas dever-se-á obedecer ao princípio da utilização de duodécimos das verbas fixadas nos mapas das despesas do orçamento do ano antecedente, isto é, a regra dos duodécimos será aplicada mais adiante (n° 3 do artigo 27 da LEOE). O novo Orçamento que entretanto vier a ser aprovado deve integrar as receitas e despesas efectuadas até a sua entrada em vigor.

Por fim, o novo Orçamento deverá integrar a parte do Orçamento anterior que tenha sido executada até à cessação do regime transitório estabelecido nos números anteriores (n° 6 do artigo 19 de lei n° 15/97 de 10 de Julho).

Conclusão

Em suma, a preparação e elaboração do orçamento altera de Estado para Estado devido as diferente políticas adoptadas por cada Estado, isto é, a conjuntura politica, económica e social de um Estado é que definem a forma de preparação e elaboração do orçamento. Num contexto de rarefacção de recursos, as administrações devem procurar permanentemente uma melhor utilização dos meios que lhes são atribuídos, em particular, dos meios financeiros. De facto, uma boa gestão financeira implica saber antever as necessidades e velar pela utilização eficaz dos recursos. Vimos que o orçamento é o principal instrumento da gestão financeira dos sistemas do Estado.

A preparação do orçamento deve assim constituir um momento privilegiado onde os responsáveis devem formalizar os seus objectivos a curto prazo, avaliar os meios de que têm necessidade para os atingir, preparar os técnicos que lhes permita apresentar-se em posição favorável quando das negociações e das arbitragens orçamentais. Quanto à execução do orçamento, ela deve permitir um controle real das despesas, uma boa articulação com a gestão e uma repartição equitativa dos recursos entre as Ministérios e ou instituições do Estado

Torna-se pois necessário uma reflexão sobre o processo de preparação e de execução do orçamento no seu todo, a fim de possibilitar aos responsáveis do Governo as informações e um quadro de análise sobre os procedimentos orçamentais e os instrumentos técnicos utilizáveis para a preparação e execução do orçamento. Deste modo, com um maior conhecimento sobre os procedimentos administrativos e técnicos poder-se-á melhorar a gestão financeira dos sistemas.

Referência Bibliográfica

ü  Constituição da Republica de Moçambique-CRM (2004). Actualizada. Imprensa Nacional de Moçambique. Maputo;

ü  Lei n° 9/2002 de 12 de Fevereiro (Sistema de Administração do Estado);

ü  Lei n° 15/97 de 10 de Julho;

ü  Waty. T (2011). Direito Financeiro e Finanças Publicas. s/ed.